車 軻

（武漢大學(xué) 湖北 武漢 430072）

一、引言

第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，國際聯(lián)盟的出現(xiàn)標(biāo)志著國際組織成為國際社會的重要參與者，但此時的國際組織是由各國政府權(quán)力讓渡的產(chǎn)物，國際治理效果局限性大。國際組織的這一現(xiàn)狀直到20世紀(jì)后期，資本主義市場經(jīng)濟(jì)的繁榮推動了人們對治理議題關(guān)注，傳統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)主義權(quán)力觀點(diǎn)受到了挑戰(zhàn)。自由主義者認(rèn)為，市場、國家和國際的多層次治理權(quán)不應(yīng)被政府壟斷，非政府組織、科研機(jī)構(gòu)和跨國公司都需要被賦予治理的參與權(quán)限，自此參與治理的的治理主體被劃分為三個部分：主權(quán)國家、政府間組織（IGO）和非政府組織（NGO）。主權(quán)國家的治理由政府實(shí)施，政府擁有對內(nèi)的最高治理權(quán)限，主要通過行政手段對主權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行管理；政府間組織如聯(lián)合國、世界銀行、國際貨幣基金組織和世貿(mào)組織等機(jī)構(gòu)，共同組成了維持世界秩序的制度輔助工具，其權(quán)力來源是主權(quán)政府的讓渡；非政府組織則基本擺脫了政治權(quán)力束縛，將專業(yè)性優(yōu)勢作為其參與治理的主要資本。

政府的治理受限于主權(quán)范圍，只能對國內(nèi)事務(wù)進(jìn)行管理，但在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢下，脫離國際合作的政府治理能力受到削弱。相比之下，政府間組織的治理實(shí)踐備受重視，政府間組織在實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)性優(yōu)勢的同時，權(quán)力因素對政府間組織治理能力的制約現(xiàn)實(shí)無可置疑，在一定程度上弱化了政府間組織的治理效力；與政府間組織相比，非政府組織因其與權(quán)力間保持著一定的距離，所以權(quán)力對非政府組織的影響較小，NGO在很大程度上可以獨(dú)立發(fā)揮治理作用。在當(dāng)前國際社會中，NGO成為環(huán)境保護(hù)、人權(quán)觀察、國際扶貧、婦女兒童權(quán)利和科學(xué)技術(shù)等治理議題的重要參與者。此外，大量專業(yè)領(lǐng)域治理主體的加入在很大程度上擴(kuò)展了治理的實(shí)踐范圍，NGO逐漸從政府管理的輔助工具轉(zhuǎn)變?yōu)榕c政府、政府間組織合作的治理參與者和規(guī)則制定者。文章接下來的部分將會更具體地探討非政府組織實(shí)現(xiàn)身份塑造，即討論非政府組織參與到治理實(shí)踐以及訂立治理規(guī)則機(jī)制。

二、NGO的類型劃分

NGO包含數(shù)量龐大的組織體系，其涵蓋的關(guān)注議題和業(yè)務(wù)領(lǐng)域也非常豐富，根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以將它們歸為多種類型的類別。以運(yùn)營方式為標(biāo)準(zhǔn)的劃分標(biāo)準(zhǔn)是最常用的非政府組織劃分方式，以此標(biāo)準(zhǔn)可以將NGO劃分為“運(yùn)作型非政府組織”（operational NGOs）和“倡議型非政府組織”（advocacy NGOs）。運(yùn)作型非政府組織的組織目標(biāo)是設(shè)計和落實(shí)所關(guān)注議題的執(zhí)行，這類組織具有很強(qiáng)的專業(yè)性，能夠在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐和具體事務(wù)中發(fā)揮物質(zhì)作用，例如紅十字會（ICRC）、各類行業(yè)聯(lián)合會以及國際扶貧組織。運(yùn)作型非政府組織會直接參與到各自所關(guān)注的議題中，通過投入資金或人力資源的方式實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。相比較而言，倡議型非政府組織則更加注重對特定議題的宣傳，其目的是捍衛(wèi)或促進(jìn)某種理念得到更大程度上的接受，而實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)的主要途徑是宣傳和游說，喚起公眾對相關(guān)議題的關(guān)注和同情。這類組織一般在具體國際事務(wù)中不提供物質(zhì)性服務(wù)，更多地是向公眾輸送理念性觀點(diǎn)，但這不是說倡議型非政府組織完全不參與實(shí)質(zhì)性的治理過程，通過調(diào)研收集客觀詳實(shí)的數(shù)據(jù)資料，對資料進(jìn)行整理并建立數(shù)據(jù)庫供相關(guān)機(jī)構(gòu)使用是其重要的工作之一，其工作成果能夠?yàn)檎?、商業(yè)團(tuán)體和其他治理主體提供分析素材。倡議型非政府組織所熱衷的治理議題多樣，既包括宏大的、需要人類共同行動加以實(shí)現(xiàn)的議題，比如環(huán)境保護(hù)、人權(quán)問題以及市場產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等；也包括具體的治理主體，比如勞資問題、婦女兒童權(quán)益和法律維權(quán)等。其運(yùn)作方式是通過向公眾提出倡議，并通過準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)調(diào)查來提高公眾對人權(quán)、環(huán)保和婦女兒童權(quán)利相關(guān)議題的重視和支持的。

三NGO關(guān)注的治理議題

由于缺乏行政權(quán)力的強(qiáng)制性支持，導(dǎo)致NGO在許多需要施加強(qiáng)制力的治理領(lǐng)域中作用有限（特別在安全領(lǐng)域，即使是以國家權(quán)力為支持的IGO也存在力不從心的境遇），因此NGO所關(guān)注的議題大多遠(yuǎn)離非傳統(tǒng)權(quán)力領(lǐng)域，這使得NGO所關(guān)注的議題偏好具有多元性特點(diǎn)。諸如環(huán)境保護(hù)、生態(tài)多樣性、婦女平權(quán)、國際扶貧、兒童教育以及尖端科技研發(fā)和倫理討論等議題均是NGO活躍的領(lǐng)域，這些議題幾乎無需軍事力量或國家權(quán)力的深度介入，這就規(guī)避了NGO缺乏強(qiáng)制力的缺陷。盡管傳統(tǒng)安全議題不是NGO的主要關(guān)注領(lǐng)域，但這并不是說NGO與安全議題是絕緣的，自上世紀(jì)90年代起NGO就致力于在國際裁軍、地雷清理和難民安置等議題中提供服務(wù)，并為為全球的研究機(jī)構(gòu)提供詳實(shí)的調(diào)查數(shù)據(jù)。

NGO的發(fā)起者來自民間，每個NGO都有自己關(guān)注的相關(guān)議題，這些議題可能是國內(nèi)的，也可能是地區(qū)的和全球性的，組織的運(yùn)作一般依靠支持者的捐贈、設(shè)置基金或政府資助。NGO的運(yùn)營資金被用作維持組織運(yùn)轉(zhuǎn)和業(yè)務(wù)開銷，對于運(yùn)作型非政府組織，尤其是關(guān)注教育、國際扶貧、婦女權(quán)利和國際醫(yī)療救援的NGO，每年需要花費(fèi)大量的資金在具體事務(wù)中，即直接資助。相比之下，倡議型非政府組織更多將精力集中在信息收集和資料分析上，這項(xiàng)工作除了傳統(tǒng)意義上田野調(diào)查和問卷調(diào)查外，還包括在高精尖技術(shù)研究過程中的信息采集，以及對其他組織或團(tuán)體在相關(guān)議題領(lǐng)域所取得的成果的二次研究，這種為公眾提供研究素材的治理方式被稱為間接治理。盡管兩種類型NGO的治理方式各有特點(diǎn)，但治理方式特點(diǎn)與主體間并不存在排他性關(guān)系，NGO在運(yùn)營過程中普遍兼具這兩類特點(diǎn)，只是在程度上有差異。

通過對兩種NGO產(chǎn)生影響途徑的比較，能夠明顯發(fā)現(xiàn)其運(yùn)作途徑的優(yōu)缺點(diǎn)。直接資助能夠更快對現(xiàn)存的問題產(chǎn)生治理作用，但受到可使用資源的有限性制約，這類工作一般集中在對個體或小范圍群體的援助行動中，并且其運(yùn)作環(huán)境也多保持在特定的秩序庇護(hù)之下。間接治理的途徑所產(chǎn)生的實(shí)踐影響相對較小，但意義卻更為深遠(yuǎn)，NGO通過提出理念、發(fā)出倡議并通過數(shù)據(jù)的公開展示，組織可以從思想上改變公眾對某個國際議題的看法，從而調(diào)動民眾、主權(quán)國家或跨國財團(tuán)對特定議題的援助興趣。以環(huán)保問題為例，僅依靠NGO的直接治理是難以形成具有實(shí)際意義作用的，對環(huán)境的保護(hù)需要通過政策、市場、法律和道德等諸多因素的相互配合才能實(shí)現(xiàn)，NGO直接投資治理環(huán)境的情況的確存在，但幾乎都是針對小范圍特定區(qū)域或物種的保護(hù)，這對于當(dāng)前人類面臨的環(huán)境危機(jī)可以說是杯水車薪。但NGO的治理行動所具有的宣傳作用和間接動員效應(yīng)，使公眾在受到環(huán)保組織的呼吁并逐漸認(rèn)識到氣候變化對人類命運(yùn)的重大影響后，逐漸開始接受環(huán)保組織所研究出的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)并主動開始參與到全球氣候變化的治理行動中去，比如汽車排放標(biāo)準(zhǔn)等環(huán)保指標(biāo)都與環(huán)保組織的研究有著密切的聯(lián)系。

在科技飛速發(fā)展的當(dāng)代社會，許多新概念的提出和新技術(shù)的發(fā)明催生出很多新問題。傳統(tǒng)的主權(quán)國家在感知和駕馭這些新事物時往往比較滯后，這就使掌握專門技術(shù)的NGO組織擁有了更大的發(fā)展平臺，NGO能夠?yàn)檎峁┚哂欣碚撔?、專業(yè)性和實(shí)時性的治理指導(dǎo)，并且NGO多元化的組成特點(diǎn)客觀上增加了對治理議題的觀察維度，使得政府或其他治理主體在實(shí)踐治理行動時能夠兼顧更多現(xiàn)實(shí)層面，降低治理事務(wù)的風(fēng)險。總之，隨著全球化的推進(jìn)以及社會、市場的多元化發(fā)展，NGO將會成為越來越不可或缺的治理參與者。

四、NGO治理效力產(chǎn)生機(jī)制

與IGO不同，大多數(shù)NGO不具備政府背景，也沒有國家主權(quán)讓渡的情況存在，傳統(tǒng)觀念認(rèn)為NGO難以獲得具有強(qiáng)制性的“權(quán)力”因素來影響現(xiàn)實(shí)秩序。這種看法明顯來源于權(quán)力立場觀念，其出發(fā)點(diǎn)是強(qiáng)制性力量在社會、市場互動中的占據(jù)著主導(dǎo)地位，治理主體的執(zhí)行力需要以物質(zhì)力量為基礎(chǔ)。如果在這一理論前提下討論NGO的效力，的確很難得出積極且有價值的結(jié)論。但自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，公眾對社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)繁榮的需求增加，人們所要面對的治理議題也不再局限于政府權(quán)力壟斷的領(lǐng)域，隨著公眾對社會文明程度要求的提高，由貧困所導(dǎo)致的全球饑餓、犯罪率升高、恐怖主義、教育資源缺乏和性別不平等問題日益受到重視，而這些貧困的“并發(fā)癥”加大了貧困的程度，成為了一個惡性循環(huán)；高速的工業(yè)化發(fā)展使得全球范圍內(nèi)氣溫升高，地球生態(tài)面臨失衡的危險，海嘯、地震、瘟疫和海平面上升等氣候問題威脅著地球的健康；人口增加所帶來的人地矛盾、消費(fèi)與資源的矛盾使得人與其他物種的競爭趨于非合理化狀態(tài)，其他物種被獵殺、棲息地被破壞，生物多樣性受到威脅。這三個挑戰(zhàn)相互作用，使得當(dāng)前人類面臨著巨大且復(fù)雜的命運(yùn)挑戰(zhàn)——這些議題都超過了政府權(quán)力所能控制的范圍，解決這些困境需要政府與社會力量的相互配合。

治理行動過程中，特別是在國際層面的行動，由于受制于權(quán)限和效力范圍的局限，政府難以掌握完整充分的信息來做出合理的決策，這些局限性產(chǎn)生了治理過程中的身份和技術(shù)空白。新自由制度主義理論認(rèn)為在治理過程中，政府、市場和公民社會都是重要的互動主體，多主體間的合作治理是存在可能性的互動形式。學(xué)者們通常采用不完全信息重復(fù)動態(tài)博弈（incomplete information repetition dynamic game）來演繹主體間互動過程，行為體在互動中的一次欺詐行為會提高下一次互動的行動成本，從而使主體不敢輕易使用欺詐手段獲得利益。實(shí)現(xiàn)規(guī)則對欺詐性互動的懲罰是維護(hù)社會穩(wěn)定的制度性保障，而互動規(guī)則到底應(yīng)該由誰制定的問題是個被多方討論的問題，政府作為掌握權(quán)力的最重要主體，必然是治理規(guī)則的主要制定者，但在更宏觀的互動層次——國際層次的治理互動中，政府在承擔(dān)規(guī)則制定者角色時天然帶有局限性——主權(quán)國家考慮問題時首先會顧及本國利益，這就使得在規(guī)則制定過程中決議的客觀性難以得到保證，盡管主權(quán)權(quán)力的讓渡能夠?yàn)橐?guī)則的制定和維護(hù)提供物質(zhì)支持，但權(quán)力的矛盾與對抗時常使國際層面的治理陷入無法推進(jìn)的困境之中。此外，政府對特定信息很難全面掌握，這導(dǎo)致在制定國際規(guī)則的過程中可能無法達(dá)成最優(yōu)的結(jié)果。最后，國家所考慮的問題主要集中于安全和穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)領(lǐng)域，而諸如環(huán)境保護(hù)和最新科技發(fā)展等領(lǐng)域中，主權(quán)國家受制于認(rèn)知瓶頸和標(biāo)記成本，時常無法對該領(lǐng)域的最新和尖端信息實(shí)現(xiàn)掌握，對領(lǐng)域規(guī)則的制定也就無從談起。但對新興領(lǐng)域的治理需求又是政府的責(zé)任，因此政府對新興領(lǐng)域或跨國議題制定規(guī)則，就需要依托NGO的智力支持。

針對以上問題，NGO都能夠提供良好的功能性彌補(bǔ)作用。作為無政府背景的民間組織，NGO的“第三方”身份易于取得權(quán)力治理主體的信任，讓政府能夠以客觀的態(tài)度對待NGO作出的指導(dǎo)性結(jié)論，這在很大程度上消除了國際層面的治理矛盾；NGO對特定議題的廣泛調(diào)研，會盡可能實(shí)現(xiàn)對特定領(lǐng)域信息的全面掌握，特別是在大數(shù)據(jù)時代，收集全面的數(shù)據(jù)資料能夠在更大程度上實(shí)現(xiàn)信息優(yōu)勢，這種優(yōu)勢能夠推進(jìn)更完善的規(guī)則制定；NGO中的一些專門機(jī)構(gòu)，深入地涉及到醫(yī)療、環(huán)保、能源、金融和尖端科技等領(lǐng)域，其擁有的專業(yè)性條件，賦予了其在技術(shù)發(fā)展、技術(shù)把控中的權(quán)威性，在專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)填補(bǔ)了權(quán)力主體因技術(shù)限制而無法實(shí)現(xiàn)規(guī)則制定的空白。

正是基于以上三個原因，盡管NGO無法實(shí)現(xiàn)類似政府行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行力，但因?yàn)樯矸輧?yōu)勢和知識優(yōu)勢而產(chǎn)生的社會信任和認(rèn)同，為NGO積極參與各個層次治理實(shí)踐提供了保障，并且使之在前沿治理領(lǐng)域中擁有越來越多的規(guī)則制定主動性。在傳統(tǒng)的權(quán)力語境中，治理主體依靠強(qiáng)制力在治理過程中占據(jù)主動，治理規(guī)則由最具實(shí)力的政府安排，并由政府的行政過程進(jìn)行維護(hù)；而在多元治理語境中，未來NGO參與治理事務(wù)會更加頻繁。尤其是在國際治理的層面，NGO與權(quán)力治理主體的互動關(guān)系更貼近于市場關(guān)系：政府與NGO共同制定市場秩序，共同參與國際服務(wù)的生產(chǎn)活動，民眾作為消費(fèi)者享受所生產(chǎn)出的服務(wù)；政府能夠提供的服務(wù)需要與NGO相配合，并且在NGO的幫助下合作制定更高水平的治理標(biāo)準(zhǔn)。這一良性的國際互動機(jī)制有助于解決諸多因主權(quán)國家局限性而導(dǎo)致的全球治理難題，也使得國際規(guī)則能夠與時俱進(jìn)。在當(dāng)前國際社會中，NGO作用提升的趨勢非常明顯，特別是在環(huán)保、科技和醫(yī)療等高精尖領(lǐng)域，NGO為全球公眾和國家提供詳盡的信息與合理的議題解決方案，國家或直接接受NGO所提出的標(biāo)準(zhǔn)作為國際準(zhǔn)則，或采用NGO所做的調(diào)研結(jié)果作為其決策參考。

五、NGO發(fā)展中存在的問題及對策

當(dāng)前世界范圍內(nèi)的國際組織約7萬個，其中約80%是NGO。隨著社會對NGO在治理過程中作用的認(rèn)可度提升，以及全球范圍內(nèi)治理問題日趨復(fù)雜化，不同治理領(lǐng)域內(nèi)的NGO還會呈現(xiàn)出持續(xù)的增長態(tài)勢。NGO數(shù)量的增加也帶來了其本身運(yùn)營方面的問題，特別是對NGO的管理難題正隨著其數(shù)量的增加而突顯。當(dāng)前對NGO的管理尚處于摸索階段，這些發(fā)端于民間的組織行動缺乏規(guī)范性；而在國際層面，則缺乏對NGO的有效管理機(jī)制，NGO的產(chǎn)生與發(fā)展由此在一定程度上處于“無序”狀態(tài)。某些具體議題吸引了大量NGO的關(guān)注，并由此產(chǎn)生了不同組織對相同問題的反復(fù)調(diào)研，并且得出的描述性結(jié)論存在趨同性，這無疑導(dǎo)致了大量的資源浪費(fèi)，多個NGO之間功能相互重疊和傾軋的現(xiàn)象嚴(yán)重。另外，目前為止在世界范圍內(nèi)還沒有一套標(biāo)準(zhǔn)化的NGO管理辦法，對于NGO的管理主要還是依靠各國內(nèi)部的法律條例，NGO本身的標(biāo)準(zhǔn)化管理問題未來需要加以解決。最后，在大量涌現(xiàn)的NGO中，部分組織在運(yùn)營過程中還從事著間諜或犯罪活動，這為全球公民社會帶來了巨大的安全威脅。

基于上文總結(jié)出NGO運(yùn)營存在的問題，文章提出以下幾點(diǎn)對策：

第一，加快法律對NGO成立和運(yùn)營的管理制度的完善，使NGO能夠在完整的法律管理制度框架下運(yùn)營。

第二，政府可以通過資金資助的方式影響NGO的議題關(guān)注方向，盡可能使NGO的治理資源和能力優(yōu)勢得到最大程度的發(fā)揮，同時避免資源的浪費(fèi)。

第三，由于NGO中可能存在從事違法行為主體，政府應(yīng)當(dāng)對NGO加以監(jiān)管，特別是對外來的國際非政府組織的嚴(yán)格審核。

第四，在國際層面，我國可以與國際NGO加深合作程度，以積極的姿態(tài)與國際NGO協(xié)調(diào)共進(jìn)，并以此增加我國的國際影響力。

六、結(jié)語

當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)問題對治理提出了多層次、多元化的協(xié)同性要求，傳統(tǒng)單一主體的權(quán)力治理模式顯然已經(jīng)無法滿足現(xiàn)實(shí)需求，多元主體參與到治理中，形成以政府為主導(dǎo)，以非政府組織為輔助的協(xié)同治理模式越來越受到青睞。無論在國內(nèi)層面還是在國際層面，NGO的治理效力都應(yīng)該得到肯定，正如前文所提及，在未來更加復(fù)雜的全球化世界中，國際NGO的作用將會更加重要。在面對全球治理過程中的新問題時，NGO在特定領(lǐng)域的強(qiáng)勢發(fā)言權(quán)也將幫助其成為與主權(quán)國家一樣的重要的國際規(guī)則制定者。盡管目前的國際環(huán)境中NGO的發(fā)展還受到很多的限制，但隨著人類對共同福祉的重視，NGO的發(fā)展空間是巨大的，這與我國政府提出的“人類命運(yùn)共同體”不謀而合。未來世界世界秩序的訂立將會是多遠(yuǎn)化、開放性的，更加完善的NGO組織發(fā)展將會為世界帶來更多可能性。