南 洋 贠 杰

（1.中國社會科學院研究生院；2.中國社會科學院政治學研究所 北京 100000）

黨的十九大指出，“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這對公共部門提升公共服務水平提出了新的、更高層次的要求。要達到這樣的總體目標，就要求對公共服務的質(zhì)量進行檢驗，檢驗具體來講既包括對服務質(zhì)量的描述，也包括對服務質(zhì)量的具體評測。組織績效是公共部門運行效果的直接反映，是人員績效和政策績效的綜合體現(xiàn)，組織績效評估是評判公共部門績效的核心工具，因此，組織績效評估是檢驗我國公共服務質(zhì)量的基本工具，也是落實中央要求的基本落腳點。

公共部門績效評估作為上世紀西方發(fā)達國家新公共管理運動的重要內(nèi)容之一，在提升公共服務質(zhì)量、發(fā)展公共部門責任、降低公共成本等方面發(fā)揮了積極作用。借鑒西方新公共管理理念，我國公共部門的績效評估理論研究與改革實踐在評估內(nèi)容選擇、績效指標體系設計、評估程序和方法、評估結(jié)果運用等方面取得了積極成效。有學者認為，對公共部門管理領域而言，科學管理需要一套科學、完善的績效評估體系來保障[1]。一般來講，公共部門績效包括組織績效、人員績效和公共政策績效等，組織績效是公共部門管理效果的直接反映，是人員績效和政策績效的綜合體現(xiàn)[2]。因此，組織績效評估是評判公共部門績效的核心工具。

公共部門績效評估是根據(jù)統(tǒng)一的評估指標和標準，按照一定程序，通過定量或定性對比分析，對評估對象一定時期間的業(yè)績做出客觀、公正和準確的綜合判斷的過程[3](P40)。從我國公共部門組織績效評估的理論研究和實踐經(jīng)驗來看，改革開放以來，經(jīng)過多年的努力與探索，我國公共部門組織績效評估取得了一定的理論與實踐成果，積極借鑒西方評估理論并初步建立了評估框架，逐步向本土化、實踐性的方向發(fā)展。然而，學術界對公共部門組織績效評估制度和技術的理論研究有所欠缺且科學性不足，實踐中對評估制度的構建和對技術路線的選擇也存在混亂，就如何提升公共部門組織績效、解決其發(fā)展的動力機制問題缺乏突破性的研究框架和具有可操作性的建議，從而制約了組織績效評估理論的發(fā)展，也影響了績效評估“晴雨表”“指揮棒”作用的發(fā)揮。

分析我國公共部門組織績效評估制度建設與技術發(fā)展的不足，表面上看是兩者各自建設的不足與發(fā)展的滯后，深層原因在于理論研究與實踐中常將評估制度與技術相對獨立、相互割裂，評估制度不能保障技術實施，評估技術不能為制度提供支撐，造成兩者相互制約的惡性循環(huán)，同時，績效評估與公共部門管理的其他手段之間配合欠佳進一步制約了公共部門管理水平的整體提升。這些問題的解決，既需要出臺具體的行政措施來加以干預，又需要通過建立科學有效的績效評估體系這種根本途徑來整體糾偏[2]。可見，單純從制度或技術某一個角度出發(fā)都無法根本破解我國公共部門管理水平和組織績效提升的困境，因此從缺位走向協(xié)同是有效路徑。

評估技術與評估制度的建設是組織績效評估的基礎，基于協(xié)同理論，探討評估制度與技術二者相互之間的關系，并進一步延伸至組織績效評估在公共部門管理的系統(tǒng)中與其它管理要素協(xié)同發(fā)揮作用的各個方面，是促進公共部門管理水平突破與提升的有效路徑。本文將構建評估協(xié)同狀態(tài)的邏輯框架，基于邏輯框架對組織績效評估進行再審視，并提出協(xié)同的合理路徑。

一、協(xié)同視角：優(yōu)化評估體系的新思路

績效評估協(xié)同包括內(nèi)部協(xié)同和外部協(xié)同，分別基于協(xié)同演化理論和整體性治理理論展開，并以制度與技術形式構成內(nèi)部與外部協(xié)同相融合的狀態(tài)，以促進績效評估與公共部門管理各要素的平衡發(fā)展與良性互動。

（一）內(nèi)部協(xié)同：解決制度與技術畸重畸輕

評估制度與技術發(fā)展畸重畸輕是我國公共部門組織績效評估內(nèi)部存在的核心問題，借助協(xié)同演化理論視角有助于解決績效評估內(nèi)部制度與技術不平衡的問題。從協(xié)同演化理論在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學中的作用來看，其主要解決產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學中制度或技術單項決定論的不足，即無論制度還是技術，單獨某一方面都不是決定經(jīng)濟創(chuàng)新與發(fā)展的唯一因素，因而強調(diào)二者的協(xié)同、演進和互為選擇力量。組織績效評估內(nèi)部制度與技術之間同樣存在類似“單向決定論”的問題，即雖然理論研究對評估制度和評估技術進行了與時俱進的分析，并結(jié)合西方新公共管理理論提出了模式和操作等方面的優(yōu)化，管理實踐中也從最早的目標責任制向效能建設、綜合績效管理等不斷演進，然而理論與實踐、制度與技術無法自然而然達到協(xié)同的狀態(tài)。實踐中由于問題的復雜性和決策部門的多元性、專業(yè)化，往往只重視或只能重視其中的某一方面，在制度設計與技術規(guī)劃方面很難兼顧，因此始終無法破解理論研究與管理實踐中制度與技術彼此支撐不足、未能相互促進的問題。具體表現(xiàn)為評估制度與技術發(fā)展不平衡，單純加強某一方面的建設卻無法從根本上解決評估系統(tǒng)性、科學性、操作性不足，缺乏一體化設計與統(tǒng)籌規(guī)劃等不足的問題。

我國公共部門組織績效評估制度與技術畸重畸輕表現(xiàn)在多個方面。如，理論研究僅聚焦于評估技術尤其是指標體系的構建，往往照搬西方指標體系，一方面，缺乏符合我國本土化特點的理論支撐，造成相關原理無法相容；另一方面，所提指標設計的建議脫離我國公共管理實際，有的在實踐中出現(xiàn)水土不服等情況。又如，實踐操作常常機械地將“工作中急需的結(jié)果”直接作為評估項，并匆匆將片面的評估事項通過意見、規(guī)定等制度形式確定下來，但這種做法忽略對專業(yè)理論的重視，缺乏對評估機制和指標體系的整體規(guī)劃等，往往帶有“運動式”改革的特征。“頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳”的評估建設常常僅重視評估制度或技術某一方面作用，缺乏協(xié)同性的整體考慮。

協(xié)同演化理論關注“相互影響的各種因素之間的演化關系”，源于生物學并在產(chǎn)業(yè)發(fā)展等經(jīng)濟學領域有了較為廣泛的應用，該理論認為在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中技術與制度相互促進、協(xié)同演化，通過技術與制度各自的創(chuàng)新以及二者的協(xié)同，促進了效率的提升。而提高行政效率正是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標的基本要求。因此，以公共部門組織績效評估技術與制度的協(xié)同為突破口，加強對理論研究與實踐探索，是推進公共部門組織績效評估向科學、實用發(fā)展的路徑，也是提升我國公共部門效能的手段。

要解決績效評估內(nèi)部協(xié)同不足的問題，該如何構建評估制度與技術協(xié)同的邏輯框架？重點在于解決傳統(tǒng)的制度或技術單向決定論的局限，強調(diào)創(chuàng)新是打破“超穩(wěn)定狀態(tài)”，實現(xiàn)發(fā)展的重要力量，并認識到創(chuàng)新的過程是制度與技術互為選擇力量，且相互促進、協(xié)同發(fā)展的過程。首先，明確界定評估制度與評估技術的概念和所涵蓋的具體內(nèi)容，依據(jù)協(xié)同演化理論明確評估技術與制度通過互動在提高經(jīng)濟效率、降低交易成本方面能夠發(fā)揮的作用。其次，明確協(xié)同路徑下評估制度與技術互為創(chuàng)新動力的關系，即協(xié)同的結(jié)果不僅包括對公共部門績效的提升，也包括評估制度與技術自身的發(fā)展與創(chuàng)新。最后，超越線性思維，探索評估制度與技術互為“選擇力量”的全新路徑，即同一條件下，完全可能由于其他因素甚至機遇的不同而產(chǎn)生截然不同的演化軌跡，因而在評估技術與制度的協(xié)同演化過程中，可能會出現(xiàn)多種多樣的演化模式和結(jié)果，模式與路徑的多樣性是一個基本特征。這一思路不僅適應我國公共部門領域廣泛、種類豐富的特征，也有利于破解實踐中各種措施相互掣肘的困境，打破改革的“死循環(huán)”，在實踐中進行有針對性的評估制度與技術體系設計。

簡言之，在組織績效評估中，技術是基礎，制度是保障，二者不僅各自發(fā)揮著作用，也存在相互影響，因此，內(nèi)部協(xié)同視角通過促進評估制度與技術的良性互動，構建促進績效評估創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)部動力機制，從而解決評估制度與評估技術在實踐中發(fā)展不平衡，沒有達到相互支撐、互為選擇力量的缺陷。

（二）外部協(xié)同：解決公共部門管理的碎片化

評估的效果不僅取決于評估本身的科學性、專業(yè)化，也取決于績效評估與機構編制管理、人事管理、財政預算管理、國有資產(chǎn)管理乃至公共服務的生產(chǎn)和供給體系等眾多管理要素之間的協(xié)調(diào)配合。前者屬于內(nèi)部協(xié)同，后者則可以統(tǒng)統(tǒng)歸入外部協(xié)同的范疇。自從新公共管理引入我國行政體制改革的理論與實踐以來，源于企業(yè)管理價值與經(jīng)驗的理念在促進公共部門管理專業(yè)化的同時，也造成各管理主體、管理機制相互割裂、競爭甚至沖突的特征，表現(xiàn)出治理“碎片化”的問題，即外部協(xié)同的不足。整體性治理理論正是基于公共管理“碎片化”日益加劇、各管理要素協(xié)同性差的現(xiàn)實問題興起的應對策略。其理論的核心在于破解主體單一、組織結(jié)構分割、功能重疊與服務真空等碎片化問題，注重多元主體的參與、機構邊界的調(diào)整、職能權責的整合、運行機制的再造優(yōu)化、無縫隙服務的優(yōu)質(zhì)高效、公民多元需求的充分滿足等[4]。同時，整體性治理的理論與實踐不僅致力于解決管理要素“碎片化”問題，更進一步強調(diào)各要素之間的相互增強，是一種更廣泛意義的整體協(xié)同狀態(tài)，與推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標相契合。

公共部門績效管理與人員激勵是一項系統(tǒng)工程，涉及跨部門的協(xié)作、多種管理手段的配合、各管理流程的銜接、不同專業(yè)領域的分工與協(xié)作等。績效評估作為績效管理的元工具，不僅是績效管理體系的中樞，也是連接公共部門管理各個環(huán)節(jié)、各種要素的有益橋梁。事實上，管理實踐中已經(jīng)樹立了這樣的思路：干部選任、績效分配、表彰獎勵等日常激勵機制，乃至機構編制調(diào)整、組織戰(zhàn)略制定等宏觀管理手段，都應該將績效評估結(jié)果作為重要的參考依據(jù)。然而，在評估結(jié)果的實際使用時，又存在程度不一、力度不同等問題，導致評估過程與結(jié)果使用脫節(jié)，不僅沒有發(fā)揮績效評估“元工具”“指揮棒”的作用，反而對評估活動產(chǎn)生了抑制?？梢?，績效評估從設計到實施都不僅面臨評估本身制度與技術的協(xié)同，也必須重視與評估之外的各管理要素之間的互動，即要解決外部協(xié)同的問題。

如何發(fā)揮績效評估作為元工具的橋梁作用以應對碎片化問題？整體性治理提供了新的思路。首先，從績效評估運行機制的角度，建立評估與各管理要素在目標價值、信息溝通、動員等方面的協(xié)調(diào)機制。目標價值方面，將公共部門的多重組織目標，凝練為提升其組織績效的整體目標，在此基礎上避免諸如績效評估、職位晉升、干部選任、薪酬分配等管理手段之間的價值沖突，通過共同目標的強化與塑造,增強各管理手段的凝聚力，發(fā)揮協(xié)同效應。信息溝通方面，通過共享數(shù)據(jù)信息的標準或內(nèi)容，并建立數(shù)據(jù)庫，以政治手段通過信息互通促進各管理手段的協(xié)作。動員方面，基于評估結(jié)果為激勵對象投入資金、技術、信息等各種資源，以解決諸如組織績效與人員績效“激勵相容”等棘手問題。協(xié)調(diào)機制的核心是協(xié)調(diào)評估內(nèi)部以及評估與外部管理要素之間的合作關系。其次，從績效評估組織結(jié)構的角度，建立不同層級、功能、部門之間的整合機制。層級方面，縱向?qū)⒉煌瑢蛹壍牡脑u估部門（如公共部門考核領導小組、組織人事部門的考核辦、各二級部門負責考核的部門等）以及相應的考核辦法或指標體系（如一級考核辦法與二級考核辦法、一級考核指標與二級考核指標等）進行整合，減少評估目標和手段在不同層級之間的沖突。功能方面，對所有與激勵相關的管理手段，例如目標管理考評、對職能部門滿意度測評、360度人員績效評價、督查檢查、政治巡視等，進行功能性整合，提高數(shù)據(jù)的共享程度和功能的配合機制。部門方面，主要通過制定統(tǒng)一的評價標準，擴大公共服務的參與主體范圍，用標準的一致性推動公私部門的合伙、互助、協(xié)作發(fā)展。最后，從績效評估動力機制的角度，建立各管理主體、手段之間的信任機制。信任是一種核心的凝聚力,是合作達成的黏合劑,因此也是組織績效評估外部協(xié)同的內(nèi)在動力。為了打破各管理要素之間的壁壘從而實現(xiàn)協(xié)同，可以從以下方面進行努力：與其他機構（重點是第三方評估機構）對話，借鑒其運作方式或直接合作；提升績效評估的地位，使評估的實際操作人員能夠掌握更多信息和溝通渠道；培養(yǎng)管理者對高度不確定性的容忍度，以應對績效評估跨部門協(xié)同的風險；為評估主體賦予更多的自主行動機會；通過強化評估人員對組織目標的認同、領導人員對評估的關注度和人事政策對評估工作的激勵三個方面，建立對評估活動的承諾；通過正向激勵或負向激勵的方式，改變評估對象對協(xié)同性評估的態(tài)度和行為；加強培訓，增進所有工作人員對整體性治理的認知和對協(xié)同性評估的認可[5]。

可見，整體性治理理論視角下的績效評估外部協(xié)同機制，是解決公共部門管理碎片化的重要內(nèi)容，它強調(diào)績效評估只有在運行機制、組織結(jié)構和動力機制方面進行協(xié)調(diào)、整合和信任，才能達到績效評估外部各要素之間的協(xié)同狀態(tài)，發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢。

（三）發(fā)揮績效評估元工具作用，構建各要素彼此強化的公共部門管理體系

績效評估在公共部門管理體系中發(fā)揮著“元工具”的作用，而協(xié)同則是巧妙打開這一工具箱的鑰匙，內(nèi)部協(xié)同與外部協(xié)同是鑰匙的兩面，構建協(xié)同的組織績效評估體系是提升公共部門整體管理水平的重點。

如前文所述，協(xié)同體系包括內(nèi)部協(xié)同和外部協(xié)同兩個方面。內(nèi)部協(xié)同是指績效評估制度與技術之間互為選擇力量、協(xié)同發(fā)展的狀態(tài)，涉及績效評估的內(nèi)部動力機制，重點關注如何處理好評估制度（如評估政策、規(guī)定、體制機制等）與評估技術（如評估指標、方法、技術路線選擇等）之間的關系，達到各要素協(xié)調(diào)融合發(fā)展的狀態(tài)。外部協(xié)同則泛指績效評估這一元工具與公共部門管理的其他手段之間的協(xié)同關系，主要解決新公共管理帶來的碎片化、企業(yè)顧客導向、解構集中權威等問題，涉及績效評估的外部動力機制，也可理解為公共部門管理的整體動力機制。例如，組織績效評估與人員績效、政策績效之間的協(xié)同配合，以及績效評估與其他行政管理手段（如機構編制管理、人事管理、預算管理等）之間的協(xié)同關系?；谡w性治理理論，外部協(xié)同最終通過宏觀的管理制度建設和相應管理技術的完善來實現(xiàn)，因此，外部協(xié)同落實到實踐層面，又可以歸入制度和技術兩個維度。

內(nèi)部和外部協(xié)同的最終目標，是構建整體性的績效管理框架，最終體現(xiàn)為評估制度與評估技術的建設。本文所構建的協(xié)同體系如表1 所示：

績效評估本質(zhì)上是要解決激勵相容的問題，但達到“激勵相容”是一項系統(tǒng)性的復雜工程，因此，必須有一個理論體系將評估機制與激勵機制相連，組織績效評估的協(xié)同機制提供了一個較好的方案。具體來講，通過構建組織績效評估協(xié)同體系，以內(nèi)部協(xié)同厘清評估制度與技術之間的關系，以外部協(xié)同建立績效評估與其他管理手段之間的協(xié)調(diào)融合，并以制度和技術作為落腳點將內(nèi)部協(xié)同與外部協(xié)同融合，最終形成整體協(xié)同的理論框架。對于組織與人員激勵的具體問題，都可以在協(xié)同框架中尋找解決思路，從而為實現(xiàn)公共部門管理的“激勵相容”提供路徑，這種更加細化的研究方式是對以往績效評估領域研究過泛的補充。

協(xié)同的視角不僅在于促進各要素之間的融合，還在于通過共同理念的塑造，提升各要素之間的彼此強化。無論是協(xié)同演化理論強調(diào)的制度與技術互為選擇力量，還是整體性治理理論強調(diào)的治理手段與目的的相互增強，“相互增強”的理念都貫穿其中，為治理水平的提升提供內(nèi)在動力。

表1 本文所構建的協(xié)同體系

二、協(xié)同視角下對組織績效評估發(fā)展障礙的再審視

在學術研究和管理實踐中，評估制度與技術雙重缺位常被作為制約公共部門管理水平提升的主要原因，經(jīng)過多年的理論研究與實踐創(chuàng)新，提升效果仍然有限，究其深層次的原因在于僅從評估制度或技術某一方面進行理論分析與管理改革，而忽略了二者的相互關系。因此，基于協(xié)同視角，研究績效評估體系的協(xié)同性，有助于發(fā)現(xiàn)公共部門管理優(yōu)化受到掣肘的真正原因。

（一）內(nèi)部協(xié)同不足

協(xié)同演化理論認為產(chǎn)業(yè)發(fā)展是技術和制度協(xié)同演化的結(jié)果, 技術創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)演進的根本動力,制度創(chuàng)新為產(chǎn)業(yè)演進提供支撐和保證，技術與制度相互促進、協(xié)同演化，通過各自的創(chuàng)新以及二者的協(xié)同，促進了效率的提升。而提高行政效率正是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標的基本要求?？冃гu估作為公共部門績效的“指揮棒”，其主要作用在于通過科學方法促進公共部門組織績效的提升。然而，評估制度與技術作為績效評估內(nèi)部的核心要素協(xié)同不足，抑制了評估的內(nèi)生動力和作用的發(fā)揮。

1. 評估技術的基礎理論研究不足造成評估制度設計缺乏科學支撐

完善的評估制度需要科學的評估技術予以支撐，而從我國實踐來看，評估技術研究不足制約了評估制度的構建。一方面，由于缺乏本土化的評估技術基礎理論研究，學界在分析我國公共部門組織績效評估制度時，常簡單套用西方公共部門甚至企業(yè)的評估技術指標，評估技術的欠缺導致對公共部門職能的結(jié)構化分解和體系化剖析的理論支撐不足，造成績效結(jié)構設計不合理且脫離我國公共部門職能實際。另一方面，對評估技術體系的研究科學性不足直接導致了評估指標設計的混亂、重復或缺失等問題。評估體系建立和運行機制研究泛化、案例研究就事論事缺乏共性特征提煉總結(jié)等，又造成無法從理論層面對技術體系的連貫性和可重復性進行檢驗。由于缺乏科學的評估定位和設計思路，公共部門績效結(jié)構缺乏清晰的指標層次，橫向指標類別和縱向指標層次的邏輯關系混亂，從而無法科學有效地指導實踐[1]。有學者提出通過立法這一評估制度的建設，推動組織績效評估的普遍化和規(guī)范化，但問題在于,在缺乏對評估技術科學研究的基礎上實施統(tǒng)一規(guī)劃和指導,只能固化目前存在的問題[6]?？梢?，評估技術和理論的落后導致相關制度設計時缺乏科學依據(jù)，影響了制度設計的科學性、穩(wěn)定性和長遠性。

2. 評估制度的頂層設計欠缺導致評估指標的技術定位偏差

評估技術的種種問題, 與公共部門管理理念、機制等有著密切的聯(lián)系[6]。一方面，評估制度在宏觀層面缺乏頂層設計，造成對評估工作缺乏穩(wěn)定的制度性安排，評估指標體系是否可重復檢驗是決定評估技術是否科學的重要因素之一，這恰好需要制度的穩(wěn)定性來保障。實踐中，由于缺乏頂層設計和長遠規(guī)劃，評估制度的制定常以解決眼下的問題為目標，而忽略了長遠性和可持續(xù)性，更沒有考慮為評估技術尤其是指標體系設計提供穩(wěn)定的制度保障。由于評估技術的發(fā)展受到制度框架的限制，評估技術的定位也往往受制度的短視效應影響而造成定位偏差。另一方面，評估制度在微觀層面缺乏準確表述，尤其是對績效結(jié)構的描述和評估目標表達等過于空泛，大多停留在原則性要求上，造成指標設計過粗、過泛，無法準確全面衡量公共部門職能和績效。因此，評估制度建設的缺位影響了評估技術的長期性和穩(wěn)定性，評估技術路線的定位也隨之受到影響。

可見，評估技術與制度在實踐中的發(fā)展存在不足，使得二者的協(xié)同缺乏基礎。更重要的是，從二者的現(xiàn)實狀況來看，評估技術未成為促進評估制度發(fā)展的基礎，如科學評估程序和具體評估措施的不足使得制度設計時缺乏理論支撐力量；評估制度也未為技術發(fā)展提供足夠的保障，如因缺乏制度的頂層設計使得技術發(fā)展缺乏穩(wěn)定環(huán)境等。制度與技術相互孤立、協(xié)同不足，不僅表現(xiàn)在二者互為發(fā)展動力的作用不強，還表現(xiàn)為二者協(xié)同促進績效評估體系的建設與發(fā)展作用不明顯?？梢哉f，評估技術與制度發(fā)展的欠缺既是現(xiàn)實中的結(jié)果，也是造成這一狀況的原因本身。而造成這種割裂現(xiàn)象的核心原因，在于制度與技術二者在評估體系中的協(xié)同演化作用未得到充分發(fā)揮，遠未達到互為“選擇力量”的理想狀態(tài)。內(nèi)部協(xié)同不足導致評估的內(nèi)在動力缺失，阻礙了評估體系的建設與作用發(fā)揮。

（二）外部協(xié)同不足

整體性治理理論強調(diào)通過促進公共管理的運行、組織、動力機制等相互之間的協(xié)調(diào)整合，解決治理“碎片化”的問題，從而提高治理效能。俗話說“獨木難成林”，績效評估作為提升組織績效的手段之一，需要與其他管理手段緊密配合、相互支撐，實現(xiàn)激勵的效果，即達到外部協(xié)同的狀態(tài)。然而實踐中達到這種協(xié)同狀態(tài)的效果不一、困境明顯，主要表現(xiàn)在績效評估與其他管理要素的目標沖突、手段割裂，以及評估體系建設的滯后等。

1.目標沖突

整體性治理理論用目標和手段層次上的沖突分析整體性治理相對其他政府治理模式的優(yōu)勢，在此也可以用這種分析方法，重新審視績效評估外部協(xié)同的效果。評估目標取決于組織職能，正確、清晰的評估目標是評估的基石。然而，從整體性治理視角審視我國公共部門管理實踐，目標設定依然存在偏差。

一方面，對公共部門服務的滿意度測評與民眾需求存在沖突。新公共管理強調(diào)結(jié)果產(chǎn)出控制，并通過滿意度測評的方式對服務結(jié)果進行評價，但從整體性治理視角分析，在現(xiàn)有的公共部門管理體制下，民眾無法真正參與到公共服務生產(chǎn)目標設定的過程中，因此滿意度所測評的僅是民眾對已有產(chǎn)出結(jié)果的評價，這與民眾真正的需求是兩回事。也就是說，在設計測評項目時，本身就沒有考慮民眾的需要，民眾可能感到自己即便參與測評，也無法對公共物品的生產(chǎn)提供過程產(chǎn)生影響，況且有些公共產(chǎn)品本身就不是自己所需要的。表面上看，這是測評目標與民眾需求之間的沖突，實質(zhì)上也是組織與民眾目標的沖突。這也是以往滿意度測評科學性、客觀性、參與度以及實際效果欠佳的內(nèi)在原因。整體性治理強調(diào)真正的顧客導向，以民眾需要為基礎，重構組織結(jié)構、目標以及評價管理方式[7]。這也為我國公共部門組織績效評估提出了新要求。

另一方面，“碎片化”下本位主義導致評估所涉及的部門及其策略存在沖突。部門專業(yè)化的結(jié)果是碎片化，由于各部門均從自身的角度考慮，使得在制定有關激勵政策時，政策目標之間相互抵觸，不僅阻礙績效評估的外部協(xié)同，最終影響行政效益與效率的提高[8]。例如，對于有多個下屬單位的公共部門而言，為了實現(xiàn)多方參與、客觀公正的目標，制定修訂績效評估辦法的過程需要各方面的參與，參與者所在的各部門又是未來的被評估對象，因此無法避免本位主義，評估政策的制定過程便伴隨著不同部門之間的利益博弈，使得評估目標存在沖突，這種博弈的結(jié)果往往是趨于平均主義的選擇，難以體現(xiàn)拉開差距的激勵的目標，或者激勵效果有限。整體性治理致力于整合組織中的多重目標，因為目標沖突的結(jié)果往往是災難性的，但整合能夠以“相互容忍”的方式，盡可能增強管理活動的協(xié)作性[9]。

上述兩種目標沖突，前者是公共部門基本目標和評估方向根本意義上的目標沖突，后者則是在管理過程中各執(zhí)行主體之間產(chǎn)生的目標沖突。但無論如何，評估目標的沖突都影響了評估整體激勵作用發(fā)揮。

2.手段割裂

即便目標一致，在促進公共部門績效提升的過程中，也仍存在手段割裂的現(xiàn)象。評估手段是組織目標得以實施的工具，包括評估機制設計和實施等，一般而言，組織目標與手段具有一致性，而之所以會發(fā)生目標一致、手段沖突的情況，根源在于新公共管理所倡導的專業(yè)化造成的治理“碎片化”，整體性治理理論為分析該問題提供了新的視角。我國公共部門管理實踐中的各自為政、多頭管理造成了管理手段的割裂，影響了績效評估的外部協(xié)同性。

一方面，組織目標和實施策略的不同為整體績效評估造成障礙。以公共部門效能建設為例，聚焦提升公共部門效率、效能的目標是一致的，分解到相關管理部門的目標也是清晰的，但由于各部門的管理角度不同，在制定具體手段時均是從各專業(yè)領域的角度進行，因而造成手段的相互矛盾。例如，針對提高國有新聞單位效能這一共同目標，宣傳管理部門要求持續(xù)擴大國家對外傳播影響力，加強專業(yè)的外語人才隊伍建設，這便產(chǎn)生人員擴張的沖動。編制管理部門以“財政供養(yǎng)人員只減不增”作為提高行政效能的管理紅線。財政管理部門持續(xù)壓縮經(jīng)費開支。這兩種手段都是基于控制人員數(shù)量和財政開支提升單位效益。人力資源管理部門則強調(diào)通過職稱制度建立完善人才體系，提高國家人才素質(zhì)，提升服務能力，但對職稱的結(jié)構比例嚴格限制。而對于基層單位而言，為提升組織績效，要同時滿足上述多重目標要求，在執(zhí)行時往往存在矛盾。例如，人員數(shù)量擴張的沖動與編制嚴格控制的紅線，擴大國際傳播能力的經(jīng)費投入需要與財政開支縮減的逆向趨勢，全面提升專業(yè)人才素質(zhì)的需要與高級職稱結(jié)構比例的剛性約束等。此外，例如組織部門（強調(diào)激發(fā)干部新?lián)敗⑿伦鳛?，建立容錯糾錯機制）、紀檢部門（強調(diào)對干部嚴管與厚愛相結(jié)合）和巡視部門（強調(diào)與黨中央各項具體要求時刻對標，從政治的高度對日常工作進行巡視檢查）等所設計的機制，雖然兼顧了鼓勵干部干事、強化警示教育、容錯糾錯厚愛等全方位的關系，但真正在基層實施時，往往難以找到完美的平衡點，原因就在于對各類情形的描述雖然已經(jīng)契合實際并盡量詳盡，但缺乏明確的路徑和定量化的標準，執(zhí)行時還是模糊的、原則的描述，使得基層干部沒有明確的預期和參照系，造成實施中干部不作為、亂作為等現(xiàn)象。因此，利用績效評估定量化的思路、明確標準和路徑，發(fā)揮評估指標的指導作用，明確基層干部預期，促進激勵制度的落實。

另一方面，各自為政導致績效評估結(jié)果的適用效果欠佳。新公共管理專業(yè)化治理下，涉及公共部門激勵機制的考核主責部門、干部選任部門、薪酬分配部門、職稱管理部門、督查部門等，在本部門激勵制度設計和結(jié)果兌現(xiàn)時，都希望有公平的評比機制，雖然都會對評估結(jié)果進行參考，但都不會完全執(zhí)行績效評估這一“元工具”的結(jié)果，更會出現(xiàn)不同部門的激勵結(jié)果相沖突的情況，即，可能在職稱評審和干部選任時，結(jié)果人選并非個人考核結(jié)果最優(yōu)的人；或出現(xiàn)薪酬分配的檔次差距明顯小于績效評估結(jié)果給人們帶來的差異預期等情況。這種現(xiàn)象的弊端在于，不利于穩(wěn)定公共部門工作人員的心理預期，抑制了績效評估“指揮棒”作用的發(fā)揮。

可見，管理目標一致、手段沖突的情況已經(jīng)成為制約公共部門績效提升的重要原因，績效評估作為管理工具，可以通過整合的思路，連接彼此沖突的手段，盡可能增強各管理手段之間的協(xié)調(diào)程度，并彼此增強激勵效果，從而達到績效評估外部協(xié)同的狀態(tài)。

3.評估體系建設滯后

我國公共部門組織績效評估發(fā)展滯后除表現(xiàn)在制度與技術相互促進作用不足外，還比較突出的表現(xiàn)為績效管理的配套體系建設不足。由于實踐中評估制度與技術未能在績效評估與后續(xù)管理環(huán)節(jié)中協(xié)同發(fā)揮作用，導致績效管理“晴雨表”“指揮棒”的作用難以充分發(fā)揮。評估制度不夠完善、評估技術不夠科學導致公共部門績效管理缺乏科學化、規(guī)范化的評估結(jié)果作為依據(jù)，造成了實踐中對評估工作的不重視甚至不信任，即使評估過程受到一定的關注，但評估結(jié)果仍沒有得到實際的應用，導致公共部門績效管理陷入“空轉(zhuǎn)”的局面。原因之一在于評估的基礎數(shù)據(jù)來源不暢。一方面，由于制度的保障作用不足，如政務公開工作所要求公開的數(shù)據(jù)有限，相關單位公開數(shù)據(jù)的動力動力不足，有的以“內(nèi)部資料”或“保密”為由拒絕公開，導致績效評估客觀性指標數(shù)據(jù)采集困難，同時，重復統(tǒng)計、信息割裂等現(xiàn)象不僅浪費了公共資源，也制約了績效評估數(shù)字化建設的進程；另一方面，數(shù)據(jù)采集的技術能力不足，尤其是收集、分析、使用和反饋的技術水平仍有欠缺，即便是具有較強研究能力的第三方評估主體參與，由于客觀數(shù)據(jù)的不足必須采用調(diào)查問卷等主觀性的數(shù)據(jù)采集方式，而主觀性指標難以符合評估科學化所要求的可重復檢驗的標準，不僅影響了評估結(jié)果的科學性，也不利于穩(wěn)定的績效評估體系的建立，這是二者協(xié)同不足的必然結(jié)果。

評估制度和技術共同構成評估體系，評估體系建設滯后除了內(nèi)部協(xié)同不足，即評估制度和評估技術本身協(xié)同欠佳外，制度和技術分別作為連接內(nèi)部協(xié)同與外部協(xié)同的橋梁，也存在不足，這也是造成評估體系整體建設滯后的根本原因。例如，就制度建設而言，內(nèi)部的評估的方法與外部的薪酬管理、干部選任、職稱制度等管理手段協(xié)同不足，主要表現(xiàn)在結(jié)果的運用與反饋機制效果欠佳；就技術體系而言，內(nèi)部的評估技術與外部的電子化政務、數(shù)據(jù)庫建設、公共管理數(shù)據(jù)標準化建設等協(xié)同不足，表現(xiàn)在數(shù)據(jù)的共享、互通不足。

三、協(xié)同路徑：評估制度與技術體系融合發(fā)展

目前，雖然在公共管理領域制度—技術協(xié)同演化理論沒有明確的理論研究和概念界定，但新公共管理運動以來，提高公共部門管理效率和服務質(zhì)量、降低公共管理中的“交易成本”等理念，與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中制度與技術協(xié)同演進所起到的作用相類似?？梢哉f，創(chuàng)新與高效是連接經(jīng)濟學與管理學的邏輯結(jié)合點，而制度與技術協(xié)同演進則是連接二者的有效路徑。同時，協(xié)同演化理論也為分析技術與制度在組織績效評估中的辯證關系和二者對推進績效評估改進和提升公共管理效能提供了理論框架。按照協(xié)同演化理論，評估制度與技術存在相互選擇與反饋機制，二者演化的動力相互交織，其中一方的變化會促使另一方改變現(xiàn)有狀態(tài)并產(chǎn)生演進動力,而后者的變化又會反過來影響前者的狀態(tài)與演進路徑。因此，評估制度與技術相互之間的“選擇力量”構成了促進二者發(fā)展的新動力。

（一）以評估技術的科學性推動評估制度的戰(zhàn)略性

由于評估技術發(fā)揮著基礎性作用，必須先運用評估技術及其理論對公共部門職能進行科學分解，在規(guī)避目前評估中存在的價值模糊、職責定位偏差等問題的前提下，進行制度的頂層設計，制度設計的科學性是其作為長期保障措施、發(fā)揮戰(zhàn)略作用的基礎。

1.以職能分解的科學性破除制度設計的價值模糊

對公共部門職能進行科學分解，是構建評估制度的起點，職能分解又是通過評估指標的選取、指標體系的建立以及指標權重的設置實現(xiàn)的。換言之，指標體系科學與否直接反映了績效結(jié)構分解的科學性?？茖W的指標體系構建過程需要對具體的公共部門職能進行總結(jié)、抽象和凝練，指標體系從具體到抽象的過程，有助于在公共部門復雜績效的分解過程中，排除公共部門事務龐雜的干擾因素，在總結(jié)抽取核心職能的同時，實現(xiàn)績效結(jié)構的戰(zhàn)略性構建。例如，基于統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的總要求，分別從公共部門外部職能和內(nèi)部管理的角度，運用科學的評估技術方法，進行職能分解和評估指標體系構建，有利于聚焦核心職能，規(guī)避評估制度設計中偏離公共部門職能屬性和價值目標的問題，實現(xiàn)評估技術科學性對評估制度戰(zhàn)略性的促進。

2.用指標體系構建的科學過程保障評估制度的理性與客觀

科學的評估技術要求在評估指標體系構建中發(fā)揮客觀、理性的優(yōu)勢，具體體現(xiàn)在對評估內(nèi)容的選擇、指標設計的粗細、權重設置的合理等多個方面。例如，科學的評估技術路線明確公共部門組織績效評估的對象是公共部門整體績效，而非政策（項目）績效或人員績效，相對應的，在評估體系構建中側(cè)重組織績效的指標設計和權重增加，能夠作用于評估制度的設計過程，使得評估制度減少對政策或人員績效這些較組織績效更加“短暫”或“微觀”內(nèi)容的關注，而側(cè)重于組織績效這一“整體”或“宏觀”的目標，從而提升評估制度設計的理性與客觀性特征。又如，科學的評估技術以評估結(jié)果可比較、可重復檢驗為特征，這便要求選取的評估指標都具有客觀性特征，且優(yōu)劣判斷明確。這樣的技術定位必然要求在評估制度制定時，側(cè)重從公共部門職能和績效結(jié)構的角度進行設計，而且更加側(cè)重能夠被客觀測量和可比較的職能，從而提升評估制度的客觀性。

3.通過技術體系的一體化建設提升制度的整體性

從國外較為成熟的績效評估理論或?qū)嵺`來看，評估技術一般具有整體性特征，技術體系中的各要素相互聯(lián)系、交織，共同構成一體化的評估技術。如按前文中將評估技術定義為“基礎”，而將評估制度定義為“上層建筑”，評估制度在對評估技術進行制度化規(guī)定時，也必然受技術一體化特征的影響。例如，由于績效評估激勵功能的要求，科學的評估技術既注重總量和存量指標，也不會忽視人均及增量指標，這種一體化的技術指標體系設計思路，有助于促進評估制度在設計時的全面性考慮，從而提升評估制度設計的整體性。

明確的價值定位、科學的制定過程、整體統(tǒng)一的制度框架共同構成提升制度戰(zhàn)略性提高的基礎。以科學的評估技術為基礎，所構建的評估技術則能夠更好地確保制度的長遠適用性，進而提升評估制度的戰(zhàn)略性。

圖1中，用ai1表示徑向基網(wǎng)絡層輸出a1的第i個元素，iIW1,1表示徑向基網(wǎng)絡層的權值矩陣IW1,1的第i行元素。R是指網(wǎng)絡輸入的維數(shù)，P代表輸入向量，Q是每層網(wǎng)絡中的神經(jīng)元個數(shù)，它等于訓練樣本的個數(shù)。b1為隱含層的閥值。

（二）以評估制度的穩(wěn)定性推進評估技術的長遠性

在我國公共部門管理中，積極構建績效評估體系有利于樹立科學、正確的政績觀，政績觀是否具有穩(wěn)定性常受到績效評估制度的直接影響，這便是評估制度所發(fā)揮的保障性作用。而評估制度越穩(wěn)定，越有利于為評估技術的發(fā)展提供穩(wěn)定的發(fā)展預期，從而提升評估技術構建的長遠性。

1.以制度在“自上而下”管理體制中的作用保障評估技術穩(wěn)定發(fā)展

“自上而下”的壓力型管理體制是我國公共管理的基本特征之一，而績效管理作為提升公共管理效能和服務水平的激勵措施，更需要在壓力型體制中獲得管理的能力。雖然我國公共部門績效評估的實踐呈現(xiàn)出一定的自發(fā)性特征，但由政府主導、自上而下的特征依然明顯，例如每次績效評估改革與實踐都以相關制度、文件的頒布為起始，可見，評估制度對評估技術起著基本的保障作用。黨的十八大以來，黨中央進一步加強政治巡視、機構編制法定化、黨政領導干部考核等工作，這些工作本質(zhì)上都與提升公共部門效率相關。巡視與考核一般要求對單位的運行情況進行整體性評估，評估過程在實踐中則被具體化為調(diào)查問卷、談話等形式，隨著巡視常態(tài)化、考核日常化等制度特征的不斷顯現(xiàn)，問卷、談話等具體的評估方式（或理解為一種評估技術）也被逐漸固定為評估工作的手段。在這一過程中，制度的穩(wěn)定性為評估技術的長期發(fā)展和不斷完善提供了穩(wěn)定的保障，從而提升了評估技術發(fā)展的長遠性。

2.以評估的法制化趨勢強化評估技術建設的穩(wěn)定性

從我國公共部門績效管理的法制化趨勢來看，評估制度建設的穩(wěn)定性進一步得到加強，尤其是進入新時代后，黨的十八屆四中全會提出的治國理政的基本方式是“依法治國”，為績效管理法治化發(fā)展提供了制度依據(jù)。推進績效管理法制化，不僅有利于解決目前公共部門績效管理各自為政、模式不統(tǒng)一、效果差異大等問題，為建立統(tǒng)一、規(guī)范的政府績效管理體系提供有效的制度支撐[10]，還有利于公共部門樹立更加長遠、穩(wěn)定的政績觀，從而促進評估技術路線選擇和指標體系構建的穩(wěn)定性。明確的評估技術定位，能夠滿足績效評估“可重復檢驗”的基本要求，在穩(wěn)定的制度環(huán)境下，更有助于評估技術的長遠發(fā)展。

3.通過制度的統(tǒng)一建設與實施拓展評估技術的適用性

績效評估的目標是激勵，激勵的前提是通過比較區(qū)分優(yōu)劣。橫向可比性、系統(tǒng)化建設是評估技術具有長久生命力的保障。制度頂層設計的目標在于用統(tǒng)一的制度安排，解決評估實踐中的橫向可比性差等問題。具體來講，通過評估制度的統(tǒng)一性建設，從宏觀角度明確公共部門組織績效評估的目標和內(nèi)容，并通過統(tǒng)籌規(guī)劃，注重對具有橫向可比較特點的職能進行分解和總結(jié)，從而建構具有可比較性的績效結(jié)構。在這樣的績效結(jié)構基礎上，設計相應的評估技術和方法，以可橫向比較、可重復檢驗作為具體評估技術方法設計的原則，更有利于提升評估技術的廣泛適用性。

穩(wěn)定性和廣泛適用性是評估技術長遠發(fā)展的保障，通過發(fā)揮評估制度“自上而下”、法制化趨勢以及統(tǒng)一建設的優(yōu)勢，為評估技術的穩(wěn)定和長遠發(fā)展提供了制度保障。

（三）構建穩(wěn)定科學的組織績效評估協(xié)同體系

通過發(fā)揮上述評估制度與技術之間的“選擇力量”，組織績效評估的技術要素與制度要素互動創(chuàng)新，評估技術創(chuàng)新為評估體系的形成、成長和成熟提供根本動力, 評估制度在評估體系中發(fā)揮促進、支撐和保障作用，二者互相推動，互為選擇，達到協(xié)同發(fā)展的目標。除評估制度與技術相互促進之外，二者在評估體系總體建設與發(fā)展中同樣能夠發(fā)揮協(xié)同促進作用。

1.明確組織績效評估的角色定位。

通過制度與技術的協(xié)同，有利于明確組織績效評估獨立、客觀的角色定位。一方面，通過制度設計保障組織績效評估活動的獨立性。要實現(xiàn)組織績效評估相對獨立地發(fā)揮作用，須通過制度設計，保障績效評估具有獨立運行的合法性，并且形成評估、反饋、激勵的完整體系，確保組織績效評估能夠真正發(fā)揮提升組織效能的作用。另一方面，從技術路線的定位上選取客觀指標，減少主觀因素和人為干擾，克服主觀指標與客觀指標之間不可調(diào)和的內(nèi)在矛盾。通過減少偶發(fā)因素的影響，進一步提升評估的科學性和準確性，有利于樹立客觀的評估價值導向，明確組織績效評估的角色定位?？陀^性是獨立性的基礎，獨立性是客觀性的前提，通過評估技術與制度協(xié)同發(fā)揮作用，提升評估實踐的客觀性與獨立性，有助于明確組織績效評估客觀、獨立的角色定位。

2.建立科學的評估技術路線。

評估技術路線的科學性取決于評估目標和評估方法的正確性。一方面，在我國全面深化改革的背景下，通過評估制度明確績效管理的目標聚焦于提升公共服務質(zhì)量、發(fā)展公共部門責任、降低公共成本等方面，有利于為公共部門績效結(jié)構的分解明確方向，從而為評估技術路線的選取奠定基礎。另一方面，運用科學的評估技術，以激勵和提升公共部門績效為出發(fā)點，選取人均指標、增量指標等有助于體現(xiàn)績效改進余地的評估指標，從而保障技術路線的科學性。通過明確提升管理效能的目標，輔以確保這一目標實現(xiàn)的技術手段，從而協(xié)同發(fā)揮評估制度與評估技術在目標定位和指標選取方面的作用，為建立科學的公共部門組織績效評估技術路線提供整體支撐。

3.構建第三方參與的評估體系。

獨立的第三方參與是進一步提升組織績效評估客觀性、科學性、適用性的重要途徑，但目前制度保障不足和基礎數(shù)據(jù)源欠缺是制約第三方參與評估的主要障礙，評估制度與技術協(xié)同發(fā)力則是打破這一僵局的有效途徑。一方面，通過評估制度的建立為第三方的參與提供政策性保障，在明確第三方參與公共部門績效評估、獲取相關公共數(shù)據(jù)的權力的同時，規(guī)定其所應承擔的保密、正向促進等方面的義務，推動第三方力量與公共部門績效管理體系良性互動。另一方面，通過評估技術的開發(fā)和優(yōu)化，在數(shù)據(jù)收集、分析、運用、反饋等方面，發(fā)揮第三方的技術優(yōu)勢，解決公共部門自我評估客觀性、科學性弱，難以令社會信服的困境，使其成為公共部門自身績效評估的重要補充，為構建更為完善的績效評估體系提供智力資源。通過評估制度與技術協(xié)同發(fā)展，為第三方參與評估掃清障礙，從而促進我國公共部門組織績效評估體系的總體性發(fā)展。

準確的評估活動角色定位、科學的評估技術路線選取以及豐富完備的評估體系構建，既依托于評估制度與評估技術的協(xié)同作用，也是構建穩(wěn)定、科學的組織績效評估協(xié)同體系的重要環(huán)節(jié)，為推進科學發(fā)展和國家治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮著積極作用。

推進公共部門組織績效評估制度與技術融合發(fā)展、協(xié)同發(fā)力是建立客觀、連續(xù)、可檢驗、系統(tǒng)化的公共部門組織績效評估體系的基礎。針對我國公共部門組織績效評估的實踐和學術界的研究狀況，以制度與技術協(xié)同發(fā)展作為改進我國評估體系的邏輯出發(fā)點，在措施的設計之初就兼顧二者之間相互促進的協(xié)同關系，有利于解決評估制度與技術相脫節(jié)的問題，并為評估體系的整體建設提出了新的路徑。

公共部門組織績效評估作為推進國家治理能力現(xiàn)代化的重要手段和必然要求，應進一步發(fā)揮其“晴雨表”“指揮棒”的作用，即通過一系列的制度規(guī)定與技術方法，科學全面反映公共組織的績效狀況，并通過配套的績效管理措施，提升組織整體績效，實現(xiàn)公共部門的職能目標。協(xié)同演進既是社會發(fā)展中不同要素之間互為“選擇力量”的主動作用過程，更需要公共管理者發(fā)揮其主觀能動性，正視現(xiàn)行體系中評估制度與技術發(fā)展水平較低的現(xiàn)狀，借鑒協(xié)同演進理論的視角，為公共部門組織績效評估中的制度與技術協(xié)同發(fā)展提供引導和建設的力量，主動適應我國公共管理和社會發(fā)展的需要，為改革提供智力支持，為我國公共部門組織績效評估體系建設開拓新的有效路徑。