白平則，周瑞恒

(山西師范大學(xué) 社會學(xué)與法學(xué)學(xué)院，山西 臨汾 041004)

實(shí)行村民自治以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不當(dāng)干預(yù)村民自治的問題屢見不鮮，嚴(yán)重影響了村民自治的質(zhì)量，妨礙了村民自治的進(jìn)一步深化。有學(xué)者指出：“由于地方黨政利用行政權(quán)力控制村的領(lǐng)導(dǎo)人和村的公共治理，使村民自治有自治形式而無自治內(nèi)容，因此淪為空殼化?！盵1]當(dāng)前村民自治的形式化已經(jīng)成為村民自治中最主要也最突出的問題，“村民形式上有權(quán)，實(shí)際上無權(quán)”造成村民自治制度空轉(zhuǎn)，村民自治實(shí)踐舉步維艱，嚴(yán)重阻礙了基層民主與鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。

縱觀中華人民共和國成立以來鄉(xiāng)村基層治理體制的變遷，國家行政權(quán)與社會自治權(quán)的博弈始終存在。新中國初期，國家出于加強(qiáng)鄉(xiāng)村管理的需要，設(shè)立了以區(qū)—鄉(xiāng)為主要建制形式的基層政府，政權(quán)下鄉(xiāng)使得以家族、士紳權(quán)威為治理基礎(chǔ)的社會自治力量趨于瓦解。在“政社合一”的人民公社時期，國家政權(quán)力量對鄉(xiāng)村社會的介入與控制達(dá)到前所未有的程度，社會自治失去了存續(xù)的空間。[2]“伴隨著人民公社體制的解體，1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》(簡稱《村組法》)的頒布標(biāo)志著‘鄉(xiāng)政村治’體制正式形成。從那時起在鄉(xiāng)村基層治理體制中便存在著兩種相對獨(dú)立的權(quán)力：一是代表國家政權(quán)力量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)；二是蘊(yùn)含于鄉(xiāng)村社會的村民自治權(quán)?！盵3]由于本質(zhì)上的差異，行政與自治始終無法兼容而且長期存在矛盾與沖突，并呈現(xiàn)出此消彼長的趨勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家行政體制的末端，在對農(nóng)村社會進(jìn)行管理與服務(wù)時，與鄉(xiāng)村社會發(fā)生直接接觸，行政與自治的博弈難以避免。隨著法律制度對村民自治權(quán)予以確認(rèn)，行政與自治的博弈便以正式權(quán)力的形式在實(shí)際運(yùn)行中發(fā)生激烈沖突與碰撞，如村干部公職化、村財(cái)(章)鄉(xiāng)管等。行政體制與立法在內(nèi)的多種因素造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間權(quán)力關(guān)系失衡，無法實(shí)現(xiàn)良性互動。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會權(quán)力關(guān)系失衡的深層原因

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會權(quán)力配置不均衡

自1982年《憲法》確定村民委員會為基層群眾自治組織以來，村民自治迄今已經(jīng)實(shí)行30余年。[4]“回顧當(dāng)初，無論學(xué)界抑或官方，普遍對村民自治寄予厚望，最具代表性觀點(diǎn)的是將其譽(yù)為中國特色的‘草根民主制度’?！盵5]但人們對村民自治抱有較高期望的同時并沒有形成對村民自治的理性認(rèn)識，導(dǎo)致在村民自治實(shí)踐中過于強(qiáng)調(diào)自我管理，卻忽視了一個重要現(xiàn)實(shí)——村莊事務(wù)中不僅有通過村民委員會解決的自治事務(wù)，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)的行政事務(wù)。究其原因，除了對村民自治的過多倚重外，還在于始終存在一種錯誤認(rèn)識：將村民自治等同于完全由村民自我治理。事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行行政管理與服務(wù)是村民實(shí)行有效自治的必要條件。

“隨著農(nóng)民流動的加快與收入差距的拉大，農(nóng)民群體出現(xiàn)階層分化、個體原子化、異質(zhì)性突增等時代特征?！盵6]伴隨而來的是農(nóng)民個體利益訴求的多元化，而滿足農(nóng)民群體多樣化需求，既需要通過有效的村民自治來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民多樣化利益訴求的集中表達(dá)，也需要完備的公共服務(wù)供給以保障農(nóng)民多樣化需求的滿足。在當(dāng)前農(nóng)村，大量青壯年勞力外流，村集體經(jīng)費(fèi)短缺，僅僅依靠村民自治無法保障村莊公共服務(wù)的正常供給，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理服務(wù)功能的發(fā)揮成為村民得以有效自治的基礎(chǔ)。[7]實(shí)現(xiàn)村民自治不僅需要村民的有效參與，更需要農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理與服務(wù)，三者互為條件、相輔相成、缺一不可，共同形成村民自治有機(jī)整體。而僅僅強(qiáng)調(diào)村民自治權(quán)，造成村民自治權(quán)力的惡性膨脹，將本該屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)范圍內(nèi)的行政管理事項(xiàng)也納入自治范圍，忽視了村民自治中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)與作用，更忽略了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所應(yīng)具備的行政權(quán)力。行政權(quán)與自治權(quán)配置不均衡，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能正常履行管理與服務(wù)職能，在客觀上也妨礙了村民自治的有效開展。

《村組法》規(guī)定的指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系不同于行政體制內(nèi)的命令與服從關(guān)系，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使強(qiáng)制性權(quán)力缺乏體制保障。此外，由村民民主選舉產(chǎn)生村民委員會也意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有村民委員會成員的人事任免權(quán)，可依托的正式權(quán)力資源嚴(yán)重不足。誠如趙樹凱所說：“體制上安排給這級政府的權(quán)力又非常有限，能夠調(diào)動的資源非常貧乏。但是上級政府賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任非常沉重，于是，權(quán)力與使命之間發(fā)生了嚴(yán)重的不平衡。”[8]138由此產(chǎn)生的后果就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏有效手段對村民委員會加以約束，在村民委員會出現(xiàn)不正當(dāng)行為時，無法對村民委員會施加壓力，這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上處于一種對上必須完成交辦的任務(wù)，對下缺乏相應(yīng)權(quán)力與有效手段開展工作的尷尬處境。事實(shí)證明，“夾縫中生存”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成上級交代的任務(wù)，往往通過村干部公職化、村財(cái)村章鄉(xiāng)管等方式變相延長行政鏈條，以獲取權(quán)力資源。這樣做雖然得以完成上級交辦的任務(wù)，但干預(yù)了村民自治權(quán)，改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會法定的權(quán)力關(guān)系。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會權(quán)力配置不合理

回顧村民自治制度產(chǎn)生的歷史背景，“村民自治的出現(xiàn)本質(zhì)上是因制度變遷與社會發(fā)展的需求而產(chǎn)生的。因此，村民自治從產(chǎn)生起就具有兩個基本價(jià)值取向：一是行政化取向，目標(biāo)是承接人民公社解體以后國家管理農(nóng)村的行政性職能；二是民主化價(jià)值取向, 目標(biāo)是促進(jìn)中國基層民主的發(fā)育與民主制度實(shí)踐的發(fā)展?！盵9]作為村民自治實(shí)踐載體的村民委員會便同時具備了行政與自治兩項(xiàng)職能，但行政與自治的內(nèi)在張力卻造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會不合理的權(quán)力配置。這一點(diǎn)在村民委員會同時擔(dān)負(fù)行政與自治職能所面臨的困境上表現(xiàn)尤為突出：一是村民委員會同時擔(dān)負(fù)行政職能與自治職能，不利于深化村民自治實(shí)踐。擁有雙重角色與身份的村民委員會，經(jīng)常呈現(xiàn)出其在角色叢中的行為張力，難以抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對自治權(quán)的干預(yù)。[10]尤其在兩者利益出現(xiàn)沖突局面時，村民委員會很難在國家任務(wù)與村莊需求之間尋得平衡點(diǎn)，往往陷入進(jìn)退兩難的境地。二是村民委員會承擔(dān)行政職能容易滋生腐敗。村干部不在體制之內(nèi)，不受體制內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的約束，難以被有效監(jiān)督，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖有監(jiān)督職責(zé)，但為完成自上而下的行政任務(wù)，極易與村干部“合謀”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督趨于形式化。[11]而且村干部由村民民主選舉產(chǎn)生，不對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺少對村民委員會的有效約束機(jī)制，使其在對村民委員會進(jìn)行行政管理與服務(wù)工作時存在潛在的阻礙。三是權(quán)力配置不均衡下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過擠壓村民自治空間的方式行使行政職能，造成的后果之一就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)與村委會自治權(quán)之間的沖突——村民委員會忙于完成行政工作，缺少時間與精力進(jìn)行自治。而由于村莊多為復(fù)雜性、鄉(xiāng)土性和綜合性事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理與服務(wù)中客觀上又需要村干部進(jìn)行協(xié)助與配合，在這種情況下協(xié)助極有可能成為行政權(quán)侵犯自治權(quán)的起點(diǎn)。因此，過分強(qiáng)調(diào)村民自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法順利開展工作，農(nóng)村社會存在潛在的失控風(fēng)險(xiǎn)。過分強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，又會導(dǎo)致行政管理權(quán)干預(yù)村民自治權(quán)，甚至出現(xiàn)行政消解自治的后果。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會權(quán)力界限模糊

《村組法》第五條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！编l(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間的指導(dǎo)、支持、幫助與協(xié)助雖是由法律規(guī)定的關(guān)系，“但指導(dǎo)、協(xié)助這種彈性極大的用語表現(xiàn)在具體行為方式上，顯然不具備剛性的法律約束，往往可為可不為，可多為可少為?！盵12]47從具體的法律條文看，哪些指導(dǎo)是必需的，哪些事項(xiàng)必須協(xié)助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)村民委員會是否需要全部接受與執(zhí)行，這些并沒有詳細(xì)規(guī)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)原則、指導(dǎo)與協(xié)助的具體方式以及指導(dǎo)與協(xié)助的具體事項(xiàng)在法律法規(guī)方面也均處于“空白”狀態(tài)。在具體的自治實(shí)踐過程中，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間的互動亦缺乏可操作的程序性制度?！盵13]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會權(quán)力界限的模糊還體現(xiàn)在兩者職權(quán)的重疊，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》與《村組法》雖然分別對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會職權(quán)作出了規(guī)定，但問題在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)運(yùn)行范圍是整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管轄區(qū)域，涵蓋了同樣由村民委員會行使職權(quán)的村莊。[14]再加上法律對雙方職權(quán)規(guī)定過于籠統(tǒng)，不但沒有形成雙方職權(quán)邊界的完整銜接，反而存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會職權(quán)的重疊。通過比對不難發(fā)現(xiàn)，村民委員會部分職權(quán)，比如辦理當(dāng)?shù)毓残l(wèi)生和教育事業(yè)、維護(hù)村民的合法權(quán)利和利益、保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益等職責(zé)同樣也涵蓋在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)范圍之內(nèi)。對于這部分重疊的職權(quán)，究竟是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)的鄉(xiāng)政，還是屬于村民委員會的村務(wù)，并沒有明確的界限。美國政治社會學(xué)家安東尼·奧羅姆認(rèn)為，對兩個以上有著共同目的的不同組織而言，如果雙方在職能和權(quán)限等方面沒有重合，那么都可以按照自己的邏輯運(yùn)作下去，不會發(fā)生沖突。但是，如果雙方在職責(zé)、權(quán)限和管理對象上沒有做出明確的劃分，存在管理上的公共領(lǐng)域，這些公共領(lǐng)域就構(gòu)成了不同組織之間的“沖突點(diǎn)”。[13]在這一意義上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會職權(quán)規(guī)定上的重疊，為兩者之間沖突的發(fā)生“埋下伏筆”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會權(quán)力邊界的模糊導(dǎo)致了兩者之間關(guān)系的隨意性、不穩(wěn)定性，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的博弈提供了巨大的可操作空間。

(四) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制不健全

相關(guān)法律雖然對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會權(quán)力關(guān)系作了規(guī)定，但在權(quán)力具體運(yùn)行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間的指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系并不順暢，這時權(quán)力的保障機(jī)制變得尤為重要。但在現(xiàn)實(shí)中，從法律制度的規(guī)定到監(jiān)督體系的構(gòu)建，尚沒有建立起完善而有效的保障機(jī)制?！洞褰M法》第三十六條規(guī)定：“村民委員會不履行法定義務(wù)的行為，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令改正，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)村民自治范圍事項(xiàng)的，由上一級人民政府責(zé)令改正。”對于責(zé)令改正的具體操作程序以及出現(xiàn)拒不改正情況時必要的懲戒措施并無詳細(xì)規(guī)定。當(dāng)出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府錯誤指導(dǎo)、上一級人民政府不履行責(zé)令改正職責(zé)等情況時，法律上也缺乏相應(yīng)的救濟(jì)手段。

監(jiān)督體系作為權(quán)力的重要制約與保障手段，對于權(quán)力的正確行使和規(guī)范運(yùn)行發(fā)揮著無可比擬的作用。然而由于基層政權(quán)組織普遍是“一套班子，兩塊牌子”，導(dǎo)致原本肩負(fù)監(jiān)督職責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部沒有保障村民自治權(quán)的動力，反而有干預(yù)村民自治權(quán)的壓力。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村民委員會的監(jiān)督，由于各取所需的“合謀”現(xiàn)象，往往流于形式。作為村莊內(nèi)部監(jiān)督體制的組織載體，村務(wù)監(jiān)督委員會在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)之下，主任一般由村黨組織成員兼任的事實(shí)導(dǎo)致監(jiān)督主體與客體實(shí)為利益共同體，而且形成“下級監(jiān)督上級”的監(jiān)督結(jié)構(gòu)。沒有獨(dú)立地位與實(shí)際權(quán)威，村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督不可避免趨于形式化。[15]鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大本來應(yīng)是監(jiān)督制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要力量，但現(xiàn)實(shí)中“交叉任職”與權(quán)力虛置使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的邊緣位置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大既不能，又不敢，也不愿行使監(jiān)督權(quán)。[16]32

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)路徑

(一)科學(xué)合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會權(quán)力

對村民自治的非理性認(rèn)識造成行政權(quán)與自治權(quán)的配置失衡。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)應(yīng)在此基礎(chǔ)上，根據(jù)各自職責(zé)科學(xué)合理配置相應(yīng)權(quán)力?；谶@一思路，針對當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)與權(quán)力嚴(yán)重不匹配的情況，應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擔(dān)負(fù)的管理與服務(wù)職能，賦予與其職能相匹配的權(quán)力。對于賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，應(yīng)將放權(quán)與收權(quán)相結(jié)合：一是按照權(quán)力下放、權(quán)責(zé)一致的原則，對直接面向基層群眾、量大面廣、由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理更方便有效的各類事項(xiàng)及相應(yīng)權(quán)力依法應(yīng)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并明確下放后的運(yùn)行程序、規(guī)則和權(quán)責(zé)關(guān)系。二是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制。合理劃分縣鄉(xiāng)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，建立與財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其職責(zé)所對應(yīng)的財(cái)政權(quán)。三是對村民自治權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)進(jìn)行重新劃分，將村民委員會自治職能范圍中應(yīng)當(dāng)歸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)的事項(xiàng)收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。通過收權(quán)與放權(quán)，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必要的權(quán)力資源，將過于膨脹的自治權(quán)相應(yīng)收縮，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會權(quán)力配置達(dá)到相對均衡狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在擁有可以正常履行職能的權(quán)力時，干預(yù)村民自治權(quán)的動機(jī)就會減弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)一致，既可以有效行使行政職能，也利于村民自治順利進(jìn)行。

此外，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會各自的職責(zé)與權(quán)力不同，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理服務(wù)與村民自治有著共同目的，即實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有效治理，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。而目前的問題在于：一方面相當(dāng)一部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的封閉性又使資源難以集中且無法與市場結(jié)合，經(jīng)濟(jì)效益難以發(fā)揮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖有促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé)，但困于薄弱的財(cái)政基礎(chǔ)以及體制障礙，無法對資源進(jìn)行統(tǒng)籌整合，并不具備履行經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能的權(quán)力與能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮公共服務(wù)職能需要強(qiáng)大的財(cái)力作為支撐，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻無疑導(dǎo)致服務(wù)能力下降；另一方面，由于城市化進(jìn)程的推進(jìn)，大量農(nóng)村人口外流，鄉(xiāng)村社會日益空心化，村民自治面臨著缺少村民參與和治理人才流失的困境。此外，村莊集體經(jīng)濟(jì)的凋敝，弱化了村民與村莊的利益關(guān)聯(lián)，降低了村民參與自治的主動性與積極性。美國社會學(xué)家帕森斯指出：“取得實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)或發(fā)揮組織功能所需要的資源，是應(yīng)付組織當(dāng)務(wù)之急。”[17]20因此，面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會現(xiàn)實(shí)困境提出的挑戰(zhàn)，應(yīng)采取以下措施予以回應(yīng)：一是在合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步撤并行政村，整合人才資源，拓寬用人渠道，為村民自治提供人才支持。二是深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革，破除體制障礙，實(shí)現(xiàn)資源集中整合，壯大鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。三是推進(jìn)集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)方式和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會與市場有效結(jié)合，充分發(fā)揮集體資產(chǎn)蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)效益，全面激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力。在此基礎(chǔ)上，落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)權(quán)力，使其有能力整合各種資源，統(tǒng)籌全鄉(xiāng)發(fā)展。

(二)建立行政村村務(wù)管理委員會，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與自治權(quán)的分離

村民委員會同時履行行政職能與自治職能存在諸多弊端，破解這一難題，關(guān)鍵在于將村民委員會承擔(dān)的行政職能與自治職能予以分離。首先，在行政村一級建立村務(wù)管理委員會，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出機(jī)構(gòu)，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政村辦理應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理或由行政村協(xié)助辦理的事項(xiàng)，履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和社會服務(wù)職能。村務(wù)管理委員會主任享受副科級待遇，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接任命，副主任或辦事人員可以從村黨組織及村委會成員中臨時聘用，根據(jù)所從事的工作事項(xiàng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)放報(bào)酬。其次，與撤并行政村措施相結(jié)合，擴(kuò)大行政村規(guī)模，減少行政村數(shù)量。結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，根據(jù)便于村民自治、有利于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與社會治理的原則對不具備發(fā)展條件的村莊逐步撤并；取消村民小組，在每個自然村均設(shè)立村民委員會，由村黨支部領(lǐng)導(dǎo)，不再承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托的行政職能，專注于村民自治，實(shí)現(xiàn)村民自治的獨(dú)立化、專門化、專業(yè)化。最后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會權(quán)力均衡配置原則下，厘清行政職能與自治職能，由村務(wù)管理委員會和村民委員會分別行使相應(yīng)職權(quán)。

鄉(xiāng)村政務(wù)與村民自治的分離既能夠提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理服務(wù)的專業(yè)化水平與效率，同時也可以化解多年來存在的一個痼疾——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)村民自治范圍事項(xiàng)，村民委員會處于既要聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又要為全體村民負(fù)責(zé)的尷尬局面。行政權(quán)與自治權(quán)的分離促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會權(quán)力的合理配置，客觀上也可以在村民自治過程中形成各權(quán)力主體相互制衡的局面，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的良性互動。此外，村民委員會不再擔(dān)負(fù)行政職能，而村務(wù)管理委員會主任作為國家干部，受體制內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的監(jiān)督，可以在一定程度上減少腐敗問題的滋生。

(三) 明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的權(quán)力邊界

目前的法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會權(quán)力界限規(guī)定很模糊。“這種模糊性容易刺激權(quán)力主體的自利性和固有的擴(kuò)張性，促使其不斷侵蝕其他權(quán)力空間，引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的互動異常?！盵18]因而在制度上對兩者權(quán)力邊界予以明確是解決當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間沖突的關(guān)鍵。首先，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)原則以及指導(dǎo)與協(xié)助的具體方式，完善指導(dǎo)與協(xié)助的程序性制度。針對指導(dǎo)與協(xié)助的具體事項(xiàng)，在厘清行政職能與自治職能基礎(chǔ)之上，對需要指導(dǎo)與協(xié)助的事項(xiàng)予以細(xì)化。其次，根據(jù)有利于鄉(xiāng)村社會治理與發(fā)展的原則厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會各自職能，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行權(quán)力配置。村級行政管理職能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)的村務(wù)管理委員會負(fù)責(zé)，自治職能由村民委員會行使。村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展職能應(yīng)當(dāng)賦予村民委員會：一是村集體經(jīng)濟(jì)與村民切身利益息息相關(guān)，能夠調(diào)動村民參與自治的積極性。二是村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)邊界與村民利益邊界、村民委員會管理界限高度重合，村民委員會進(jìn)行管理更加便捷有效。三是在缺少民主土壤的中國鄉(xiāng)村社會，僅靠選舉并不足以確立村民委員會權(quán)力的正當(dāng)性。“正是由于國家通過憲法和隨后的《村組法》確立村民委員會可以代管村莊土地，獲得集體土地所有制的制度資源，才使得村民委員會具有實(shí)實(shí)在在的權(quán)力?！盵19]將村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)力明確賦予村民委員會有助于保障村民委員會權(quán)力的有效性，樹立自治權(quán)威。對于行政村公共服務(wù)職能，應(yīng)細(xì)分為由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)和由村民委員會負(fù)責(zé)兩部分，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會各自的社會服務(wù)職能。存在交叉的社會服務(wù)職能，原則上應(yīng)由村民委員會負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行協(xié)助。其中，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌安排。村莊具有多樣性與差異性，如果交由各村莊分別進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，難免出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)浪費(fèi)，甚至一些村莊沒有能力進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌發(fā)展的權(quán)力，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)、指揮鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過集中配置資源，既節(jié)約時間與成本，又保障了鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一與完善。最后，“由于我國農(nóng)村人口眾多、地域廣闊、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展很不平衡，存在較大差異性?！盵13]因此各地可以結(jié)合本地實(shí)際情況，合理劃分具體的鄉(xiāng)政與村務(wù)，并制定公開職責(zé)與權(quán)力清單。

(四) 健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會權(quán)力運(yùn)行的保障機(jī)制

保障機(jī)制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會權(quán)力關(guān)系運(yùn)行機(jī)制最重要的一環(huán)，沒有有效的保障機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會權(quán)力關(guān)系重構(gòu)的措施將形同虛設(shè)。因此，保障機(jī)制的完善對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會權(quán)力的高效順暢運(yùn)行具有重要意義。結(jié)合現(xiàn)實(shí)狀況，對于保障機(jī)制應(yīng)主要通過兩方面予以完善：一方面完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會惡性互動的懲戒性規(guī)定和司法救濟(jì)制度。首先，當(dāng)村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)違法互動時，通過縣鄉(xiāng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)予以改正，并在法律上明確“責(zé)令改正”的具體方式并制定程序性制度。對于拒不改正的采取有效懲戒措施，以達(dá)到必要的威懾效果。其次，應(yīng)當(dāng)制定詳細(xì)的救濟(jì)制度，明確規(guī)定救濟(jì)途徑與救濟(jì)程序。最后，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會任何一方出現(xiàn)不當(dāng)行為時，另一方均有權(quán)向縣(市、區(qū))人民政府提起行政復(fù)議，向人民法院提起行政訴訟；另一方面，要健全監(jiān)督體系。首先，要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會作用，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會中村民代表的比例，形成村民參與的雙向問責(zé)體制，這樣既有利于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成制衡，也保障了民意表達(dá)渠道的暢通。在確保作用正常發(fā)揮前提下限制人大代表人數(shù)，提高會議組織運(yùn)行效率，加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常性監(jiān)督。[16]其次確立專門負(fù)責(zé)監(jiān)督的村務(wù)監(jiān)督委員會和縣鄉(xiāng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在監(jiān)督工作上的合作關(guān)系，將村務(wù)監(jiān)督委員會納入縣鄉(xiāng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作體系，明確各監(jiān)督主體的職責(zé)權(quán)限。通過監(jiān)督主體多元合作，將監(jiān)督主體及其監(jiān)督形式的權(quán)力邊界銜接起來，協(xié)作配合，構(gòu)建全方位、多層次、立體式監(jiān)督體系。最后，要完善監(jiān)督工作的激勵與問責(zé)機(jī)制，既要為監(jiān)督工作的開展提供激勵保障，也要對出現(xiàn)的監(jiān)督失位、錯位、越位等問題進(jìn)行追究與救濟(jì)。[15]對由于監(jiān)督不當(dāng)產(chǎn)生的問題，明確責(zé)任主體需要承擔(dān)的行政與法律責(zé)任，制定程序性法規(guī)，確保對于責(zé)任追究的落實(shí)。

綜上所述，村民自治的良性發(fā)展，還需要繼續(xù)探索有效實(shí)現(xiàn)形式。“沒有有效的實(shí)現(xiàn)形式，村民自治的內(nèi)在價(jià)值無從反映，自治更多停留于制度文本層面?！盵20]我們認(rèn)為深化村民自治實(shí)踐，既要依法保障村民充分行使自治權(quán)，保障村民委員會有效運(yùn)行，也要保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法履行管理與公共服務(wù)職能。只有這樣才能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會協(xié)調(diào)運(yùn)行，良性互動，形成整體合力，共同推動鄉(xiāng)村振興。