曲延春

(山東師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 濟南，250014)

數(shù)字政府建設(shè)不僅對于提升政府行政效能、促進政府職能轉(zhuǎn)變具有重要作用，而且對于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：“推進數(shù)字政府建設(shè)，加強數(shù)據(jù)有序共享”。當(dāng)前，信息孤島林立、數(shù)據(jù)融合困難已經(jīng)成為推進我國數(shù)字政府建設(shè)面臨的首要難題。如何打破信息孤島、實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享成為推進數(shù)字政府建設(shè)需要解決的重要課題。

一、有關(guān)數(shù)字政府的研究成果

在21世紀(jì)初，學(xué)界就已經(jīng)開始了關(guān)于數(shù)字政府問題的研究。2001年，梁木生探討了數(shù)字政府運行的技術(shù)規(guī)制問題(1)梁木生：《略論“數(shù)字政府”運行的技術(shù)規(guī)制》，《中國行政管理》2001年第6期。，徐頑強研究了數(shù)字政府對我國政府管理體制的影響及其對策(2)徐頑強：《“數(shù)字政府”與政府管理體制的變革》，《科技進步與對策》2001年第11期。。雖然學(xué)界對數(shù)字政府問題研究較早，但研究成果較少。2015年，國家發(fā)布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》指出：“推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，促進社會事業(yè)數(shù)據(jù)融合和資源整合，將極大提升政府整體數(shù)據(jù)分析能力，為有效處理復(fù)雜社會問題提供新的手段。”2017年，黨的十九大報告提出：“推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實體經(jīng)濟深度融合?！?017年12月8日，中共中央政治局就實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進行集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記在主持學(xué)習(xí)時強調(diào)，要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平。基于上述政策背景，越來越多的學(xué)者開始關(guān)注數(shù)字政府建設(shè)問題。

關(guān)于數(shù)字政府和數(shù)字政府治理。戴長征、鮑靜認(rèn)為，所謂“數(shù)字政府”并非僅僅是指政府辦公流程的“數(shù)字化”和政務(wù)處理的“電子化”，其真實含義更多是指政府通過數(shù)字化思維、數(shù)字化理念、數(shù)字化戰(zhàn)略、數(shù)字化資源、數(shù)字化工具和數(shù)字化規(guī)則等治理信息社會空間，提供優(yōu)質(zhì)政府服務(wù)，增強公眾服務(wù)滿意度的過程。(3)戴長征、鮑靜：《數(shù)字政府治理——基于社會形態(tài)演變進程的考察》，《中國行政管理》2017年第9期。姜德峰認(rèn)為，數(shù)字政府是一種新型政府運行模式，主要指以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，通過數(shù)字化、數(shù)據(jù)化、智能化、智慧化的推進方式與實施路徑，促進實體政府虛擬化形成的一種組織架構(gòu)分布式、政務(wù)運行一張網(wǎng)、公共服務(wù)無址化、社會治理精準(zhǔn)化的新型政府形態(tài)。(4)姜德峰:《數(shù)字政府內(nèi)涵體系與推進策略》，《領(lǐng)導(dǎo)決策信息》2019年第5期。孫志建認(rèn)為，“數(shù)字政府”(Digital Government)又被稱為虛擬政府(Virtual Government)或電子政府(Electronic Government)。數(shù)字政府是同現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，尤其是信息與通訊技術(shù)(廣播、手機、電腦以及衛(wèi)星等)、數(shù)碼技術(shù)、芯片技術(shù)等相匹配的公共治理方式；同時，它也是同數(shù)字化時代公民的基本服務(wù)需求和權(quán)利訴求相適應(yīng)的一種公共治理形態(tài)。(5)孫志建：《數(shù)字政府發(fā)展的國際新趨勢：理論預(yù)判和評估引領(lǐng)的綜合》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2011年第3期。

從以上對于數(shù)字政府的不同定義可以看出，學(xué)者對其定義主要集中于兩個層面：一是靜態(tài)的政府層面，即把數(shù)字政府看作一種新型的政府形態(tài)，實際上是從名詞意義上理解數(shù)字政府。二是動態(tài)的治理層面，即把數(shù)字政府看作治理過程，實際上是從動詞意義上理解數(shù)字政府，也就是把數(shù)字政府等同于數(shù)字政府治理。實際上，數(shù)字政府治理是數(shù)字政府和治理兩個概念的組合。數(shù)字政府是政府的一種存在方式，是相對于傳統(tǒng)政府形態(tài)而言的，傳統(tǒng)政府的特征是線下運行、物理空間存在，而數(shù)字政府則是由大數(shù)據(jù)支撐的線上政府形態(tài)、物理空間和虛擬空間存在相結(jié)合的存在方式。數(shù)字政府治理則是政府依托大數(shù)據(jù)，為滿足社會公眾需求、促進公共利益而對社會實現(xiàn)更加有效治理的過程。

關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)的路徑。劉密霞認(rèn)為，各地在推進數(shù)字政府建設(shè)的過程中形成了不同的發(fā)展模式，但也面臨著目標(biāo)、過程和結(jié)果不清晰的問題，還需要清晰的數(shù)字政府架構(gòu)、數(shù)據(jù)治理模式、公共服務(wù)創(chuàng)新和數(shù)字文化構(gòu)建等方面的支撐。(6)劉密霞：《推進數(shù)字政府建設(shè)的思路與對策》，《中國領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2020年第2期。周雅頌以“云上貴州”政務(wù)數(shù)據(jù)平臺為例，提出頂層設(shè)計是數(shù)字政府建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急，基層認(rèn)同是數(shù)字政府建設(shè)的重要基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)確權(quán)與績效是數(shù)字政府建設(shè)的破局之策。(7)周雅頌：《數(shù)字政府建設(shè)：現(xiàn)狀、困境及對策》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》2019年第2期。

關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)中的信息孤島問題。陳文認(rèn)為，信息孤島一般是指“各個政府部門的信息來源彼此獨立、信息平臺相互排斥、信息處理難以關(guān)聯(lián)互動、信息運用不能互換共享的信息壁壘和信息堵塞現(xiàn)象?！?8)陳文：《政務(wù)服務(wù)“信息孤島”現(xiàn)象的成因與消解》，《中國行政管理》2016年第7期。當(dāng)前，信息孤島成為推進數(shù)字政府建設(shè)的主要“梗阻”。如自2016年年底浙江省提出“最多跑一次”改革以來，不僅在浙江省迅即推開，而且獲得中央的肯定并被寫入2018年李克強總理所作的政府工作報告，成為其他省份學(xué)習(xí)的樣板。但是，這一改革也面臨一定困難，特別是信息孤島問題，“即省內(nèi)各系統(tǒng)、各地區(qū)由于條塊割裂、系統(tǒng)林立等原因，始終未能完成信息共享、交換等工作，降低了行政效率”(9)郁建興、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本經(jīng)驗與未來》，《浙江社會科學(xué)》2018年第4期。。信息孤島也成為制約“最多跑一次”改革向縱深發(fā)展的重點難點問題。徐曉林等也認(rèn)為，信息孤島導(dǎo)致的“數(shù)據(jù)溝通橋梁的缺乏嚴(yán)重影響數(shù)據(jù)共享的實現(xiàn)及其效果”“整體而言，政府?dāng)?shù)據(jù)共享還沒有在政策層面與應(yīng)用實踐中得到充足的體現(xiàn)”(10)徐曉林、明承瀚、陳濤：《數(shù)字政府環(huán)境下政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享研究》，《行政論壇》2018年第1期。。

盡管學(xué)界對數(shù)字政府建設(shè)問題進行了一定研究，但是這一問題仍值得進一步分析，特別是在政府治理方式加速轉(zhuǎn)型的背景下，數(shù)字政府建設(shè)直接決定著政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。而信息孤島林立，不僅導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源重復(fù)采集，提高了行政成本，而且造成政府各個部門之間的數(shù)據(jù)難以共享，降低了行政效率。目前，信息孤島仍是數(shù)字政府建設(shè)面臨的最大障礙。因此，如何認(rèn)識信息孤島的成因，如何實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)有序共享，需要繼續(xù)深入探討。

二、數(shù)字政府建設(shè)中信息孤島的成因論析

我國的政府信息(11)信息和數(shù)據(jù)這兩個概念存在一定區(qū)別。政府信息作為一個特定的法律術(shù)語，具有相對明確、規(guī)范的內(nèi)涵，是指行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！切畔⒌囊环N載體，側(cè)重于強調(diào)其原始性、非加工性的特征?！?參見陳尚龍：《大數(shù)據(jù)時代政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法研究》，《地方立法研究》2019年第2期。)基于這兩個概念的區(qū)別，早期政府進行的公開只能稱為“信息公開”，很難稱得上是“數(shù)據(jù)公開”。本文承認(rèn)二者的區(qū)別，但在行文中對二者不作刻意區(qū)分。公開肇始于20世紀(jì)90年代初，隨著我國社會由工業(yè)化社會向后工業(yè)化社會、信息化社會的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的管理方式已難以適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的需求，信息公開成為社會發(fā)展的必然要求。2015年8月，國務(wù)院發(fā)布的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中提出的主要任務(wù)的第一項就是“加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，推動資源整合，提升治理能力”。2016年9月，國務(wù)院以國發(fā)(2016)51號印發(fā)《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，明確提出政務(wù)信息資源“以共享為原則，以不共享為例外”。盡管在政策層面國家對數(shù)據(jù)共享提出了明確要求，但在實踐中的推進卻困難重重。2016年5月，在全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會議上，李克強總理指出，“現(xiàn)在我國信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級政府部門手里、‘深藏閨中’，這無疑是極大的浪費?！?12)李克強：《深化簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)推進行政體制改革轉(zhuǎn)職能提效能——在全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會議上的講話》，《人民日報》2016年5月23日。由此可以看出我國信息孤島林立的狀況。信息孤島的形成既有服務(wù)理念缺失、部門利益影響的原因，也有共享機制和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)欠缺的原因。

(一)服務(wù)理念的缺失

改革開放以來，特別是社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標(biāo)確立以來，我國政府也在實現(xiàn)由傳統(tǒng)“管控型”政府向“服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府“是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府”(13)劉熙瑞：《服務(wù)型政府——經(jīng)濟全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇》，《中國行政管理》2002年第7期。?！胺?wù)型”政府的重要特征之一就是政府的公開透明，而要做到政府公開透明，信息公開就是必然要求。但是長期以來，受傳統(tǒng)“管控型”理念的影響，我國政府對于數(shù)據(jù)管理一直在“私密性”和“公共性”之間徘徊，從理論層面而言，政府信息具有公共性，除涉及國家安全、國防等特殊要求的信息外，政府均應(yīng)向社會公開。但是，政府出于自身利益考量卻往往將政府?dāng)?shù)據(jù)資源看作私密性產(chǎn)品，而不愿意公開，因為“由政府作為管理主體，通過壟斷信息和利用官方傳媒來引導(dǎo)公民來認(rèn)同自己獨立的政治價值觀和政治意識”(14)張桔、宗妍、胡必優(yōu)：《公民網(wǎng)絡(luò)政治參與與地方政府治理模式創(chuàng)新研究》，《中共南昌市委黨校學(xué)報》2015年第4期。。同時，在思想認(rèn)識上，部分政府部門對于為什么要實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享這個問題認(rèn)識并不到位，這實際上體現(xiàn)的“是公權(quán)力的傲慢。雖然手里掌握著大量信息，某些部門就是不屑于公之于眾，更談不上方便大家獲取。不僅拒絕公開，而且視申請公開為跟政府過不去”(15)楊于澤：《政府信息“深藏閨中”何止浪費》，《長江日報》2016年5月17日。。因此，政府各部門目前所進行的數(shù)據(jù)資源公開更多的是響應(yīng)政策要求和民眾需求而進行的被動公開，很大程度上是地方政府的無奈之舉。

(二)部門利益的影響

在科層制的制度體系中，“等級化的權(quán)力體系不僅會阻礙信息的共享和行動的聯(lián)結(jié)，甚至?xí)?dǎo)致上下之間的信息扭曲和溝通脫節(jié)”(16)劉建軍、劉淑華：《從“數(shù)字政府”到“智慧治理”》，《解放日報》2014年9月10日。。我國的政府系統(tǒng)是條塊結(jié)合的管理系統(tǒng)?！皸l”即指縱向自上而下的部門管理系統(tǒng)，“塊”即指橫向不同政府部門之間以及同一層級不同政府之間的管理系統(tǒng)。在條塊結(jié)合的管理系統(tǒng)中，同一政府部門內(nèi)部信息溝通交流較多，而不同部門之間信息溝通交流甚少，數(shù)據(jù)更是難以共享。從根本上來說，造成這種狀況的原因在于部門利益和部門中心主義的影響?！安块T利益是指掌握公共權(quán)力、承擔(dān)公共管理職責(zé)的政府部門,利用自身行政權(quán)力和資源控制優(yōu)勢,通過或者合法和合政策的,或者鉆法律和政策空子的,或者非法和非政策的手段, 為本部門及其組成人員謀取的、非公共利益的小團體和個人的私利。”(17)石亞軍、施正文：《我國行政管理體制改革中的“部門利益”問題》，《中國行政管理》2011年第5期。所以，部分政府部門“從部門利益、資源管控等角度考量，主觀上不愿開放”(18)顧伯沖：《剪斷“信息孤島”背后的利益鏈》，《人民日報》2016年6月8日。。進而分析，一方面，在大數(shù)據(jù)時代，對于數(shù)字政府建設(shè)而言，數(shù)據(jù)是最重要的資源，誰擁有數(shù)據(jù)誰就擁有資源，而擁有資源也就意味著本部門在政府系統(tǒng)中具有更重要的地位和話語權(quán)。“本部門的信息掌握程度，決定了本部門在整個社會和政府內(nèi)部鏈條中的作用和地位，因此，各個部門從本部門的利益出發(fā)，都有將信息牢牢捏在自己手中的動機，從而增加自身在整個體系內(nèi)的地位和增大與其他部門的博弈能力。”(19)何哲：《打通政務(wù)信息孤島》，《學(xué)習(xí)時報》2015年5月25日。因此，一些部門就會將信息數(shù)據(jù)看作本部門的私有財產(chǎn)，想盡辦法控制數(shù)據(jù)資源，維護部門地位。另一方面，數(shù)據(jù)的獲得是有成本的，任何一個部門的數(shù)據(jù)都是投入一定的人力物力成本之后才形成的。從這一角度講，任何一個部門都不愿意將自己辛苦獲得的數(shù)據(jù)進行分享。所以，各個政府部門一般都會各自為政，難以主動將自己部門的數(shù)據(jù)進行共享，或者說，每一個部門都想共享其他部門數(shù)據(jù)，而不愿意讓其他部門共享自己的數(shù)據(jù)。各個政府部門之間利益博弈的結(jié)果，就是信息孤島的形成。

(三)共享機制不完善

數(shù)據(jù)共享既然涉及不同政府部門的利益，因而必須通過構(gòu)建完善的共享機制才能實現(xiàn)。近些年來，雖然中央政府不斷通過頂層設(shè)計對政府信息公開進行推動，社會公眾對信息資源公開的訴求也日益高漲，但是我們并沒有建立起有效的共享機制。究其原因，首先，在科層制管理體制下，每一個政府部門只對上負(fù)責(zé)而不對橫向同級其他部門負(fù)責(zé)，因而，并沒有實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的動機，對于與其他部門共享數(shù)據(jù)資源也缺乏內(nèi)在積極性和主動性。如根據(jù)學(xué)者對基層政府的調(diào)研，“結(jié)果顯示67.9%的受訪者認(rèn)為所在地政府對大數(shù)據(jù)尚未形成清晰判斷，也未有效開發(fā)運用大數(shù)據(jù)”(20)陳朋：《大數(shù)據(jù)時代政府治理何以轉(zhuǎn)型》，《中共中央黨校(國家行政學(xué)院)學(xué)報》2019年第6期。。其次，我國數(shù)據(jù)共享機制的建立存在體制的制約?！靶纬蓴?shù)據(jù)壁壘最深層次原因來自體制機制?！?21)朱永華：《用制度創(chuàng)新打破數(shù)據(jù)壁壘》，《湖南日報》2020年1月14日。傳統(tǒng)行政管理體制的特點是按照業(yè)務(wù)領(lǐng)域劃分各個政府部門的職責(zé)邊界，在傳統(tǒng)的行政管理體制以及由此形成的相應(yīng)政府運行機制下，各個政府部門的工作一般是各自為政，缺乏溝通和交流，“數(shù)據(jù)部門化、重復(fù)采集等問題日益嚴(yán)重”(22)李重照、黃璜：《中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)共享的影響因素研究》，《中國行政管理》2019年第8期。，從而導(dǎo)致各部門數(shù)據(jù)基本上“老死不相往來”。再次，數(shù)據(jù)共享的協(xié)調(diào)機制缺失。人類社會由工業(yè)化社會向信息化社會的轉(zhuǎn)變，要求不同政府部門之間加強信息交流和溝通以至實現(xiàn)信息共享。但是，直至目前，在制度設(shè)計上政府部門數(shù)據(jù)共享流程復(fù)雜，相關(guān)制度缺位，不同政府部門之間信息共享的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)機制缺失，也缺少具有統(tǒng)籌管理職能的專業(yè)的數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，更缺乏數(shù)據(jù)信息共享的平臺。

(四)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制約

在實踐層面，數(shù)據(jù)規(guī)范與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺失是造成信息孤島、制約數(shù)據(jù)共享的又一重要成因。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的缺失與我國信息技術(shù)發(fā)展的客觀過程密切相關(guān)。從技術(shù)角度看，在信息技術(shù)發(fā)展的初始階段，我國政府各個部門的信息存儲能力和傳輸能力都非常有限，信息的管理和使用基本上僅限于每個政府部門內(nèi)部，“各個政府部門只能通過各自建設(shè)的方式實現(xiàn)分散、孤立的數(shù)據(jù)存儲與使用。上世紀(jì)90年代開始，我國政府大力推進各領(lǐng)域的信息化工程，由于受當(dāng)時技術(shù)水平的限制，只能先實現(xiàn)政府部門內(nèi)的互聯(lián)互通，而無法做到整個政府內(nèi)跨部門的互聯(lián)互通?！?23)何哲：《利用大數(shù)據(jù)打通政務(wù)信息孤島》，《人民日報》2016年10月10日。并且，對于我國信息技術(shù)的發(fā)展，雖然在頂層設(shè)計層面我國出臺了較多政策，但是這些政策宏觀指導(dǎo)多，微觀操作少。特別是應(yīng)如何順應(yīng)信息技術(shù)的發(fā)展，在頂層設(shè)計上對建立全國統(tǒng)一規(guī)范的信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)更無充分應(yīng)對。這就造成了各個政府部門往往根據(jù)本部門的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)需要建設(shè)信息系統(tǒng)，“斷裂的信息鏈條使數(shù)據(jù)散落在各個部門中”(24)馬海群、江尚謙：《我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的共享機制研究》，《圖書情報研究》2018年第1期。。因采用不盡相同的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、軟硬件平臺、訪問方式以及安全措施，不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)在建設(shè)之初便同時構(gòu)筑起各自的“護城河”(25)徐曉林、明承瀚、陳濤：《數(shù)字政府環(huán)境下政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享研究》，《行政論壇》2018年第1期。，形成信息孤島。

三、數(shù)字政府建設(shè)中信息孤島的治理對策

數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵在于打破數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。為此，應(yīng)采取有效治理措施消除信息孤島，實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源由被響應(yīng)公開向積極有序共享的推進。

(一)真正樹立服務(wù)理念

黨的十九屆四中全會《決定》指出：“必須堅持一切行政機關(guān)為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。”服務(wù)型政府的首要要求就是以人為本，因此，為人民群眾提供高效便捷的服務(wù)也是實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享的內(nèi)在動力。真正樹立服務(wù)理念，一方面，必須堅持人民主體地位。“中國共產(chǎn)黨的一切執(zhí)政活動，中華人民共和國的一切治理活動，都要尊重人民主體地位。”(26)《習(xí)近平談治國理政》(第2卷)，北京：外文出版社，2017年，第296頁。數(shù)字政府治理的“核心目標(biāo)在于推進以公眾為中心的公共服務(wù)，在提高管理效率的同時改善服務(wù)體驗，促進公眾與政府的良性互動”(27)戴長征、鮑靜：《數(shù)字政府治理——基于社會形態(tài)演變進程的考察》，《中國行政管理》2017年第9期。。數(shù)字政府建設(shè)的過程實際上“就強調(diào)了政府服務(wù)的用戶體驗和公眾參與，其本質(zhì)核心就是以人為本”(28)舒潔：《推進數(shù)字政府建設(shè)優(yōu)化政府行政生態(tài)》，《陜西行政學(xué)院學(xué)報》2020年第1期。。因而，樹立服務(wù)理念最重要的就是各級政府必須堅持為人民服務(wù)，堅持人民主體地位?；诖?，各級政府應(yīng)充分認(rèn)識到推進數(shù)字政府建設(shè)對于實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和國家治理現(xiàn)代化的意義，數(shù)字政府建設(shè)就是通過“數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿”從而實現(xiàn)政府行政效能的提升。所以，數(shù)字政府建設(shè)不僅是服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容，而且是其內(nèi)在要求。另一方面，應(yīng)加強中央政府的頂層設(shè)計。在我國的行政管理體制下，響應(yīng)中央政府的頂層設(shè)計并積極作出回應(yīng)是解釋地方政府行為的重要邏輯?！爸醒胝恼我蠛驼卫砟钤诤艽蟪潭壬献笥抑胤秸母母飳嵺`，因而向上負(fù)責(zé)和追求政治價值是解釋地方政府改革行為的重要維度之一。”(29)易龍飛：《“最多跑一次”改革：政治價值與技術(shù)理性的內(nèi)在耦合》，《中共杭州市委黨校學(xué)報》2019年第1期。因此，應(yīng)實施數(shù)據(jù)資源戰(zhàn)略，通過中央政府的制度設(shè)計，建立自上而下垂直統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源管理機構(gòu)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)有序共享，進一步推動數(shù)字政府建設(shè)。

(二)消除部門利益壁壘

“表面看來，數(shù)字政府建設(shè)是個技術(shù)問題，實質(zhì)上是對權(quán)力的態(tài)度問題，是如何掌權(quán)用權(quán)的問題?！?30)周文彰：《數(shù)字政府和國家治理現(xiàn)代化》，《行政管理改革》2020年第2期。信息孤島的治理，說到底是國家治理問題，這就需要國家提升數(shù)字政府治理能力。應(yīng)當(dāng)指出，部門利益是一種客觀存在，信息孤島的治理并不能在客觀上消除部門利益，需要消除的是部門利益壁壘，打破部門利益的藩籬。一方面，應(yīng)以整體性治理破除部門利益短見?！罢w性治理強調(diào)政府的整合型運作，運用信息技術(shù)實現(xiàn)線上治理，提供網(wǎng)絡(luò)式服務(wù)，注重結(jié)果導(dǎo)向，終極目的是解決人民生活需求?！?31)陳麗君、童雪明：《整體性治理視域中的“最多跑一次”改革：成效、挑戰(zhàn)及對策》，《治理研究》2018年第3期。因而，政府各部門應(yīng)從整體性治理理念出發(fā)，破除部門利益短見，加快政府信息平臺整合，推動數(shù)據(jù)資源的開放共享。另一方面，應(yīng)完善相關(guān)制度措施?！皵?shù)字政府雖然能夠在數(shù)據(jù)意義上建立起整合與共享的平臺，但加工數(shù)據(jù)、提供信息的工作仍然由部門和地方政府分割進行?！?32)于君博：《后真相時代與數(shù)字政府的祛魅》，《行政論壇》2018年第3期。這就需要加強制度建設(shè)，既要通過法律法規(guī)等制度建設(shè)破除利益壁壘，又要通過領(lǐng)導(dǎo)高度重視來協(xié)調(diào)政府各部門利益。實際上，領(lǐng)導(dǎo)高度重視是“單一制大國理性官僚制治理框架建構(gòu)過程中的客觀存在”(33)龐明禮：《領(lǐng)導(dǎo)高度重視：一種科層運作的注意力分配方式》，《中國行政管理》2019年第4期。，從實踐來看，也是地方推進數(shù)字政府治理的有效措施。如廣東省將數(shù)字政府建設(shè)作為“一把手工程”，浙江省在推進“最多跑一次”改革中也是省委書記、省長親自抓。唯有如此，才能實現(xiàn)政府各個部門利益的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)政府整體利益綜合提升。

(三)構(gòu)建數(shù)據(jù)共享機制

首先，應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)。信息孤島的治理，數(shù)據(jù)“有序共享”的實現(xiàn)，不僅要靠政府各個部門的主動擔(dān)當(dāng)作為，更要依靠法律法規(guī)的制定和完善。因此，應(yīng)將信息數(shù)據(jù)資源的共享納入法治軌道，這也是發(fā)達國家完善數(shù)字政府治理的重要經(jīng)驗。如美國僅在2000年至2005年就出臺了多部法律法規(guī)，如《政府信息安全改革法》(2000)《電子政府法》(2002)《電子政府法實施指南》(2002)《反垃圾郵件法》(2003)《自愿適用聯(lián)邦政府對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施信息處理的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范促進法》(2003)《美國電子政府戰(zhàn)略》(2003)《對聯(lián)邦信息設(shè)備的推薦安全控制》(2005)等多部法律法規(guī)。(34)王少泉：《美國數(shù)字政府治理經(jīng)驗在我國的應(yīng)用分析》，《天中學(xué)刊》2018年第5期。通過制定這一系列法律，美國構(gòu)建了較為完備的數(shù)字政府治理法律體系。相比之下，我國在這一方面的法律法規(guī)還不健全，其規(guī)范內(nèi)容多體現(xiàn)在黨和政府相關(guān)文件中。因而，我們應(yīng)盡快完善關(guān)于數(shù)據(jù)共享的相關(guān)法律法規(guī)，建成數(shù)據(jù)共享交換目錄，明確政府部門之間數(shù)據(jù)共享的權(quán)利與義務(wù)，確保數(shù)據(jù)共享機制運行的制度化、規(guī)范化和科學(xué)化。

其次，建立利益補償機制?！耙噪娮诱?wù)、智慧城市為基礎(chǔ)，加快公共數(shù)據(jù)集中和共享，建立數(shù)據(jù)確權(quán)、分類、流通、交易機制?！?35)楊國棟：《數(shù)字政府治理的理論邏輯與實踐路徑》，《長白學(xué)刊》2018年第6期。既然數(shù)據(jù)是一種資源，并且在信息化社會可以說是最重要的資源之一，那么數(shù)據(jù)本身具有重要價值，因而在實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享過程中，應(yīng)充分利用價值規(guī)律，“通過建立適當(dāng)?shù)睦嫜a償機制體現(xiàn)數(shù)據(jù)自身價值，以數(shù)據(jù)數(shù)量、質(zhì)量、使用率等為參考，給予信息提供部門適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟補償，以調(diào)動其共享開放信用信息的積極性”(36)趙中星：《公共信用信息資源共享開放機制初探》，《中國集體經(jīng)濟》2018年第7期。。

再次，搭建政務(wù)數(shù)據(jù)平臺。推動建設(shè)統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)平臺。根據(jù)我國行政管理體制的特點，同一政府層面在協(xié)調(diào)部門利益方面更加方便有效。所以，應(yīng)在中央、省、市等政府層面首先建立完備的同級政務(wù)信息平臺，加快政府各部門自建業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合遷移和對接工作，形成各級政府?dāng)?shù)據(jù)互聯(lián)和協(xié)同聯(lián)動的政務(wù)服務(wù)體系，依托一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺為群眾提供優(yōu)質(zhì)便捷的公共服務(wù)。同時，應(yīng)強化中央政府層面國家各部委的作用，“目前，我國亟需在國家部委層面加強溝通協(xié)調(diào)，以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，打通信息壁壘，形成覆蓋全國、統(tǒng)籌利用、統(tǒng)一接入的數(shù)據(jù)共享大平臺，構(gòu)建全國信息資源共享體系?！?37)張曉、鮑靜：《數(shù)字政府即平臺：英國政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略研究及其啟示》，《中國行政管理》2018年第3期。

最后，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系。標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)性工程，信息孤島的治理也須有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)支撐?！爸挥薪?shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、接口標(biāo)準(zhǔn)、平臺對接標(biāo)準(zhǔn)、運行管理標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)等一系列標(biāo)準(zhǔn)，確保數(shù)據(jù)的唯一性、規(guī)范性、完整性、全相關(guān)性，才能實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的最大程度挖掘。”(38)劉淑春：《數(shù)字政府戰(zhàn)略意蘊、技術(shù)架構(gòu)與路徑設(shè)計——基于浙江改革的實踐與探索》，《中國行政管理》2018年第9期。

(四)落實數(shù)據(jù)共享責(zé)任

美國的經(jīng)驗表明，不同部門之間責(zé)任的制約是數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵，“特別是美國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作，同時涉及到立法、行政和司法不同層面，形成了相互制衡、相互促進的數(shù)據(jù)治理格局”(39)孫彥明、趙樹寬、張福俊、李霞：《中美英政府?dāng)?shù)據(jù)信息開放共享保障機制比較研究》，《圖書情報工作》2018年第21期。。這種相互制衡、相互促進實際上就是數(shù)據(jù)開放責(zé)任的落實。黨的十八大以來，我國推進政府職能轉(zhuǎn)變的實踐表明，督察問責(zé)是推進“放、管、服”，保證頂層制度設(shè)計落地的重要政策工具?；诖?，一方面，在實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的過程中，應(yīng)通過監(jiān)管壓實共享責(zé)任，以完善的督察問責(zé)制度促進數(shù)據(jù)有序共享的落實，保證相關(guān)工作人員責(zé)任“聯(lián)通”。另一方面，應(yīng)落實安全責(zé)任。數(shù)據(jù)安全屬于非傳統(tǒng)安全，對于數(shù)據(jù)共享過程中的安全責(zé)任更應(yīng)格外重視，高度關(guān)注?！罢?wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的共享前景十分廣闊，但由于涉及個人隱私、企業(yè)機密甚至國家安全，在實施過程中不能僅僅考慮表面上的技術(shù)采納與政策擴散，還應(yīng)做好系統(tǒng)化保障措施。”(40)徐曉林、明承瀚、陳濤：《數(shù)字政府環(huán)境下政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享研究》，《行政論壇》2018年第1期。

四、結(jié)語

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的飛速發(fā)展，人類社會正經(jīng)歷著前所未有的變革，不僅人類的生產(chǎn)生活方式發(fā)生了巨大變化，而且政府的管理方式也在經(jīng)歷巨大改變。實際上，數(shù)字政府建設(shè)就是對時代變革的回應(yīng)，數(shù)字政府建設(shè)的目標(biāo)就是要利用現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展來提高政府行政效能，從而建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。只有通過數(shù)字政府建設(shè)，才能實現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化。因而，推進數(shù)字政府建設(shè)已經(jīng)成為新時代提升政府服務(wù)質(zhì)量、把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能以及推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。而要建設(shè)數(shù)字政府，首要前提就是必須消除現(xiàn)有的信息孤島，拔掉數(shù)據(jù)煙囪，通過政府各部門數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，實現(xiàn)數(shù)據(jù)有序共享。信息孤島的形成，固然有信息技術(shù)發(fā)展初期標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺失等客觀原因，但更有政府管理理念影響、部門利益考量等主觀原因。因而，數(shù)字政府建設(shè)不僅是政府業(yè)務(wù)流程的再造和政府運行機制的優(yōu)化，更是政府管理理念的革新。信息孤島的治理，需要政府切實轉(zhuǎn)變理念，破除制約數(shù)字政府建設(shè)的體制障礙，同時建立數(shù)據(jù)共享機制和標(biāo)準(zhǔn)體系。唯有如此，才能實現(xiàn)數(shù)據(jù)的有序共享，真正推進數(shù)字政府建設(shè)步伐。