向德平

中國(guó)扶貧經(jīng)歷了新中國(guó)成立后的救濟(jì)式扶貧、改革開(kāi)放時(shí)期的小規(guī)模區(qū)域扶貧、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期的大規(guī)模開(kāi)發(fā)式扶貧、全面建成小康社會(huì)時(shí)期的脫貧攻堅(jiān)等階段。黨的十八大以來(lái)，中央高度重視扶貧開(kāi)發(fā)工作，把脫貧攻堅(jiān)擺在治國(guó)理政的突出位置，動(dòng)員全黨全社會(huì)力量參與脫貧攻堅(jiān)，出臺(tái)了一系列重大政策措施，脫貧攻堅(jiān)取得了歷史性成就。一是貧困人口大幅度減少，貧困發(fā)生率大幅度降低，到2019年底，中國(guó)貧困人口減少到550 萬(wàn)人，貧困發(fā)生率下降到0.6%；二是貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，貧困人口生活水平大幅提高；三是脫貧攻堅(jiān)的制度體系基本建立，政策體系逐步完善；四是貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力不斷提升，貧困地區(qū)脫貧能力顯著提升；五是農(nóng)村基層社會(huì)治理體系初步形成，治理能力顯著提高（張杰，2019：1）。中國(guó)走出了一條具有中國(guó)特色的扶貧道路，形成了貧困治理的“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”為全球減貧事業(yè)貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧和中國(guó)方案。

一、貧困治理的緣起

20 世紀(jì)90年代以來(lái)，“治理”的概念在全球范圍逐步興起，學(xué)者賦予“治理”以新的含義（俞可平，2001：40-44）。治理理論的創(chuàng)始人之一詹姆斯·N·羅西瑙認(rèn)為，治理是一種由共同目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)（羅西瑙，1995：5）。全球治理委員會(huì)指出：“治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。它包括有權(quán)迫使人們服從的正式機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排”（全球治理委員會(huì)，1995：23）。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益（俞可平，2000：5）。

貧困治理是伴隨著“治理”理念產(chǎn)生的概念。貧困治理強(qiáng)調(diào)治理主體的多維性，在精準(zhǔn)識(shí)別的基礎(chǔ)上因戶施策和因人施策（黃承偉、王猛，2017：1-5+47+89）；貧困治理是指政府、市場(chǎng)組織、社會(huì)組織等多主體資源投入并相互協(xié)商、協(xié)作的過(guò)程，其總體效應(yīng)是減少貧困、提高社會(huì)均衡程度（李雪萍、陳艾，2016：86-91）；有效的貧困治理可以促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，預(yù)防緩解各種社會(huì)矛盾的發(fā)生（蘇海、向德平，2015：144-148）。貧困治理是政府、市場(chǎng)組織、社會(huì)組織等多元主體，在平等合作、協(xié)商共治基礎(chǔ)上，為貧困地區(qū)、貧困人口提供精準(zhǔn)化、專業(yè)化、多樣化的幫扶，幫助貧困地區(qū)、貧困人口擺脫貧困、實(shí)現(xiàn)內(nèi)源發(fā)展的過(guò)程。

貧困治理是因應(yīng)扶貧形勢(shì)的變化而產(chǎn)生發(fā)展的。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和扶貧形勢(shì)的改變，傳統(tǒng)政府主導(dǎo)型扶貧模式的不足逐漸顯現(xiàn)：其一，在傳統(tǒng)扶貧模式中，政府占絕對(duì)主導(dǎo)地位，市場(chǎng)力量、社會(huì)力量的資源和優(yōu)勢(shì)未能充分發(fā)揮；其二，在傳統(tǒng)模式中，政府既是政策制定者、政策執(zhí)行者，又是評(píng)價(jià)監(jiān)督者，缺乏科學(xué)合理的決策、監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制，易助長(zhǎng)非制度化行為（范和生、唐惠敏，2017：45-52+75）；其三，傳統(tǒng)扶貧忽視貧困群體在反貧困中的主體性地位，貧困群體自身的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性未能充分發(fā)揮；其四，傳統(tǒng)扶貧重視“輸血”，忽視“造血”功能的培育（馬忠才、郝蘇民，2012：55-59），導(dǎo)致貧困群體的內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展能力不足，扶貧“治標(biāo)不治本”“久扶不脫貧”；其五，傳統(tǒng)扶貧采用“一刀切”“大而全”的幫扶方式、幫扶內(nèi)容，忽略了貧困群體間的多樣性以及個(gè)體間的差異性，未能根據(jù)貧困對(duì)象的致貧原因和貧困深度分類施策（莊天慧、楊帆、曾維忠，2016：6-12）；其六，傳統(tǒng)扶貧注重收入貧困、忽略資產(chǎn)貧困，注重收入補(bǔ)償、忽略資產(chǎn)建設(shè)，注重生存保障、忽略可持續(xù)發(fā)展（李靜，2017：127-131+166）。

到2020年貧困人口同全國(guó)人民一同步入小康社會(huì)，是我黨的莊嚴(yán)承諾。這一目標(biāo)不僅是要消除農(nóng)村貧困人口的收入貧困，還包括改變其思想觀念、教育文化、自我發(fā)展能力乃至心理精神等方面的貧困狀態(tài)，傳統(tǒng)“灌水式”“輸血式”的扶貧模式，依靠單一扶貧主體、采用常規(guī)幫扶方式很難達(dá)到滿意的脫貧效果，因此，構(gòu)建多元參與的貧困治理格局勢(shì)在必行。

二、貧困治理的政策邏輯

中國(guó)的貧困治理堅(jiān)持“人人共享社會(huì)發(fā)展成果”的本質(zhì)要求，以消除貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕為目標(biāo)，以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放和共享發(fā)展為動(dòng)力，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)多主體參與的貧困治理模式。

（一）界定貧困治理的主體。

貧困治理改變了政府單一主體的幫扶模式，倡導(dǎo)社會(huì)各界參與到貧困地區(qū)的建設(shè)與發(fā)展中，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)多主體的貧困治理模式。政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體為貧困治理注入了多種資源，推動(dòng)貧困治理向?qū)I(yè)化、精準(zhǔn)化的方向發(fā)展，滿足貧困人口多元化、差異化的現(xiàn)實(shí)需求，實(shí)現(xiàn)“資源”與“需求”的有效銜接，提升扶貧工作的精準(zhǔn)性和有效性。貧困治理轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“主客二分”的思維方式，將幫扶對(duì)象也視為扶貧主體，充分挖掘貧困社區(qū)、貧困人口的優(yōu)勢(shì)資源，將優(yōu)勢(shì)資源作為反貧困的重要要素，引導(dǎo)貧困群體更主動(dòng)、積極地參與到貧困治理中。

（二）厘清貧困治理的本質(zhì)。

貧困治理堅(jiān)持“人人共享社會(huì)發(fā)展成果”的本質(zhì)要求，把增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，充分調(diào)動(dòng)人民積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，切實(shí)提升貧困人口生活水平、發(fā)展能力，維護(hù)最廣大人民的根本利益，保障貧困人口共享社會(huì)發(fā)展成果。貧困治理尊重貧困人口的主體地位，注重培育貧困人口的主體意識(shí)和發(fā)展能力，通過(guò)賦權(quán)、教育、培訓(xùn)、就業(yè)等方式，引導(dǎo)貧困人口主動(dòng)參與社會(huì)建設(shè)，激發(fā)貧困人口內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力和發(fā)展信心。貧困治理不單從物質(zhì)上解決貧困問(wèn)題，而且致力于讓貧困人口成為更好的“人”，只有解決了“人”的自我發(fā)展的根本問(wèn)題，才能使貧困人口徹底擺脫貧困，確保貧困人口共享社會(huì)發(fā)展成果。

（三）確立貧困治理的目標(biāo)。

中國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。貧困治理以消除貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕為目標(biāo)，既注重解決物質(zhì)貧困、經(jīng)濟(jì)貧困，也注重解決精神貧困、文化貧困；既關(guān)注貧困群體當(dāng)下的生存需要，也注重提升貧困群體的內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展能力；既著眼解決眼前的貧困，也要求挖斷窮根、斬?cái)嘭毨ТH傳遞；既要金山銀山，也要綠水青山。貧困治理從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)“五位一體”的總體布局來(lái)構(gòu)建貧困地區(qū)的發(fā)展圖景，推動(dòng)貧困地區(qū)的全面發(fā)展，著力解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的宏偉目標(biāo)。

（四）明確貧困治理的動(dòng)力。

發(fā)展是解決當(dāng)代中國(guó)一切問(wèn)題的總鑰匙，是推動(dòng)中國(guó)社會(huì)前行的總動(dòng)力（人民日?qǐng)?bào)，2012：1）。創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開(kāi)放發(fā)展、共享發(fā)展為貧困治理提供源源不斷的動(dòng)力。堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，進(jìn)一步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，培育新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)展服務(wù)業(yè)；堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，充分利用東部的資源優(yōu)勢(shì)、人才優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)幫扶中西部地區(qū)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展；堅(jiān)持綠色發(fā)展，引領(lǐng)綠色發(fā)展方式和生活方式，保護(hù)稀缺的生態(tài)資源，開(kāi)辟一條經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙贏之路；堅(jiān)持開(kāi)放發(fā)展，加強(qiáng)與世界各國(guó)的交流與合作，分享貧困治理的經(jīng)驗(yàn)，探索國(guó)際合作、發(fā)展的道路；堅(jiān)持共享發(fā)展，不斷縮小城鄉(xiāng)收入差距，完善社會(huì)保障體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

（五）創(chuàng)新貧困治理的方式。

貧困治理既強(qiáng)調(diào)政策支持，“把扶貧開(kāi)發(fā)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的主要內(nèi)容，大幅增加扶貧投入，出臺(tái)更多惠及貧困地區(qū)和貧困人口的政策措施，提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的益貧性，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)包容性發(fā)展”①人民網(wǎng)：《2015 減貧與發(fā)展論壇今日舉行習(xí)近平發(fā)表主旨演講（全文）》，http：//politics.people.com.cn/n/2015/1016/c1001-27706189.html，2015年10月16日。，又注重激發(fā)貧困地區(qū)的內(nèi)生動(dòng)力，充分挖掘貧困地區(qū)的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)，合理利用外部資源和力量，提升貧困地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展能力，保障貧困地區(qū)、貧困人口擺脫貧困，走上發(fā)展致富之路。貧困治理創(chuàng)造性地提出了精準(zhǔn)扶貧、科學(xué)扶貧、社會(huì)扶貧、內(nèi)源扶貧、生態(tài)扶貧、教育扶貧、資產(chǎn)收益扶貧等方式，既優(yōu)化了貧困治理體系，增強(qiáng)國(guó)家減貧行動(dòng)對(duì)于貧困地區(qū)、貧困社區(qū)和貧困農(nóng)戶減貧與發(fā)展需求的回應(yīng)能力（呂方、梅琳，2017：35-40），又能夠根據(jù)貧困地區(qū)的實(shí)際情況采取相應(yīng)的舉措，保障了扶貧工作的科學(xué)性與精準(zhǔn)性，有利于貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)持續(xù)脫貧。

三、貧困治理的實(shí)踐路徑

貧困治理是國(guó)家治理的重要組成部分，在消除貧困、推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化中發(fā)揮重要的作用。中國(guó)在實(shí)踐中探索出一系列貧困治理的實(shí)踐路徑。

（一）凝聚多元主體，建立協(xié)同機(jī)制。

長(zhǎng)久以來(lái)，政府在扶貧中占據(jù)主導(dǎo)地位。傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的大規(guī)模開(kāi)發(fā)扶貧，存在三個(gè)方向上的短板：其一，政府主導(dǎo)的大規(guī)模開(kāi)發(fā)扶貧，容易陷入“規(guī)模化”迷思，即片面追求發(fā)展規(guī)模而與貧困地區(qū)自身特點(diǎn)結(jié)合不夠，易忽視貧困地區(qū)間資源稟賦差異、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的異質(zhì)性（向德平、黃承偉，2016：14）；其二，政府單一主體的減貧模式，存在效率的困境和資源總量受約束的問(wèn)題；其三，壓力型體制、晉升錦標(biāo)賽體制下，政府主導(dǎo)的扶貧模式存在策略性行動(dòng)、變通執(zhí)行等異化行為。因此，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體和社會(huì)組織參與貧困治理，是國(guó)家貧困治理體系成熟與完善的必然路徑。一個(gè)國(guó)家貧困治理體系的完善程度和貧困治理能力，很大程度上取決于能否協(xié)調(diào)運(yùn)用政府、市場(chǎng)和社會(huì)三種機(jī)制。貧困治理強(qiáng)調(diào)多元主體的參與，在尊重政府主導(dǎo)地位的同時(shí)，促進(jìn)市場(chǎng)、社會(huì)等主體充分參與減貧行動(dòng)，通過(guò)多元主體的協(xié)商共治，有效銜接、協(xié)調(diào)三種機(jī)制，保證減貧的質(zhì)量與效益。

（二）整合多方資源，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

貧困治理的主體是多元主體，多元主體具有各自的優(yōu)勢(shì)與資源，在貧困治理中發(fā)揮不同的作用。政府具有政治優(yōu)勢(shì)和公共權(quán)威，在貧困治理中，政府制定國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略并推動(dòng)實(shí)施，為貧困人口脫貧增收提供宏觀環(huán)境；完善社會(huì)政策體系，改善貧困人口的福利狀況，增進(jìn)其應(yīng)對(duì)各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力；制定和實(shí)施有針對(duì)性的專項(xiàng)減貧戰(zhàn)略，幫助貧困地區(qū)、貧困社區(qū)和貧困人口改善所處的外部環(huán)境；鼓勵(lì)市場(chǎng)主體和社會(huì)組織參與貧困治理，并提供指導(dǎo)和支持。市場(chǎng)在資金、技術(shù)、信息等方面具有天然的優(yōu)勢(shì)，能夠從資金、人才、設(shè)備等方面積極支持貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)。部分企業(yè)與貧困村或貧困農(nóng)戶之間建立結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系，為其提供資金扶持、生產(chǎn)資料扶持、就業(yè)安置、技能培訓(xùn)、產(chǎn)品助銷等幫扶，充分發(fā)揮了市場(chǎng)在貧困治理中的作用。社會(huì)組織具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)I(yè)、精細(xì)、靈活地介入精神貧困等長(zhǎng)期被忽視的領(lǐng)域，為貧困人口提供心理疏導(dǎo)、精神關(guān)愛(ài)、關(guān)系調(diào)適、能力提升等服務(wù)，幫助貧困人口重塑生活信心、提升自我發(fā)展能力、融入到時(shí)代發(fā)展的大潮流中。社會(huì)組織還具有人才優(yōu)勢(shì)，通過(guò)定點(diǎn)幫扶、對(duì)口支援、結(jié)對(duì)共建等方式幫助貧困地區(qū)發(fā)展壯大社會(huì)工作人才隊(duì)伍，為貧困地區(qū)的貧困治理持續(xù)提供專業(yè)力量（向德平、華汛子，2017：17-18）。

（三）緩解多維貧困，提升減貧質(zhì)量。

貧困是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、歷史的概念，人類對(duì)貧困的認(rèn)知總體上經(jīng)歷了由單一維度向多維度的發(fā)展過(guò)程，即由收入貧困拓展到能力貧困、精神貧困、權(quán)利貧困、文化貧困等方面。因此，減貧目標(biāo)除了緩解收入貧困外，還包括促進(jìn)貧困群體全面發(fā)展。貧困治理從多角度發(fā)力緩解多維貧困，提升減貧治理：其一，貧困治理堅(jiān)持扶貧扶志（智）相結(jié)合、輸血造血相結(jié)合，綜合運(yùn)用文化扶貧、教育扶貧等多種路徑，從文化和精神層面上給予貧困地區(qū)幫助，提高貧困群體的思想文化素質(zhì)和科學(xué)技術(shù)水平，為貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供精神動(dòng)力和智力支持；其二，著重改善貧困地區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件，注重貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、養(yǎng)老保障、公共文化服務(wù)體系建設(shè)，引導(dǎo)貧困地區(qū)著力消除群眾因缺少教育和社會(huì)保障而致貧返貧的根源，促進(jìn)社會(huì)公平與和諧；其三，加強(qiáng)貧困人口的政治參與能力，通過(guò)“賦權(quán)”推動(dòng)貧困人口參與到反貧困項(xiàng)目制定、實(shí)施和評(píng)估的過(guò)程中，提升貧困人口的主體意識(shí)和話語(yǔ)地位，實(shí)現(xiàn)共建共享；其四，促進(jìn)貧困群體參與到市場(chǎng)活動(dòng)中，提升其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力；靈活運(yùn)用資產(chǎn)收益扶貧、社會(huì)保障兜底扶貧等方式，保障部分缺乏生產(chǎn)能力、無(wú)法直接參與市場(chǎng)活動(dòng)的貧困群體分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的權(quán)利；其五，充分發(fā)揮社會(huì)組織的專業(yè)作用，積極了解貧困群體的精神狀況、心理狀態(tài)，通過(guò)疏導(dǎo)、教育等方式幫助貧困群體克服心理障礙，建立生活信心，改善精神貧困的現(xiàn)象。

（四）激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)內(nèi)源發(fā)展。

外部幫扶不能一勞永逸地解決貧困問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)脫貧的永續(xù)性有賴于激發(fā)貧困地區(qū)、貧困人口的內(nèi)生動(dòng)力，促使受助對(duì)象主動(dòng)擺脫貧困。貧困治理通過(guò)多途徑激發(fā)內(nèi)生脫貧動(dòng)力、促進(jìn)內(nèi)源式發(fā)展：一是注重加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，深挖內(nèi)生動(dòng)力的源泉，著重發(fā)揮好村黨支部和村委會(huì)的作用，加強(qiáng)對(duì)基層干部的培訓(xùn)和管理，把基層黨組織建設(shè)成維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心和引導(dǎo)貧困群眾脫貧致富的帶路人；二是注重改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，重點(diǎn)開(kāi)展村組道路、安全飲水、農(nóng)村電網(wǎng)改造、人居環(huán)境整治、醫(yī)療衛(wèi)生、教育基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與發(fā)展，補(bǔ)足基礎(chǔ)設(shè)施“短板”，為貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展提供硬件支撐；三是培養(yǎng)和增強(qiáng)貧困人口的發(fā)展意愿，激發(fā)貧困人口的內(nèi)生動(dòng)力，著重智力扶持，加強(qiáng)對(duì)貧困人口的職業(yè)教育和培訓(xùn)，提升貧困人口的自我發(fā)展能力；四是幫助貧困地區(qū)建立有效的產(chǎn)業(yè)扶貧模式、金融扶貧等模式，通過(guò)市場(chǎng)化方式解決貧困群眾脫貧致富的問(wèn)題（鄭之杰，2017：1）。

（五）推進(jìn)鄉(xiāng)村治理，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。

貧困治理的重要任務(wù)之一是改善鄉(xiāng)村治理，銜接鄉(xiāng)村振興。目前中國(guó)鄉(xiāng)村治理存在著一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)層面集權(quán)化趨勢(shì)加重，鄉(xiāng)村黨政組織及其負(fù)責(zé)人的權(quán)力缺乏應(yīng)有的制衡與約束；農(nóng)村居民在鄉(xiāng)村治理中的參與嚴(yán)重不足，嚴(yán)重落后于農(nóng)民日益提升的權(quán)利意識(shí)和參與要求（肖唐鏢，2014：1-11）；鄉(xiāng)村組織基礎(chǔ)弱化，黨組織發(fā)展滯后，村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織空殼化嚴(yán)重，其他類型村級(jí)組織發(fā)育水平低（郭珉媛，2007：66-68）。通過(guò)貧困治理，不斷完善鄉(xiāng)村治理體系，促進(jìn)鄉(xiāng)村善治。貧困治理是一個(gè)社會(huì)再動(dòng)員、再組織和再塑造的過(guò)程，通過(guò)貧困治理，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系的完善和治理能力的提升。貧困治理多元主體的參與和鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生力量的激活有利于改善鄉(xiāng)村社會(huì)治理力量不足的困境，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村社會(huì)日趨嚴(yán)重的“行政化”和“暴力化”治理方式，擴(kuò)充鄉(xiāng)村社會(huì)的社會(huì)資本并改善干群關(guān)系（徐琳、樊友凱，2017：29-36）。貧困治理積極推進(jìn)村民自治，提升農(nóng)民在社區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)中的參與性和發(fā)言權(quán)；不斷推動(dòng)農(nóng)民組織化，把分散的農(nóng)民團(tuán)結(jié)起來(lái)，降低扶貧項(xiàng)目與分散小農(nóng)間的交易成本，盤活農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部資源，將社區(qū)資源與扶貧資源相配合，逐步形成扶貧和治理改善互相促進(jìn)的良性機(jī)制（楊帥、溫鐵軍，2014：118-123）。

四、貧困治理的發(fā)展走向

2020年農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困之后，并不意味著貧困消失。由于地區(qū)發(fā)展不平衡、農(nóng)村貧困人口生計(jì)的脆弱性、兜底保障的有限覆蓋率，如何鞏固脫貧成果，防止返貧成為貧困治理的重要議題。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變、社會(huì)結(jié)構(gòu)的演化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)等等，都會(huì)對(duì)貧困問(wèn)題產(chǎn)生影響，從而使貧困問(wèn)題呈現(xiàn)出新特征。

（一）相對(duì)貧困問(wèn)題突出。

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和強(qiáng)力脫貧攻堅(jiān)的背景下，中國(guó)即將消除絕對(duì)貧困，但現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困消除了，相對(duì)貧困還會(huì)長(zhǎng)期存在。相對(duì)貧困是發(fā)展不充分和不平衡導(dǎo)致的。盡管貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但相對(duì)于東部發(fā)達(dá)地區(qū)而言，依然處于發(fā)展不足的狀態(tài)，且發(fā)展不平衡現(xiàn)象有繼續(xù)擴(kuò)大的可能。在貧困地區(qū)，還有為數(shù)不少的貧困邊緣戶。貧困邊緣戶是指年人均純收入達(dá)不到貧困線標(biāo)準(zhǔn)但生產(chǎn)生活相對(duì)困難的農(nóng)戶?，F(xiàn)行政策對(duì)貧困縣與非貧困縣、貧困村與非貧困村、貧困戶與非貧困戶不一致，造成部分群眾心理失衡甚至不滿。不解決邊緣貧困戶的問(wèn)題，會(huì)直接影響脫貧攻堅(jiān)的成效，影響群眾的獲得感和滿意度，影響社會(huì)的穩(wěn)定和諧。

（二）精神貧困問(wèn)題突出。

貧困的成因是復(fù)雜的，導(dǎo)致貧困的原因很多，包括經(jīng)濟(jì)、教育、社會(huì)、文化等多種因素，因此，貧困具有多維性。貧困不僅表現(xiàn)為物質(zhì)貧困、經(jīng)濟(jì)貧困，還表現(xiàn)為精神貧困、文化貧困、能力貧困、權(quán)利貧困等方面。貧困治理要轉(zhuǎn)變單一的以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為依據(jù)的貧困識(shí)別和幫扶方式，綜合考慮識(shí)別對(duì)象的教育、衛(wèi)生、就業(yè)、健康、生活水平等狀況，實(shí)現(xiàn)多維識(shí)別、多維幫扶，不僅僅幫助貧困人口擺脫物質(zhì)貧困，還著力提升貧困人口的教育水平、健康水平、生活狀況，幫助貧困人口擺脫文化貧困、能力貧困、權(quán)利貧困，提升貧困群體內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展能力，提高脫貧質(zhì)量。

（三）特殊群體問(wèn)題彰顯。

經(jīng)過(guò)脫貧攻堅(jiān)，中國(guó)農(nóng)村貧困人口數(shù)量大幅度下降，但還有一些特殊群體，如貧困婦女、老人、殘疾人等，他們處于弱勢(shì)中的弱勢(shì)。這些人文化教育水平低、勞動(dòng)技能缺乏、勞動(dòng)能力低下或者不具備勞動(dòng)能力、社會(huì)資源嚴(yán)重不足，抵御外部風(fēng)險(xiǎn)的能力弱，需要具有針對(duì)性、長(zhǎng)期性的扶持政策。特殊貧困群體問(wèn)題還有一個(gè)重要的表現(xiàn)，就是貧困群體的代際傳遞。影響貧困代際傳遞的因素包括先賦性因素、自致性因素及社會(huì)環(huán)境因素。由于長(zhǎng)期的貧困積累，使得貧困家庭的子女無(wú)法和其他人處于同一起跑線，受教育水平相對(duì)偏低又無(wú)法彌補(bǔ)先賦性因素的不足，加之受社會(huì)排斥、社會(huì)保障制度等外部社會(huì)環(huán)境因素影響，使得貧困的代際傳遞現(xiàn)象彰顯出來(lái)。不解決貧困的代際傳遞問(wèn)題，就無(wú)法真正解決貧困問(wèn)題。

總的來(lái)說(shuō)，脫貧攻堅(jiān)之后，中國(guó)的貧困治理方式將發(fā)生轉(zhuǎn)型，主要表現(xiàn)在：從大規(guī)模脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)向鞏固脫貧成果轉(zhuǎn)變；從收入貧困治理向多維貧困治理的轉(zhuǎn)變；從絕對(duì)貧困治理向相對(duì)貧困治理的轉(zhuǎn)變；從外部幫扶為主向激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力轉(zhuǎn)變；從政府主導(dǎo)向市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、社會(huì)參與轉(zhuǎn)變；從運(yùn)動(dòng)式治理向常規(guī)化治理轉(zhuǎn)型；從注重減貧速度向注重脫貧質(zhì)量，建立可持續(xù)減貧長(zhǎng)效機(jī)制轉(zhuǎn)變；從重點(diǎn)解決農(nóng)村貧困向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理轉(zhuǎn)變。因此，我們要順應(yīng)這種變化，針對(duì)新時(shí)期貧困問(wèn)題的新特點(diǎn)，創(chuàng)新貧困治理方式。

1.打造綠色減貧模式。

堅(jiān)持綠色減貧、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，是由貧困地區(qū)的生態(tài)特征、貧困人口的特點(diǎn)所決定的。貧困地區(qū)要把脫貧攻堅(jiān)和生態(tài)文明建設(shè)有機(jī)結(jié)合，尊重生態(tài)規(guī)律，堅(jiān)持節(jié)約利用資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展。習(xí)近平總書(shū)記指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！币袑?shí)保護(hù)珍惜環(huán)境，提高脫貧質(zhì)量和人民群眾的生活質(zhì)量。寧要綠水青山，不要金山銀山，是綠色減貧的基礎(chǔ)和前提。在貧困地區(qū)脫貧過(guò)程中，一定要處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，牢固樹(shù)立“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”的理念，踐行綠色減貧觀，打造綠色減貧模式。要把環(huán)境因素納入產(chǎn)業(yè)扶貧戰(zhàn)略，倡導(dǎo)環(huán)境友好型減貧方式，探索綠色產(chǎn)業(yè)扶貧新路徑。要以綠色發(fā)展為統(tǒng)領(lǐng)，強(qiáng)化綠色經(jīng)濟(jì)意識(shí)，突出質(zhì)量興農(nóng)和綠色興農(nóng)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換。要將粗放型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為低污染、低消耗的可持續(xù)、成長(zhǎng)性產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境良性發(fā)展。要堅(jiān)持綠色可持續(xù)發(fā)展方式，將生態(tài)與旅游、文化、農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。

2.增加志智雙扶能量。

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，扶貧先扶志，扶貧必扶智，“要加強(qiáng)扶貧同扶志扶智相結(jié)合，讓脫貧具有可持續(xù)的內(nèi)生動(dòng)力?！雹?019年4月15-17日，習(xí)近平總書(shū)記考察重慶重要講話。中共中央黨史、文獻(xiàn)研究院、國(guó)務(wù)院扶貧辦，習(xí)近平扶貧論述摘編[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2018。習(xí)近平總書(shū)記指出，“要注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，把貧困群眾積極性和主動(dòng)性充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，引導(dǎo)貧困群眾樹(shù)立主體意識(shí)，發(fā)揚(yáng)自力更生精神，激發(fā)改變貧困面貌的干勁和決心，變‘要我脫貧’為‘我要脫貧’，靠自己的努力改變命運(yùn)?！雹?019年4月15-17日，習(xí)近平總書(shū)記考察重慶重要講話。中共中央黨史、文獻(xiàn)研究院、國(guó)務(wù)院扶貧辦，習(xí)近平扶貧論述摘編[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2018。扶貧必扶智，“治愚”和“扶智”根本就是發(fā)展教育，教育扶貧是徹底穩(wěn)定脫貧的重要抓手。一些貧困戶之所以難脫貧，易返貧，原因就在于文化水平低，思想不開(kāi)放，市場(chǎng)意識(shí)不強(qiáng)，掙錢門路少，缺乏一技之長(zhǎng)。要通過(guò)宣傳教育，引導(dǎo)貧困群眾樹(shù)立脫貧信心、激發(fā)脫貧動(dòng)力。要加大教育和培訓(xùn)力度，幫助農(nóng)戶掌握文化知識(shí)和實(shí)用技術(shù)，提高勞動(dòng)技能，通過(guò)扶知識(shí)、扶技術(shù)、扶思路，著力提高貧困戶綜合素質(zhì)和內(nèi)生發(fā)展能力。要確保每一個(gè)有學(xué)習(xí)意愿的群眾都能得到有針對(duì)性的培訓(xùn)，讓貧困群眾既有良好精神狀態(tài)，又有脫貧致富本領(lǐng)，夯實(shí)長(zhǎng)效脫貧根基。

3.探尋產(chǎn)業(yè)扶貧路徑。

習(xí)近平總書(shū)記指出，“發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)脫貧的根本之策。要因地制宜，把培育產(chǎn)業(yè)作為推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)的根本出路”。產(chǎn)業(yè)扶貧是扶貧開(kāi)發(fā)工作的核心和關(guān)鍵，是解決貧困地區(qū)和貧困人口生存發(fā)展的根本手段，是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的必由之路和根本之策。要抓住產(chǎn)業(yè)這個(gè)關(guān)鍵，以產(chǎn)業(yè)作支撐，夯實(shí)穩(wěn)定脫貧的根基。要依據(jù)資源條件與市場(chǎng)需求，精準(zhǔn)選擇產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，做到因地制宜、因人施策，實(shí)現(xiàn)差異競(jìng)爭(zhēng)、錯(cuò)位發(fā)展，探索以特色產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)的開(kāi)發(fā)式扶貧新路。要加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)主體培育，將農(nóng)民帶入產(chǎn)業(yè)鏈，培養(yǎng)市場(chǎng)能力強(qiáng)、技術(shù)水平高、帶動(dòng)意愿足的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。要促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有效銜接，促進(jìn)農(nóng)村貧困人口、小農(nóng)戶和新型經(jīng)營(yíng)主體、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的融合銜接，把弱勢(shì)群體納入到現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)當(dāng)中。應(yīng)建立產(chǎn)業(yè)與貧困戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目與貧困戶增收的結(jié)合點(diǎn)，把千家萬(wàn)戶的小生產(chǎn)和千變?nèi)f化的大市場(chǎng)聯(lián)結(jié)到一起，提高貧困群眾在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的參與度和受益度，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增收、穩(wěn)定脫貧（向德平，2019：1）。

4.開(kāi)啟內(nèi)源扶貧方法。

在全面脫貧階段，不能單純依靠外部幫扶和政府兜底的扶貧模式，而是變“輸血式”扶貧為“造血式”扶貧，將外在幫扶與內(nèi)生動(dòng)力結(jié)合起來(lái)，充分激發(fā)貧困人口的主體性，實(shí)現(xiàn)增能賦權(quán)。增能強(qiáng)調(diào)把貧困地區(qū)和貧困人口作為一個(gè)有潛能的主體，通過(guò)多主體、多層面的介入和資源供給，為貧困地區(qū)和貧困人口提供發(fā)展的理念、策略、機(jī)會(huì)、技巧、知識(shí)和能力，激發(fā)貧困人口的自主意識(shí)，調(diào)動(dòng)貧困人口的能動(dòng)性和創(chuàng)造力，提高貧困人口的內(nèi)生動(dòng)力和自我發(fā)展能力，促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展和貧困人口脫貧。加強(qiáng)貧困人口的能力建設(shè)是內(nèi)源式發(fā)展的前提、基礎(chǔ)和保障。能力建設(shè)主要包括培育可行能力、積累人力資本兩方面。要綜合運(yùn)用文化扶貧、教育扶貧、就業(yè)扶貧等多種路徑，提升貧困人口的可行能力和人力資本，將能力培養(yǎng)與脫貧致富結(jié)合起來(lái)。貧困人口的參與能力也是能力建設(shè)的重要內(nèi)容，要推動(dòng)參與式扶貧，動(dòng)員和組織貧困人口參與到反貧困項(xiàng)目制定、實(shí)施和評(píng)估的過(guò)程中，提升貧困人口的主體意識(shí)和話語(yǔ)地位，實(shí)現(xiàn)共建共享。貧困治理，既需要外界的推動(dòng)，更需要內(nèi)在的動(dòng)力，要提高貧困地區(qū)自我發(fā)展能力和自我造血能力，保證脫貧效果的穩(wěn)定性。

5.構(gòu)建社會(huì)扶貧格局。

中國(guó)脫貧攻堅(jiān)的一個(gè)顯著特點(diǎn)是政府主導(dǎo)，政府的強(qiáng)力推動(dòng)有力保證了扶貧效率和脫貧效果，但在具體實(shí)踐中，也出現(xiàn)了“政府熱、社會(huì)弱、市場(chǎng)冷”的情況。貧困治理不僅僅是政府的事，也是全社會(huì)的事。習(xí)近平總書(shū)記指出，“脫貧攻堅(jiān)，各方參與是合力”。要充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)的作用，鼓勵(lì)支持各類企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人參與脫貧攻堅(jiān)，調(diào)動(dòng)各方面積極性，引領(lǐng)市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同發(fā)力，將“有效的市場(chǎng)”“有為的政府”和“有活力的社會(huì)”有機(jī)結(jié)合起來(lái)，構(gòu)建專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧互為補(bǔ)充的大扶貧格局。要?jiǎng)訂T和凝聚全黨全社會(huì)的力量，深化政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者在貧困治理中的合作路徑，構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者各司其職、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同作用的和諧互動(dòng)模式，建立“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)能動(dòng)、社會(huì)參與”全社會(huì)廣泛參與脫貧攻堅(jiān)的新格局。

6.營(yíng)造社會(huì)保障機(jī)制。

兜底扶貧是在精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口基礎(chǔ)上，將無(wú)業(yè)可扶和無(wú)力脫貧的“兩無(wú)”貧困人口、暫時(shí)不能脫貧人口和其他符合條件的農(nóng)村群眾，納入社會(huì)保障的范圍，旨在從制度上保障貧困人口的生存、發(fā)展問(wèn)題。要健全以基本權(quán)利保障為基礎(chǔ)的社會(huì)保障體系，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，建立廣覆蓋、低成本、高效率的公共服務(wù)體系。要建立健全醫(yī)療保險(xiǎn)制度，構(gòu)建重大疾病醫(yī)療救助和特困群體診療援助體系，防止群眾因病致貧、因病返貧。加快完善居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體和商業(yè)保險(xiǎn)公司積極提供養(yǎng)老保障服務(wù)。要加強(qiáng)社會(huì)保障政策的整合，促進(jìn)社會(huì)保障政策體系的完善，重點(diǎn)優(yōu)化各項(xiàng)救助政策、扶貧開(kāi)發(fā)政策、低保政策的制度整合、待遇對(duì)接。

中國(guó)的貧困治理取得了巨大成就，中國(guó)是第一個(gè)提前實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)貧困人口減半的發(fā)展中國(guó)家，也是消除貧困人口最多的國(guó)家。中國(guó)貧困治理的經(jīng)驗(yàn)，不僅對(duì)于全面建成小康社會(huì)，促進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有重要意義，對(duì)于幫助其他發(fā)展中國(guó)家擺脫貧困、推進(jìn)全球貧困治理事業(yè)發(fā)展也具有重大意義。