聶應(yīng)德，劉 慶

（西華師范大學 政治學研究所，四川 南充 637002）

一、四川民族地區(qū)防止返貧的機遇

（一）已有的扶貧成績?yōu)榉乐狗地毺峁┝嘶A(chǔ)

1. 貧困人口的經(jīng)濟收入大幅增加

2019 年，四川省農(nóng)村居民人均可支配收入14670 元，比上年增長10.0%[1]；甘孜州農(nóng)村居民人均可支配收入12808 元，增長10.8%[2]；阿壩州農(nóng)村居民人均可支配收入14252 元，增長10.5%[3]；涼山州農(nóng)村居民人均可支配收入13908元，增長10.8%[4]?？傊?，2019 年各州的農(nóng)村居民可支配收入比上年都有所增長。我國現(xiàn)行脫貧標準是農(nóng)民年人均純收入按2010 年不變價計算為2300 元，2014 年現(xiàn)價脫貧標準為2800 元。綜合考慮物價水平和其他因素，逐年更新按現(xiàn)價計算標準，按每年6% 的增長率調(diào)整測算，2020 年全國脫貧標準約為人均純收入4000 元[5]，折算為人均可支配收入為10000 元。目前，三個民族自治州的農(nóng)村居民人均可支配收入均已超過10000元，可以反映該地區(qū)貧困人口的經(jīng)濟收入比之前有明顯提高。經(jīng)濟收入的提高可以使貧困群眾有基本的生活保障，不會因溫飽問題返貧。

2. 貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施逐漸完善

民族地區(qū)的水、電、路、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施逐漸完善，可以使當?shù)厝嗣穸寄苁芤妫灿欣谵r(nóng)民收入的持續(xù)增長。如交通基礎(chǔ)不斷夯實，國家、省級高速公路、農(nóng)村公路不斷建立；農(nóng)田水利建設(shè)大力推進，新建江河堤防等；電力通信不斷完善，新建千伏線路等，建立起當?shù)厝罕娕c外界的聯(lián)系；水利工程也有所推進，鞏固提升貧困群眾安全飲水。這些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)為構(gòu)建防止返貧的可持續(xù)長效機制奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

3. 貧困地區(qū)的各民族更加團結(jié)

我國人口基數(shù)大，貧困人口多，尤其是自然環(huán)境復雜、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、經(jīng)濟發(fā)展緩慢、社會文化落后的民族地區(qū)，脫貧難度大，因此容易因經(jīng)濟上的差異引發(fā)社會矛盾。國家的財政扶貧政策是對貧困人口基本生存權(quán)利的保障，有效疏導了貧富差距懸殊帶來的政治積怨。通過改善貧困現(xiàn)狀，縮小貧富差距，改善經(jīng)濟上的不平等，緩解了人民內(nèi)部矛盾，促進了民族團結(jié)，實現(xiàn)了政治穩(wěn)定。這為防止返貧提供了良好穩(wěn)定的社會環(huán)境。

4. 貧困群眾的精神生活更加豐富

扶貧進程中文化活動的開展和文化設(shè)施的建設(shè)，豐富了貧困群眾的精神生活。如開展文化活動，更新補充文化書屋，建設(shè)文化室等。文化娛樂活動的開展可以滿足人們精神生活，提高生活質(zhì)量。農(nóng)家書屋及文化室的建立與完善可以提高當?shù)厝嗣竦奈幕R水平，提高他們的文化素質(zhì)，為防止返貧提供了精神支撐。

5. 貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境日益優(yōu)化

扶貧進程中加強了生態(tài)環(huán)境保護和實施重點生態(tài)工程，使生態(tài)環(huán)境得到保護?！熬G水青山就是金山銀山”，保護好生態(tài)使其能可持續(xù)發(fā)展，環(huán)境質(zhì)量提高，當?shù)厝嗣竦纳钯|(zhì)量也會有所提升。如開展了一系列保護生態(tài)環(huán)境的行動，劃定生態(tài)保護紅線，同時加強環(huán)境綜合整治，包括治理生態(tài)脆弱區(qū)、沙化土地、退化草地，完成農(nóng)村環(huán)境連片綜合整治項目等。生態(tài)環(huán)境的改善使該地區(qū)可以持續(xù)發(fā)展，可以有效防止因自然條件惡劣返貧。

6. 貧困地區(qū)的社會保障日趨完善

第一，完善了社保條件。例如實施全民參保計劃。保險是利民生的事業(yè)，社保的完善，使人們老有所依、老有所養(yǎng)，減輕年輕一代的負擔，同時可以減少因老致貧的情況。也可以使因病致貧、因病返貧的幾率大大降低。第二，改善了教育條件。例如全面實施15 年免費教育、中職教育，推進控輟保學專項行動，資助貧困家庭學生，新建貧困村幼兒園、新改建教學及輔助用房等措施，可以提高貧困地區(qū)人民的知識水平和職業(yè)技能。在貧困地區(qū)培養(yǎng)人才，使其成為鞏固脫貧成果的后備力量，是防止返貧的可持續(xù)長效機制。第三，改善了醫(yī)療條件。例如推進衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)標準化建設(shè)，建成貧困村衛(wèi)生室，進行免費健康體檢，救助建檔立卡貧困人口，實現(xiàn)貧困患者縣域內(nèi)住院個人支付占比控制在5% 以內(nèi)。醫(yī)療條件的改善，可以使人們身體更加健康，降低非自然死亡率，可以提升人們的安全感和幸福感。第四，改善了居住條件。例如完成易地扶貧搬遷、農(nóng)村土坯房改造等。居住條件的改善，使人們有其定所、安定下來，減少了居無定所的流民，有利于社會穩(wěn)定，同時可以有效防止因修建住房等原因返貧。

在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等各方面的扶貧成果，為防止返貧奠定了堅實基礎(chǔ)。

（二）黨和國家政策為防止返貧保駕護航

2020 年3 月，國務(wù)院扶貧領(lǐng)導小組發(fā)布《關(guān)于建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機制的指導意見》，要求建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機制，對檢測方法和幫扶措施做了明確規(guī)定。鄉(xiāng)村振興政策的不斷深化，也是與脫貧攻堅有效銜接的過程。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕五個要求，與為防止返貧需做的工作高度契合，是對脫貧攻堅政策的有效銜接。同時我國非常重視少數(shù)民族地區(qū)的脫貧成果，對民族地區(qū)的扶貧資金投入大、并制定民族政策促進其發(fā)展。民族政策要求因地制宜保護民族地區(qū)特色，這為民族地區(qū)穩(wěn)定脫貧提供了政策保障。多項政策的發(fā)布，為四川民族地區(qū)鞏固脫貧成果、防止返貧提供了廣闊的前景。

（三）精準扶貧有效激發(fā)了貧困戶脫貧致富的內(nèi)生動力

通過對民族地區(qū)貧困人民的教育與持續(xù)不斷的幫助，智力和能力的提高，使他們對如何防止返貧也有了一定的認識。貧困人口內(nèi)生動力的激發(fā)，從以前的“等、靠、要”思想轉(zhuǎn)變?yōu)榭孔约?、自力更生，扶志與扶智發(fā)揮了重要作用。反貧困事業(yè)不再是政府的獨角戲，貧困人口共同對抗貧困，為防止返貧奠定了堅實的群眾基礎(chǔ)。

二、四川民族地區(qū)防止返貧面臨的挑戰(zhàn)

（一）自然環(huán)境惡劣，社會基礎(chǔ)薄弱

四川民族地區(qū)的貧困問題嚴重，貧困程度深、范圍廣、時間長，扶貧難度大。貧困村基礎(chǔ)條件和資源條件都較差，而且貧困村多在自然環(huán)境差的深山庫區(qū)一線，因災(zāi)致貧、返貧的風險極大。

（二）專業(yè)人才匱乏，使其發(fā)展缺乏后勁

缺乏專業(yè)技術(shù)人才實施產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，經(jīng)濟發(fā)展缺乏后勁，導致返貧風險高。貧困地區(qū)的貧困原因之一就是人才缺乏，有知識、有能力的人早已離開貧困地區(qū)，留下的人大多文化水平低。扶貧項目主要是靠政府來做，但因缺乏實際經(jīng)驗以及不了解當?shù)鼐唧w情況，政府大多是投資項目，后續(xù)實施監(jiān)管并不到位，缺乏這方面的專業(yè)人才來跟進項目，以致項目出現(xiàn)問題時無法及時調(diào)整，最終導致扶貧項目無疾而終或者其產(chǎn)出效益并不高。

（三）產(chǎn)業(yè)缺乏活力，可持續(xù)發(fā)展較困難

一是缺乏對扶貧項目的論證。在使用扶貧資金時，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施方面，對相對有風險的產(chǎn)業(yè)項目投入少，經(jīng)濟收益不高。而對于特色項目的投入，要求基層干部具有經(jīng)濟方面的知識，經(jīng)濟眼光具有前瞻性。例如有的基層政府幫助貧困村發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，大量投入資金種植經(jīng)濟作物、養(yǎng)殖特色畜牧等，但是產(chǎn)品銷售成問題，如果農(nóng)作物、特色農(nóng)產(chǎn)品滯銷，導致經(jīng)濟損失，最后也還是由政府和幫扶單位幫忙處理。同時也把好事變壞事，本來貧困群眾對政府幫扶是非常支持的，但是看著這些產(chǎn)品爛在手里，無法兌“現(xiàn)”，就會抱怨基層政府。二是由于縣級部門不了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)的項目建設(shè)的具體情況，具體扶貧資金可能出現(xiàn)下放配置不合理情況。同時上級政府嚴格規(guī)定扶貧資金使用方向，會導致基層使用資金缺乏自主性，缺乏因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)?；鶎痈刹康姆e極性受到打擊，各縣項目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相似，沒有突出特色，扶貧產(chǎn)業(yè)缺乏活力，經(jīng)濟收益不高，可持續(xù)發(fā)展困難。

（四）扶貧資金監(jiān)管不力，仍然存在腐敗現(xiàn)象

一是克扣挪用扶貧資金。如2019 年3 月至11 月，王波作為甘孜州新龍縣和平鄉(xiāng)負責辦理“一卡通”社保卡的工作人員，未及時將社?？òl(fā)放給群眾，至2019 年12 月底仍滯留群眾社保卡262 張。王波還伙同他人截留挪用群眾易地扶貧搬遷資金、養(yǎng)老保險金等73.6 萬元[6]。二是部分干部濫用職權(quán)，“雁過拔毛”謀取私利，以各種名義收取好處費。例如涼山州吉克巫勒在任州林業(yè)局副局長、調(diào)研員期間，違規(guī)與他人合伙承包核桃種植基地，分得國家項目補助資金4 萬元[7]。三是項目申報弄虛作假，虛報冒領(lǐng)、套取騙取困難群眾補助資金。例如甘孜州九龍縣呷爾鎮(zhèn)華邱村黨支部書記李仕山違規(guī)套取項目資金，2014年1 月，李仕山私自以村組名義虛構(gòu)購買鋼筋證明材料，并到縣國稅局開具發(fā)票，共套取人畜飲水池建設(shè)項目資金29000 元，用于其個人開支[8]。

三、四川民族地區(qū)防止返貧的優(yōu)化路徑

（一）必須堅持黨對扶貧工作的全面領(lǐng)導，加強資源的整合與共享

在脫貧攻堅過程中，黨中央制定的扶貧政策，為今年全部按現(xiàn)行標準脫貧提供了支持。2020 年能全部如期脫貧，基層黨組織發(fā)揮了重要作用。因此在2020 年如期脫貧后也必須堅持黨對扶貧工作的全面領(lǐng)導，整合各種要素資源，統(tǒng)籌各方力量精準施策，解決相對貧困問題，防止返貧。主要應(yīng)采取以下措施：第一，整合扶貧資源。利用財政資金撬動更多社會扶貧資源形成“三位一體”的大扶貧格局。發(fā)揮財政扶貧資金的杠桿作用，整合撬動其他部門和社會層面更多的資金、項目，投入到民族地區(qū)的脫貧攻堅工作中來，變一家扶貧為系統(tǒng)扶貧。一是整合財政扶貧資金。發(fā)揮財政資金的主導作用，集中財力辦大事。統(tǒng)一建立財政扶貧資金項目庫，并在當年集中安排財政扶貧資金組織實施，有重點、有中心的開展扶貧計劃。二是撬動金融資本。發(fā)揮金融的杠桿效應(yīng)，以移民進園和易地扶貧搬遷等扶貧項目為支撐，爭取銀行中長期低息扶貧貸款，撬動的金融資金納入資金整合范圍。三是吸引社會資金。發(fā)揮社會資金的集聚作用，開展民營企業(yè)“百企進百村、萬人幫萬戶”和“扶貧一日捐”活動，積極對接各類社會組織和成功人士，將社會捐贈資金和企業(yè)贊助資金全部納入資金整合范圍。第二，推動扶貧資源的共享。黨要領(lǐng)導不同幫扶單位之間建立深度融合、協(xié)同參與的扶貧協(xié)作機制。使各對口幫扶單位之間信息資源共享，可以減少貧困地區(qū)的重復建設(shè)、重復投資，有利于把錢用在刀刃上。還要促進貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施共享，打破地緣限制，共同致富，促進解決相對貧困問題。

（二）資金投入要繼續(xù)向少數(shù)民族地區(qū)傾斜，攻下貧中貧和堅中堅

政府對扶貧工作的高度重視，是實現(xiàn)民族地區(qū)脫貧的關(guān)鍵。近年來中央財政積極構(gòu)建財政扶貧開發(fā)投入體系，不斷完善財政扶貧開發(fā)政策、財政資金轉(zhuǎn)移支付制度，為2020 年全部如期脫貧做出了積極貢獻。因此資金投入要繼續(xù)向少數(shù)民族地區(qū)傾斜，為解決相對貧困問題提供充足的資金支持。應(yīng)從以下兩方面入手：一是繼續(xù)加大對四川民族地區(qū)的財政扶貧資金投入，尤其是自然環(huán)境極差的地區(qū)，因地制宜撥款，拒絕“撒胡椒面”，重點突破特困地區(qū)，保證扶貧資金投入足。二是增加資金投入來源。大力發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，使地方政府分擔部分扶貧資金。同時鼓勵社會各界支持扶貧事業(yè)，以此增加扶貧資金，或者激勵發(fā)達地區(qū)的企業(yè)對民族地區(qū)進行投資，用引進項目的方式，在當?shù)匕l(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)貧困地區(qū)與企業(yè)雙贏。促進少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，鞏固脫貧成果，解決相對貧困問題。

（三）增強脫貧造血功能，建立健全扶貧長效機制

四川民族地區(qū)不斷健全經(jīng)濟發(fā)展體制，出臺了促進地區(qū)產(chǎn)業(yè)提升的政策文件，加快推進創(chuàng)新特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制等。政府利用當?shù)氐膮^(qū)位特色條件，因地制宜發(fā)展扶貧項目，包括開發(fā)旅游業(yè)、種植經(jīng)濟作物等，有利于增長民族地區(qū)的經(jīng)濟。因此必須建立扶貧長效機制，從解決收入貧困向解決能力貧困轉(zhuǎn)變，要注意急救與長效項目相結(jié)合，增強脫貧造血功能。第一，正確落實急救項目。按照政策規(guī)定給貧困群眾發(fā)放一定的補助、津貼，切實保障貧困群眾的基本生活需求。扶貧更扶志，救急不救窮，對財政扶貧資金使用效果不佳者可減少投入，限期整改。第二，注重長效項目的建立。如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、利用特色資源發(fā)展產(chǎn)業(yè)等，有利于增加貧困村戶的“造血”功能。但要注意以下幾點：一是加強對項目內(nèi)容的審核，挑選出有效益的項目，同時加強對項目實施過程的管理，一旦發(fā)現(xiàn)無法進行，則要及時止損。二是規(guī)范扶貧項目的招標程序，明確項目通過的標準，實現(xiàn)公開公平公正，防止項目爛尾。三是要提高基層干部的素質(zhì)，引進高素質(zhì)人才實施扶貧項目，要讓貧困戶參與其中，防止鄉(xiāng)村經(jīng)濟能人俘獲財政扶貧資源。四是培養(yǎng)專業(yè)人才，穩(wěn)固扶貧成果。引進技術(shù)人員，對貧困地區(qū)進行深入分析，因地制宜發(fā)展當?shù)靥厣?jīng)濟，幫助貧困地區(qū)發(fā)展；引進管理人才，對扶貧項目進行管理，構(gòu)建防止返貧的可持續(xù)長效機制。

（四）財政扶貧必須精準精細，不斷提高效率

財政扶貧資金在使用上必須做到“精準滴灌”，不斷提高效率。首先要擴大民主參與，為扶貧精準創(chuàng)造條件。在貧困戶的評定和退出中，要廣泛征求當?shù)卮迕竦囊庖?，做到公開公平公正，以防非貧困戶成為貧困戶，搶占扶貧資源，致使真正的貧困戶脫貧無望。其次要加強幫扶單位之間的協(xié)作，提高其責任意識，養(yǎng)成認真細致的工作作風。各單位在扶貧過程中，要加強聯(lián)系，對貧困戶要深入了解，根據(jù)實際情況制定扶貧計劃，確保財政扶貧資金用的精準。要仔細考查扶貧項目，以防重復建設(shè)，確保財政扶貧資金用的精細，提高財政扶貧資金的使用效率，促進解決相對貧困問題。

（五）繼續(xù)加強資金監(jiān)管，構(gòu)筑清廉扶貧機制

在2020 年全面脫貧后，要防止返貧、解決相對貧困問題，也需加強扶貧資金監(jiān)管，應(yīng)從以下幾個方面著手：第一，提高基層干部的財經(jīng)法制意識，對資金的用途作明確規(guī)定，專款專用，同時加大力度懲處挪用擠占財政扶貧資金的行為。對基層干部進行培訓教育，提高其對扶貧任務(wù)的認識。第二，完善統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的監(jiān)管體系。政府要加強頂層設(shè)計，完善扶貧資金相關(guān)法律法規(guī)。政府要做好資金分配的統(tǒng)籌規(guī)劃，確定各個監(jiān)管主體的監(jiān)管內(nèi)容及其權(quán)責分配。同時要落實使用扶貧資金的公開公示制度，加強對資金管理的監(jiān)督。第三，加強監(jiān)管主體間的協(xié)作。財政、監(jiān)察、審計部門要與發(fā)改、扶貧、民族事務(wù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、殘聯(lián)等主管部門協(xié)調(diào)配合，形成工作合力。如各級檢察機關(guān)要運用好自身的監(jiān)督職能，使扶貧資金在各使用環(huán)節(jié)得到充分監(jiān)管；審計部門要在項目實施前進行預算審計、完工后進行決算審計等。第四，創(chuàng)新監(jiān)管方式，加強公眾參與。引導和鼓勵廣大群眾參與扶貧資金項目監(jiān)督，發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。建立從上至下，從內(nèi)到外的監(jiān)管體制，強化對資金的監(jiān)管，構(gòu)筑清廉扶貧機制。

四、結(jié)語

隨著脫貧攻堅工作的深入開展， 實現(xiàn)了2020 年如期脫貧，但返貧風險依然存在，2020 后如何全面建立脫貧長效機制的問題不容忽視。民族地區(qū)的基礎(chǔ)條件薄弱，返貧風險更大，因此提出四川民族地區(qū)防止返貧的優(yōu)化路徑，對其他地區(qū)防止返貧具有借鑒意義。充分利用民族地區(qū)防止返貧的機遇，促進鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅的有效銜接，對實現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)的穩(wěn)定脫貧，促進我國民族團結(jié)和經(jīng)濟發(fā)展具有重大意義。