樊紅敏 王軻 李曉芳 付會(huì)洋

一、引言

2000年至2019年間，我國(guó)65 歲及以上老年人口數(shù)從8821 萬(wàn)增加到1.76 億，老年人口撫養(yǎng)百分比從9.9 提升到17.8①國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《國(guó)家數(shù)據(jù)》，原文鏈接：http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01，最后瀏覽日期：2020年7月3日。，養(yǎng)老問題已經(jīng)成為政府和社會(huì)日益關(guān)注的重要社會(huì)問題。為應(yīng)對(duì)人口老齡化的形勢(shì)和挑戰(zhàn)，黨的十九大要求“構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，加快建設(shè)居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。黨的十九屆五中全會(huì)提出“要全面推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)，實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略?！边M(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，養(yǎng)老服務(wù)需求與供給之間不平衡不充分矛盾日益突出，滿足老年群體對(duì)美好生活的需要成為養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新的動(dòng)力和目標(biāo)，各地也探索了諸多養(yǎng)老服務(wù)新模式，如，家庭和社區(qū)“互助型”養(yǎng)老模式（駱?biāo)噩摚?016 : 111）、“時(shí)間儲(chǔ)蓄”契約式養(yǎng)老模式（夏辛萍，2012 : 140）、政府購(gòu)買服務(wù)模式（李連芬、劉德偉，2011 : 108）、網(wǎng)絡(luò)化居家養(yǎng)老模式（史云桐，2012 : 59）、智慧養(yǎng)老模式（張玉瓊，2015 : 48）、社區(qū)內(nèi)嵌入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)養(yǎng)老模式（胡宏偉、汪鈺、王曉俊、張瀾，2015 : 10）、“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老服務(wù)模式（馬占山，2012 : 27）等。各地的養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新和探索雖然獲得了社會(huì)和學(xué)界的大量關(guān)注，但基于全國(guó)性養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新探索狀況的分析研究還比較缺乏。

本文中，養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新主要是指新時(shí)代以來(lái)圍繞滿足老年群體美好生活需求，以積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略實(shí)施為目標(biāo)，各地從養(yǎng)老體制機(jī)制、養(yǎng)老主體、養(yǎng)老內(nèi)容、養(yǎng)老方式等不同層面實(shí)施的新機(jī)制、新舉措、新方法等，其中包含了養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的革新性因素。本文主要通過互聯(lián)網(wǎng)線上查詢方式對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新案例大樣本進(jìn)行了搜集和整理，運(yùn)用中國(guó)知網(wǎng)、萬(wàn)方數(shù)據(jù)庫(kù)、百度等數(shù)據(jù)庫(kù)，政府網(wǎng)站、搜索引擎等平臺(tái)，利用關(guān)鍵詞檢索法搜索全國(guó)各地社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的典型案例和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)影響力、成熟度、代表性等幾個(gè)原則進(jìn)行案例篩選，最終形成了84 個(gè)養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新案例樣本框。依據(jù)養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新內(nèi)容進(jìn)行歸類整理，按照養(yǎng)老體制機(jī)制、養(yǎng)老主體、養(yǎng)老內(nèi)容、養(yǎng)老方式四個(gè)維度和順序?qū)Y選出的84 個(gè)樣本進(jìn)行編碼，編碼號(hào)為案例1 到案例84。編碼順序上，養(yǎng)老體制機(jī)制為案例1 到案例9，養(yǎng)老主體為案例10 到案例31，養(yǎng)老內(nèi)容為案例32 到案例53、養(yǎng)老方式為案例54 到案例84。本文以84 個(gè)養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新案例及政府政策文件為資源來(lái)源，探討?zhàn)B老服務(wù)發(fā)展的動(dòng)力和障礙因素以及未來(lái)發(fā)展路徑，為創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)新思路、新方法和新路徑提供理論指導(dǎo)和實(shí)踐借鑒。

二、養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)因素

養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下制度變遷的一部分，是由政府強(qiáng)力主導(dǎo)和推動(dòng)的強(qiáng)制型制度變革，這一變革正在推動(dòng)形成“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)體系。養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新實(shí)踐探索過程是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革發(fā)展的大背景下展開的，是養(yǎng)老政策、服務(wù)主體、市場(chǎng)以及技術(shù)等因素共同作用的結(jié)果。

（一）政策動(dòng)力

自1999年以來(lái)，我國(guó)出臺(tái)并實(shí)施了一系列的養(yǎng)老政策，建立了養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化、專業(yè)化、市場(chǎng)化和智慧化的制度空間和政策導(dǎo)向，奠定了社會(huì)力量參與、市場(chǎng)化機(jī)制介入以及養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)日益革新的基礎(chǔ)。

1.社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)政策拓展了社會(huì)力量參與的制度空間

進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家共出臺(tái)了6 個(gè)文件，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化。早在2000年，國(guó)家出臺(tái)政策推動(dòng)“建立家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、社會(huì)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老機(jī)制”，強(qiáng)調(diào)家庭和社會(huì)力量在養(yǎng)老服務(wù)中的重要作用。2006年，國(guó)家老齡委等10 部委出臺(tái)文件，強(qiáng)調(diào)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)要按照“政策引導(dǎo)、政府扶持、社會(huì)興辦、市場(chǎng)推動(dòng)”的原則進(jìn)行，充分肯定市場(chǎng)機(jī)制在養(yǎng)老資源配置方面的積極作用。2011年，國(guó)家出臺(tái)《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011年－2015年）》，提出社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”，同時(shí)要“堅(jiān)持政府主導(dǎo)、鼓勵(lì)社會(huì)參與”。2013年連續(xù)出臺(tái)兩個(gè)文件，要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購(gòu)買服務(wù)力度，使社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)提出了“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，加快建設(shè)居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略。在以上政策的引導(dǎo)和支持下，各地圍繞多元化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)行探索創(chuàng)新。如案例15“廣州市分類推進(jìn)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)社會(huì)化改革”、案例20“三亞市引入社會(huì)資本發(fā)展高端健康養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目”、案例5“上海市長(zhǎng)寧區(qū)引導(dǎo)物業(yè)企業(yè)參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)”等。

2.醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策奠定了醫(yī)養(yǎng)有機(jī)發(fā)展的制度基礎(chǔ)

在老年群體中高齡、失能老年人占比增加的背景下，老年群體醫(yī)療護(hù)理保健需求不斷提升。各部委出臺(tái)多項(xiàng)政策促進(jìn)醫(yī)療與養(yǎng)老服務(wù)的融合發(fā)展。2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，首次提出要“積極推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合”，包括推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展、健全醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)制等。2014年，國(guó)家出臺(tái)政策“加快推進(jìn)健康與養(yǎng)老服務(wù)工程建設(shè)”，制定了放寬健康養(yǎng)老領(lǐng)域市場(chǎng)準(zhǔn)入、規(guī)劃引領(lǐng)健康養(yǎng)老項(xiàng)目布局落地、加大政府投入及相關(guān)支持政策。2015年，國(guó)家發(fā)布了“推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的指導(dǎo)意見”，推進(jìn)建立符合國(guó)情的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合體制機(jī)制和政策法規(guī)體系，明確了“基本形成醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)資源實(shí)現(xiàn)有序共享，覆蓋城鄉(xiāng)、規(guī)模適宜、功能合理、綜合連續(xù)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”的目標(biāo)。2017年，《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》首次將醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合納入到了養(yǎng)老服務(wù)體系中。這些政策出臺(tái)前后，各地方均圍繞醫(yī)養(yǎng)結(jié)合進(jìn)行了不同方面的探索實(shí)踐，如案例6“養(yǎng)老服務(wù)升級(jí)朝陽(yáng)實(shí)踐”中，北京市朝陽(yáng)區(qū)通過將醫(yī)療與居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老相結(jié)合的醫(yī)養(yǎng)“三重結(jié)合”，為居家高齡、重病、失能或部分失能老人提供特色服務(wù)。案例10“河南省滎陽(yáng)市布局健康園區(qū)推進(jìn)健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，其通過整合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老地產(chǎn)的方式推進(jìn)健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.智慧化養(yǎng)老政策提供了養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新的發(fā)展方向

現(xiàn)代信息技術(shù)與養(yǎng)老服務(wù)的深度融合，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)精細(xì)化管理。2015年，國(guó)家出臺(tái)文件積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)，提出要依托現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)資源和社會(huì)力量，搭建養(yǎng)老信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)及利用新型養(yǎng)老醫(yī)療技術(shù)設(shè)備和工具，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新。2016年，《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》下發(fā)，要求發(fā)展智慧養(yǎng)老服務(wù)新業(yè)態(tài)，推動(dòng)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)結(jié)合。2017年，國(guó)家制定了“智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展四年行動(dòng)計(jì)劃”，提出運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，推進(jìn)智慧健康養(yǎng)老應(yīng)用系統(tǒng)集成，建立老年健康動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制。2018年，《“互聯(lián)網(wǎng)+民政服務(wù)”行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施，要求構(gòu)建線上線下相結(jié)合、多主體參與、資源共享、公平普惠的互聯(lián)網(wǎng)養(yǎng)老服務(wù)供給體系，明確了智慧化養(yǎng)老的重點(diǎn)和發(fā)展方向。在這些政策的鼓勵(lì)和支持下，各地方在養(yǎng)老服務(wù)智能化方面進(jìn)行了諸多探索。如案例43“浙江省杭州市‘浙里養(yǎng)’智慧養(yǎng)老服務(wù)案例”中，杭州市開發(fā)的“浙里養(yǎng)”智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)多方受理、統(tǒng)一評(píng)估、一證通辦、線上支付及嚴(yán)格監(jiān)管，為浙江省老人提供居家社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、志愿服務(wù)等養(yǎng)老服務(wù)。案例60“浙江省桐鄉(xiāng)烏鎮(zhèn)椿熙堂智慧養(yǎng)老項(xiàng)目”中，烏鎮(zhèn)的椿熙堂老年社會(huì)服務(wù)發(fā)展中心利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)與專業(yè)化養(yǎng)老運(yùn)營(yíng)管理相結(jié)合，形成了智能化社區(qū)照護(hù)模式。

（二）主體動(dòng)力

在各地養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新實(shí)踐中，除政府、社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織、老年志愿者逐漸成為重要的養(yǎng)老服務(wù)供給主體，推動(dòng)了我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)體系不斷完善。

1.社會(huì)組織成為養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新的新興力量

社會(huì)組織作為改革開放后不斷發(fā)展壯大的一支社會(huì)力量，在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，以其專門的人才和專業(yè)的技術(shù)推動(dòng)了社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。其中，養(yǎng)老服務(wù)志愿者組織作用凸顯，形成了社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化機(jī)制，推進(jìn)了養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化。作為非營(yíng)利組織，其資金籌措模式、社區(qū)互動(dòng)平臺(tái)、服務(wù)內(nèi)容和方式以及內(nèi)涵的公益精神，提升了養(yǎng)老服務(wù)的品質(zhì)，有效應(yīng)對(duì)了老齡化帶來(lái)的社會(huì)問題。案例41“北京十方緣老人心靈呵護(hù)中心精神慰藉服務(wù)探索”中，十方緣老人心靈呵護(hù)中心創(chuàng)立了以民間運(yùn)營(yíng)、政府支持、社會(huì)參與、公益服務(wù)為主要特征的臨終老人心靈呵護(hù)服務(wù)模式。案例19“‘夕陽(yáng)再晨’科技助老志愿服務(wù)實(shí)踐探索”中，北京郵電大學(xué)的大學(xué)生志愿團(tuán)隊(duì)創(chuàng)立了社會(huì)組織“夕陽(yáng)再晨社會(huì)工作服務(wù)中心”，通過向老年人普及科技知識(shí)、鼓勵(lì)老年人和大學(xué)生志愿者互助學(xué)習(xí)以及其他文娛活動(dòng)，豐富老年人的精神生活，并培育和孵化了多個(gè)高校青年助老服務(wù)組織。

2.老年志愿者推動(dòng)了互助養(yǎng)老模式的可持續(xù)發(fā)展

老年志愿者是養(yǎng)老志愿服務(wù)中一支活躍的力量，推動(dòng)了資源有效動(dòng)員和多元化養(yǎng)老模式的形成。如案例77“浙江省瑞安市陳岙村集體養(yǎng)老案例”，陳岙村以“自治+公助”的方式探索了集體養(yǎng)老的新模式。案例69“杭州市余杭區(qū)抱團(tuán)互助養(yǎng)老探索”中，余杭區(qū)引導(dǎo)城市的空巢老人、志趣相投的兩個(gè)及以上家庭抱團(tuán)養(yǎng)老，鼓勵(lì)老年人之間互相服務(wù)、互相幫助，共同度過晚年。案例70“南京市打造時(shí)間銀行互助養(yǎng)老新模式”中，通過完善信息管理平臺(tái)、提供標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)以及志愿服務(wù)兌換機(jī)制等建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)“時(shí)間銀行”，鼓勵(lì)低齡老人志愿者為高齡老人提供助餐、助醫(yī)、助浴等服務(wù)，志愿者的服務(wù)時(shí)間可以用于提取和兌換。

（三）市場(chǎng)動(dòng)力

市場(chǎng)轉(zhuǎn)型形成了龐大的、潛在的養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)市場(chǎng)，加之國(guó)家不斷降低民間投資進(jìn)入養(yǎng)老、醫(yī)療等領(lǐng)域的門檻，為社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)提供了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。

1.有效動(dòng)員養(yǎng)老資源，引導(dǎo)社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)

各地圍繞養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化開展了大量探索。一是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)如由政府投資新建、改建、購(gòu)置的，或者新建居民區(qū)按規(guī)定配建并移交給民政部門管理的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，通過公建民營(yíng)、委托管理、購(gòu)買服務(wù)等多種方式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)和服務(wù)。既保證公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的兜底示范作用，又有效整合社會(huì)資源，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)效率和質(zhì)量。案例14 中，武漢市江漢區(qū)探索了“公營(yíng)民營(yíng)并行”的模式，部分設(shè)施實(shí)行“公辦公營(yíng)”，履行基本的兜底保障職責(zé)；部分設(shè)施實(shí)施“公建民營(yíng)”，將經(jīng)營(yíng)管理權(quán)推向市場(chǎng)，采取市場(chǎng)化為社會(huì)老人提供代養(yǎng)服務(wù)。二是支持和鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。各地通過放寬條件、降低門檻，鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，同時(shí)在土地使用、稅費(fèi)減免、補(bǔ)貼支持以及慈善捐贈(zèng)等方面提供優(yōu)惠扶持政策，以鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)開發(fā)中高端養(yǎng)老市場(chǎng)，滿足多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求。如案例8 中，深圳市龍崗區(qū)引進(jìn)民間資本運(yùn)營(yíng)南聯(lián)頤養(yǎng)中心，推進(jìn)社會(huì)力量介入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和服務(wù)，有效緩解養(yǎng)老資源不足問題。案例22“杭州市下城區(qū)朝暉街道中外合資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)探索案例”中，朝暉街道于2016年引入首家中外合資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)佰樂時(shí)光養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，并將其嵌入小區(qū)為老人提供專業(yè)化、規(guī)范化的高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)。

2.市場(chǎng)化機(jī)制嵌入養(yǎng)老服務(wù)，推動(dòng)養(yǎng)老模式多樣化

養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)化催生出多種新興產(chǎn)品和市場(chǎng)服務(wù)，形成了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式、地產(chǎn)養(yǎng)老模式、以房養(yǎng)老模式等多種養(yǎng)老方式。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，就是將現(xiàn)代醫(yī)療服務(wù)技術(shù)與養(yǎng)老保障模式有效結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)“有病治病、無(wú)病療養(yǎng)”的養(yǎng)老保障模式創(chuàng)新。這一模式主要面向居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年人，在為其提供基本生活照料服務(wù)的基礎(chǔ)上，提供醫(yī)療衛(wèi)生方面的服務(wù)。如案例45 中，鄭州市第九人民醫(yī)院以成立醫(yī)養(yǎng)協(xié)作聯(lián)盟、建設(shè)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合一體化平臺(tái)、與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)有效合作等方式開展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)。地產(chǎn)養(yǎng)老，是指將房地產(chǎn)開發(fā)與養(yǎng)老相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行整合，從而將養(yǎng)老養(yǎng)生的生活方式完整地嵌入到房地產(chǎn)的規(guī)劃、開發(fā)、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)的整個(gè)流程之中，它既是養(yǎng)老地產(chǎn)的一部分，又是地產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)的新突破。如案例10“河南省滎陽(yáng)市布局健康園區(qū)推進(jìn)健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展案例”中，滎陽(yáng)市以打造健康園區(qū)促進(jìn)生態(tài)復(fù)合型醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展。案例42“山東省煙臺(tái)市福山區(qū)醫(yī)養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式案例”中，煙臺(tái)市打造復(fù)合型健康醫(yī)療養(yǎng)老養(yǎng)生小鎮(zhèn)，滿足了老年人的生活、養(yǎng)老、休閑等需求。以房養(yǎng)老，是指老人將自己的產(chǎn)權(quán)房抵押出去，以定期取得一定數(shù)額養(yǎng)老金或者接受老年公寓服務(wù)的一種養(yǎng)老方式。案例83 中，嘉明鎮(zhèn)以宅基地制度改革為契機(jī)，針對(duì)鰥寡孤獨(dú)殘老人和“三無(wú)老人”等困難群體，創(chuàng)造性探索“宅基地?fù)Q房”農(nóng)村養(yǎng)老新路徑。

（四）技術(shù)動(dòng)力

信息技術(shù)的發(fā)展為各地養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新提供了技術(shù)支撐，并通過養(yǎng)老服務(wù)信息及資源整合、養(yǎng)老工具創(chuàng)新，為養(yǎng)老服務(wù)精準(zhǔn)化、個(gè)性化創(chuàng)造了條件和空間。

1.大數(shù)據(jù)技術(shù)嵌入推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)信息和資源整合

現(xiàn)代信息技術(shù)能夠準(zhǔn)確且高效地完成對(duì)老年群體客觀需求信息的收集、整理、傳輸、分析以及保存，以便于各類養(yǎng)老主體實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給和需求的有效對(duì)接。信息技術(shù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)高效的養(yǎng)老服務(wù)資源動(dòng)員和整合。在現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)供給體系中，行政機(jī)構(gòu)、社區(qū)自治組織、養(yǎng)老服務(wù)志愿組織以及市場(chǎng)組織等多元主體共同參與。分屬于各類主體的養(yǎng)老資源只有充分有效整合，才能提升養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量與水平。如案例75“四川省邛崍市創(chuàng)新建立‘1+3+N’養(yǎng)老服務(wù)供給體系案例”中，邛崍市借助信息技術(shù)繪制了一個(gè)“邛崍市幸福養(yǎng)老關(guān)愛地圖”，對(duì)全市60 歲以上老年人養(yǎng)老服務(wù)需求和養(yǎng)老設(shè)施、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)信息進(jìn)行采集，為養(yǎng)老服務(wù)需求與供給的精準(zhǔn)對(duì)接提供了載體。

2.互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)推動(dòng)了養(yǎng)老服務(wù)方式的多樣化

數(shù)字化遠(yuǎn)程醫(yī)療的普及和檢測(cè)監(jiān)測(cè)技術(shù)的革新，支持了醫(yī)療模式從“集中化”向“分散化”轉(zhuǎn)變?？纱┐髟O(shè)備、智能手機(jī)輔助的即時(shí)檢測(cè)技術(shù)等使得老年人能夠在家或養(yǎng)老機(jī)構(gòu)完成疾病檢測(cè)，以此減少不必要的就醫(yī)，提高醫(yī)療效率。遠(yuǎn)程醫(yī)療平臺(tái)以及生命健康管理平臺(tái)等，使得居家在線就診成為可能，為老年人提供高效便捷、多層次、個(gè)性化的醫(yī)療養(yǎng)老服務(wù)。將這些相關(guān)技術(shù)有效應(yīng)用于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，能夠推進(jìn)智慧養(yǎng)老社區(qū)和智慧養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，為老年人提供便捷高效、多層次、個(gè)性化的服務(wù)，并對(duì)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行有效管理，以提高其效率和質(zhì)量。如案例45 鄭州市第九人民醫(yī)院建立的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合一體化平臺(tái)，能夠幫助社區(qū)醫(yī)生和養(yǎng)老院的醫(yī)護(hù)人員與醫(yī)院的醫(yī)生視頻連線，準(zhǔn)確高效地診斷病情，為老年人提供服務(wù)。這一平臺(tái)讓醫(yī)療資源有效下沉到老年人身邊，在方便老年人就醫(yī)的同時(shí)，極大地提升了醫(yī)院醫(yī)護(hù)人員的工作效率和服務(wù)質(zhì)量。

3.人工智能技術(shù)提供了養(yǎng)老服務(wù)新工具

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合是滿足老年人健康養(yǎng)老服務(wù)需求的新路徑，而醫(yī)養(yǎng)結(jié)合則離不開高水平的醫(yī)療技術(shù)手段。從硬件設(shè)備上來(lái)看，醫(yī)療技術(shù)手段主要涵蓋了醫(yī)療器械與疾病診斷儀器，這些醫(yī)療技術(shù)手段為養(yǎng)老服務(wù)提供了新工具，有效地減少了疾病盲區(qū)，提高了診療的精準(zhǔn)度。另外，可移動(dòng)的醫(yī)療檢查設(shè)備與檢測(cè)儀器不斷完善，為患病老人提供方便、快捷、精準(zhǔn)的檢測(cè)，大大縮短了老年人接受正規(guī)治療的時(shí)間。如案例60 中老年社會(huì)服務(wù)發(fā)展中心是一個(gè)線上線下相結(jié)合的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)中心，該中心向全鎮(zhèn)健康老人提供健康檢查、代辦預(yù)約等服務(wù)，同時(shí)也向患病老人提供陪同就醫(yī)、幫助配藥、遠(yuǎn)程會(huì)診、康復(fù)建議以及病后老人的照護(hù)計(jì)劃、康復(fù)理療等智能化的服務(wù)。

三、養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新的障礙因素

當(dāng)前，各地在養(yǎng)老體制機(jī)制、養(yǎng)老主體、養(yǎng)老內(nèi)容、養(yǎng)老方式等方面做了大量的有益探索與實(shí)踐，并取得了顯著成效。同時(shí)仍存在養(yǎng)老服務(wù)體制機(jī)制不盡完善、社會(huì)力量參與不足、養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)能力有待提升、養(yǎng)老服務(wù)需求供給不匹配等問題，這在一定程度上制約與阻礙了養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新的實(shí)踐進(jìn)程。

（一）養(yǎng)老服務(wù)體制機(jī)制有待進(jìn)一步完善

1.養(yǎng)老服務(wù)主體協(xié)同合作機(jī)制不完善

養(yǎng)老服務(wù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及政府、社區(qū)、社會(huì)組織、老年人、老年人家庭、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等多元主體。由于各主體協(xié)同合作機(jī)制不健全，籌集資金時(shí)責(zé)任不明、服務(wù)過程中推諉責(zé)任、供需銜接不暢等問題時(shí)有發(fā)生。如案例25“上海市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式案例”中，因醫(yī)療垃圾、空氣污染、公共空間占用等問題，嵌入社區(qū)的養(yǎng)護(hù)中心和社區(qū)居民缺乏充分的協(xié)調(diào)與溝通，遭到了社區(qū)居民的抵觸。案例44“北京朝陽(yáng)區(qū)‘養(yǎng)老驛站’居家養(yǎng)老探索”中，由于養(yǎng)老驛站在社區(qū)層面的資源下沉和組織融入不夠，難以有效動(dòng)員居民、社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)，使其社區(qū)級(jí)服務(wù)平臺(tái)的作用難以有效發(fā)揮。在案例48“鄭州頤和醫(yī)院‘四位一體’醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式實(shí)踐”中，新成立的鄭州頤和醫(yī)院、鄭州頤和健康管理研究院、鄭州頤和康復(fù)養(yǎng)老院之間尚未建立密切的聯(lián)系，難以形成良好的互動(dòng)與支撐。

2.養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量保障機(jī)制不健全

一是全國(guó)性的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系缺失。提升養(yǎng)老服務(wù)水平，服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)先行，但與老年人的生活質(zhì)量密切相關(guān)的全國(guó)性的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，尚處于空白狀態(tài)。由于全國(guó)統(tǒng)一的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)欠缺，各地在進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新探索時(shí)缺失了參考標(biāo)桿；對(duì)同一項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目，各地標(biāo)準(zhǔn)不一，不利于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成，也不利于養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。二是養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的監(jiān)管與評(píng)價(jià)機(jī)制不完善。對(duì)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施有效的監(jiān)督管理與評(píng)價(jià)，是養(yǎng)老服務(wù)體系中的重要環(huán)節(jié)，也是落實(shí)政府責(zé)任、提高管理效能、保障老年人利益的有效工具（雷雨若、王娟，2020 : 145）。但在實(shí)踐中，由于缺少監(jiān)管與評(píng)價(jià)的法律法規(guī)、監(jiān)管與評(píng)價(jià)主體失責(zé)等，養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的監(jiān)管與評(píng)價(jià)往往處于失靈狀態(tài)。在案例58“青海省西寧市政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)案例”中，養(yǎng)老服務(wù)過程的評(píng)估監(jiān)督主體以政府部門和專家學(xué)者為主，社會(huì)公眾、接受服務(wù)的老年人等相關(guān)主體則無(wú)法參與項(xiàng)目監(jiān)管評(píng)估中，導(dǎo)致監(jiān)管評(píng)估乏力。這些因素的存在，使養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目質(zhì)量無(wú)法保證；缺乏相關(guān)機(jī)制規(guī)范的評(píng)估結(jié)果，也可能會(huì)因有失公正性與合理性而流于表面。

3.養(yǎng)老服務(wù)資金籌措機(jī)制不到位

養(yǎng)老服務(wù)需要大量的資金投入和規(guī)范的籌措機(jī)制予以保障，但由于政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)資金預(yù)算的規(guī)劃性不強(qiáng)、政府引導(dǎo)社會(huì)資金的程度不高、養(yǎng)老服務(wù)的資金籌措機(jī)制還不規(guī)范等，從而導(dǎo)致政府資金投入量整體較小，社會(huì)資金參與養(yǎng)老服務(wù)不足。智慧養(yǎng)老項(xiàng)目盡管得到了政府的大力支持，但卻沒有其他資金來(lái)源；大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因是民辦非企業(yè)單位，從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款比較困難，發(fā)展受到制約；養(yǎng)老資金來(lái)源也僅為政府對(duì)老年人的養(yǎng)老補(bǔ)貼，只能解決老年人的一般生活需求；規(guī)范的資金籌措機(jī)制缺失，資金來(lái)源渠道就會(huì)單一化；缺少充裕的資金作為支撐，養(yǎng)老服務(wù)的效果也就難以保證。

（二）養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)力量參與不足

1.社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)的制度空間有待進(jìn)一步拓展

從2013年到2017年，國(guó)家出臺(tái)了5 項(xiàng)重要的指導(dǎo)性政策推動(dòng)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)，這些政策性文件均對(duì)引導(dǎo)社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)作出了重要部署，可以說(shuō)，社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)的制度環(huán)境已初步形成。但是，用地難、盈利微、融資難、專業(yè)人才短缺、配套扶持政策門檻較高等問題依然存在（謝詩(shī)曉，2018）。由于養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)自身的特征，以及當(dāng)?shù)匚鐣?huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)、幫扶養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織發(fā)展的政策機(jī)制還不夠完善等因素，導(dǎo)致社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)意愿不高（案例1）；因政府支持力度不夠、缺乏統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、人才隊(duì)伍不穩(wěn)定、入住率偏低等問題，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)理念雖然先進(jìn)，但發(fā)展卻依然舉步維艱（案例4，案例21，案例23）；由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以追逐自身利益為唯一目的，造成誠(chéng)信意識(shí)與服務(wù)精神缺失（案例11）。這些顯然都不利于養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而影響?zhàn)B老服務(wù)體系整體效能的發(fā)揮。

2.為老服務(wù)社會(huì)組織力量弱小

在實(shí)際養(yǎng)老服務(wù)中，為老服務(wù)社會(huì)組織面臨著一些困境。首先，為老服務(wù)社會(huì)組織數(shù)量較少。李克強(qiáng)總理在2020年政府工作報(bào)告中指出，要“支持社會(huì)組織、人道救助、志愿服務(wù)、慈善事業(yè)等健康發(fā)展。”但實(shí)際上，我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展速度與規(guī)模仍不十分理想。為老服務(wù)社會(huì)組織數(shù)量偏少，無(wú)法滿足巨大的養(yǎng)老服務(wù)需求。其次，為老服務(wù)社會(huì)組織的規(guī)模小，自身造血功能不足，對(duì)政府的依賴度高。老年社會(huì)服務(wù)中心即使作為樞紐型社會(huì)組織，其運(yùn)營(yíng)資金也高度依賴于政府財(cái)政補(bǔ)貼，無(wú)法獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，未形成產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)作模式。因此，為老服務(wù)社會(huì)組織的服務(wù)功能難免成為政府部門的延伸，其所提供的養(yǎng)老服務(wù)也就呈現(xiàn)出“內(nèi)部化”傾向，這就容易滋生服務(wù)質(zhì)量不高、服務(wù)成本過高、資金使用不透明等問題。

3.老年人在養(yǎng)老服務(wù)中的活力有待進(jìn)一步激發(fā)

老年人不僅是服務(wù)的接受者，更是服務(wù)的參與者。但由于主客觀的原因，老年人能夠參與養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)會(huì)有限、人數(shù)較少，老年人自身應(yīng)有的活力沒有得到有效激發(fā)。其一，老年人參與養(yǎng)老服務(wù)的體系不健全，缺少老年人“點(diǎn)菜權(quán)”與評(píng)估權(quán)的相關(guān)機(jī)制。目前各地的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，幾乎都是政府“一攬子”確定下來(lái)的，在開展養(yǎng)老服務(wù)之前，很少征求老年人的意見或建議。同時(shí)，由于養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目監(jiān)管與評(píng)估的缺失，老年人的這一權(quán)利也被被動(dòng)放棄，缺少對(duì)老年人評(píng)估意見的應(yīng)有重視。其二，老年人參與養(yǎng)老服務(wù)的觀念落后、機(jī)會(huì)較少。在養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐中，老年人參與養(yǎng)老服務(wù)往往遭遇一些尷尬。一方面，傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，老年人不應(yīng)再是服務(wù)者，而應(yīng)該是被服務(wù)者，理念的滯后限制了老年人參與的熱情和動(dòng)力。另一方面，一部分老年人的服務(wù)熱情比較高，但能夠提供給他們的機(jī)會(huì)或崗位卻又非常少。如案例49“江蘇省云龍區(qū)退休老年人返聘人才資源開發(fā)服務(wù)實(shí)踐”中，將優(yōu)秀的老年人返聘到社區(qū)為其他老年人服務(wù)，以發(fā)揮老年人余熱，但由于返聘的崗位較少，難以滿足有返聘意愿的老年人的需求。此外，老年人社會(huì)參與的保障機(jī)制也不完善，主要體現(xiàn)在老年人再就業(yè)政策法規(guī)仍不健全（案例50）。

（三）養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)能力有待進(jìn)一步提升

1.養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)護(hù)理人員短缺

目前我國(guó)養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)人員缺口較大，從業(yè)人員數(shù)量不足。依據(jù)北京師范大學(xué)發(fā)布的《2017年中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)情況報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)人員不足50 萬(wàn)人，其中持證人員不到2 萬(wàn)人，養(yǎng)老服務(wù)人才需求缺口非常大。案例42“山東省煙臺(tái)市福山區(qū)醫(yī)養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式案例”中，當(dāng)?shù)刈o(hù)士學(xué)校、衛(wèi)生學(xué)校等學(xué)校畢業(yè)的學(xué)生，因工作任務(wù)重、壓力大、職業(yè)榮譽(yù)感缺乏等因素，大多不愿意從事養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，失能半失能老年人的護(hù)工更難招；在案例34“上海市長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)制度政策創(chuàng)制探索”中，具有長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)資質(zhì)的護(hù)理服務(wù)人員僅有2.8 萬(wàn)人，而需要相應(yīng)服務(wù)的老年人則有15.2 萬(wàn)人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了實(shí)際需求?？梢姡瑢I(yè)護(hù)理人員的工資待遇較低、社會(huì)認(rèn)可度不高、工作強(qiáng)度大等因素的存在，造成提供養(yǎng)老服務(wù)人員缺乏，這使得養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化的先天性基礎(chǔ)薄弱。

2.養(yǎng)老護(hù)理人員專業(yè)技能較低

目前老年護(hù)理學(xué)科及相關(guān)專業(yè)的設(shè)置以及對(duì)專業(yè)護(hù)理人員的培養(yǎng)與培訓(xùn)都相對(duì)比較滯后。由于現(xiàn)有的護(hù)理人員大多是外來(lái)務(wù)工者或下崗員工，一般年齡較大，文化水平有限，普遍缺乏規(guī)范的培訓(xùn)，素質(zhì)參差不齊；同時(shí)，又由于養(yǎng)老服務(wù)勞動(dòng)強(qiáng)度大、待遇不高，導(dǎo)致人員流失嚴(yán)重，形成人員短缺的情況。案例調(diào)查表明，護(hù)理人員的專業(yè)化程度不高普遍存在（案例59）；在智慧養(yǎng)老中，專業(yè)的、技術(shù)比較高的護(hù)理人員也非常匱乏（案例61，案例63）；在開展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的二級(jí)醫(yī)院，缺少高質(zhì)量的養(yǎng)老照護(hù)人才（案例46，案例47，案例48）；護(hù)理人員對(duì)老年人身心發(fā)展特點(diǎn)、老年人心理學(xué)、溝通技巧等知識(shí)掌握較少（案例41）；部分管理者也同樣缺乏相關(guān)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，距離建設(shè)一支專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍還存在著較大的現(xiàn)實(shí)差距（案例58）。

3.養(yǎng)老服務(wù)志愿者缺乏專業(yè)性

由于老年人是一個(gè)很特殊的群體，身體素質(zhì)、個(gè)性心理差異較大，養(yǎng)老服務(wù)志愿者除了需要掌握基本的生活照料技能外，還應(yīng)具備老年病預(yù)防、老年人心理疏導(dǎo)等基本素養(yǎng)。與護(hù)理人員相似，志愿者所掌握的專業(yè)技能越高，越能有效應(yīng)對(duì)不同老年人所需的服務(wù)差異，其服務(wù)的效果就會(huì)越好，老年人的滿意度也就越高。志愿服務(wù)面臨的問題是，具有專業(yè)服務(wù)能力的志愿者還比較少。就目前志愿服務(wù)情況看，養(yǎng)老服務(wù)志愿者相當(dāng)一部分是在校大學(xué)生，他們的流動(dòng)性較強(qiáng)，且服務(wù)的時(shí)間受限，無(wú)法提供長(zhǎng)期、穩(wěn)定的服務(wù)，同時(shí)，志愿者隊(duì)伍發(fā)展層次良莠不齊，有些甚至為了應(yīng)付項(xiàng)目而敷衍了事（案例19）；一些社會(huì)組織僅僅對(duì)骨干志愿者進(jìn)行了老年心理學(xué)、心理干預(yù)實(shí)用技術(shù)等方面的知識(shí)培訓(xùn)，志愿者整體的專業(yè)化程度還比較低（案例40）。

（四）養(yǎng)老服務(wù)需求供給不匹配

1.養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化有待進(jìn)一步推進(jìn)

作為一種“準(zhǔn)公共服務(wù)”，養(yǎng)老服務(wù)的投資和生產(chǎn)主體可以也應(yīng)該多元化。但由于老年人有效需求難以識(shí)別導(dǎo)致服務(wù)需求總量模糊、缺少成熟的市場(chǎng)化供給的制度環(huán)境、市場(chǎng)化供給的支持力量薄弱、市場(chǎng)資源配置的作用發(fā)揮不充分等原因（姬飛霞、王永梅、張航空，2019 : 15），養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化供給依然不足。案例表明，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展不充分，還沒有形成一定的規(guī)模，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量較少（案例55），所提供的服務(wù)也不能滿足當(dāng)?shù)乩夏耆说酿B(yǎng)老需求（案例75）。因此，在更好地發(fā)揮政府作用的同時(shí)，進(jìn)一步推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)化發(fā)展，健全市場(chǎng)機(jī)制，大幅度增加養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)化供給，讓市場(chǎng)在養(yǎng)老服務(wù)資源配置中起決定性作用，應(yīng)該是未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)的主要任務(wù)之一。

2.養(yǎng)老服務(wù)的精準(zhǔn)化程度不足

為老年人提供精準(zhǔn)化、個(gè)性化、分層分類的養(yǎng)老服務(wù)，滿足老年人物質(zhì)及精神生活的基本需求，讓老年人過得更加幸福、更有尊嚴(yán)，是養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新的價(jià)值旨?xì)w。當(dāng)前的養(yǎng)老服務(wù)多以滿足老年人的物質(zhì)生活為主，主要有生活照料服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)、家政服務(wù)、緊急救助服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)信息建設(shè)等。一些地方養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容單一，服務(wù)級(jí)別低（案例65），僅能提供簡(jiǎn)單的日常照料服務(wù)（案例79）；有些社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)僅以提供文化娛樂服務(wù)為主（案例26）；老年人公寓僅能提供助餐服務(wù)，且沒有日托照料、護(hù)理陪伴服務(wù)，突發(fā)事件、應(yīng)急救助服務(wù)更是缺乏（案例77）；雖然從事老年人生活起居、日常護(hù)理、家政服務(wù)的護(hù)理人員比較多，但能承擔(dān)緊急救護(hù)、精神慰藉的人員少，高齡、獨(dú)居、留守、空巢等弱勢(shì)老年人的照料護(hù)理無(wú)法滿足（案例77），特別是失能失智老年人的醫(yī)療服務(wù)更是缺乏（案例27）。這實(shí)質(zhì)上是忽視了老年人服務(wù)需求的異質(zhì)化，對(duì)許多老年人，特別是空巢、喪偶、留守、失能、失智、計(jì)劃生育特殊家庭老年人的特殊要求沒有予以著重關(guān)注，心理健康服務(wù)難以得到滿足。

3.養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供需矛盾突出

截至2018年底，我國(guó)各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施達(dá)到16.8 萬(wàn)個(gè)，每千人養(yǎng)老床位數(shù)29.1 張（共727.1 萬(wàn)張）①民政部：《2018年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2019年8月15日。，距離每千人35-40 張的目標(biāo)尚有較大差距。首先，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施分布不均，區(qū)域城鄉(xiāng)不均衡問題突出。新城區(qū)與老城區(qū)、城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施差異化比較明顯。養(yǎng)老設(shè)施不足的情況在老城區(qū)表現(xiàn)尤為突出，由于開辟全新的空間作為養(yǎng)老設(shè)施專用的可行性較小，使得大型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以入駐（案例67）；農(nóng)村的休閑養(yǎng)老配套設(shè)施不完善，嚴(yán)重影響到“城市老年人寄養(yǎng)農(nóng)家”這種城鄉(xiāng)養(yǎng)老融合發(fā)展模式的可持續(xù)性。其次，部分養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施處于相對(duì)過剩狀態(tài)。城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心一般包括多媒體大廳、棋牌室、書畫閱覽室、保健室、健身房、多功能活動(dòng)室等，但一些場(chǎng)所卻長(zhǎng)期處于無(wú)人使用或鮮有人使用狀態(tài)。最后，居家適老化改造的受惠范圍有限。適老化改造增加了設(shè)施的安全性、便利性和舒適性，有助于提升老年人居家養(yǎng)老的服務(wù)品質(zhì)。

4.老年人對(duì)智慧養(yǎng)老產(chǎn)品的接受程度低

物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的發(fā)展，超越時(shí)空的界限向老年人提供實(shí)時(shí)、高效、智能的養(yǎng)老服務(wù)成為可能。但是，大多數(shù)社區(qū)未能實(shí)現(xiàn)既定的智慧養(yǎng)老目標(biāo)，智慧養(yǎng)老所研發(fā)使用的科技產(chǎn)品老年人接受程度低。一是智慧養(yǎng)老科技產(chǎn)品的設(shè)計(jì)超出了老年人的接受能力。老年人由于年齡較大，學(xué)習(xí)新知識(shí)、了解新鮮事物的能力比較弱，難以利用互聯(lián)網(wǎng)尋求急需的幫助（案例51），實(shí)際使用率不高，這不僅造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，而且難以得到老年人的理解（案例43，案例64）；同時(shí)，智能產(chǎn)品存在同質(zhì)化嚴(yán)重、優(yōu)質(zhì)品牌不多、價(jià)格偏高、安全性差等問題，使用難度較高，未能被老年人真正認(rèn)可，從而導(dǎo)致智慧養(yǎng)老產(chǎn)品棄用率高（案例66）。二是老年人因擔(dān)心隱私泄露而抵制科技產(chǎn)品。對(duì)于智慧養(yǎng)老，目前還沒有統(tǒng)一的信息化標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，還存在某些技術(shù)空白，如果相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)老年人的信息使用不當(dāng)，則難免會(huì)將老年人的信息泄露出去。如老年人家中安裝遠(yuǎn)程照護(hù)攝像頭，雖實(shí)現(xiàn)了對(duì)老年人的實(shí)時(shí)監(jiān)控，但相當(dāng)于對(duì)老年人的生活進(jìn)行了實(shí)時(shí)直播，難以保障老年人的隱私，因此，老年人擔(dān)心因使用智慧養(yǎng)老科技產(chǎn)品而使其信息安全受到威脅（案例67）。

四、養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新的實(shí)施路徑

（一）推進(jìn)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)

要強(qiáng)化政府在政策法規(guī)、財(cái)政支持、科學(xué)管理等方面的責(zé)任。要合理設(shè)定養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展目標(biāo)、系統(tǒng)謀劃養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展思路、科學(xué)制定養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，將養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)及發(fā)展納入各級(jí)政府及其工作部門的績(jī)效考核，建立相應(yīng)的考評(píng)和問責(zé)機(jī)制。要加大養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政投入，建設(shè)和完善公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)日間照料中心、農(nóng)村幸福院、老年食堂等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。要打破不同層級(jí)和部門之間的信息壁壘和資源藩籬，有效整合各養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)部門，建立基于服務(wù)內(nèi)容分類管理制度和基于主體的分類扶持政策。要進(jìn)一步降低民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件，鼓勵(lì)和引導(dǎo)市場(chǎng)主體、社會(huì)力量積極申辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，并在土地、資金、稅費(fèi)、水電等方面制定面向社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)的扶持政策，降低其建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。加快推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化改革，鼓勵(lì)民間資本以公建民營(yíng)、民辦公助、購(gòu)買服務(wù)、委托管理、股權(quán)合作等方式建設(shè)和運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)化發(fā)展。在加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管方面，要設(shè)定明確的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，重視養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)監(jiān)督和輿論評(píng)價(jià)，以保障養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）加強(qiáng)居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老融合化建設(shè)

逐步健全相關(guān)的政策體系，加快社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，特別是社區(qū)嵌入式微型養(yǎng)老院建設(shè)，滿足老年人“家門口”養(yǎng)老的需求。融合養(yǎng)老服務(wù)資源共享，以進(jìn)一步激發(fā)社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)各方主體活力，形成養(yǎng)老服務(wù)合力。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)相應(yīng)的優(yōu)惠政策，形成“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、社會(huì)參與”的良好格局；要助力物業(yè)服務(wù)企業(yè)構(gòu)建綜合性養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，鼓勵(lì)有實(shí)力的物業(yè)服務(wù)企業(yè)實(shí)現(xiàn)“物業(yè)+養(yǎng)老”連鎖化發(fā)展。強(qiáng)化政府主導(dǎo)，充分發(fā)揮政府在統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、財(cái)政保障、人才保障、資源整合中的作用，加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的配置力度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)資源配置均衡化協(xié)調(diào)化。在加強(qiáng)居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老融合化建設(shè)進(jìn)程中，還應(yīng)加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的監(jiān)管力度，大力實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提升工程，并著力強(qiáng)化為老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)。

（三）推進(jìn)養(yǎng)老支持系統(tǒng)多元化發(fā)展

政府應(yīng)積極引導(dǎo)，充分發(fā)揮企業(yè)、機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司等主體的作用，推進(jìn)養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持主體多元化。弘揚(yáng)慈孝文化，積極推廣“子女自愿交納贍養(yǎng)費(fèi)+財(cái)政補(bǔ)貼+幫扶單位資助+愛心企業(yè)和愛心人士捐助”的孝善敬老模式。要發(fā)揮村組集體作用，成立村級(jí)養(yǎng)老資金互助社。以本村老年人為主體會(huì)員，以資金互助為核心的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)互助合作為成員提供資金、養(yǎng)老等服務(wù)，將養(yǎng)老和金融連接起來(lái)，解決農(nóng)村社會(huì)的農(nóng)民養(yǎng)老問題和農(nóng)村金融困境。政府應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司將健康保險(xiǎn)產(chǎn)品與健康管理服務(wù)相結(jié)合，整合各方服務(wù)資源，在日常預(yù)防、早期診斷、醫(yī)療資源、康復(fù)支持和財(cái)務(wù)保障等方面協(xié)助客戶及其家人積極預(yù)防和應(yīng)對(duì)重疾及慢性病威脅。應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮社區(qū)黨組織的黨建引領(lǐng)作用，鼓勵(lì)在職黨員、社工、志愿者等參與到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中，助推“政府+社區(qū)+家庭”三級(jí)聯(lián)動(dòng)，構(gòu)筑“醫(yī)、養(yǎng)、護(hù)、樂、活”一體化社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)。強(qiáng)化專業(yè)社會(huì)組織在養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新中的地位，通過專業(yè)社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新的專業(yè)化、精細(xì)化，有效滿足老年人服務(wù)需求。

（四）深化醫(yī)養(yǎng)融合化發(fā)展

大力推動(dòng)醫(yī)療健康理念和服務(wù)嵌入傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)是促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)融合的方法之一。借助于原有的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，增加醫(yī)療健康服務(wù)團(tuán)隊(duì)，增設(shè)醫(yī)療服務(wù)部門，保障入住養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)老年人的醫(yī)療服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)既能保障身體健康，又能保障生活照料的服務(wù)需求。要出臺(tái)政策引導(dǎo)醫(yī)療服務(wù)單位增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)功能，如推動(dòng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作建立聯(lián)盟單位，整合養(yǎng)老資源和醫(yī)療資源，建立醫(yī)療養(yǎng)老銜接機(jī)制，形成有病可治、無(wú)病可養(yǎng)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的服務(wù)模式。從服務(wù)主體角度出發(fā)，將養(yǎng)老服務(wù)下沉至社區(qū)和家庭，解決老年人的養(yǎng)老困難。醫(yī)療單位和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在關(guān)注院內(nèi)服務(wù)重心的同時(shí)，增設(shè)新的服務(wù)團(tuán)隊(duì)和部門，鏈接到有需要的社區(qū)和家庭，形成以機(jī)構(gòu)為核心，機(jī)構(gòu)與社區(qū)和家庭相互鏈接的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)圈。

（五）深入推進(jìn)智慧養(yǎng)老服務(wù)

加快制定智慧養(yǎng)老產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)完善老年人電子健康檔案和電子病歷數(shù)據(jù)庫(kù)，建設(shè)健康數(shù)據(jù)管理和智能分析系統(tǒng)，制定統(tǒng)一的信息化標(biāo)準(zhǔn)，確保老年人信息安全，保護(hù)老年人的合法權(quán)益。建立完善的智慧養(yǎng)老監(jiān)管制度，保障智慧養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。引導(dǎo)高新技術(shù)設(shè)計(jì)企業(yè)、生產(chǎn)裝備制造企業(yè)協(xié)作發(fā)展，共同致力于智慧養(yǎng)老產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、研發(fā)與生產(chǎn)，圍繞助老助殘、情感陪護(hù)等特殊要求，研發(fā)特定的智能服務(wù)型產(chǎn)品，滿足老年人個(gè)性化、多樣化的健康養(yǎng)老需求。充分整合財(cái)政、稅費(fèi)、土地、人才等多種資源，搭建完善的“線上智慧，線下實(shí)體；線下服務(wù)，線上監(jiān)管”的線上線下聯(lián)動(dòng)、融合發(fā)展的服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)資源在空間上和時(shí)間上的雙重優(yōu)化配置。堅(jiān)持市場(chǎng)化驅(qū)動(dòng)的發(fā)展方向，引導(dǎo)更多的專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、企業(yè)參與智慧養(yǎng)老，構(gòu)建“縱向到底、橫向到邊、服務(wù)到人，廣深結(jié)合、統(tǒng)籌互補(bǔ)”的智慧養(yǎng)老服務(wù)體系。