韓雪琳+李雪

摘要：針對李克強(qiáng)總理作《政府工作報(bào)告》中提出2016年中央財(cái)政扶貧資金將增長43.4%的目標(biāo)，審計(jì)工作者應(yīng)將民生資金審計(jì)作為未來審計(jì)工作的重點(diǎn)。跟蹤審計(jì)“邊審計(jì)、邊整改、邊規(guī)范、邊提高”的特點(diǎn)將會(huì)對充分發(fā)揮專項(xiàng)民生資金功效起到促進(jìn)作用。將公共政策審計(jì)的“形式、事實(shí)與價(jià)值”的三維審計(jì)模式，應(yīng)用到民生資金跟蹤審計(jì)是一個(gè)有益的嘗試和創(chuàng)新。理論上，“三維”審計(jì)創(chuàng)新了民生資金審計(jì)的思路和方法；實(shí)踐上，確保跟蹤審計(jì)更加重點(diǎn)突出、節(jié)約審計(jì)成本。

關(guān)鍵詞：民生資金審計(jì)；跟蹤審計(jì)；形式、事實(shí)和價(jià)值

中圖分類號(hào)：F23文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.24.057

1“三維”視角的內(nèi)涵

“三維”視角的概念最初來源于公共政策審計(jì)，三個(gè)維度分別指形式、事實(shí)與價(jià)值。公共政策審計(jì)是指國家審計(jì)機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，從形式、事實(shí)、價(jià)值三個(gè)維度，對公共政策、公共政策系統(tǒng)、公共政策過程和公共政策的結(jié)果及影響進(jìn)行監(jiān)督、評價(jià)、建議咨詢等審計(jì)活動(dòng)。民意是公共政策的重要考量，公共政策的積極功能——分配社會(huì)資源、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問題和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，覆蓋了民生政策的基本目標(biāo)。學(xué)術(shù)界和理論界普遍認(rèn)為，公共政策是政府為了彌補(bǔ)市場機(jī)制的缺陷所作出的一系列制度安排，維護(hù)人民群眾的公共利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、正義是其根本目的，因此不斷改善民生、提高民生質(zhì)量成為公共政策價(jià)值選擇的首要目標(biāo)。

40多年來，習(xí)近平總書記無論是在地方還是在中央工作，扶貧一直是他工作的重要內(nèi)容。自十八大以來，習(xí)近平總書記一再對扶貧開發(fā)工作作出指示、要求和部署，伴隨著一系列扶貧政策的制定，到執(zhí)行落實(shí)，到最終使千千萬萬的百姓擺脫貧困、過上富足小康的生活。切實(shí)保障民生資金落實(shí)到實(shí)處、發(fā)揮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，民生資金審計(jì)應(yīng)該采取公共政策審計(jì)的思路，從形式、事實(shí)與價(jià)值三個(gè)維度來對民生政策的落實(shí)和民生資金的使用進(jìn)行跟蹤審計(jì)，便于把握審計(jì)重點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患，盡早提出改進(jìn)意見。

“形式”指民生扶貧政策的“貫徹部署”，“事實(shí)”指民生扶貧政策的實(shí)質(zhì)性“執(zhí)行落實(shí)”，“價(jià)值”指民生扶貧政策的“經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值”的實(shí)現(xiàn)。

2“三維”視角確定民生資金跟蹤審計(jì)重點(diǎn)的理論和實(shí)踐意義

在全面建設(shè)小康社會(huì)的攻堅(jiān)階段，中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要首次提出明確貫徹“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”的基本方略。對此，審計(jì)署發(fā)布《“十三五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，明確將加強(qiáng)扶貧審計(jì)作為民生審計(jì)的重點(diǎn)，強(qiáng)化對扶貧政策落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)。李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提出2016年中央財(cái)政扶貧資金將增長434%?？梢姡裆Y金投入在龐大基量的基礎(chǔ)上將會(huì)有一個(gè)更大的提升。為保障這些關(guān)系民生的扶貧資金可以落實(shí)到實(shí)處，維護(hù)群眾的根本利益。審計(jì)工作者必須認(rèn)真思考如何有效開展民生資金審計(jì)，彰顯審計(jì)機(jī)關(guān)緊貼群眾、服務(wù)民生、促進(jìn)社會(huì)和諧的目標(biāo)，充分發(fā)揮政府審計(jì)的基本職能——保障國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”和維護(hù)人民群眾根本利益。因而，民生資金審計(jì)將是國家和地方審計(jì)機(jī)關(guān)在未來一段時(shí)間工作的重中之重。

2009年9月中國審計(jì)學(xué)會(huì)舉辦的“跟蹤審計(jì)理論與實(shí)務(wù)研討會(huì)”達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為跟蹤審計(jì)是“審計(jì)機(jī)關(guān)依照國家法律對政府投資建設(shè)項(xiàng)目或公共資金運(yùn)行全過程分階段、有重點(diǎn)進(jìn)行的持續(xù)性、過程性審計(jì)”。跟蹤審計(jì)由于具備過程性強(qiáng)、時(shí)效性強(qiáng)和建設(shè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，能提前介入工程項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，對被審計(jì)事項(xiàng)的資金流、業(yè)務(wù)流、物資流、信息流進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督、反映真實(shí)情況、揭示風(fēng)險(xiǎn)隱患、查找突出問題，提出建設(shè)性的意見。將跟蹤審計(jì)“邊審計(jì)、邊整改、邊規(guī)范、邊提高”的功能應(yīng)用于民生資金審計(jì)，可以確保民生資金的籌集、分配、使用等各環(huán)節(jié)的合法性、合理性以及有效性。

理論意義上，對民生資金進(jìn)行跟蹤審計(jì)是大勢所趨，是確保民生資金真正發(fā)揮實(shí)效的重要保證。只有實(shí)施跟蹤審計(jì)才能真實(shí)反映項(xiàng)目全貌，及時(shí)發(fā)現(xiàn)突出問題進(jìn)行整改，保障政府的民生政策措施落到實(shí)處。一系列關(guān)系民生的扶貧政策制定、執(zhí)行落實(shí)再到最終造福百姓有一個(gè)過程，這三個(gè)過程分別反映了事物的三個(gè)方面：形式、事實(shí)和價(jià)值，以此作為跟蹤審計(jì)的三個(gè)彼此銜接又重點(diǎn)突出的階段，便于我們加強(qiáng)對跟蹤審計(jì)的理解。再者，將公共政策審計(jì)的“三維”審計(jì)模式應(yīng)用于民生資金的跟蹤審計(jì)，對現(xiàn)有的民生審計(jì)思路和方法起到豐富和補(bǔ)充的作用。

實(shí)踐意義上，2016年6月1日審計(jì)署公布了《“十三五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，明確將加強(qiáng)扶貧審計(jì)作為民生審計(jì)的重點(diǎn)，強(qiáng)化對扶貧政策落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，這意味著未來一段時(shí)間民生資金的跟蹤審計(jì)將成為政府審計(jì)工作的重點(diǎn)，本論文從“形式、事實(shí)與價(jià)值”三個(gè)維度對民生資金跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)進(jìn)行論述，對接下來的審計(jì)工作將起到指導(dǎo)和借鑒的作用，便于審計(jì)工作者完善審計(jì)環(huán)節(jié)，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，關(guān)鍵領(lǐng)域重點(diǎn)審計(jì)，明確跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，對于節(jié)約審計(jì)成本具有重要作用。

3民生資金跟蹤審計(jì)重點(diǎn)分析：第一維度

從“形式”維度出發(fā)，重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目的部署情況。審查政策的部署要重點(diǎn)關(guān)注相關(guān)民生扶貧政策的文件、會(huì)議部署、組織領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)建設(shè)、制度規(guī)劃、執(zhí)行程序、配套政策等情況。首先，重點(diǎn)審計(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)的建立，任何工作都需要人來完成，為保障項(xiàng)目的質(zhì)量和效率，必須有從事專門工作的團(tuán)隊(duì)以及領(lǐng)導(dǎo)的重視。其次，進(jìn)度和資金作為項(xiàng)目執(zhí)行過程必須嚴(yán)格把關(guān)的兩條線，資金預(yù)算的編制要嚴(yán)格把關(guān)，確保國家扶貧專項(xiàng)資金每一分錢都花在刀刃上；項(xiàng)目的工程進(jìn)度必須在事先周全考慮的前提下制定，才能保證后期政策的有效落實(shí)，避免部分政府出現(xiàn)項(xiàng)目執(zhí)行拖沓等不作為現(xiàn)象，確保相關(guān)的配套制度對二者進(jìn)行有效約束。最后，對不同的民生政策制定不同的審計(jì)目標(biāo)，充分體現(xiàn)量體裁衣的方針，立足國家和地方實(shí)際情況，加強(qiáng)民生扶貧項(xiàng)目的可操作性，以目標(biāo)為導(dǎo)向、高效有重點(diǎn)的完成審計(jì)工作。

“形式”上的落實(shí)必將促進(jìn)“事實(shí)”和“價(jià)值”的實(shí)現(xiàn)，沒有政策的保證，任何民生扶貧規(guī)劃都只能成為無源之水、無本之木。資金管理政策的制定可以有效保障項(xiàng)目的后期執(zhí)行，規(guī)范資金的調(diào)度和使用是一種社會(huì)價(jià)值的提升。更好地揭示三個(gè)維度之間相互依存、相互促進(jìn)的內(nèi)在機(jī)制。

4民生資金跟蹤審計(jì)重點(diǎn)分析：第二維度

從“事實(shí)”維度出發(fā)，重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目的落實(shí)情況，落實(shí)情況可以按照項(xiàng)目進(jìn)度、資金使用以及項(xiàng)目管理的線索進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)。首先，檢查項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)度，按照項(xiàng)目的“計(jì)劃數(shù)”與“完成數(shù)”進(jìn)行比對，查找偏差發(fā)生的原因。對于不能按照進(jìn)度執(zhí)行的原因重點(diǎn)審計(jì)是因?yàn)檎咧贫ǖ牟磺袑?shí)際，即“形式”的不到位，還是執(zhí)行過程中產(chǎn)生的不可抗力因素，在項(xiàng)目執(zhí)行的過程中跟蹤審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)產(chǎn)生偏差的原因，盡早提出改進(jìn)建議。其次，資金使用的來龍去脈要重點(diǎn)關(guān)注，申請的專項(xiàng)資金是否安排在對應(yīng)的項(xiàng)目上，有無挪用的現(xiàn)象，地方財(cái)政是否超預(yù)算安排項(xiàng)目，出資主體和配套責(zé)任是否明確。資金是項(xiàng)目執(zhí)行的重要載體，資金的預(yù)算、調(diào)度和使用的合法、合規(guī)是保障民生政策順利實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的保證。最后，項(xiàng)目管理方面，由點(diǎn)到面對整個(gè)項(xiàng)目全過程進(jìn)行跟蹤審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注招投標(biāo)的規(guī)范性、組織施工和竣工決算審計(jì)，以及項(xiàng)目建成后管護(hù)主體是否明確。管理的混亂必然導(dǎo)致效率的折扣，從而影響預(yù)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

對民生資金“事實(shí)”層面的跟蹤審計(jì)，便于發(fā)現(xiàn)“形式”層面的漏洞，由于理論與實(shí)際的偏差，并不能保證所有的政策都是完善的，一方面通過對項(xiàng)目執(zhí)行情況的跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題，不斷修正計(jì)劃，使得項(xiàng)目規(guī)劃更具可行性；另一方面，對項(xiàng)目執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，適時(shí)提出建設(shè)性的審計(jì)建議進(jìn)行整改，實(shí)現(xiàn)“邊審計(jì)，邊整改，邊規(guī)范，邊提高”的功效。

5民生資金跟蹤審計(jì)重點(diǎn)分析：第三維度

從“價(jià)值”維度出發(fā)，重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目的效益情況。民生扶貧項(xiàng)目的效益一般指經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。經(jīng)濟(jì)價(jià)值方面，資金是項(xiàng)目順利實(shí)施的保證，以資金流向?yàn)榫€索，跟蹤審計(jì)資金的籌集、調(diào)度、使用、管理和效益情況，結(jié)合實(shí)地走訪調(diào)查、銀行取證和往來款項(xiàng)核對等審計(jì)方法對民生資金進(jìn)行跟蹤審計(jì)。隨著民生扶貧政策的“含金量”越來越高，以及社會(huì)公眾希望惠民政策可以實(shí)現(xiàn)公平正義，確保民生扶貧資金可以讓更多的人從中獲益，使得更多的貧困縣、貧困村摘帽、脫帽。社會(huì)價(jià)值方面，任何政策的制定和項(xiàng)目的執(zhí)行都是為了達(dá)到一定的目標(biāo)，確保項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是社會(huì)價(jià)值的重要體現(xiàn)。民生扶貧政策的服務(wù)對象是尚未脫離貧困的廣大人民群眾，通過走訪群眾以及問卷調(diào)查，體察民情，獲得第一手資料，審查相關(guān)項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，是否使得群眾滿意，是否有助于實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。

“價(jià)值”維度是民生扶貧資金跟蹤審計(jì)的最終目標(biāo)，“形式”和“事實(shí)”無論多么盡善盡美，如果沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，一切都是徒勞無功。做好民生資金跟蹤審計(jì)工作，是踐行黨的群眾路線的重要出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，是保障和改善民生的重要手段，真正保證民生資金用之于民、用出效益。

6結(jié)論

“形式、事實(shí)和價(jià)值”三維審計(jì)模式、跟蹤審計(jì)有機(jī)融合在民生資金項(xiàng)目的審計(jì)過程，為政府審計(jì)提供了新的思路。“三維”的審計(jì)模式使民生資金審計(jì)項(xiàng)目更加注重形式有效、事實(shí)落地和價(jià)值實(shí)現(xiàn)，從而跟蹤審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)更加突出，更好地發(fā)揮跟蹤審計(jì)在民生資金審計(jì)中預(yù)防、揭示和抵御的功能。在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的攻堅(jiān)階段，對確保國家財(cái)政資金的安全和高效使用具有重要借鑒意義。但是在實(shí)際的審計(jì)工作中，正確劃分民生資金跟蹤審計(jì)的形式、事實(shí)和價(jià)值三個(gè)階段，對審計(jì)工作者的職業(yè)懷疑和工作能力提出了更高的要求，不僅僅要掌握基本的審計(jì)知識(shí)，針對新問題要?jiǎng)?chuàng)新審計(jì)思路，改進(jìn)審計(jì)方法。同時(shí)，對國家宏觀政策目標(biāo)、微觀經(jīng)濟(jì)手段必須具有相當(dāng)清晰地理解。針對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，提出的審計(jì)建議要始終以“價(jià)值”目標(biāo)為導(dǎo)向，切實(shí)維護(hù)廣大人民群眾的根本利益，促進(jìn)社會(huì)和諧有序發(fā)展。參考文獻(xiàn)

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