王光艷

（上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海，200030）

引言

自《中華人民共和國高等教育法》確立高校的法人地位以來，我國高校逐漸擺脫了與政府機(jī)關(guān)同質(zhì)化的現(xiàn)象，在組織上逐漸得以獨(dú)立。通過“211 工程”“985 工程”建設(shè)，我國的高等教育取得了令人矚目的成就，但這種工程項(xiàng)目式的資金投入和建設(shè)模式，實(shí)質(zhì)上就是國家“錦標(biāo)賽式”或者“租金獎(jiǎng)勵(lì)”的治理模式[1]。財(cái)政經(jīng)費(fèi)對(duì)高校的捆綁，制約了高校自主辦學(xué)，形成了高校新的行政化現(xiàn)象：“一條是政府對(duì)學(xué)校管理的行政化傾向，另外一條是學(xué)校內(nèi)部管理的行政化傾向?！盵2]

當(dāng)前，高校去行政化、加強(qiáng)辦學(xué)自主權(quán)，已成為黨、政府、高校和公眾的普遍共識(shí)。為此，中央已經(jīng)出臺(tái)多個(gè)文件要求改革，而改革的關(guān)鍵之一則是高等教育的財(cái)政資金投入模式，即高等教育的撥款制度改革?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》明確指出，要“設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會(huì)，增強(qiáng)經(jīng)費(fèi)分配的科學(xué)性?！睘榇耍虾５仁∈蟹e極響應(yīng)中央的改革要求，已經(jīng)探索設(shè)立了高等教育撥款咨詢委員會(huì)。政府關(guān)于探索設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會(huì)的設(shè)想，一方面來源于大學(xué)治理實(shí)踐層面的現(xiàn)實(shí)需要，另一方面，不可否認(rèn)的是，學(xué)界長期以來關(guān)于英國和英聯(lián)邦國家和地區(qū)的高等教育撥款機(jī)構(gòu)的研究對(duì)此亦起到了非常積極的推進(jìn)作用。比如，國家教育發(fā)展研究中心課題組在《英格蘭高等教育撥款體制》一文中介紹了撥款機(jī)構(gòu)英格蘭高等教育基金會(huì)（HEFCE）的責(zé)任、撥款原則和方法、撥款的使用與監(jiān)督[3]。宋潔絢對(duì)英國高等教育撥款機(jī)構(gòu)的演變做了更加全面和深入的介紹。他認(rèn)為，英國大學(xué)撥款委員會(huì)（UGC）……是通過資金劃撥審議、咨詢、考試等手段干預(yù)大學(xué)教育活動(dòng)的中介機(jī)構(gòu)。很長時(shí)間以來，由大學(xué)撥款委員會(huì)這一政府與大學(xué)之間的“緩衡”機(jī)構(gòu)來分配教育經(jīng)費(fèi)的方式既保證了國家對(duì)高等教育的投資，又保持了高等學(xué)校的自治特征[4]。畢建宏對(duì)英格蘭高等教育基金會(huì)（HEFCE）作為政府與大學(xué)之間中介機(jī)構(gòu)的職能與作用及其治理決策結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)及問責(zé)框架做了簡要的介紹與闡述[5]。尹玉玲認(rèn)為，與世界其他國家作為緩沖器的中介撥款機(jī)構(gòu)相比，我國撥款機(jī)構(gòu)是純粹的官方機(jī)構(gòu)，撥款政策缺乏大學(xué)和社會(huì)的共同參與，使得撥款往往成為政府的“單方行為”[6]。

通過學(xué)界對(duì)高等教育撥款委員會(huì)制度的研究，我們對(duì)其作為教育中介組織的定位、功能以及作用有了更為深入詳盡的認(rèn)識(shí)。但也注意到，如何實(shí)質(zhì)性地將中介組織的相關(guān)理念和方法引入我國高等教育撥款制度以解決各項(xiàng)研究中提及的多方參與的問題，以及高等教育撥款委員會(huì)如何作為行政組織開展工作，尚沒有系統(tǒng)性的研究與表述。本文擬從行政組織法視角[7-8]，對(duì)高等教育撥款咨詢委員會(huì)（以下簡稱“高等教育撥款委員會(huì)”）的設(shè)置和運(yùn)行應(yīng)遵循的原則進(jìn)行深入探討。

一、價(jià)值導(dǎo)向原則：保障辦學(xué)自主權(quán)

我國《高等教育法》明確規(guī)定了高校的辦學(xué)自主權(quán)。并且，司法上也尊重高校的辦學(xué)自主權(quán)。在武華玉訴華中科技大學(xué)教育行政行為案中，反映最高法院態(tài)度的總結(jié)意見認(rèn)為：審查學(xué)位授予類案件，“還必須考慮到‘高校學(xué)術(shù)自治權(quán)’的健康發(fā)展，司法審查不宜對(duì)其過多干涉，應(yīng)以有限審查為原則，以必要為限度?！薄皩W(xué)校如何規(guī)定學(xué)生需具備的學(xué)術(shù)質(zhì)量和水平，以及如何對(duì)這種質(zhì)量和水平進(jìn)行評(píng)定，只要不與上位法相沖突，不應(yīng)成為司法審查的對(duì)象?！盵9]

設(shè)置高等教育撥款委員會(huì)的目的，就在于克服影響高校辦學(xué)自主權(quán)的“行政化”傾向，消除由于錦標(biāo)賽式的管理模式而引發(fā)教育評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系的行政化，避免工程項(xiàng)目式的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入進(jìn)一步加劇高等教育撥款的行政化。也正是如此，撥款委員會(huì)的設(shè)置需要以保障高校辦學(xué)自主權(quán)為首要原則，并要在機(jī)構(gòu)的設(shè)置過程中，警惕委員會(huì)制的名存實(shí)亡，避免其淪為另外一種行政化工具。這意味著它的設(shè)置，應(yīng)實(shí)現(xiàn)以下幾個(gè)方面的目標(biāo)：

第一，能夠有效發(fā)揮“緩沖器”的功能。現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展中，大學(xué)與政府之間的關(guān)系是促進(jìn)大學(xué)學(xué)術(shù)自由與大學(xué)發(fā)揮社會(huì)職能作用的關(guān)鍵。然而，兩者也往往處于重重矛盾之中。為實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管和大學(xué)自治的平衡，應(yīng)通過一個(gè)“統(tǒng)一抵擋各類行政干預(yù)”的機(jī)構(gòu)，盡可能地糾正當(dāng)下各個(gè)部委的下屬機(jī)構(gòu)通過規(guī)劃、人事編制、財(cái)政、學(xué)科專業(yè)、招生等直接插手高校管理過程的現(xiàn)象，在兼顧政府監(jiān)管需求的同時(shí)切實(shí)保障高校辦學(xué)自主權(quán)。因此，高等教育撥款委員會(huì)與其他各個(gè)部委司局的關(guān)系，絕非是一種上下級(jí)控制關(guān)系或“螺螄殼里做道場的被制約關(guān)系”。

第二，應(yīng)該堅(jiān)持專家主導(dǎo)合議的機(jī)構(gòu)性質(zhì)。首先，撥款委員會(huì)的成員應(yīng)該是各類具有獨(dú)立地位的專家，應(yīng)設(shè)置嚴(yán)格而有效的回避制度，應(yīng)盡可能避免聘用不具有獨(dú)立地位的人員。比如，國內(nèi)大學(xué)的現(xiàn)任管理人員不得作為委員；高等學(xué)校的資深教授在擔(dān)任委員時(shí)應(yīng)受到嚴(yán)格限制；撥款委員會(huì)主任作為行政官員，應(yīng)由在高等教育領(lǐng)域長期任教或擁有類似經(jīng)歷的人員擔(dān)任。其次，議事規(guī)則中應(yīng)設(shè)置規(guī)范的審讀程序，撥款委員會(huì)主任的職能應(yīng)明確為“主持”，且委員數(shù)量應(yīng)設(shè)置適合論辯和討論的量級(jí)。

第三，撥款程序應(yīng)采用主動(dòng)與被動(dòng)相結(jié)合方式。在具體的程序設(shè)計(jì)中，相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分考慮到高等教育各類經(jīng)費(fèi)的用途特征，根據(jù)不同的經(jīng)費(fèi)設(shè)計(jì)不同的撥付方式，并采用被動(dòng)和主動(dòng)相結(jié)合的程序。比如，對(duì)于生均撥款等基礎(chǔ)性撥款采用主動(dòng)型的程序，即不管高等學(xué)校是否申請(qǐng)均應(yīng)主動(dòng)啟動(dòng)程序；對(duì)于績效撥款等專項(xiàng)性撥款，則采用被動(dòng)型的程序，即因高等學(xué)校主動(dòng)申請(qǐng)而啟動(dòng)相應(yīng)的評(píng)估和撥款審批程序。

二、法律地位原則：相對(duì)獨(dú)立性

高等教育撥款委員會(huì)的設(shè)置有很多選項(xiàng)。比如，依據(jù)隸屬關(guān)系，有隸屬于全國人大常委會(huì)、國務(wù)院、教育部、財(cái)政部等諸多方案；依據(jù)職能定位，可以有獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)、行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的委員會(huì)、咨詢類委員會(huì)等不同性質(zhì)的選擇。而如何選擇則應(yīng)結(jié)合實(shí)際考量以下幾個(gè)方面：

第一，從理想的狀態(tài)上來講，撥款委員會(huì)應(yīng)當(dāng)是由法律法規(guī)授權(quán)成立的獨(dú)立法人單位。美國的獨(dú)立管制委員會(huì)都有國會(huì)的立法作為其設(shè)立的依據(jù)[10]。國會(huì)的立法不僅僅是對(duì)獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)法律上的約束，界定其行為的框架，也是通過法律的形式確保其獨(dú)立的法律地位。其他主體對(duì)獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的直接干預(yù)和影響都須通過法律規(guī)定的形式進(jìn)行。從而，獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的運(yùn)作可以最大限度地避免受到外在的影響。高等教育撥款委員會(huì)要起到“緩沖器”的作用，必須在政府、高校以及其他相關(guān)方之間持中立的立場。因此，為保證立場的相對(duì)中立性，則可借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，國家制定專門的法律、法規(guī)，授予高等教育撥款委員會(huì)在教育經(jīng)費(fèi)上的相應(yīng)管理權(quán)限，不受其他組織的干預(yù)。該委員會(huì)依法行使相關(guān)職權(quán)，以自己的名義做出相關(guān)決定，并承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。在立法不能立刻實(shí)現(xiàn)的情況下，相關(guān)主管部門可以委托撥款委員會(huì)從事經(jīng)費(fèi)的撥付和管理工作。

第二，撥款委員會(huì)應(yīng)隸屬于教育部，由其進(jìn)行業(yè)務(wù)上的直接指導(dǎo)。盡管前文提及可以有隸屬于全國人大常務(wù)委員會(huì)、國務(wù)院、教育部或者財(cái)政部的機(jī)構(gòu)等多種方案，但本文認(rèn)為應(yīng)將高等教育撥款委員會(huì)置于教育部之下。一方面是因?yàn)楦叩冉逃?jīng)費(fèi)的事項(xiàng)并不足以成為與教育、治安、社會(huì)保障、證券等并列的一個(gè)管理領(lǐng)域。按照中央機(jī)構(gòu)改革“一類事項(xiàng)，一個(gè)部門統(tǒng)籌”的原則，該委員會(huì)并不必要在財(cái)政部門和教育部門之外另設(shè)機(jī)構(gòu)而成為全國人大常委會(huì)或者國務(wù)院的直屬部門。另一方面，該委員會(huì)主要涉及到的是教育領(lǐng)域的事項(xiàng)，教育本身的屬性較為突出。將其置于教育部之下，由相關(guān)部門給予業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)更為方便。同時(shí)，從實(shí)施改革的便利性出發(fā)，在部以下設(shè)置新的機(jī)構(gòu)所面臨的難度和牽涉的各方面關(guān)系要比在全國人大常委會(huì)和國務(wù)院以下設(shè)置新機(jī)構(gòu)的難度要小得多。

第三，撥款委員會(huì)的人員組成上具備一定的封閉性。一方面是組成人員上的專業(yè)性、獨(dú)立性。高等教育經(jīng)費(fèi)的管理不僅要符合一般公共經(jīng)費(fèi)的管理需求，還要滿足不同學(xué)科發(fā)展的需求。因此，委員會(huì)成員的確定必須兼顧兩方面的需要，要有不同專業(yè)背景的委員。同時(shí)，為避免委員自身的利益與委員會(huì)的運(yùn)作產(chǎn)生沖突，應(yīng)明確委員會(huì)成員不得在政府或者高校中擔(dān)任職務(wù)。另一方面是人員任職保障，應(yīng)在法律法規(guī)中明確委員的任免條件。委員會(huì)可通過自薦、相關(guān)單位推薦等方式公開選拔成員，最后由教育部、財(cái)政部以及相關(guān)部門共同審議確定人選，予以正式任命。一旦任命之后，除了法定的影響公正履職的情形，有關(guān)部門不能在任期之內(nèi)隨意免除相關(guān)委員的職務(wù)，也保障了任職的相對(duì)穩(wěn)定性。

第四，對(duì)撥款委員會(huì)的監(jiān)督依法進(jìn)行。有學(xué)者指出美國的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)運(yùn)行多年之后，其弊病也逐漸顯現(xiàn)，諸如專業(yè)性的缺失、議事效率的低下以及被監(jiān)管對(duì)象俘獲等。為解決這一問題，美國除了加強(qiáng)內(nèi)部管理外，還加大外部公眾的監(jiān)督力度[11]。同樣，對(duì)高等教育撥款委員會(huì)的監(jiān)督也應(yīng)避免產(chǎn)生類似問題。具體的監(jiān)督主要涵蓋三個(gè)層面：第一層面是財(cái)務(wù)監(jiān)督，以國家審計(jì)署根據(jù)經(jīng)費(fèi)使用規(guī)則進(jìn)行審查。第二個(gè)層面是國家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》第3 條規(guī)定：“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員（以下稱公職人員）進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。”第15 條第2 項(xiàng)中規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員”屬于監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象。如前文所述，高等教育撥款委員會(huì)屬于受法律法規(guī)授權(quán)獨(dú)立行使經(jīng)費(fèi)管理職權(quán)的組織，自然也在監(jiān)察委的監(jiān)察之列。第三個(gè)層面是社會(huì)公眾的監(jiān)督。“陽光是最好的消毒劑?！薄墩畔⒐_條例》第36條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織公開政府信息的活動(dòng)，適用本條例。”高等教育經(jīng)費(fèi)只有經(jīng)得住公眾的質(zhì)疑和考察，才能取得公信力。為達(dá)到這一目標(biāo)，高等教育撥款委員會(huì)也要注意運(yùn)行機(jī)制的公開、透明，除了法定應(yīng)當(dāng)保密的情形外，從人員的選拔、議事的過程以及議事結(jié)果等多個(gè)環(huán)節(jié)予以設(shè)計(jì)，盡可能地便于公眾知曉和監(jiān)督。

第五，高等教育撥款委員會(huì)根據(jù)中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系區(qū)分設(shè)置。中央的撥款委員會(huì)由中央立法予以設(shè)立，地方的撥款委員會(huì)由地方性法規(guī)予以確立；地方撥款委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行規(guī)則可參照中央撥款委員會(huì)，也可根據(jù)各地的具體情況進(jìn)行調(diào)整；中央和地方的撥款委員會(huì)并不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，只是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和合作。

三、組織結(jié)構(gòu)原則：合理有效

高等教育撥款委員會(huì)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以主任、撥款委員會(huì)、工作委員會(huì)為主，其中工作委員會(huì)為常設(shè)機(jī)構(gòu)，同時(shí)設(shè)置秘書局作為聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)。工作委員會(huì)成員為高等教育撥款委員會(huì)的當(dāng)然委員；撥款委員會(huì)主任和工作委員會(huì)主任為同一人。工作委員會(huì)成員由教育部部長任命，任期為五年（與全國人大以及政府的任期一致）。具體的職責(zé)分工設(shè)置如下：

（一）主任

高等教育撥款委員會(huì)主任對(duì)教育部負(fù)責(zé)，是撥款委員會(huì)和教育部溝通的橋梁。主任應(yīng)具有學(xué)術(shù)研究經(jīng)歷，在國內(nèi)外學(xué)術(shù)界具有較高聲望與影響，師德師風(fēng)良好，同時(shí)還應(yīng)擁有長期的教育管理經(jīng)驗(yàn)。

在任職方面，為保證撥款委員會(huì)運(yùn)行的獨(dú)立性，主任任命與解職的程序設(shè)置，應(yīng)采用不同于其他行政官員的方式。可由教育部組織，形成國內(nèi)外資深學(xué)者組成的提名與遴選小組，該小組在組織人事部門的指導(dǎo)下進(jìn)行海選和資格審查，最終醞釀形成三名以上的候選人名單，提交教育部部長或者教育部黨組會(huì)議，由教育部部長或者教育部黨組會(huì)議確定最終人選并予以任命。

在職責(zé)方面，主任要保證撥款委員會(huì)在教育部設(shè)定的宏觀戰(zhàn)略框架下展開活動(dòng)，保證委員會(huì)的運(yùn)作能夠?qū)崿F(xiàn)資金價(jià)值和績效管理。主任還在以下方面負(fù)有特殊的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任：確保工作委員會(huì)制定出一套合適的戰(zhàn)略規(guī)劃與路線圖；確保教育部的指導(dǎo)原則在工作委員會(huì)決策層面得到合理回應(yīng)；促進(jìn)撥款資金、人才和其他資源的有效利用；鼓勵(lì)高標(biāo)準(zhǔn)的品德操守；將撥款委員會(huì)的決定公之于眾；模范遵守?fù)芸钗瘑T會(huì)的相關(guān)工作規(guī)定。

（二）委員

為確保議事的有效性，撥款委員會(huì)人員數(shù)量按照33或者35人設(shè)置。委員會(huì)設(shè)主任1人，副主任2人，任期為五年，與教育部部長的任期相同。撥款委員會(huì)委員每年用于撥款委員會(huì)的工作時(shí)間，不得少于15個(gè)工作日。撥款委員會(huì)的委員構(gòu)成中，應(yīng)設(shè)定來自高等教育界的學(xué)者不得少于二分之一。其中，不承擔(dān)高校及高校二級(jí)單位負(fù)責(zé)人職務(wù)的學(xué)者不得少于若干名。其他的委員組成中，除社會(huì)各界名流之外，應(yīng)有執(zhí)業(yè)會(huì)計(jì)師、執(zhí)業(yè)律師等專業(yè)人員。其中，在職的黨政機(jī)構(gòu)工作人員數(shù)量不得超過三分之一。

（三）高等教育撥款工作委員會(huì)（常設(shè)機(jī)構(gòu)）

工作委員會(huì)成員按9 人設(shè)置：設(shè)主任1 人，常務(wù)副主任1 人，委員7 人。除工作委員會(huì)主任和常務(wù)副主任以外，工作委員會(huì)成員任期五年。工作委員會(huì)成員每年用于高等教育撥款委員會(huì)的工作時(shí)間，一般不得少于完整的30 個(gè)工作日。工作委員會(huì)成員的資質(zhì)有賴于他們?cè)诟叩冉逃矫娴膶ｉL，或者在工商業(yè)或?qū)I(yè)方面的經(jīng)驗(yàn)。高等教育撥款工作委員會(huì)成員應(yīng)遵守公正、正直和客觀的最高道德標(biāo)準(zhǔn)。

工作委員會(huì)的各個(gè)委員，各自兼任撥款委員會(huì)下設(shè)一兩個(gè)分委員會(huì)的主任或者常務(wù)副主任。分委員會(huì)可圍繞以下主題組構(gòu)：教學(xué)、質(zhì)量和學(xué)生管理；研究和創(chuàng)新；科學(xué)研究；管理與治理；評(píng)價(jià)與評(píng)估等。分委員會(huì)就其各自領(lǐng)域的戰(zhàn)略問題向委員會(huì)及工作委員會(huì)提供建議，并監(jiān)督撥款委員會(huì)在貫徹執(zhí)行關(guān)鍵績效目標(biāo)方面的進(jìn)展情況。

工作委員會(huì)應(yīng)確保完成戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)，敦促成員有效地開展工作，充分利用可利用的資源。為此，具體應(yīng)做到：在教育部決定的政策框架內(nèi)，確定高等教育撥款委員會(huì)的整體戰(zhàn)略方向；確定撥款委員會(huì)的主要工作指標(biāo)；確保教育部能夠及時(shí)了解到可能影響高等教育撥款的新動(dòng)態(tài)，并且提供處理此種變動(dòng)的意見；合法合規(guī)使用公共資金；在法定權(quán)力和教育部委托的權(quán)力范圍之內(nèi)依法行使職權(quán)；認(rèn)真考慮主管部門的指導(dǎo)原則；定期檢查委員會(huì)的財(cái)務(wù)狀況；及時(shí)掌握機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的問題，并向有關(guān)部門保證已經(jīng)采取了有效應(yīng)對(duì)；不斷完善組織內(nèi)部管理，維持較高的管理水平；征得教育部部長同意任命執(zhí)行主任，并且設(shè)定執(zhí)行主任的工作目標(biāo)和薪酬。

（四）秘書局（聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)）

秘書局負(fù)責(zé)整個(gè)撥款委員會(huì)的人事、財(cái)務(wù)及行政等具體事宜。高等教育撥款委員會(huì)秘書局設(shè)局長一名，原則上由教育部財(cái)務(wù)司司長兼任；另設(shè)1名常務(wù)副局長，由教育部部長提名，經(jīng)撥款委員會(huì)同意后任命。在工作委員會(huì)監(jiān)督下，秘書局局長和常務(wù)副局長負(fù)責(zé)確保公共資金得到合理、合規(guī)使用，負(fù)責(zé)撥款委員會(huì)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)工作。秘書局常務(wù)副局長，在計(jì)劃監(jiān)管、向工作委員會(huì)提供建議、風(fēng)險(xiǎn)管理以及說明撥款委員會(huì)活動(dòng)等方面負(fù)有直接責(zé)任，并負(fù)責(zé)撥款委員會(huì)的相關(guān)財(cái)務(wù)報(bào)告信息的披露、公開。

四、機(jī)構(gòu)運(yùn)行之參與原則

公眾參與已是當(dāng)代行政的趨勢(shì)。撥款委員會(huì)在運(yùn)行過程中，也應(yīng)堅(jiān)持公眾參與原則，力求利益代表的全面性。在公眾參與行政決策的過程中，需要注意的是各個(gè)不同利益群體之間的差異。桑斯坦教授指出：“有能力以最小成本組織起來的集團(tuán)可以對(duì)立法者發(fā)揮不對(duì)稱的影響，相對(duì)分散和無組織的集團(tuán)則常常無法跟它們的力量形成對(duì)抗。”[12]因此，在公眾參與到撥款委員會(huì)會(huì)議之前，首先要解決的是哪些個(gè)體和群體被視之為利害關(guān)系人的范圍。2018 年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第12 條規(guī)定，屬于行政訴訟法第25 條第1 款規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系”的人主要包括六類情形，即：被訴的行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)的；在行政復(fù)議等行政程序中被追加為第三人的；要求行政機(jī)關(guān)依法追究利害人法律責(zé)任的；撤銷或者變更行政行為涉及其合法權(quán)益的；為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)做出或者未做出處理的；其他與行政行為有利害關(guān)系的情形。利害關(guān)系人的實(shí)際范圍并不限定于上述六類，還會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，逐步擴(kuò)展[13]。從行政管理的實(shí)際需要來講，選擇參加程序的利害關(guān)系人標(biāo)準(zhǔn)主要為行政機(jī)關(guān)能夠獲取到有用的信息，以及相關(guān)人員的參與程序有利于決策的貫徹和執(zhí)行[14]。

從法律和行政管理的雙重視角來看，高等教育撥款和經(jīng)費(fèi)使用對(duì)于公共財(cái)政撥款單位和高校都是涉及重大利益關(guān)系的事項(xiàng)，政府有關(guān)部門和高校應(yīng)當(dāng)參與到相關(guān)決策的過程中。國務(wù)院《重大行政決策程序暫行條例》第5 條規(guī)定：“做出重大行政決策應(yīng)當(dāng)遵循民主決策原則，堅(jiān)持民主集中制，貫徹落實(shí)群眾路線，充分聽取社會(huì)各方面意見，保障人民群眾通過多種途徑參與決策。”根據(jù)上述規(guī)定中的要求，高等教育撥款委員會(huì)有關(guān)經(jīng)費(fèi)管理和撥付的決策都應(yīng)當(dāng)有高等學(xué)校參與。

在我國，行政參與權(quán)的具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：第一，獲得通知權(quán)，即行政相對(duì)人在符合參與行政程序的法定條件下，有要求行政機(jī)關(guān)通知何時(shí)、以何種方式參與行政程序的權(quán)利。第二，陳述權(quán)，即行政相對(duì)人就行政案件涉及的事實(shí)認(rèn)定和法律適用問題，向行政機(jī)關(guān)做出陳述的權(quán)利。第三，抗辯權(quán)，即行政相對(duì)人從自己的角度，對(duì)相關(guān)事實(shí)和法律向行政機(jī)關(guān)提出反對(duì)意見，旨在法律上為自己爭取更為有利的地位。第四，申請(qǐng)權(quán)，行政相對(duì)人請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政程序的權(quán)利，包括聽證請(qǐng)求權(quán)、回避請(qǐng)求權(quán)、卷宗閱卷請(qǐng)求權(quán)以及復(fù)議請(qǐng)求權(quán)。[15]然而，需要注意的是，利害關(guān)系人參與到行政決策過程中，只能對(duì)委員會(huì)成員進(jìn)行說服，并沒有被賦予投票權(quán)限。高等教育撥款委員會(huì)也應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)利害關(guān)系人的上述權(quán)利予以保障，即及時(shí)通知利害關(guān)系人參與決策過程、充分保障當(dāng)事人的陳述權(quán)、允許當(dāng)事人提出不同的意見以及相關(guān)呈請(qǐng)。

五、機(jī)構(gòu)運(yùn)行之透明原則

公開和透明是行政運(yùn)行的重要原則之一。堅(jiān)持這一原則，除了公眾參與外，還需要充分披露相關(guān)信息[16]。這就要求撥款委員會(huì)在運(yùn)行過程中，不僅要有利害相關(guān)方的參與，還需要及時(shí)公布相關(guān)信息。

《政府信息公開條例》第37 條規(guī)定：“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執(zhí)行，具體辦法由國務(wù)院有關(guān)主管部門或者機(jī)構(gòu)制定。”高等教育撥款委員會(huì)雖然不是行政機(jī)關(guān)，但是根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的授權(quán)承擔(dān)管理高等學(xué)校的財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥付的職能。根據(jù)《政府信息公開條例》第37 條的規(guī)定，高等教育撥款委員會(huì)也應(yīng)當(dāng)遵守公開原則。

關(guān)于信息公開的范圍，2004 年《聯(lián)合國宣言》中宣稱：“獲取公共權(quán)力機(jī)構(gòu)所持有信息的權(quán)利是一項(xiàng)基本人權(quán)，信息權(quán)應(yīng)當(dāng)在國家層面通過綜合性立法（例如信息自由法案）來實(shí)現(xiàn)，依據(jù)最大限度公開原則，其推定是：除了嚴(yán)格規(guī)定的例外情況之外，所有的信息都可以被獲取。”[17]由此，政府信息公開中確立了“公開為原則，不公開為例外”的原則。美國的信息自由法中用列舉的方式嚴(yán)格限制了不予公開的事項(xiàng)范圍：總統(tǒng)行政命令明確劃定的國防或外交秘密，純屬行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的人事規(guī)章和工作制度，其他法律明確規(guī)定不得公開的信息，第三方的商業(yè)秘密以及第三方向政府機(jī)構(gòu)提供的含有特惠或機(jī)密情況的金融、商務(wù)與科技信息，行政機(jī)關(guān)之間或機(jī)構(gòu)內(nèi)部的備忘錄或函件，涉及公民隱私權(quán)的人事、醫(yī)療檔案或類似的個(gè)人信息，不適宜公開的執(zhí)法信息記錄，金融管理部門為控制金融機(jī)構(gòu)而使用的信息，以及關(guān)于油井的、地質(zhì)的和地球物理的信息[18]。我國學(xué)者認(rèn)為，我國政府信息公開中不予以公開的信息主要包括：商業(yè)秘密，個(gè)人隱私，工作秘密（包含工作秘密的信息多與以下信息范疇產(chǎn)生交集），內(nèi)部信息，過程性信息，涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定的信息[19]。結(jié)合相關(guān)的討論，高等教育撥款委員會(huì)應(yīng)當(dāng)公開的范圍和內(nèi)容應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：

第一，相關(guān)委員的人員信息公開。鑒于高等教育撥款委員會(huì)的運(yùn)作涉及大筆的公共資金，社會(huì)公眾的關(guān)注度比較高，對(duì)于成員的公正、廉潔的要求比較高，委員會(huì)應(yīng)當(dāng)借鑒香港教資會(huì)等組織的相關(guān)做法，在遴選委員會(huì)成員的時(shí)候就要求申請(qǐng)人公布自己相關(guān)信息，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。在后續(xù)的履職過程中，委員會(huì)有關(guān)組成人員定期向委員會(huì)申報(bào)其利益情況，并在官方網(wǎng)站上公示，接受監(jiān)督，確保沒有妨害公正履職的情形。具體的公布信息，應(yīng)包括完整的受教育經(jīng)歷、工作經(jīng)歷，主要研究成果或者工作成果，社會(huì)兼職情況。上述應(yīng)是主動(dòng)公開信息。此外，還應(yīng)公開在高?；蛘咂渌麊挝坏娜温毲闆r、領(lǐng)取報(bào)酬的工作情況、與教育團(tuán)體的關(guān)聯(lián)、持有股份情況以及近親屬的相關(guān)利益情況。上述屬于依申請(qǐng)公開信息。

第二，討論過程的公開。這又包括三個(gè)方面的內(nèi)容：第一個(gè)方面是會(huì)議討論過程形成的各類信息，包括討論的方案、委員的提案、會(huì)上討論的觀點(diǎn)等都要予以完整記錄。除了涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私或者可能影響社會(huì)穩(wěn)定安全的信息之外，社會(huì)公眾都可以依法申請(qǐng)查詢會(huì)議的有關(guān)情況。第二個(gè)方面是在會(huì)議進(jìn)行過程中，委員會(huì)可以根據(jù)所討論議題的內(nèi)容情況邀請(qǐng)有關(guān)利害關(guān)系方列席會(huì)議，既可以充分聽取相關(guān)利害關(guān)系方的意見、加強(qiáng)決策的科學(xué)性，又能起到對(duì)委員會(huì)運(yùn)作的公開監(jiān)督作用。第三個(gè)方面是委員會(huì)討論的決議草案，可以采取召開座談會(huì)、發(fā)放問卷的方式向社會(huì)公眾廣泛征求意見，從而也在一定程度上起到了公開的效果。

第三，討論結(jié)果的公開?！墩畔⒐_條例》第9條規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息包括：涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的。高等教育撥款委員會(huì)討論的相關(guān)事項(xiàng)涉及公共教育資金的使用，涉及諸多高校的切身利益，也是需要社會(huì)公眾廣泛知曉的事項(xiàng)，因此相關(guān)事項(xiàng)的決定也應(yīng)當(dāng)屬于公開之列。此外，高等教育撥款委員會(huì)在接受人大的決算審查和審計(jì)部門審計(jì)的同時(shí)，還需要向社會(huì)公眾公示相關(guān)經(jīng)費(fèi)的具體執(zhí)行情況。

結(jié)語

本文從高等教育撥款委員會(huì)設(shè)置的指導(dǎo)思想、法律地位、組織結(jié)構(gòu)和機(jī)構(gòu)運(yùn)行四個(gè)層面討論了應(yīng)堅(jiān)持的五項(xiàng)原則。這四個(gè)層面的原則是層層推進(jìn)的，也是互相支撐的。保障辦學(xué)自主權(quán)是價(jià)值目標(biāo)和改革方向，高等教育撥款委員會(huì)的獨(dú)立地位是改革或?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)的路徑，合理有效的組織結(jié)構(gòu)是改革成果的載體，運(yùn)行層面的參與和透明原則是保障。只有按照上述原則來設(shè)計(jì)高等教育撥款委員會(huì)，才能實(shí)現(xiàn)改革初衷。