褚爾康

（太原理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院 山西 太原 030026）

近年來，李克強(qiáng)總理在政府工作報告和國務(wù)院重要會議中，多次提出要深入推進(jìn)“放管服”改革。深化“放管服”改革的主要目的，是要通過對政府職能的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步實現(xiàn)行政效率和行政效果有效提升的目標(biāo)。這不僅關(guān)系到新的歷史條件下，如何進(jìn)一步深化行政管理體制改革的目標(biāo)實現(xiàn)，同時也是探索有效提升行政管理領(lǐng)域治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵一招。特別是當(dāng)前我國正處于全面深化改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，各級政府承擔(dān)的行政任務(wù)異常艱巨，廣大人民群眾對政府行政能力和水平提出了越來越高的要求。因此，實現(xiàn)上述目標(biāo)，不僅需要進(jìn)一步加強(qiáng)政府績效管理等“軟性”手段，更為關(guān)鍵的是以強(qiáng)有力的監(jiān)督“硬性”措施，來切實保障行政效能的提升。而作為上述目標(biāo)實現(xiàn)的重要制度保障，行政效能監(jiān)督的制度和運(yùn)行機(jī)制建設(shè)，是新時代行政體制改革過程中政治監(jiān)督制度特別是行政監(jiān)督制度建設(shè)的重要使命。

一、“放管服”背景下行政效能監(jiān)督問題邏輯體現(xiàn)

長期以來，作為行政監(jiān)察領(lǐng)域的一項重要內(nèi)容，效能監(jiān)督一直是提升行政機(jī)關(guān)工作效率，加強(qiáng)工作紀(jì)律建設(shè)的重要保障。在原《行政監(jiān)察法》執(zhí)行期間，通過治理行政權(quán)力運(yùn)行過程中“庸懶”“怠政”“不作為”現(xiàn)象，對促進(jìn)政府機(jī)關(guān)和國家公務(wù)員增強(qiáng)法律意識、服務(wù)意識，提升行政效率發(fā)揮了重要作用。隨著《監(jiān)察法》正式施行，原有的《行政監(jiān)察法》和行政監(jiān)察制度同時宣告結(jié)束。原有的行政監(jiān)察制度被重新構(gòu)建和完善，在新的法律制度空間體系中，行政機(jī)關(guān)效能監(jiān)督制度如何與國家監(jiān)察體制改革緊密結(jié)合，成為了當(dāng)前“放管服”背景下行政管理理論的焦點(diǎn)問題之一。

（一）國家監(jiān)察體制中行政效能監(jiān)督制度體系新定位

在原《行政監(jiān)察法》中規(guī)定，行政監(jiān)察包括執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察和廉政監(jiān)察等三項職能。在監(jiān)察制度改革的整體設(shè)計中，廉政監(jiān)察制度被完全吸收和納入到國家監(jiān)察制度體系之中，行政執(zhí)法監(jiān)察依然在行政法律和行政法規(guī)層面得以繼承和保留。與上述兩種制度命運(yùn)不同，在此次改革過程中，如何妥善處理以改善和提高行政效能為目的的行政效能監(jiān)察問題，成為了學(xué)術(shù)界爭論的焦點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，既然《監(jiān)察法》的實施是對《行政監(jiān)察》制度的升級和發(fā)展，那么行政監(jiān)察機(jī)關(guān)原有的效能監(jiān)察應(yīng)當(dāng)視為是依附于廉政監(jiān)察職能，自然需要納入監(jiān)察委員會；但也有學(xué)者對效能監(jiān)察納入到監(jiān)察制度體系提出質(zhì)疑，認(rèn)為監(jiān)察制度改革的關(guān)鍵是廉政監(jiān)察制度的創(chuàng)新和發(fā)展，作為以行政效率為治理目標(biāo)的效能監(jiān)察不宜整合為監(jiān)察委員會職能[1]。

對于上述問題的理解，關(guān)鍵和核心問題在于對行政效能監(jiān)督制度的理解和定位。從本質(zhì)上看，國家監(jiān)察制度的設(shè)立，主要目的是通過對監(jiān)察對象的全覆蓋，側(cè)重于對“權(quán)力”運(yùn)行的規(guī)范性進(jìn)行監(jiān)察，其著重解決監(jiān)察個體對象是否存在違紀(jì)違法行為；而效能監(jiān)察側(cè)重于對“行為”的監(jiān)督檢查，通過對行為人履職效果實施的監(jiān)督，解決行政行為中的“庸”“懶”問題，進(jìn)一步提升行政活動的效率性。前者的價值追求在于通過對權(quán)力行使者行為的監(jiān)督，維護(hù)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性；而后者的主要目的，是以為維護(hù)行政行為的公共利益為目標(biāo)，確保行政機(jī)關(guān)及其工作人員的勤政性?？梢钥闯觯瑖冶O(jiān)察制度改革視野下的行政效能監(jiān)督建設(shè)，實現(xiàn)了“治吏”和“治庸”的有機(jī)結(jié)合，對于懲治腐敗、促進(jìn)廉政勤政建設(shè)起著重要的促進(jìn)作用。在新的時代背景下，以懲治貪腐行為為重點(diǎn)的國家監(jiān)察制度改革，不僅不可能排除行政效能監(jiān)督制度存在必要性，同時效能監(jiān)督制度的實際執(zhí)行也沒有停滯，而且為制度的運(yùn)行提供了更為堅實的理論基礎(chǔ)和更為廣闊的運(yùn)行空間，從本質(zhì)上看，實現(xiàn)了行政效能監(jiān)督有機(jī)融入國家監(jiān)察體系改革的制度框架內(nèi)的發(fā)展局面?？梢哉f，兩者之間并行不悖，并無矛盾。

（二）對人的監(jiān)察與對事的監(jiān)督辯證統(tǒng)一

從本質(zhì)上理解，作為監(jiān)察對象的人，一定是具有一定職權(quán)和法定職責(zé)的主體，因為其本人的行為最終導(dǎo)致和引發(fā)監(jiān)督的事項。而作為事，則必然是監(jiān)督主體所為之事，必須是法律法規(guī)所規(guī)定的實現(xiàn)之事，帶有鮮明的權(quán)力屬性。雖然在具體監(jiān)察實踐活動中，不同類型的監(jiān)督活動呈現(xiàn)出不同要素功能組成。例如調(diào)查處理行政機(jī)關(guān)公務(wù)員違紀(jì)違法案件等工作，一定是圍繞特定“人”的權(quán)力活動展開；而效能監(jiān)察等工作，其監(jiān)督對象必然是圍繞特定組織活動即“事”來展開。而在“放管服”改革的推進(jìn)過程中，國家監(jiān)察與行政監(jiān)督體系監(jiān)督的對象統(tǒng)一于行政機(jī)關(guān)及其公職人員的權(quán)力活動，通過糾偏治亂、保廉提效，既要解決行政權(quán)力人不廉潔的違紀(jì)違法問題，也要查處不作為的工作效率問題；既要解決放管環(huán)節(jié)中的黨員干部中的形式主義效率低下等違反工作紀(jì)律和工作作風(fēng)問題，更要查處服務(wù)環(huán)節(jié)中的以權(quán)謀私等涉嫌違規(guī)違法行為。正是在這種對人監(jiān)察和對事監(jiān)督的辯證統(tǒng)一中，實現(xiàn)了對于腐敗行為的懲治和對慵懶行為的警示，實現(xiàn)了從治標(biāo)到治本、從懲治到預(yù)防的辯證統(tǒng)一。

廉政監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督的量刑、量紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)性、嚴(yán)格性、規(guī)范性是不同的。行政效能的衡量標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出非標(biāo)準(zhǔn)化的特征，甚至連完全量化的指標(biāo)體系構(gòu)建都無法實現(xiàn)，監(jiān)督過程中自由裁量性特征較為明顯，執(zhí)行過程規(guī)范化、制度化程度無法得到有效提升。特別是在原《行政監(jiān)察法》立法中，關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)限和監(jiān)察程序的制度設(shè)定主要針對于廉政監(jiān)察，對于效能監(jiān)察的具體程序及相關(guān)權(quán)力的行使方式和范圍等問題鮮有設(shè)計，直接導(dǎo)致各地行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在進(jìn)行效能監(jiān)督過程中無法有效開展工作，甚至是以“運(yùn)動式監(jiān)察”的方式開展工作，制度弊病異常突出。正是因為上述主客觀原因的相互交織，使得行政效能監(jiān)察呈現(xiàn)出“先天不足、后天不良”的困境，制度設(shè)定目標(biāo)無法有效實現(xiàn)，必須從根本上加以改革。國家監(jiān)督職能的構(gòu)建完善，是按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的新理念，進(jìn)一步提升權(quán)力監(jiān)督體制的科學(xué)性與有效性，優(yōu)化監(jiān)察權(quán)履行監(jiān)督職責(zé)的途徑與方式，將監(jiān)督重點(diǎn)貫穿于公權(quán)力特別是行政權(quán)運(yùn)行的全過程，以提升“不能腐”“不愿腐”的良好政治生態(tài)。違反廉潔的行為是為了謀取個人私利而進(jìn)行的違法違紀(jì)行為，必然會影響到政策執(zhí)行的效能或效率，廉政不合格的組織必然是低效能的組織機(jī)構(gòu)。而效能監(jiān)督，往往與權(quán)力運(yùn)行聯(lián)系在一起，通過效能監(jiān)督活動可以發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法問題的線索，提升執(zhí)紀(jì)監(jiān)督查案件辦理效果。

二、“放管服”背景下行政效能監(jiān)督價值邏輯分析

綜合上述分析可以看出，從行政效能制度設(shè)立的初衷看，效能監(jiān)督以促進(jìn)行政主體及其工作人員轉(zhuǎn)變職能和工作作風(fēng)，提高依法行政和行政執(zhí)法水平為目的，以對行政主體及其工作人員在行政管理活動中的效率、效果、效益的監(jiān)督檢查作為主要監(jiān)督手段。作為“放管服”改革的核心問題，簡政放權(quán)的成效，最終要體現(xiàn)在辦事效率的提升上；監(jiān)管能力的提升，首先需要監(jiān)管手段和技術(shù)的現(xiàn)代化；服務(wù)理念的實現(xiàn)，最終落腳于高效政府的構(gòu)建?！胺殴芊北尘跋碌男姓芙ㄔO(shè)，其目標(biāo)和價值定位將以“高效化”和“廉潔化”作為價值導(dǎo)向。

（一）“高效化”目標(biāo)價值取向

當(dāng)前我國處于社會全面轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和政府深化改革的特殊時期，“放管服”改革的實質(zhì)就是對于“事權(quán)”的分配、協(xié)調(diào)以及銜接運(yùn)行等問題的改革。行政管理的范圍更為廣泛，行政服務(wù)的要求更為迫切。在這種專業(yè)化分工不斷細(xì)化的條件下，行政效能監(jiān)督面對的對象——具體行政行為種類日益增多，特質(zhì)性也更加明顯。所謂“事權(quán)”是指依照法治政府的原則和要求，由法律規(guī)定賦予各級政府的職責(zé)權(quán)限，其所反映的含義就是政府的相應(yīng)職能[2]。而事權(quán)改革的關(guān)鍵，并不僅僅在于明確政府責(zé)任，更重要的是通過效能管理，實現(xiàn)政府治理理念和方式改革，從而進(jìn)一提升公共管理科學(xué)化[3]。因此，從行政管理理論角度看，探索構(gòu)建我國“放管服”改革成效評估指標(biāo)體系，建立用事實、數(shù)據(jù)客觀評估“放管服”改革成效的分析方法，是提升行政效能的有效管理手段[4]。通過績效目標(biāo)和績效指標(biāo)的效能建設(shè)，將公共部門的職能轉(zhuǎn)化為責(zé)任，并通過績效評價來落實，成為“放管服”目標(biāo)實現(xiàn)和政府職能轉(zhuǎn)型的重要形式。在事權(quán)改革過程中各地積極探索應(yīng)用績效管理推進(jìn)行政管理體制改革，運(yùn)用績效指標(biāo)考核等方式，以清單形式列明并依法公開接受社會監(jiān)督，建立事中事后監(jiān)管制度，提高政府監(jiān)管的有效性，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平[5]?？梢哉f，行政效能監(jiān)察本身就是行政管理的重要環(huán)節(jié)，是一種日常性、全面性、動態(tài)性的工作監(jiān)督。通過過程嚴(yán)格控制，實現(xiàn)事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)日常運(yùn)行中的各種不良行政行為，發(fā)現(xiàn)管理上、制度上和監(jiān)督制約機(jī)制上存在的問題，有利于督促各級政府及其工作人員切實轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，樹立正確的責(zé)任觀、效益觀，明確各自所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任，對不作為或不規(guī)范行政行為提出處置意見，有針對性地采取措施。從而進(jìn)一步督促政府機(jī)關(guān)及其工作人員自覺遵守和嚴(yán)格執(zhí)行國家的法律、法規(guī)和黨的各項方針政策，保證各項行為活動在法治的軌道上健康運(yùn)行。

（二）“廉潔化”目標(biāo)價值取向

正確履行政府職能，實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化，著力打造服務(wù)型政府的基礎(chǔ)是進(jìn)一步夯實廉潔政府建設(shè)的“根基”，而廉潔性則是“放管服”改革成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。必須依靠嚴(yán)明的紀(jì)律和有效的監(jiān)督，才能避免在改革過程中對于政策的實施打折扣、搞變通問題，特別是堅決避免在放權(quán)中出現(xiàn)推諉扯皮，以及在監(jiān)管中的庸政、懶政，確保服務(wù)性目標(biāo)的實現(xiàn)。從本質(zhì)上理解，行政效能監(jiān)督制度建設(shè)的初衷就是以勤政為目標(biāo)，通過對國家機(jī)關(guān)及其工作人員履行職責(zé)情況的監(jiān)督監(jiān)察，提高政府機(jī)關(guān)及工作人員依法履職的主動性和積極性，杜絕不作為、亂作為行為發(fā)生，使行政管理各項工作取得理想的效果和效益。其主要任務(wù)是通過監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其工作人員行政活動和行政行為的行政效率和效益，著重解決不認(rèn)真履行職責(zé)、失職瀆職的問題。而廉政監(jiān)察是對監(jiān)督對象執(zhí)行廉政法規(guī)情況的監(jiān)督監(jiān)察，其主要任務(wù)是監(jiān)督檢查國家機(jī)關(guān)工作人員執(zhí)行各項廉政制度和自身廉潔的情況，重點(diǎn)解決以權(quán)謀私等不廉潔的問題。由于長期以來對效能建設(shè)的忽視，導(dǎo)致行政監(jiān)察制度構(gòu)建的“對人”和“對事”總體監(jiān)督體系，只在“對人”監(jiān)督的有限范圍內(nèi)產(chǎn)生作用，直接影響到國家腐敗治理能力的有效提升[6]。因此，在深化“放管服”改革工作中，關(guān)鍵的環(huán)節(jié)和任務(wù)就是要將效能監(jiān)督作為廉政監(jiān)察的先導(dǎo)環(huán)節(jié)，通過對事的效能監(jiān)督達(dá)到對人的行為監(jiān)察的目的，從而實現(xiàn)效能監(jiān)督的“廉潔性”價值取向。

三、“放管服”背景下行政效能監(jiān)督制度邏輯建設(shè)

從原有行政監(jiān)察制度體系運(yùn)行目標(biāo)設(shè)定來看，行政效能監(jiān)督的主要目標(biāo)在于對行政機(jī)關(guān)特別是具體承擔(dān)行政職能行為人能否嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)范，切實履行好所承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)的能力及工作效果進(jìn)行監(jiān)督檢查。從前文論述可以看出，不論在原有行政監(jiān)察體系還是在現(xiàn)有國家監(jiān)督體系中，效能監(jiān)督是否以法定的制度形式存在，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，均實際存在著以提高依法行政和行政執(zhí)法水平為目的，提升行政管理活中效率、效果、效益為核心要義的監(jiān)督檢查機(jī)制。也就是說，雖然國家監(jiān)察體制改革中沒有對行政效能監(jiān)督進(jìn)行明確的界定，但從制度設(shè)計的初衷和現(xiàn)有制度規(guī)范之間的銜接角度看，行政效能監(jiān)督依然對督促各級政府及其公務(wù)員切實轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，樹立正確的責(zé)任觀、效益觀，具有重要的現(xiàn)實意義。因此，在深化“放管服”改革的重要?dú)v史時期，對于行政效能制度建設(shè)絕對不能忽視，必須站在國家制度頂層設(shè)計的視野下，對新的歷史條件和制度背景下，如何加強(qiáng)和改進(jìn)行政效能建設(shè)路徑做出新的思考和設(shè)計。

（一）調(diào)查活動的“規(guī)范性”建設(shè)

“促進(jìn)公平是放管結(jié)合的重要準(zhǔn)則?！盵7]在“放管服”改革提出伊始，探索通過有效的監(jiān)管制度和運(yùn)行機(jī)制設(shè)計，實現(xiàn)對行政行為監(jiān)督手段和機(jī)制的創(chuàng)新，切實提高對于新的形勢發(fā)展條件下行政監(jiān)督的針對性、有效性，是行政效能監(jiān)督的重要改革目標(biāo)。上述目標(biāo)的實現(xiàn)，關(guān)鍵和核心問題是不僅是將權(quán)力運(yùn)行的合法性納入監(jiān)督的視野，更為重要的是對權(quán)力運(yùn)行的有效性如何實現(xiàn)規(guī)范監(jiān)督的問題，這也成為依法行政制度建設(shè)的重要目標(biāo)要求。正如前文所述，行政效能監(jiān)督制度設(shè)計的初衷就是為了妥善解決好權(quán)力運(yùn)行有效性監(jiān)督的問題，那么在國家監(jiān)察制度改革背景下，如何將監(jiān)察手段與效能監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，不僅影響到國家監(jiān)察制度能否有效實施，更為關(guān)鍵是解決現(xiàn)有效能監(jiān)督可能存在的手段不力的問題。在原有行政效能監(jiān)督過程中，對監(jiān)督對象是否高效率完成行政任務(wù)的調(diào)查手段主要采取聽取匯報、詢問查詢資料，很少涉及監(jiān)察取證、調(diào)查等監(jiān)督手段的運(yùn)用。由于原有制度框架體系中調(diào)查手段的力度不夠，使得效能監(jiān)督的效果受到嚴(yán)重影響和制約。隨著《行政監(jiān)察法》的穩(wěn)步實施，國家監(jiān)察體制改革設(shè)計的監(jiān)察手段體系在實踐中得到不斷完善。監(jiān)察委員會通過法律所賦予的調(diào)查權(quán)力，實現(xiàn)了從黨的紀(jì)律調(diào)查到行政機(jī)關(guān)的政紀(jì)調(diào)查，以及刑事司法調(diào)查活動一體化的調(diào)查模式，監(jiān)察機(jī)關(guān)各項調(diào)查程序有效銜接，實現(xiàn)了對被調(diào)查人違紀(jì)、違法行為的全覆蓋。監(jiān)察機(jī)關(guān)依法使用調(diào)查偵查等監(jiān)督手段，一旦發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)工作人員存在違反黨的工作紀(jì)律和國家法律法規(guī)的行為，就進(jìn)行早處置、早預(yù)防，從而進(jìn)一步實現(xiàn)對勤政、廉政監(jiān)督的全覆蓋。在這些監(jiān)督手段的共同作用下，行政管理人員“等、看、拖”的低效行為將被納入到監(jiān)察手段懲治的范疇進(jìn)行監(jiān)督管理。這種制度設(shè)計不僅沒有削弱行政效能監(jiān)督的力度，反而是從制度整體運(yùn)行層面有效提升了監(jiān)督效果，“做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，促進(jìn)政府權(quán)力運(yùn)行更加透明規(guī)范”[8]，實現(xiàn)了監(jiān)督資源的有效整合和監(jiān)督合力的形成。

（二）調(diào)查處置的“銜接性”建設(shè)

在原有《行政監(jiān)察法》體系中，對于效能監(jiān)督對象的低效率行為，一般通過行使行政建議權(quán)來解決；對情節(jié)嚴(yán)重的違法失職行為，通過行政處分權(quán)來解決。但在實踐中，對于這種工作中發(fā)現(xiàn)的效率低下問題如果僅僅采取提示性、建議性的解決辦法，即以事后監(jiān)督的方式，對于有關(guān)問題的處理意見停留在發(fā)送監(jiān)察建議予以處理，監(jiān)督的效果將無從保證，監(jiān)督的目標(biāo)無法有效實現(xiàn)，這也成為長期以來效能監(jiān)督制度建設(shè)的“頑疾”。而從國家監(jiān)察體制改革監(jiān)督的目標(biāo)設(shè)定來看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通過調(diào)查和收集證據(jù)和查明事實，在處理層面對需要追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的移送案件審理部門，對涉嫌犯罪的移送至司法機(jī)關(guān)處理。雖然國家監(jiān)察制度著重解決的是權(quán)力規(guī)范運(yùn)行中不認(rèn)真履職責(zé)、失職瀆職等涉及到違反紀(jì)律規(guī)范、違背法律規(guī)定的問題，但在實現(xiàn)權(quán)力合法性監(jiān)督的同時，行政活動的行政效率和效益性問題也得到有效的規(guī)制?？梢哉f，在這種強(qiáng)有力的監(jiān)督環(huán)境下，行政效能的監(jiān)督絕對是進(jìn)一步加強(qiáng)而不是削弱。正是基于這種調(diào)查處置環(huán)節(jié)的銜接性機(jī)制存在，使得國家監(jiān)察制度不僅不可能排除效能監(jiān)督存在的可行性和重要性，而且為效能監(jiān)督的制度運(yùn)行提供了更為堅實的運(yùn)行空間，從而實現(xiàn)行政效能監(jiān)督有機(jī)融入國家監(jiān)察制度體系的發(fā)展目標(biāo)。

總之，在深化“放管服”改革的過程中，其意義不僅在于推進(jìn)權(quán)力清單和公開流程，更為重要的意義在于強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，在于防止權(quán)力濫用，其意義在于通過“勤政”推進(jìn)“廉政”的目標(biāo)實現(xiàn)。而效能監(jiān)督的意義，就在于進(jìn)一步通過監(jiān)督事權(quán)的行使，實現(xiàn)對權(quán)力人行為更加有效監(jiān)督的目的。從上述意義分析可以看出，效率與廉潔并非是涇渭分明的價值追求，而是層級遞進(jìn)的價值體系。在深化“放管服”改革的背景下，行政效能監(jiān)督不僅將成為國家監(jiān)察體系建設(shè)的重要內(nèi)容，同時也將在推進(jìn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)中，在推進(jìn)法治政府建設(shè)中發(fā)揮重要積極作用。