袁碧華

(廣州大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510006)

一、 問(wèn)題的提出

在本輪混合所有制改革之前，無(wú)論是以“放權(quán)讓利”“利改稅”“承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制”等為代表的擴(kuò)大國(guó)有企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革，還是以“所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離”“明晰產(chǎn)權(quán)”“政企分開(kāi)”為代表的構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度的改革，我國(guó)的國(guó)企改革并不區(qū)分不同類型的國(guó)企，而是一體對(duì)待。實(shí)際上，我國(guó)的國(guó)企不僅企業(yè)數(shù)量眾多、分布行業(yè)寬廣、在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占比重較大，而且，處于不同層次、承擔(dān)不同功能的國(guó)有企業(yè)其內(nèi)在屬性也有著明顯差異，一部分國(guó)企承擔(dān)公共利益使命，主要具有行政管理的屬性和提供公共產(chǎn)品的社會(huì)職能，另一部分國(guó)企則承擔(dān)盈利性使命，主要具有進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、追求利潤(rùn)最大化的經(jīng)濟(jì)職能。由于不同國(guó)企的屬性不同，決定了國(guó)企的進(jìn)一步深化改革不能采取“一刀切”的單一方式，而需要對(duì)不同屬性的國(guó)企實(shí)施分類改革，以免在單一改革模式下使不同屬性的國(guó)企的內(nèi)部使命與職能發(fā)生沖突，并導(dǎo)致國(guó)企改革陷入困境。顯然，這種對(duì)國(guó)企進(jìn)行分類并分別采取不同的治理模式，是一種更為科學(xué)合理的改革理念，也為我國(guó)這一輪國(guó)企改革所采納。

根據(jù)國(guó)有企業(yè)所提供產(chǎn)品的性質(zhì)及國(guó)有企業(yè)所處行業(yè)的特征，國(guó)資委、財(cái)政部、發(fā)展改革委于2015年發(fā)布的《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確將國(guó)有企業(yè)劃分為具有盈利性質(zhì)的商業(yè)類和公益性質(zhì)的公益類兩種類型。并在此基礎(chǔ)上分類推進(jìn)改革，包括分類促進(jìn)發(fā)展，分類實(shí)施監(jiān)管，分類定責(zé)考核。其中，商業(yè)類國(guó)企要按照市場(chǎng)決定資源配置的要求，加大公司混合所有制改革力度。公益類國(guó)企可以采取國(guó)有獨(dú)資形式(具備條件的也可以推行混合所有制改革)。對(duì)商業(yè)類國(guó)企要堅(jiān)持以管資本為主，而對(duì)公益類國(guó)企，則要把提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的質(zhì)量和效率作為重要監(jiān)管內(nèi)容。當(dāng)然，學(xué)界亦有不同的劃分。例如，有學(xué)者依據(jù)目標(biāo)和經(jīng)營(yíng)這兩個(gè)維度進(jìn)行分類：一是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的公益性國(guó)企；二是自然壟斷性國(guó)有企業(yè)和稀缺資源壟斷性的合理壟斷性國(guó)企；三是處于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企[1]。

然而，分類并不是最終目的，分類改革的根本目的在于解決國(guó)企長(zhǎng)期以來(lái)存在的諸如政企不分、市場(chǎng)化改造不足、監(jiān)管實(shí)施效率低、國(guó)資管理角色沖突等問(wèn)題。實(shí)際上，這一切都指向我國(guó)的國(guó)有出資人制度。這是因?yàn)?，雖然國(guó)家是國(guó)有企業(yè)全部財(cái)產(chǎn)的“統(tǒng)一的”“唯一的”的所有權(quán)主體[2]，作為國(guó)家向各種企業(yè)出資而獲得的一種投資人身份，實(shí)質(zhì)上是國(guó)家從所有權(quán)人向股東身份的轉(zhuǎn)換，(1)從歷史來(lái)看，經(jīng)過(guò)幾輪公司制改制，原國(guó)有企業(yè)幾乎全部完成公司制改造。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，國(guó)家的出資對(duì)象基本為公司。因此，一般而言，國(guó)有出資人就是國(guó)家股東(個(gè)別向合伙企業(yè)出資的除外)。本文主要探討作為股東的國(guó)有出資人，因而在未做特別說(shuō)明的情況下，國(guó)有出資人與國(guó)家股東、國(guó)有企業(yè)與國(guó)有公司并不作區(qū)分。但是，國(guó)家作為一個(gè)無(wú)生命的組織，其如何向企業(yè)出資并履行出資人職責(zé)，即國(guó)家采取什么方式出資，由誰(shuí)具體履行出資人職責(zé)等問(wèn)題，仍然需要依靠某一機(jī)構(gòu)代行其職責(zé)。畢竟國(guó)有資本天然具有公共屬性，國(guó)有資本如何配置運(yùn)營(yíng)，必須以服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略為重，因而，是否投、投哪里、投多少、如何享有權(quán)利、如何監(jiān)管資本運(yùn)作等，都需要具體的機(jī)構(gòu)執(zhí)行。

在我國(guó)，雖然建立了以國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)資委”)為代表的出資人制度，但國(guó)資委等相關(guān)部門一方面作為出資人參與國(guó)企的經(jīng)營(yíng)管理，另一方面又擔(dān)負(fù)著對(duì)國(guó)企的監(jiān)管職能。這種政企不分不僅導(dǎo)致行政壟斷、盲目決策等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，一些政府工作人員還利用所掌握的權(quán)力損害國(guó)企利益，而且，多重角色定位也導(dǎo)致相關(guān)部門對(duì)國(guó)企的監(jiān)管效率大打折扣，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。如今，在國(guó)企分類改革下，應(yīng)當(dāng)如何改革我國(guó)國(guó)有出資人制度，使其不僅能順應(yīng)分類改革之目標(biāo)，更能治愈國(guó)資管理體制中的沉疴，是此輪國(guó)企改革中需要重點(diǎn)研究的課題。

二、 國(guó)企分類改革下集權(quán)出資人模式的困惑

作為代表國(guó)家履行出資的模式各有不同，主要有集權(quán)和分權(quán)模式。不同國(guó)家或地區(qū)根據(jù)各自的法律、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制以及企業(yè)的范圍、種類、規(guī)模的不同，構(gòu)建了多樣的國(guó)有出資人模式。

在我國(guó)，伴隨國(guó)家從所有權(quán)人轉(zhuǎn)為出資人，國(guó)家出資人模式的探索從未停止過(guò)。在改革開(kāi)放后至1988年國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局(后簡(jiǎn)稱國(guó)資局)成立前，我國(guó)主要實(shí)行行業(yè)分權(quán)出資人模式。1988年1月，國(guó)務(wù)院建立國(guó)資局，代表國(guó)家統(tǒng)一行使國(guó)有出資人職能，包括所有者代表權(quán)、投資收益權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)等。作為我國(guó)最早成立的專司國(guó)有資產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)，國(guó)資局被視為新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的起點(diǎn)，表明我國(guó)在國(guó)有出資人模式上開(kāi)始由分權(quán)模式向集權(quán)模式轉(zhuǎn)變。然而，雖然這次國(guó)有出資人模式改革的理念和方向具有前瞻性，但在國(guó)資局成立后的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，實(shí)際運(yùn)作情況并不理想，事實(shí)上仍由多個(gè)行政部門分割行使國(guó)有出資人職能，這種多頭管理格局被稱為“九龍治水”，顯示出我國(guó)這一階段的國(guó)有出資人模式事實(shí)上還是分權(quán)出資人模式。2002年黨的十六大報(bào)告提出，國(guó)家要建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)、享有所有者權(quán)益的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人管事相結(jié)合。國(guó)務(wù)院據(jù)此制定了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革方案并經(jīng)十屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)。根據(jù)此改革方案，國(guó)務(wù)院和省、市(地)三級(jí)人民政府相繼成立了代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)的特設(shè)機(jī)構(gòu)——國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第6條的規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照政企分開(kāi)、社會(huì)公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)的原則，依法履行出資人職責(zé)”?？梢?jiàn)，“國(guó)資委的成立，一是扭轉(zhuǎn)了‘出資人缺位，所有者分散’的局面；二是基本體現(xiàn)了‘政企分開(kāi)，政資分開(kāi)’的意圖”[3],也標(biāo)志著我國(guó)正式確立了國(guó)有出資人集權(quán)出資模式。

然而，這種國(guó)資委集權(quán)出資模式并未在實(shí)踐中取得理想效果，尤其是在國(guó)企分類改革下，面臨著如下困惑：

第一，國(guó)資委自身未能較好實(shí)現(xiàn)政資分開(kāi)。政資分開(kāi)、政企分開(kāi)是國(guó)有企業(yè)改革的基本目標(biāo)，亦是國(guó)資委依法履行出資人職責(zé)的指導(dǎo)思想。然而，在國(guó)資委出資人模式下，政資分開(kāi)、政企分開(kāi)并未完全實(shí)現(xiàn)。國(guó)資委成立初衷是將政府的社會(huì)公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)，建立專門的只履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)不行使社會(huì)公共管理職能。如此，既可確保國(guó)資委專心履行出資人職責(zé)，又能確保市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)。但是，國(guó)資委自成立以來(lái)，一直既履行出資人職能，又行使對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管職能，這使其飽受詬病。實(shí)際上，從《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》來(lái)看，將國(guó)資委塑造為一個(gè)“干凈”的國(guó)有出資人這一目標(biāo)是非常明確的。例如，該法第12條規(guī)定了國(guó)資委對(duì)國(guó)家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，這與一般公司的股東權(quán)能無(wú)異。該法第13條規(guī)定，國(guó)資委可委派股東代表參加相關(guān)出資公司的股東會(huì)(股東大會(huì))會(huì)議并行使股東權(quán)利等，這些都是股東行使股東權(quán)利的體現(xiàn)。是該法第14條第二款更明確規(guī)定，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，除依法履行出資人職責(zé)外，不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。但是，根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的規(guī)定，國(guó)資委還承擔(dān)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管職能。例如，該條例第12條不僅將國(guó)資委明確定位為履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，而且是監(jiān)管企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的機(jī)構(gòu)。其第13條規(guī)定了國(guó)資委的出資人和監(jiān)管職責(zé)。其第13條第二款還明確規(guī)定，國(guó)資委可以制定企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的規(guī)章與制度。如此，“國(guó)資委一方面作為股東代表政府履行出資人職責(zé)，擁有企業(yè)高層的任免權(quán)、薪酬決定權(quán)、重大經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)的決定權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)和收益分配權(quán)等一系列‘老板’的權(quán)力；另一方面作為國(guó)有資產(chǎn)的主管部門，其又擁有諸如國(guó)資規(guī)章的制定、國(guó)有資產(chǎn)的基礎(chǔ)管理、安置下崗職工、派出監(jiān)事會(huì)等龐大的‘婆婆權(quán)’，成了企業(yè)名正言順的‘老板加婆婆’。[4]”然而，在現(xiàn)代法治社會(huì)中，一個(gè)人不能充當(dāng)自己的法官，否則必然造成不公平。有學(xué)者直言：“現(xiàn)實(shí)中的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)既當(dāng)出資人，又當(dāng)監(jiān)管人。自己行使出資人的權(quán)利，自己監(jiān)管，人們稱此為‘既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員’。這不僅在理論上講不通，事實(shí)證明也是無(wú)效的。[5]”

第二，國(guó)資委集權(quán)出資模式下政企不分現(xiàn)象仍然較為突出。政資不分是導(dǎo)致政企不分的主因。雖然立法力圖將國(guó)資委打造成純粹的股東，希望其按股東身份行使對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理，但國(guó)資委本身就是一個(gè)行政機(jī)關(guān)，其管理的方法、手段、模式，天生帶有行政管理的烙印。因此，行政命令、指派、干預(yù)國(guó)有公司的具體經(jīng)營(yíng)、干預(yù)董事會(huì)甚至總經(jīng)理職權(quán)行使等現(xiàn)象也就不鮮見(jiàn)了?！巴ㄟ^(guò)梳理這些年國(guó)資委頒布的所有法規(guī)，可以看到國(guó)資委對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)的控制和干預(yù)，實(shí)際上大大超出了法律規(guī)定的出資人職責(zé)。[6]”另外，國(guó)資委背后所屬政府的行政干預(yù)也不可忽視。各級(jí)政府是國(guó)有企業(yè)真正的股東代表，國(guó)資委是根據(jù)政府的授權(quán)代行股東職責(zé)，政府還保留了大量的股東權(quán)利。例如，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第12條規(guī)定，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)對(duì)法律、行政法規(guī)和本級(jí)人民政府規(guī)定須經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)的履行出資人職責(zé)的重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。由此可見(jiàn)，除了法律、行政法規(guī)的規(guī)定外，本級(jí)人民政府自己還可決定保留出資人職責(zé)范圍。因此，在實(shí)踐中，關(guān)于國(guó)有企業(yè)的并購(gòu)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、上市等事項(xiàng)，很多地方政府都規(guī)定除國(guó)資委批準(zhǔn)外，還要報(bào)本級(jí)政府批準(zhǔn)。而各級(jí)政府如果沒(méi)有明確其作為國(guó)家股東的定位和角色，或出于其他行政管理目標(biāo)考慮，干涉下級(jí)單位國(guó)資委行使出資人職責(zé)，也就是自然而然之事。除了國(guó)資委，其他的政府機(jī)構(gòu)作為出資人時(shí)，還往往兼具行業(yè)主管部門的職能，都一定程度存在干預(yù)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)的政企不分現(xiàn)象?！霸谥袊?guó)國(guó)情下，政府在政商關(guān)系構(gòu)建中發(fā)揮主導(dǎo)性的作用，或者說(shuō)政商關(guān)系發(fā)展的問(wèn)題癥結(jié)在‘政’而非‘商’。[7]”

第三，國(guó)資委集權(quán)出資模式不能很好適應(yīng)分類改革的要求。國(guó)企分類改革并不是以分類為其目標(biāo)，而是在分類基礎(chǔ)上構(gòu)建針對(duì)不同類型國(guó)有企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)管理制度。因此，區(qū)分不同類型的國(guó)企而構(gòu)建不同的出資人模式，實(shí)有必要。畢竟公益類國(guó)企和商業(yè)類國(guó)企的定位、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)及監(jiān)管機(jī)制等存有較大差異，作為兩類國(guó)企的出資人，不僅需要具備不同的經(jīng)營(yíng)管理能力，還要接受不同的考核和監(jiān)管。例如，公益類國(guó)企不以盈利為主要目的，主要注重公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而商業(yè)類國(guó)企則以追求盈利為目的，對(duì)其出資人則更看重其商業(yè)化經(jīng)營(yíng)能力，因而對(duì)于商業(yè)類國(guó)企，除了國(guó)家出資人的內(nèi)部構(gòu)建外，外部上出資人職責(zé)行使更接近普通商事企業(yè)的出資人(即股東)?？梢?jiàn)，擔(dān)任兩類國(guó)有企業(yè)出資人應(yīng)有很大差異，而我國(guó)現(xiàn)有一身兼二任的集權(quán)式國(guó)有出資人模式顯然沒(méi)有回應(yīng)我國(guó)公益類國(guó)企與商業(yè)類國(guó)企并存的現(xiàn)實(shí)。當(dāng)然，有觀點(diǎn)認(rèn)為，分類改革下國(guó)資委單一集權(quán)出資人模式仍可適應(yīng)，可以確立國(guó)資委的雙重定位，并將國(guó)有資本管理打造成三層管理模式，即“國(guó)資委——國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司——國(guó)有企業(yè)”，通過(guò)這種分層監(jiān)管模式，保障國(guó)有資產(chǎn)保值增值，推動(dòng)政企分開(kāi)，助推國(guó)企混合所有制改革[8]。但問(wèn)題在于：一是設(shè)置國(guó)資委的內(nèi)部分類管理機(jī)制是否可行。我們看到，國(guó)資委下設(shè)的負(fù)責(zé)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整以及企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的規(guī)劃發(fā)展部門、負(fù)責(zé)國(guó)企財(cái)務(wù)預(yù)決算工作的財(cái)務(wù)監(jiān)管與運(yùn)行評(píng)價(jià)部門、負(fù)責(zé)國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理的產(chǎn)權(quán)管理部門、負(fù)責(zé)組織指導(dǎo)國(guó)有資本投資和運(yùn)作的資本運(yùn)營(yíng)與收益管理部門、負(fù)責(zé)國(guó)企業(yè)績(jī)考核的考核分配部門，這些下設(shè)的科室管理若干事務(wù)，對(duì)于不同類型的國(guó)企并未區(qū)隔開(kāi)其職能。而其實(shí)這些職能往往還存在沖突。例如，公益類國(guó)企需要政企不分，而商業(yè)類國(guó)企必須做到政企分開(kāi)。因此，無(wú)論是“一套機(jī)制、兩套人馬”的情形，還是“一套人馬、兩套機(jī)制”的情形，一個(gè)政府機(jī)構(gòu)中因?yàn)槿狈Ρ匾母綦x或防火墻的設(shè)置，其存在沖突的職能如果并存的話必將導(dǎo)致混亂，難以做到“因企施管”的分類管理目標(biāo)，進(jìn)而影響分類改革的實(shí)施。二是國(guó)資委作為出資人究竟是以管企業(yè)還是以管資本為核心？許多人提出，國(guó)企管理體制應(yīng)當(dāng)完成從“管企業(yè)”向“管資本”的轉(zhuǎn)變。但在國(guó)企分類理念下，公益類國(guó)企的“公共性”與“非營(yíng)利性”等特征決定了，管理的目標(biāo)在于提高資源配置效率和公共服務(wù)能力，因而政策執(zhí)行效果、制度規(guī)范性與有效性以及社會(huì)效益評(píng)估是重點(diǎn)，對(duì)這類國(guó)企的管理不能僅限于“管資本”，仍然需要“管企業(yè)”，把企業(yè)管好，使其能夠持續(xù)提供公共產(chǎn)品，并保證其產(chǎn)品的供應(yīng)量、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量、制造成本和價(jià)格公允性等。而商業(yè)類國(guó)企則相反，對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化的公司化改造，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，僅需重點(diǎn)保障國(guó)有資本的收益權(quán)。因而，“管資本”是更優(yōu)的選擇，尤其是按照“國(guó)資委——國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司——國(guó)有企業(yè)”這種分層“管資本”的模式，在許多地方(包括境外)的實(shí)踐證明是較有效率的?？梢?jiàn)，單一的國(guó)資委這種集權(quán)出資人模式難以在“管企業(yè)”和“管資本”之間進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。

三、 國(guó)企分類改革下分權(quán)出資人模式的困惑

與集權(quán)出資人模式對(duì)應(yīng)的就是分權(quán)出資人模式。所謂分權(quán)模式，也稱政府行業(yè)部門出資人模式，是指由政府分支機(jī)構(gòu)，主要是行業(yè)主管部門，代表政府來(lái)具體履行出資人職責(zé)，各行業(yè)主管部門對(duì)本行業(yè)的國(guó)有企業(yè)履行出資人職責(zé)。在分權(quán)模式下，不存在一個(gè)統(tǒng)一的出資人，而是由多個(gè)出資人分別在不同行業(yè)或領(lǐng)域承擔(dān)出資人的職責(zé)。由于行業(yè)部門眾多，因而履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)眾多，故而稱之為分權(quán)模式或分散模式。當(dāng)然，分權(quán)模式也不僅僅表現(xiàn)為行業(yè)主管部門分權(quán)，還表現(xiàn)為政府一般管理部門中的多個(gè)部門分別履行出資人職責(zé)，即功能分權(quán)模式。如財(cái)政部履行國(guó)有資本金基礎(chǔ)管理甚至預(yù)算職能，計(jì)劃部門負(fù)責(zé)投資職能，組織人事部門負(fù)責(zé)國(guó)有企業(yè)主要經(jīng)營(yíng)者的任免等。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)都是實(shí)行分權(quán)出資人模式。自2003年起，我國(guó)雖然建立了由國(guó)資委行使國(guó)有出資人職能的集權(quán)出資模式，但這一集權(quán)出資模式改革是不徹底的。不僅因?yàn)榘ń鹑陬悺⑿姓?、自然資源類等大部分國(guó)有資產(chǎn)并未納入，僅經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行集權(quán)出資人模式，而且，即便在經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)中，國(guó)資委也未能行使全部出資人角色，為數(shù)不少的國(guó)有企業(yè)尚由政府其他機(jī)構(gòu)或部門行使出資人職能。根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第11條第一款規(guī)定，各級(jí)國(guó)資委代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，但第二款就規(guī)定，各級(jí)政府根據(jù)需要，還可以授權(quán)其他部門、機(jī)構(gòu)代為履行出資人職責(zé)。如果說(shuō)第11條第一款是“收”，第二款就是“放”，這一收一放之間，大大抵消了收的效果。很多人認(rèn)為，立法的“這個(gè)‘口子’留得太大，太有發(fā)揮的空間了。[9]”正因?yàn)橛辛⒎ㄉ线@個(gè)“口子”，讓很多其他部門、機(jī)構(gòu)出資的國(guó)有企業(yè)很難被納入國(guó)資委的統(tǒng)一管理中，從2003年起，近二十年過(guò)去了，這一局面仍沒(méi)有本質(zhì)改觀。不僅如此，多年來(lái)，組建金融國(guó)資委、文化國(guó)資委、教育國(guó)資委的呼聲一直不斷。這表明，我國(guó)事實(shí)上還存在大量分權(quán)出資人情形。即便是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)一出資、監(jiān)管，中央層面也好，各省市也好，也面臨較大的分權(quán)阻力，分權(quán)模式還占據(jù)一定比例。

我國(guó)選擇不徹底集權(quán)出資模式(即保留一定程度的分權(quán)出資模式)，是有一定道理的。其理由主要就是，集權(quán)模式在上個(gè)世紀(jì)80-90年代的全球私有化改革浪潮之后取代分權(quán)模式，成為最主流的國(guó)有出資人模式。在分權(quán)模式下，履行出資人職能的機(jī)構(gòu)分散在各個(gè)不同的政府部門中(如芬蘭，有近十個(gè)不同的政府部門對(duì)數(shù)十家國(guó)有企業(yè)行使出資人職能)，非常混亂，分屬于各行業(yè)部門的公司大多效益差，經(jīng)營(yíng)困難。鑒于分權(quán)模式存在的問(wèn)題，許多國(guó)家開(kāi)始改革，轉(zhuǎn)為采用出資人更為集中的集權(quán)出資模式，即由政府的一個(gè)部門或成立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)來(lái)代表政府(個(gè)別國(guó)家由國(guó)會(huì)成立專門機(jī)構(gòu))履行出資人職責(zé)。例如，丹麥、荷蘭和西班牙由財(cái)政部擔(dān)任，挪威和瑞典由工業(yè)部擔(dān)任。許多國(guó)家則干脆設(shè)立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)來(lái)履行出資人職責(zé)，例如，比利時(shí)設(shè)立國(guó)有企業(yè)參與部，英國(guó)設(shè)立股東執(zhí)行委員會(huì)，法國(guó)設(shè)立國(guó)家參股局(APE)，等等。由這些專門設(shè)立的機(jī)構(gòu)集中履行國(guó)有企業(yè)中國(guó)有資產(chǎn)的出資人職能。設(shè)立專門的機(jī)關(guān)來(lái)集中履行出資人職責(zé)，克服了“九龍治水”的分權(quán)模式的弊端。2003年，我國(guó)也順應(yīng)世界潮流，選擇了集權(quán)出資模式。但需要注意是，集權(quán)模式是上個(gè)世紀(jì)80-90年代的全球私有化改革浪潮之后，國(guó)有經(jīng)濟(jì)體量收縮下出現(xiàn)的，本身就存在一定局限。首先，集權(quán)模式不適合國(guó)有經(jīng)濟(jì)規(guī)模大、國(guó)有企業(yè)數(shù)量眾多的國(guó)家。故有些國(guó)家在改采集權(quán)模式的同時(shí)也會(huì)伴以私有化改革，以縮小國(guó)有企業(yè)規(guī)模。而我國(guó)，短期內(nèi)不太可能以此種方式縮小國(guó)有企業(yè)規(guī)模。我國(guó)國(guó)有企業(yè)數(shù)量眾多、分布行業(yè)寬廣，由一個(gè)單一的機(jī)構(gòu)來(lái)履行所有國(guó)企的出資人職責(zé)，無(wú)論是從精力還是能力，都是巨大挑戰(zhàn)。換言之，單一集權(quán)模式難以適應(yīng)我國(guó)體量龐大的國(guó)有經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)。當(dāng)然，在國(guó)資委成立的時(shí)候，為解決這個(gè)問(wèn)題，也為了調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，我國(guó)在明確國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的前提下，具體由國(guó)務(wù)院和地方人民政府(具體為各級(jí)國(guó)資委)，分別代表國(guó)家對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，這在很大程度上緩解了上述矛盾。但各省的國(guó)有企業(yè)規(guī)模也不少，尤其是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，國(guó)企規(guī)模更大。其次，單一部門履行出資人職能面臨人才和專業(yè)知識(shí)匱乏問(wèn)題，需要加強(qiáng)股東專業(yè)能力和市場(chǎng)化能力的建設(shè)。另外，出資人集中的過(guò)程涉及部門利益，因而并非那么順利，有的國(guó)家集權(quán)模式改革不徹底，就會(huì)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)集權(quán)模式與分權(quán)模式并存的局面。當(dāng)然，除此之外，還有如下理由：一是建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的國(guó)有資產(chǎn)管理體制是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，難以一步到位；二是授權(quán)規(guī)定具有一定靈活性，可以防范在改革過(guò)程中出現(xiàn)真空地帶；三是為政府根據(jù)改革進(jìn)程和實(shí)際需要適時(shí)調(diào)整履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)留下空間[10]；四是部門利益之爭(zhēng)，即很多部門不愿意放棄管理國(guó)企的權(quán)力，法律規(guī)定實(shí)際上是對(duì)現(xiàn)實(shí)的一種妥協(xié)。

然而，無(wú)論分權(quán)出資模式的存在理由有多少，其在國(guó)企分類改革下卻與集權(quán)出資模式一樣面臨如下困惑：

第一，行業(yè)或地域分權(quán)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法與國(guó)企分類標(biāo)準(zhǔn)相匹配。表面上看，分權(quán)分散了出資的職權(quán)，有區(qū)分對(duì)待不同國(guó)企的理念。但是，這種分權(quán)標(biāo)準(zhǔn)立基于行業(yè)或地域，與分類改革的分類標(biāo)準(zhǔn)完全不同。在這種分權(quán)下，是按照國(guó)企的行業(yè)屬性或地理位置來(lái)決定如何分權(quán)的，即同一行業(yè)或地域，不管是公益類國(guó)企還是商業(yè)類國(guó)企，都由同一出資人進(jìn)行管理；而不同行業(yè)或地域，即便是同屬于公益類或商業(yè)類，但也分屬不同出資人管理。實(shí)際上，對(duì)于那些具有“社會(huì)性”和“非營(yíng)利性”特征的公益類國(guó)企，需要實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管，監(jiān)管的重點(diǎn)在于政策執(zhí)行效果、制度規(guī)范性與有效性以及社會(huì)效益評(píng)估[8]，因而對(duì)其監(jiān)管的出資人機(jī)構(gòu)，既可能涉及公共產(chǎn)品立項(xiàng)的政府管理部門，也可能涉及資金來(lái)源的政府管理部門，還可能涉及預(yù)算管理的政府管理部門，按照行業(yè)或地域來(lái)劃分出資人，并不妥當(dāng)。而對(duì)于那些商業(yè)類國(guó)企，應(yīng)當(dāng)保障企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)增值保值和國(guó)有企業(yè)活力，保障國(guó)有資本在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域與其他市場(chǎng)主體展開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)，因而應(yīng)讓市場(chǎng)在該領(lǐng)域的資源配置中起決定性作用，出資人應(yīng)當(dāng)管好“資本”就可以了，其他的以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，企業(yè)的決策、經(jīng)營(yíng)和發(fā)展完全依賴于市場(chǎng)，不存在政府預(yù)算管理，也不存在公共產(chǎn)品立項(xiàng)的管理，出資人按照股東資格享有股權(quán)投資收益，對(duì)于資產(chǎn)的使用由公司股東會(huì)(股東大會(huì))或董事會(huì)決議決定，不受出資人的限制。對(duì)于這類國(guó)企，按照行業(yè)或地域來(lái)確定出資人，也不合理。

第二，功能分權(quán)或其他分權(quán)方式也與分類改革不完全適應(yīng)。鑒于行業(yè)或地域分權(quán)模式的弊端，我們是否可以選擇另一種分權(quán)模式，即功能分權(quán)模式？也就是說(shuō)，由政府集中代表(可由國(guó)務(wù)院和地方政府分別代表)國(guó)家履行出資人職能，政府作為出資人代表，而不是政府的某個(gè)部門如國(guó)資委。在政府作為出資人的情況下，再根據(jù)政府部門的職能分工，將出資人職能分屬政府不同部門行使。例如，財(cái)政部門行使具體出資和收益職能，預(yù)算由人大行使，審計(jì)部門行使審計(jì)監(jiān)督職能，監(jiān)管則為國(guó)資委，等等。該種觀點(diǎn)似乎既有法律依據(jù)，也有現(xiàn)實(shí)支撐。我國(guó)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第6條明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院和地方人民政府依法履行出資人職責(zé)。而作為出資人的股東享有很多具體的權(quán)利，例如出資權(quán)、知情權(quán)、分紅權(quán)、訴訟權(quán)、臨時(shí)提案權(quán)、選舉權(quán)與被選舉權(quán)等。出資人如此眾多的職能由一個(gè)部門行使，實(shí)際上并不可能，因而，在設(shè)立國(guó)資委之前，確實(shí)是由多個(gè)部門來(lái)代政府具體行使出資人職能的。雖然學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為：“這種分割治理的狀況，極大地增加了協(xié)商、溝通等代理成本，降低了國(guó)企及國(guó)資的管理效率。[11]”事實(shí)上，在國(guó)資委成立后，國(guó)資委依然無(wú)法完成所有出資人職能，客觀上仍由政府多個(gè)部門行使出資人職能，例如，出資和收益權(quán)依然由財(cái)政部門行使，管理者選擇權(quán)由黨委組織部門行使或與國(guó)資委共同行使，審計(jì)監(jiān)督職能由審計(jì)部門行使等，這表明，“九龍治水”是有其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和合理性的。又或者，設(shè)立財(cái)政部與國(guó)資委雙重出資模式。由于財(cái)政部掌握國(guó)庫(kù)，具體履行對(duì)國(guó)企的出資職能，加之財(cái)政部一直是我國(guó)金融類國(guó)企的出資人代表，又是國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算制作人，且具體負(fù)責(zé)收繳國(guó)企利潤(rùn)，因此，財(cái)政部歷來(lái)都是國(guó)家出資人代表的人選。事實(shí)上，很多國(guó)家也以財(cái)政部作為國(guó)有出資人代表。因而也有建議建立財(cái)政部與國(guó)資委雙重出資人模式，并將其他部門代行出資人職責(zé)分別歸集于這兩大部門，緩解國(guó)資委承擔(dān)龐大國(guó)有資產(chǎn)的出資人代表的壓力。其中，應(yīng)將國(guó)資委定位為監(jiān)管部門，剝離國(guó)資委出資人職能和“商人”身份，而由其專司監(jiān)管人職能。國(guó)資委的定位從履行出資人職能轉(zhuǎn)變到履行管理出資人的職能上，并在國(guó)資委和大型國(guó)有企業(yè)之間構(gòu)造一個(gè)履行出資人職責(zé)的、專門從事國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和管理的中間層次——控股公司，由控股公司專門以股東身份從事國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)管理和運(yùn)作[12]。實(shí)際上，不管如何實(shí)施功能分權(quán)，這種功能分權(quán)與集權(quán)出資模式還是存在某種共同之處，就是在某種出資功能上是集權(quán)的，也就是說(shuō)，由某個(gè)部門統(tǒng)一掌握所有國(guó)企的某項(xiàng)出資職能。例如，由發(fā)改委統(tǒng)一決定所有國(guó)企的投資立項(xiàng)事宜。在這種職能集權(quán)的情形下，不僅對(duì)部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制要求很高，更為重要的是，不同類型的國(guó)企其戰(zhàn)略布局不一樣，其管理重點(diǎn)不一樣，其出資人的職權(quán)不一樣，其考核標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)主要以利潤(rùn)為第一考核指標(biāo)，對(duì)非競(jìng)爭(zhēng)類或者公益類企業(yè)則以社會(huì)服務(wù)績(jī)效為第一考核指標(biāo)，利潤(rùn)作為第二考核指標(biāo)。在如此之多差異的情況下，要求同一集權(quán)部門提出不一樣的管理目標(biāo)、作出不一樣的管理行為、得到不一樣的管理結(jié)果，不可避免會(huì)造成管理的混亂。另外，在分權(quán)模式下，由行業(yè)主管部門作為出資人，往往跟過(guò)去一樣，擺脫不了部門利益的影響，以致政企難以分開(kāi)，且自行制定許多管理規(guī)則，在國(guó)企管理系統(tǒng)內(nèi)自成特殊體系，不利于國(guó)企的整體改革和管理。

四、 國(guó)企分類改革下混合出資人模式的構(gòu)建

(一) 分類構(gòu)建出資人的必要性

在分類改革背景下，國(guó)有出資人模式構(gòu)建的基本原則應(yīng)是分類構(gòu)建，即改變現(xiàn)行所有國(guó)企統(tǒng)一構(gòu)建出資人模式的現(xiàn)狀，區(qū)分商業(yè)類國(guó)企與公益類國(guó)企，分類構(gòu)建不同的出資人模式，而不宜簡(jiǎn)單采用一種模式。主要理由如下：

第一，出資人的分類構(gòu)建本身就是國(guó)企分類改革的重要內(nèi)容之一。本輪混合所有制改革被上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，并被確定為判斷國(guó)企改革成功的關(guān)鍵，而本輪混合所有制改革的核心是分類改革。國(guó)家認(rèn)識(shí)到國(guó)企存在差異，并有針對(duì)性地提出不同的管理目標(biāo)，實(shí)施不同的管理措施，以達(dá)到不同的管理效果。在這種分類促進(jìn)發(fā)展、分類實(shí)施監(jiān)管、分類定責(zé)考核的情況下，也就意味著對(duì)出資人提出了不同的要求。顯然，國(guó)企分類改革不僅僅是確定國(guó)企具體分類這么簡(jiǎn)單，如果不對(duì)職能迥異的兩類國(guó)企的出資人進(jìn)行區(qū)分構(gòu)建，仍舊由同一機(jī)構(gòu)、同一撥人擔(dān)任功能迥異的角色，這不僅會(huì)造成該同一出資人的“人格分裂”，而且從制度設(shè)計(jì)上、風(fēng)險(xiǎn)隔離上都是不合理的。事實(shí)證明，這么多年將所有國(guó)有企業(yè)統(tǒng)一在一個(gè)模式下管理，使得對(duì)商業(yè)類國(guó)企過(guò)分強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)的公共屬性，對(duì)公益性國(guó)企又過(guò)分適用商業(yè)性國(guó)企目標(biāo)，如對(duì)盈利性的要求、增值保值的要求，使得兩類國(guó)企都無(wú)所適從。因此，在分類改革背景下，不能再固守之前的單一出資人模式，應(yīng)該分類構(gòu)建出資人，以更好地對(duì)不同功能定位和目標(biāo)的國(guó)有企業(yè)履行出資人職責(zé)。分類構(gòu)建出資人不僅是分類改革的要求，本身也是分類改革的重要內(nèi)容。不如此，其他再完美的分類標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、分類改革具體措施等都是無(wú)本之木、無(wú)源之水，其實(shí)施效果都會(huì)大打折扣。

第二，出資人的分類構(gòu)建難以在同一機(jī)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)。是否可以在機(jī)構(gòu)內(nèi)部按照公益類與商業(yè)類進(jìn)行分權(quán)配置，使得出資人分類設(shè)置在一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)得到實(shí)現(xiàn)？例如，在國(guó)資委內(nèi)部分類設(shè)置出資人，按照國(guó)有企業(yè)性質(zhì)分別設(shè)置公益類國(guó)企管理部門和商業(yè)類國(guó)企管理部門，但對(duì)外仍統(tǒng)一由國(guó)資委對(duì)所有國(guó)企履行出資人職責(zé)。應(yīng)該說(shuō)，以這種思路應(yīng)對(duì)出資人分類改革也未嘗不可。如此，改革的成本也會(huì)相對(duì)更小一些。但前文已述，相對(duì)外部分類獨(dú)立設(shè)置，這是次優(yōu)選擇。我國(guó)公益類國(guó)企和商業(yè)類國(guó)企并存的局面可能是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，面對(duì)功能定位、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、管理考核方式如此迥異的兩類企業(yè)，且彼此規(guī)模都還十分龐大的情況下，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，還是分類構(gòu)建外部獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)更好。而且，在出資人模式上，公益類國(guó)企還不宜由一個(gè)部門擔(dān)任，還可能需要由其他部門一起擔(dān)任出資人。更為重要的是，一個(gè)出資人兼顧兩種角色，如果沒(méi)有處理好，模糊甚至混淆了對(duì)兩種國(guó)有企業(yè)不同的管理目標(biāo)和方式，就會(huì)直接影響兩類國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效果。例如，我國(guó)現(xiàn)在國(guó)企管理的最突出問(wèn)題就是公益性國(guó)企的過(guò)度商業(yè)化，而商業(yè)化企業(yè)卻過(guò)度行政化，這便是在同一管理機(jī)構(gòu)下引發(fā)的問(wèn)題。因而，即便存在內(nèi)部科室的職能分工，但職能的交叉重疊使得這種分工界限并不清晰，受部門利益影響，“撈過(guò)界”的情形時(shí)有發(fā)生，最終商業(yè)化與行政化就混在一起了。

第三，出資人的分類構(gòu)建是完善集權(quán)出資模式與分權(quán)出資模式的契機(jī)。其實(shí)，我國(guó)所實(shí)行的出資模式，無(wú)論是集權(quán)出資模式還是分權(quán)出資模式，又或者，分權(quán)出資中無(wú)論行業(yè)或地域分權(quán)還是功能分權(quán)，都實(shí)施得并不徹底。前文已述，這種不徹底主要表現(xiàn)在，兩種出資模式存在相互交叉、界限不明的情形。集權(quán)模式的最大優(yōu)勢(shì)就是將由各行業(yè)主管部門擔(dān)任出資人職能集中由一個(gè)部門行使，克服了“九龍治水”的弊端，緩解了分權(quán)模式下最突出的政資不分、政企不分等問(wèn)題。分權(quán)模式是一種簡(jiǎn)單的分工，其建立基礎(chǔ)在于誰(shuí)主管誰(shuí)出資，在分權(quán)出資模式下，各行業(yè)主管部門集監(jiān)管和出資功能于一身，其雙重職能也可能導(dǎo)致政資不分與政企不分，干預(yù)所轄國(guó)企的經(jīng)營(yíng)，企業(yè)往往變成實(shí)現(xiàn)部門利益的工具，難以成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，經(jīng)營(yíng)效益較差。雖然功能分權(quán)模式不同于行業(yè)分權(quán)模式，但由政府各部門分頭行使出資人職能，多頭管理容易導(dǎo)致扯皮、推諉、職能交叉等，影響國(guó)企管理的效率。實(shí)際上，分類理念下，一些管理手段表面上看上去不合時(shí)宜，但對(duì)于某類國(guó)企卻可能比較合適。例如，政企不分的出資人管理模式，對(duì)于追求經(jīng)營(yíng)效益的商業(yè)類國(guó)企完全應(yīng)予摒棄，而對(duì)于追求社會(huì)和非經(jīng)營(yíng)效益的公益類國(guó)企來(lái)講，卻不一定是壞事。因此，有必要在分類改革下分類構(gòu)建出資人模式，并以此完善相關(guān)出資人模式。

(二) 商業(yè)類國(guó)企集權(quán)出資人模式的構(gòu)建

1.為何商業(yè)類國(guó)企應(yīng)采集權(quán)出資模式？長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的國(guó)企改革一直強(qiáng)調(diào)政企分開(kāi)、政資分離、提高經(jīng)濟(jì)效益的改革目標(biāo)。實(shí)際上，這種改革目標(biāo)應(yīng)當(dāng)主要針對(duì)商業(yè)類國(guó)企。對(duì)于商業(yè)類國(guó)企，雖然也要負(fù)有實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的任務(wù)，以及實(shí)現(xiàn)政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的職能、維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化等社會(huì)經(jīng)濟(jì)的職責(zé)，但改革的主要目標(biāo)仍然是放手讓商業(yè)類國(guó)企在市場(chǎng)中與其他主體直接競(jìng)爭(zhēng)[1]，這類國(guó)企的經(jīng)營(yíng)和發(fā)展取決于自己的努力，只要這類國(guó)企遵循現(xiàn)代公司治理的自身邏輯與規(guī)律，以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)進(jìn)行自主治理，為國(guó)家的投資實(shí)現(xiàn)高額的回報(bào)，促進(jìn)國(guó)資的保值、增值即可。因此，強(qiáng)調(diào)政企分開(kāi)、政資分離、提高經(jīng)濟(jì)效益，為主要目標(biāo)的“管資本”模式是這類國(guó)企的最優(yōu)選擇。例如，新加坡就是按照“國(guó)資委——國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司——國(guó)有企業(yè)”這種分層“管資本”的模式對(duì)商業(yè)類國(guó)企進(jìn)行管理。

我國(guó)也應(yīng)按照這種模式對(duì)商業(yè)類國(guó)企進(jìn)行改革。具體包括：在股權(quán)方面引入多元化資本，按照混合所有制的要求對(duì)企業(yè)進(jìn)行規(guī)范化的公司化改造，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，企業(yè)的決策、經(jīng)營(yíng)和發(fā)展完全依賴于市場(chǎng)，建立規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制，高管選聘、薪酬考核等嚴(yán)格按照市場(chǎng)化方式運(yùn)作等，以使企業(yè)獲得充分的治理權(quán)和足夠的治理空間，提高國(guó)有資本的證券化比率，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的依法順暢和有序流動(dòng)，保障企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)增值保值。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須首先對(duì)商業(yè)類國(guó)企的出資人進(jìn)行改造，需要實(shí)現(xiàn)出資人“管資本”的職能，而且只要具備“管資本”的職能就可以了?！肮苜Y本”的內(nèi)在邏輯較為簡(jiǎn)單，僅限于國(guó)有資本的收益權(quán)以及出資企業(yè)資產(chǎn)的流動(dòng)性的管理，無(wú)論國(guó)有資本如何延伸，只要遵循資本準(zhǔn)則和產(chǎn)權(quán)原則，如此，適用集權(quán)出資就完全可以應(yīng)對(duì)“管資本”的商業(yè)類國(guó)企的需求。

2.商業(yè)類國(guó)企是否應(yīng)采國(guó)資委集權(quán)出資模式？在集權(quán)出資人模式中，國(guó)資委具有較大優(yōu)勢(shì)。但是，鑒于國(guó)資委的弊端，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)其爭(zhēng)論一直沒(méi)有停止，甚至上升到國(guó)資委的存廢之爭(zhēng)。(2)圍繞國(guó)資委的存廢之爭(zhēng),代表性的有北京大學(xué)教授蔣大興和鄧峰的爭(zhēng)論，兩位學(xué)者針?shù)h相對(duì)的觀點(diǎn)可分別參見(jiàn)蔣大興.廢除國(guó)資委？——一種理想主義者的“空想”[J].清華法學(xué),2016(6):84-100；鄧峰.國(guó)資委的歷史使命已經(jīng)完成[EB/OL].(2015-09-22)[2020-01-24].http://news.sina.com.cn/c/nd/2015-09-22/doc-ifxhytwr2287382.shtml.圍繞國(guó)資委應(yīng)該定位為專門的國(guó)資監(jiān)管機(jī)關(guān)還是純粹的出資人，也爭(zhēng)論不休，(3)例如，有的學(xué)者認(rèn)為國(guó)資委應(yīng)剝離出資人職能，定位于監(jiān)管機(jī)關(guān)，另設(shè)出資人代表機(jī)構(gòu)。參見(jiàn)顧功耘.國(guó)有資產(chǎn)立法的宗旨及基本制度選擇[J].法學(xué),2008(6):67-72；劉紀(jì)鵬.國(guó)資體制改革需處理三問(wèn)題[J].發(fā)展,2006(2):20-21；張素華.論國(guó)資委法律地位的再定位[J].求索，2009(11):131-133；王新紅.論企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的完善——兼論國(guó)資委的定位調(diào)整[J].政治與法律，2015(10)：129-141.還有研究者則認(rèn)為由國(guó)資委擔(dān)任出資人代表是合適的，只是在實(shí)際操作中要對(duì)國(guó)資委的職責(zé)作進(jìn)一步調(diào)整，做到因地制宜。參見(jiàn)張文魁.國(guó)資委的定位與直接持股問(wèn)題研究[R].北京:國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心,2006.等等。以至于幾乎形成“出資人模式之問(wèn)”：立法對(duì)國(guó)資委的股東角色界定模糊，在國(guó)資委法律角色的定位上，其到底是監(jiān)管者還是股東[11]?如果將國(guó)資委定位為股東，又該如何改進(jìn)不徹底的集權(quán)出資模式？若將其定位為監(jiān)管者，那誰(shuí)又更合適做國(guó)家股東？尤其是，關(guān)于財(cái)政部或其他部門擔(dān)任出資人的聲音從未停止過(guò)。

筆者認(rèn)為，應(yīng)在商業(yè)類國(guó)企中實(shí)行徹底的國(guó)資委集權(quán)出資人模式。理由有二：第一，國(guó)資委積累了擔(dān)任商業(yè)類國(guó)企出資人的豐富經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)的國(guó)企改革是以商業(yè)化改革取向?yàn)橹鳌２豢煞裾J(rèn)，雖然我們沒(méi)有完全放棄國(guó)有企業(yè)的公共屬性考量，但我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的大方向一直是商業(yè)化方向改革，即將國(guó)有企業(yè)打造成以盈利為目的的商事主體。從最初的放權(quán)讓利，到承包制、租賃制，再到以產(chǎn)權(quán)制度改革為主線的股份制與現(xiàn)代企業(yè)制度，都力圖把國(guó)有企業(yè)改造成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體[13]。實(shí)際上，整個(gè)國(guó)有企業(yè)的改革就是一個(gè)將企業(yè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的經(jīng)濟(jì)機(jī)關(guān)塑造成獨(dú)立企業(yè)法人的改革歷程，“將國(guó)企轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂歇?dú)立法人資格的公司被認(rèn)為是國(guó)企改革的出路，[14]”正如學(xué)者所言，中國(guó)的國(guó)企改制主要是為了重建國(guó)企的“公司本質(zhì)”，這使得國(guó)企順理成章地承擔(dān)了本來(lái)應(yīng)由商事公司承擔(dān)的任務(wù)——追求營(yíng)利(即確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值)，幾乎成為國(guó)企存在的主要目標(biāo)[15]。事實(shí)上，將所有國(guó)企按商業(yè)類國(guó)企改革，忽視國(guó)企的公共屬性，已引起學(xué)界批評(píng)。換言之，這些年來(lái)，國(guó)資委就是按商業(yè)類國(guó)企的模式管理所有國(guó)有企業(yè)。我國(guó)國(guó)企以商事化為導(dǎo)向的改革實(shí)際上使國(guó)資委已經(jīng)形成了履行商業(yè)類國(guó)企出資人的寶貴經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在要做的是區(qū)分對(duì)待公益類國(guó)企，將之析出，對(duì)公益類國(guó)企構(gòu)建更適合其企業(yè)定位的出資人。其實(shí)，財(cái)政部作為一個(gè)國(guó)家的財(cái)政管理部門，其專門職能定位明確，不宜再設(shè)置為一個(gè)專門的國(guó)家出資人角色，分散其主要功能。我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)龐大，事實(shí)上由財(cái)政部在本職工作之外再擔(dān)任國(guó)企的出資人，亦不現(xiàn)實(shí)。當(dāng)然，在分類改革背景下，財(cái)政部可在公益類國(guó)企中行使出資人職能，亦是可行的。至于國(guó)資委以外的其他出資人模式設(shè)計(jì)，也不妥當(dāng)。我國(guó)已經(jīng)選擇國(guó)資委集權(quán)出資模式，上述設(shè)計(jì)不僅顛覆了國(guó)企改革的基石，而且，在近20年的履行出資人的實(shí)踐中，國(guó)資委也積累了豐富的出資人經(jīng)驗(yàn)，是擔(dān)任國(guó)有出資人的最佳人選?！皣?guó)資委的成立及其管人、管事、管資產(chǎn)職能的明確，這應(yīng)該說(shuō)是體制上的一個(gè)重大的進(jìn)步。我們不能因?yàn)楦母镞^(guò)程中出現(xiàn)了這樣那樣一些問(wèn)題，就回到多頭管理的體制，那是絕對(duì)沒(méi)有出路的。[16]”對(duì)國(guó)資委職能做出恰當(dāng)調(diào)整，使其在混合所有制改革下勝任出資人角色，是更為妥當(dāng)?shù)倪x擇。

當(dāng)然，作為專司出資人職能的國(guó)資委，應(yīng)剝離國(guó)資委的行政管理職能，使其僅僅作為商業(yè)類國(guó)企的出資人。理由在于，首先，監(jiān)管職能和出資人職能不應(yīng)合二為一。如前所述，由于國(guó)資委身兼監(jiān)管職能和出資人職能，集裁判員與運(yùn)動(dòng)員職能于一身，一直以來(lái)飽受詬病。在混合所有制分類改革下，商業(yè)類國(guó)企主要按市場(chǎng)化目標(biāo)經(jīng)營(yíng)，且鼓勵(lì)進(jìn)行混改，允許民營(yíng)資本、外商資本進(jìn)入，努力將商業(yè)類國(guó)企打造成股權(quán)多元化的商事企業(yè)。與國(guó)有獨(dú)資企業(yè)不同，在股權(quán)多元化企業(yè)中，無(wú)論是國(guó)有股東，還是外資、民營(yíng)等股東，各股東的身份都是公司的出資人。根據(jù)《公司法》等相關(guān)法律規(guī)定，公司中各股東地位平等，平等享有和行使各項(xiàng)股東權(quán)利，平等履行各項(xiàng)義務(wù)。在一個(gè)混合所有制國(guó)有企業(yè)中，如果其中的國(guó)有股東還兼監(jiān)管所出資國(guó)有企業(yè)的功能，顯然與其他股東地位并不平等，既不符合《公司法》等法律的基本要求，也不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治的基本精神?？梢?jiàn)，混合所有制下客觀要求國(guó)家股東與其他股東一樣，平等按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則行為，國(guó)有出資人是一個(gè)純粹的商事股東，而不能再兼有行政管理職能，其行政管理職能與出資人職能必須分開(kāi)。新加坡通過(guò)政府控股公司進(jìn)行的集權(quán)出資模式下，其最大的特點(diǎn)是市場(chǎng)化、商業(yè)經(jīng)營(yíng)。不僅控股公司是按照《公司法》投資設(shè)立并完全按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則運(yùn)營(yíng)的法人實(shí)體，其對(duì)政聯(lián)公司履行出資人職責(zé)也主要是基于產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行的，除非出現(xiàn)重大問(wèn)題，控股公司從不過(guò)問(wèn)直屬政聯(lián)公司的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。其次，并不需要單獨(dú)的國(guó)資監(jiān)管機(jī)關(guān)。與國(guó)有出資人模式改革直接相關(guān)的問(wèn)題，是剝離的國(guó)資監(jiān)管職能之后由誰(shuí)行使的問(wèn)題。國(guó)資委作為國(guó)有出資人代表，當(dāng)然要接受真正的股東——國(guó)家的監(jiān)督，監(jiān)督的方式是由國(guó)家各相關(guān)職能部門依法監(jiān)督，還是需要單獨(dú)設(shè)立一個(gè)國(guó)資監(jiān)管機(jī)關(guān)呢？從前述各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，幾乎沒(méi)有看到單獨(dú)設(shè)立國(guó)資監(jiān)管機(jī)關(guān)的做法。因?yàn)榘慈绱怂季S，各行各業(yè)都要單獨(dú)設(shè)立一個(gè)監(jiān)管機(jī)關(guān)，這與政府機(jī)關(guān)設(shè)置原理不符。例如在法國(guó)，各行政監(jiān)管部門在執(zhí)行行政監(jiān)管職能時(shí)，“對(duì)于國(guó)有企業(yè)與私人企業(yè)一視同仁，并不存在專門的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門。[17]”“將國(guó)有企業(yè)的交易市場(chǎng)單列出了一般市場(chǎng)，形成了分離的國(guó)有企業(yè)交易市場(chǎng)，[6]”這不僅與統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相違背，也不利于商業(yè)類國(guó)企的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，在剝離國(guó)資委的監(jiān)管職能后，相關(guān)監(jiān)管工作由其他國(guó)家機(jī)關(guān)按自身職能分工行使。因而，剝離國(guó)資委出資人職能、專司監(jiān)管職能的觀點(diǎn)也是不妥的?？傊瑖?guó)資委具有豐富的(商業(yè)類國(guó)企)出資人的經(jīng)驗(yàn)，由其出任出資人并沒(méi)有太大問(wèn)題，且也無(wú)需專門的監(jiān)管機(jī)關(guān)，相關(guān)監(jiān)管職能由各部門分別行使即可。至于國(guó)有出資人作為股東對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督管理，屬于股東權(quán)利行使范疇，不屬于行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管，不應(yīng)混淆。

(三) 公益類國(guó)企功能雙重出資模式的構(gòu)建

1.為何公益類國(guó)企應(yīng)采功能雙重出資模式？所謂雙重模式，是指由各行業(yè)部門和一個(gè)中央部門或機(jī)構(gòu)來(lái)共同擔(dān)任國(guó)有企業(yè)出資人的國(guó)有出資模式。這個(gè)中央部門通常是財(cái)政部或國(guó)庫(kù)部。財(cái)政部關(guān)注國(guó)有企業(yè)總體經(jīng)濟(jì)效益及其對(duì)財(cái)政的影響，行業(yè)部門則更關(guān)注企業(yè)的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，具體關(guān)注企業(yè)的經(jīng)營(yíng)。雙重模式既可是行業(yè)雙重，也可是功能雙重，即由兩個(gè)政府一般部門(非行業(yè)部門)來(lái)共同行使出資人職能。較之行業(yè)分權(quán)模式，這種模式下出資人更為集中。當(dāng)然，雙重模式只是通常的表述，實(shí)際上有的國(guó)家擔(dān)任出資人的部門也可能是三個(gè)甚至更多，其原理與雙重模式一樣。例如，韓國(guó)在1994年之前采分權(quán)模式，在1994-2008年期間，主要實(shí)行三重模式，即在國(guó)有企業(yè)中至少涉及三個(gè)政府部門履行出資人職責(zé)，這三個(gè)部門主要是行業(yè)部門、財(cái)政與經(jīng)濟(jì)部與計(jì)劃部。但2008年李明博出任總統(tǒng)以后，把一些類似職能的部門合并，例如將財(cái)政經(jīng)濟(jì)部和規(guī)劃預(yù)算部合并，成立了企劃財(cái)政部(MOSF)。這樣，原來(lái)財(cái)政經(jīng)濟(jì)部與預(yù)算計(jì)劃部共同履行的國(guó)有企業(yè)出資人職責(zé)便劃歸到企劃財(cái)政部一個(gè)部門當(dāng)中，因此，韓國(guó)現(xiàn)今的國(guó)有企業(yè)出資人模式也類似一種雙重出資模式[18]43。

雙重模式是分權(quán)模式向集權(quán)模式的一個(gè)過(guò)渡性安排，具有獨(dú)特的價(jià)值。較之分權(quán)模式，雙重模式下由一個(gè)超脫于行業(yè)部門的更加公平中立的政府部門履行出資人職責(zé)，克服了分權(quán)模式下行業(yè)部門各自為政的局面，既利用了行業(yè)部門的專業(yè)性，又貫徹了國(guó)家關(guān)于國(guó)企管理的統(tǒng)一性。功能雙重模式因基本沒(méi)有行業(yè)部門參與則更是超脫于行業(yè)部門利益。因此，雙重模式曾經(jīng)是后分權(quán)模式時(shí)代最普遍的國(guó)有資產(chǎn)出資人模式。近年來(lái)，隨著集權(quán)模式的盛行，雙重模式不再是最普遍的模式，但是，仍有一些國(guó)家，如希臘、意大利、韓國(guó)、墨西哥等，采用這種模式[18]37。雙重模式的代表國(guó)家為意大利。在歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家中，意大利國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重較高，國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總值占GDP的比重一度接近30%。針對(duì)如此龐大的國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模，在國(guó)家股東構(gòu)建模式上，意大利主要是采納雙重模式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有企業(yè)的出資。其中，一個(gè)部門是經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部，其主要職能是根據(jù)國(guó)會(huì)專門委員會(huì)的決議對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行預(yù)算管理；另一部門是國(guó)家參與部，該部門主要行使股東日常職能，例如向股東大會(huì)和董事會(huì)派出代表、審議董事會(huì)報(bào)告等[19]。從兩部門性質(zhì)來(lái)看，意大利的雙重模式不是典型的行業(yè)雙重模式，而是功能雙重模式。

實(shí)際上，功能雙重出資模式與公益類國(guó)企具有較好的契合度。理由主要在于：第一，功能雙重出資模式與既要“管資本”、又要“管企業(yè)”的要求相契合。公益類國(guó)企中有兩種企業(yè)，一是合理的壟斷型國(guó)有企業(yè)，二是資源性國(guó)有企業(yè)，這兩類企業(yè)不僅涉及經(jīng)濟(jì)利益，還肩負(fù)著國(guó)家戰(zhàn)略、政治穩(wěn)定的重任，在開(kāi)展國(guó)有資產(chǎn)管理就需要兼顧盈利和國(guó)家政策調(diào)控雙層目標(biāo)。也就是說(shuō)，對(duì)于這兩種性質(zhì)的國(guó)企，既要注重其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也要注重其社會(huì)價(jià)值，既要保證這些國(guó)企收支平衡，不至于虧損，也要保證這些國(guó)企能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)福利的極大化。如要達(dá)到這種效果，僅僅“管資本”的國(guó)資委集權(quán)模式難以勝任。只有既“管企業(yè)”又“管資本”的雙重出資模式，才有可能實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。第二，功能雙重出資模式在只“管企業(yè)”的模式中也有其獨(dú)特價(jià)值。一部分公益類國(guó)企代行政府公共管理職能，僅負(fù)有向社會(huì)公眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的義務(wù)，并不以盈利為目的，對(duì)這部分國(guó)企的考核標(biāo)準(zhǔn)只是社會(huì)或公共績(jī)效，無(wú)需市場(chǎng)化改革，這類國(guó)企的運(yùn)作本身就是政企不分的。對(duì)于這類國(guó)企，在設(shè)置出資人模式時(shí)，應(yīng)注意如何實(shí)現(xiàn)對(duì)其的有效監(jiān)管，使企業(yè)的運(yùn)作符合國(guó)家的要求，因而多個(gè)部門分權(quán)共同對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管是一種行之有效的做法。采用功能雙重出資模式，可以通過(guò)不同部門對(duì)同一國(guó)企進(jìn)行監(jiān)管，達(dá)到有效監(jiān)管的效果，而這種監(jiān)管效果在集權(quán)出資模式下或行業(yè)分權(quán)模式下都難以達(dá)到。

2.如何在公益類國(guó)企中構(gòu)建功能雙重出資模式？在功能雙重出資模式下，一般職能部門負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行出資、預(yù)算管理及行使收益權(quán)，專司國(guó)家出資人職能的部門負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行日常治理，行使股東日常職能。當(dāng)然，功能雙重模式也不必過(guò)于機(jī)械，并非一定是兩個(gè)部門，也可以根據(jù)需要確定為多個(gè)部門，但不宜太多，最多不宜超過(guò)三個(gè)，避免出現(xiàn)又“九龍治水”的局面。具體設(shè)計(jì)如下：

第一，新設(shè)公益類國(guó)企股東局行使一般國(guó)家股東職能。針對(duì)公益類國(guó)企，新設(shè)一個(gè)公益類國(guó)有出資人專門機(jī)構(gòu)，可稱之為公益類國(guó)企股東局，主要行使公益類國(guó)企國(guó)家股東的日常管理職能，具體人員可從國(guó)資委或財(cái)政部選派人員為主組成。不建議由財(cái)政部直接承擔(dān)此職能，因?yàn)楣蓶|還有許多日常職能要行使，財(cái)政部門自身的功能定位不適合再行使繁雜的股東日常職能。

第二，由財(cái)政部擔(dān)任一般部門，行使部分股東職能。政府的一般功能部門建議由財(cái)政部擔(dān)任，具體行使出資和預(yù)算、接受收益等職能。這也是很多國(guó)家的慣常做法。至于政府其他部門，按照公益類國(guó)企的立法行使各自的職能，如審計(jì)部門承擔(dān)審計(jì)監(jiān)督職能。但必須說(shuō)明的是，對(duì)國(guó)企審計(jì)只是其職能的一部分，其也承擔(dān)對(duì)其他部門的審計(jì)，只是審計(jì)依據(jù)不同而已，并非不能作為公益類國(guó)企的股東職能行使部門。

第三，依法明確各出資人的職責(zé)分工。由于涉及兩個(gè)甚至三個(gè)部門共同出任國(guó)有企業(yè)出資人，幾個(gè)部門都是國(guó)家股東代表，都享有股東權(quán)利和承擔(dān)責(zé)任，因此，在雙重模式中，應(yīng)明確各出資人的出資比例、職能定位與分工，對(duì)公益類國(guó)企的設(shè)立、職責(zé)任務(wù)、管理運(yùn)作、財(cái)務(wù)管理以及監(jiān)管等作出明確規(guī)定，使各部門能夠各司其職。以新加坡為例，新加坡的公益類國(guó)企，隱藏在新加坡所有帶有公益性質(zhì)的單位管理中，與行政事業(yè)單位一起被稱作法定機(jī)構(gòu)。新加坡的法定機(jī)構(gòu)是根據(jù)國(guó)會(huì)專門立法設(shè)立的，具有獨(dú)立法人地位，其機(jī)構(gòu)性質(zhì)、具體職責(zé)、活動(dòng)范圍、權(quán)力限制等都由特別法案規(guī)定。所有對(duì)法定機(jī)構(gòu)的監(jiān)管都是依法進(jìn)行的，國(guó)會(huì)對(duì)法定機(jī)構(gòu)制定了專門立法，對(duì)其設(shè)立、職責(zé)任務(wù)、管理運(yùn)作、財(cái)務(wù)管理以及監(jiān)管等內(nèi)容作出細(xì)化規(guī)定[20]。

五、 結(jié) 語(yǔ)

毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)企的分類改革不是僅僅將國(guó)企進(jìn)行分類即可，而是需要將分類理念體現(xiàn)在國(guó)企運(yùn)作和管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，尤其是與國(guó)企管理體制息息相關(guān)的出資人模式，亦應(yīng)具備分類構(gòu)建的理念。然而，我國(guó)現(xiàn)行的出資人模式，無(wú)論是國(guó)資委集權(quán)出資模式，還是以行業(yè)或地域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)劃分的分權(quán)出資模式，都是對(duì)所有國(guó)企一體對(duì)待，并不區(qū)分商業(yè)類國(guó)企和公益類國(guó)企。因而現(xiàn)行出資人模式的最大弊病就是與分類改革格格不入，有必要根據(jù)商業(yè)類國(guó)企和公益類國(guó)企的不同特征以及不同要求，分別構(gòu)建出資人模式，可以將這種模式稱為“混合出資人模式”。在這種混合出資人模式中，針對(duì)需要打造成完全的市場(chǎng)主體并以經(jīng)營(yíng)效益為其目標(biāo)的商業(yè)類國(guó)企，由國(guó)資委通過(guò)“管資本”的方式對(duì)其履行出資人職責(zé)，采國(guó)資委集權(quán)出資模式，是較優(yōu)的選擇。針對(duì)不需要市場(chǎng)化并以社會(huì)效益為其目標(biāo)的公益類國(guó)企，采功能雙重出資模式，由多個(gè)部門分工協(xié)作，既“管資本”也“管企業(yè)”，可以實(shí)現(xiàn)國(guó)企監(jiān)管的有效性，是更優(yōu)的選擇。