孫思媛

[內(nèi)容提要]重大政策落實情況跟蹤審計（以下簡稱“重大政策跟蹤審計”）作為新時代的新手段，其執(zhí)行情況不僅受到社會公眾的高度關注，還受到政府的高度重視。本文結合對審計公告內(nèi)容的剖析，探討了重大政策跟蹤審計工作中存在的問題及其產(chǎn)生的原因，并從制度建設、審計管理、技術創(chuàng)新、人才建設四個方面提出了相關改進建議，以期為重大政策跟蹤審計工作的有效執(zhí)行提供參考。

[關鍵詞] 重大政策 跟蹤審計 審計公告

黨的十九大指出，帶領人民創(chuàng)造美好生活是黨始終不渝的奮斗目標。近年來，黨和國家為促進全面深化改革，創(chuàng)造美好生活環(huán)境，更好地發(fā)展中國特色社會主義，出臺和修正了一系列重大政策措施，其貫徹落實情況通過重大政策跟蹤審計得到合理保證。政府審計機關通過對重大政策的跟進，及時發(fā)現(xiàn)并反饋政策制定者與政策執(zhí)行者之間的矛盾，使得政府機關以及社會公眾實時掌握政策落實動態(tài)，為政府作出合理決策提依據(jù)。通過促進政策落實到位，推進中國特色社會主義建設進程。

一、重大政策跟蹤審計的開展情況

2015年5月起，按月公布穩(wěn)增長類政策跟蹤審計的結果公告，公告內(nèi)容大都未涉及對整改跟蹤情況的披露。而且.前期內(nèi)容多為項目建設、資金使用、政策落實三大方面，沒有進行細分，僅個別月份有列示生態(tài)環(huán)境、簡政放權、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新方面的問題。審計內(nèi)容寬泛，重點不突出。而后從其反映的主要問題敘述中看，“項目進展緩慢”“使用不規(guī)范”“落實不到位”等字眼出現(xiàn)率幾乎為100%，反映問題類型單一。

從2016年重大政策跟蹤審計公告來看，審計機關更加重視審計整改。對審計內(nèi)容加以細分，突出國家推進供給側結構性改革和“三去一降一補”任務落實的目標。發(fā)現(xiàn)問題類型方面開始涉及效果、效率、效能，我國重大政策跟蹤審計除了關注落實情況外，還開始關注事后效果。

從2017-2018年度重大政策跟蹤審計公告來看。審計內(nèi)容按國家現(xiàn)階段目標細分，重點突出，體現(xiàn)政策目標、國家發(fā)展階段目標。并將影響同一政策目標的問題在該政策標題下集中反映。以精準扶貧項目為例，公告中將與扶貧相關的政策落實情況、財政資金使用管理情況、扶貧項目建設情況及其效能均反映在精準扶貧標題下，而非分別在重大政策落實情況、重大項目建設情況中反映。這樣有助于預期使用者較為完整的了解國家精準扶貧情況及其亟待解決的問題。

綜上所述，我國重大政策跟蹤審計從按月公布到按季公布，審計公告包含內(nèi)容越來越全面。不僅包括對問題的反映和對后續(xù)整改的跟進，還包括部分地區(qū)整改良好的案例及采取的促進措施。但是，重大政策落實跟蹤審計作工作的開展在實踐中仍存在一些問題。

二、重大政策跟蹤審計存在的問題

（一）審計計劃階段

1.審計重點不清晰。在審計過程中，一些被審單位都對重大政策跟蹤審計提出過疑問：重大政策跟蹤審計與其他重大審計項目有什么區(qū)別。這些被審計單位表示，之前也接受過審計且內(nèi)容相似?？梢?，重大政策跟蹤審計的審計重點界定模糊，且與其他審計項目存在重復審計問題。

2.政策目標不突出。目前，對重大政策的審計主要是事后審計，很少涉及事前政策本身與實施地實際情況的適用度和事中政策執(zhí)行障礙的審計。審計實施方案中的具體目標未能體現(xiàn)反映政策的科學性、社會效果以及預期目標實現(xiàn)效果的政策目標。

3.人力資源不充足。對審計組人員進行具體資源分配時，審計實施方案對具體審計目標的概括比較籠統(tǒng)，導致審計人員在具體工作中對自身職責情況沒有明確認識。此外，由于重大政策跟蹤審計內(nèi)容范圍廣，每一季度的審計工作內(nèi)容不止一個項目，因此在進行資源分配時經(jīng)常面臨審計人員配置與審計任務需求、審計資源與審計任務量不匹配的問題。

（二）審計實施階段

1.信息共享不健全。重大政策跟蹤審計涉及的政府機關及其下屬事業(yè)單位較多，信息共享平臺的建設尚未滿足審計工作的需求。審計人員必要時需對具體企業(yè)單位進行延伸，延伸工作將會消耗大量時間，且審計人員可能無法對所有相關的企業(yè)單位進行延伸，導致獲取的信息有限，可能影響審計質(zhì)量。

2.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位。雖然審計法中明確規(guī)定被審計單位應當配合審計機關的工作，主動提供相關資料和情況說明。但在實際工作當中，被審計單位可能基于各種原因無法及時配合審計人員開展工作。當被審計單位事務繁多時，其配合度就會很低。此外，審計人員還需與各相關部門協(xié)調(diào)。如果相關部門之間不配合，互相“踢皮球”，審計人員的工作量將會加大。

3.技術方法不完善。一項政策的實施涉及各個相關部門、項目、資金及受眾人群。審計人員在具體工作中需要處理的事項、數(shù)據(jù)、相關政策文件、法律法規(guī)數(shù)量龐大，工作繁瑣。傳統(tǒng)的審計方法難以滿足審計需求，尤其是對政策進行評估時，需要收集各地區(qū)、各領域的反饋意見。顯然，目前缺乏針對重大政策跟蹤審計的具體方法。

（三）審計報告階段

1.問題評價標準未明確。審計公告中“不及時”“緩慢”“不到位”等評價字眼頻繁出現(xiàn)，問題質(zhì)量深淺不一。各政府部門及社會組織難以由此對問題作出正確的認識，進而影響其作出正確的后續(xù)反應。此外，沒有明確的問題評價標準除了造成對問題的模糊描述，還導致審計人員無法對政策效果進行系統(tǒng)的評價，阻礙了提升政策科學性及實現(xiàn)辦調(diào)性的審計目標。

2.問題原因未深入剖析。重大政策跟蹤審計公告中并未對所有問題產(chǎn)生的原因進行剖析。就“項目進展緩慢”這一問題而言，湖南省官莊至新化高速公路項目延期的原因表述為“可行性研究報告調(diào)整、建設用地報批T作耗時較長”，沒有分析可行性研究報告為何進行調(diào)整，是項目建設條件不符還是其他原因，報批工作耗時長是流程復雜還是人為因素導致。

3.審計結果選擇性披露。國家審計署發(fā)布的審計公告中披露的問題不包括審計發(fā)現(xiàn)的全部問題。審計署對提交上來的問題報告按照一定的標準進行分類匯總，將具有代表性的或者重大的問題納入審計公告。而沒有在審計公告中披露的問題，其所收到的社會關注度及監(jiān)督力度就會降低。

（四）審計后續(xù)階段

1.“屢審屢犯”問題。基于審計公告披露的內(nèi)容，根據(jù)審計重點內(nèi)容進行歸納，每一重點關注項目下同一類型的問題重復出現(xiàn)。如簡政放權的違規(guī)收費情況;精準扶貧的資格認定情況。不同重點項目下同一類型的問題重復出現(xiàn)。如重大建設項目進展緩慢;污染防治設施建設進展緩慢。

2.審計宣傳力度不夠。審計公告僅在相關政府網(wǎng)站上公布，各地主流媒體對于審計結果的報道也較少。目前，審計機關未充分利用網(wǎng)絡環(huán)境對審計結果進行宣傳，造成審計結果影響力不足，促進共同監(jiān)督方面效用不高。

三、重大政策跟蹤審計存在問題的原因分析

（一）法律法規(guī)不完善，組織方式不科學

鑒于重大政策跟蹤審計自身的特性，傳統(tǒng)財政審計的工作模式無法完全適用于重大政策跟蹤審計。法律法規(guī)的不完善導致審計人員在工作中缺乏相關法規(guī)的支持，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)過程中受到阻礙，難以高質(zhì)量、高效率的完成任務。

重大政策跟蹤審計現(xiàn)有的組織管理模式給予各審計機關較強的自主性。審計機關選擇審計項目的隨意性大，審計重點不突出問題明顯。

（二）指標體系不健全，技術方法應用不足

審計人員沒有可依賴的系統(tǒng)的評價指標體系，只能憑借問題涉及的財政資金數(shù)來判斷問題的重大程度。由此造成重大政策跟蹤審計的執(zhí)行未與財政資金類審計區(qū)別開。

大數(shù)據(jù)技術方法應用主要體現(xiàn)在兩方面：一是數(shù)據(jù)獲取方面，由于各地大數(shù)據(jù)的建設情況不同，存在信息共享不健全的問題。二是數(shù)據(jù)處理方面，由于各部門存在政策數(shù)據(jù)口徑不一致問題，進行數(shù)據(jù)分析難度較大。

（三）人才儲備不足，思想高度不夠

審計人員力量不足。一是政策措施涉及領域廣泛，缺乏具有相關專業(yè)知識的審計人員。二是審計任務重。審計資源與審計任務量不相匹配。

審計人員的思想高度不夠。問題類型單一除了由于指標體系不健全，還有一部分原因是審計人員對問題的思考不深入，沒有貫徹為國家治理服務的宗旨。審計人員主動發(fā)現(xiàn)其他問題較少，對政策本身的落實關注更少。

（四）審計披露意愿低，審計成果運用低

一是審計機關需在遵守國家保密原則的基礎上對審計結果進行披露。二是審計披露無形中對審計機關完成審計項目的質(zhì)量提出了更高的要求。因此，審計機關主動披露審計結果的意愿并不高。

從2018年審計公告來看，相同類型的問題多次出現(xiàn)在不同審計項目中，審計成果分散使得這些問題的受關注角度不同，難以從正確的角度出發(fā)監(jiān)督并解決這些問題，屢審屢犯問題依舊存在。

（五）政策環(huán)境多樣，審計難度較大

相同政策在不同省市的執(zhí)行環(huán)境不同，與實際情況的匹配程度不同，導致一個地區(qū)政策執(zhí)行出現(xiàn)問題的原因可能在于政策本身。判斷這種情況，對政策執(zhí)行情況進行合理評價，并提出整改建議是重大政策跟蹤審計的一大難點。

四、完善重大政策跟蹤審計工作的建議

（一）制度建設方面

完善相關法律法規(guī)。借鑒已有法規(guī)，結合重大政策跟蹤審計的特點，制定相關審計制度，規(guī)范審計機關的監(jiān)督權限，使得審計工作有法可依。建立健全重大政策跟蹤審計評價指標體系。遵循可操作性原則，從定性與定量兩個角度出發(fā)，制定政策制定層面、政策執(zhí)行層面、政策效果層面的評價指標，并在實踐過程中不斷完善。

建立審計建議執(zhí)行情況查詢系統(tǒng)，對審計建議所涉及的責任部門進行監(jiān)督，包括其應當采取的行動、當前的執(zhí)行進度、改進狀態(tài)等信息，從而促進審計整改。

（二）審計管理方面

建立年度審計計劃編制實施專人負責制度。年度審計計劃由專人負責，在審計計劃編制中聽取各部門審計建議，結合各地區(qū)實際情況，根據(jù)審計資源進行項目安排，明確職責分布，從而保證審計項目的高質(zhì)量執(zhí)行。

建立有效的激勵機制。審計機關面臨自身力量與任務不想匹配的困難及受到公眾監(jiān)督的壓力，工作的積極性與效果性不佳。激勵機制的建立可以使審計人員發(fā)揮主觀能動性，提升工作效率，高效完成審計任務。

（三）技術創(chuàng)新方面

創(chuàng)新審計技術方法。傳統(tǒng)的審計方法無法完全滿足現(xiàn)在的審計需求。審計人員需要整合各個領域的數(shù)據(jù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享來提高政策跟蹤審計的效果。審計人員除了運用數(shù)據(jù)庫分析技術分析結構化數(shù)據(jù)之外，還應對非結構化數(shù)據(jù)進行挖掘分析，以獲取更完整的數(shù)據(jù)信息，推動審計技術方法的創(chuàng)新。

（四）人才建設方面

建設復合型審計人才隊伍。一是積極引進計算機類、金融類、理工類等人才，在審計中提供專業(yè)建議。二是對現(xiàn)有審計人員進行培訓，重視專業(yè)能力的培養(yǎng)和知識的拓展。三是注重培養(yǎng)審計人員思想高度。審計人員應當拒絕停留在資金審計上，主動關注審計效率及審計質(zhì)量，并對其影響因素進行深層次的剖析。以此提高重大政策跟蹤審計的審計質(zhì)量，發(fā)揮國家審計服務于國家治理的作用。

（作者單位：南京審計大學）

責任編輯：梁欣