溫曉燕

（隴東學(xué)院政法學(xué)院 甘肅 慶陽(yáng) 745000）

鄉(xiāng)村法律顧問制度是我國(guó)公共法律服務(wù)體系的重要組成部分，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供法治保障，對(duì)法治鄉(xiāng)村建設(shè)起著重要的推動(dòng)作用。鄉(xiāng)村法律顧問已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛推行，并取得了良好的成效。2018 年3 月甘肅省司法廳印發(fā)《甘肅省司法廳關(guān)于全面推進(jìn)“一村（居）一法律顧問”工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），該《通知》明確甘肅省鄉(xiāng)村法律顧問制度建設(shè)的總體目標(biāo)，即到2018 年底，全省所有行政村和社區(qū)居委會(huì)實(shí)現(xiàn)法律顧問全覆蓋。鄉(xiāng)村法律顧問制度在甘肅省推行已經(jīng)有兩年時(shí)間，在滿足鄉(xiāng)村法律服務(wù)需求，推動(dòng)鄉(xiāng)村法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)法治一體化建設(shè)方面發(fā)揮著重要作用。

一、甘肅省鄉(xiāng)村法律顧問制度現(xiàn)狀分析

本研究采用隨機(jī)發(fā)放調(diào)查問卷的方式，共發(fā)放調(diào)查問卷124 份，回收124 份，回收率100%；有效問卷104 份，有效率83.9%。隨機(jī)抽選平?jīng)鍪?、定西市、慶陽(yáng)市、天水市、隴南市各10 個(gè)行政村，白銀市、臨夏州、酒泉市、武威市各6 個(gè)行政村，蘭州市、金昌市、張掖市、甘南藏族自治州各5 個(gè)行政村，每村隨機(jī)發(fā)放1 至2份調(diào)查問卷。調(diào)研數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析見下表。

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通過以上數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，可以得出如下結(jié)論：第一，隨著鄉(xiāng)村法治化建設(shè)的不斷推進(jìn)，村民法治意識(shí)增強(qiáng)，法律服務(wù)的需求也在增加，絕大多數(shù)受訪者認(rèn)為律師進(jìn)村擔(dān)任法律顧問是有必要的。第二，甘肅省鄉(xiāng)村法律顧問制度的宣傳力度不夠，大約有七成受訪者對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問制度不了解。第三，甘肅省鄉(xiāng)村法律顧問制度落實(shí)效果不佳，九成受訪者回答村上沒有法律顧問。只有2 名受訪者能明確說明法律顧問的簽約時(shí)間，且對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問制度較為了解，這兩位受訪者一位是村支書兼村委會(huì)主任，一位是村委會(huì)主任。甘肅省在2018年底基本實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村法律顧問全覆蓋，但仍有九成受訪者不知道村上有法律顧問，這與甘肅省鄉(xiāng)村法律顧問制度當(dāng)前的運(yùn)行模式密切相關(guān)。律師被選派為法律顧問后，會(huì)與顧問村的村委會(huì)主任聯(lián)系，簽訂顧問合同，并建立微信群，大多數(shù)微信群成員限于村支書、村委會(huì)主任等村干部，由于缺少配套保障機(jī)制，法律顧問沒有工作積極性和動(dòng)力，村委會(huì)也怠于推動(dòng)，鄉(xiāng)村法律顧問工作基本止步于此，不能持續(xù)推進(jìn)，導(dǎo)致普通村民對(duì)本村法律顧問并不知情。

二、甘肅省鄉(xiāng)村法律顧問制度存在問題分析

綜合分析以上調(diào)研數(shù)據(jù)，可以看出鄉(xiāng)村法律顧問制度在甘肅省運(yùn)行效果不理想，還有很大的提升改進(jìn)空間。目前，甘肅省鄉(xiāng)村法律顧問制度存在著制度設(shè)計(jì)不足和制度運(yùn)行障礙兩方面的問題。

（一）制度設(shè)計(jì)不足

2018 年甘肅省司法廳印發(fā)的《通知》明確了各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)和省、市（州）律師協(xié)會(huì)、律師事務(wù)所及法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)，即由市、州司法局負(fù)責(zé)制定工作計(jì)劃或方案，縣（市、區(qū)）司法局負(fù)責(zé)組織簽訂顧問合同、指導(dǎo)建立村法律顧問微信群、暢通顧問工作渠道、組織對(duì)法律顧問工作檢查和考核?！锻ㄖ酚“l(fā)后，各市州司法局相繼出臺(tái)工作辦法，有些縣（市、區(qū)）司法局也制定了實(shí)施方案①，對(duì)落實(shí)甘肅省司法廳的工作部署作了更加細(xì)化的規(guī)定。但甘肅省在鄉(xiāng)村法律顧問的制度設(shè)計(jì)方面仍存在以下問題：

1.制度設(shè)計(jì)單薄，沒有形成完整的制度框架。制度是由規(guī)范所組成的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體，各種規(guī)范功能各異，但相互作用，緊密聯(lián)系，形成了具有內(nèi)在邏輯關(guān)系的系統(tǒng)，這些規(guī)范的相互關(guān)系和運(yùn)行方式構(gòu)成了制度的機(jī)制。甘肅省鄉(xiāng)村法律顧問制度僅對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問的選派、工作職責(zé)、檢查考核做了原則性的規(guī)定，沒有細(xì)化的配套措施，特別是保障機(jī)制、評(píng)估機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的缺位，使得甘肅省鄉(xiāng)村法律顧問在制度設(shè)計(jì)上沒有形成環(huán)環(huán)相扣、功能互補(bǔ)、完整統(tǒng)一的系統(tǒng)，影響鄉(xiāng)村法律顧問制度的運(yùn)行效果。

2.制度設(shè)計(jì)較原則，操作性不強(qiáng)。甘肅省司法廳的《通知》和各地出臺(tái)的辦法與實(shí)施方案屬于原則性規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。突出表現(xiàn)為：第一，對(duì)于鄉(xiāng)村法律顧問的工作職責(zé)，籠統(tǒng)地規(guī)定為村民自治組織依法治理提供法律意見，開展法制宣傳、法律咨詢，指導(dǎo)人民調(diào)解和其他法律服務(wù)等，缺少細(xì)化規(guī)定。職責(zé)不明確一方面對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問從事營(yíng)利性行為造成障礙，遏制其積極性。實(shí)踐中，部分村委利用法律顧問職責(zé)不明確，擴(kuò)大法律服務(wù)范圍、增加法律服務(wù)項(xiàng)目，例如要求法律顧問對(duì)涉及村委會(huì)或村民的私人糾紛提供無償?shù)姆煞?wù)，加劇了法律服務(wù)的市場(chǎng)性和公益性的矛盾。另一方面，法律顧問也會(huì)因職責(zé)不明確，推卸屬于自己的義務(wù)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村法律顧問制度沒有達(dá)到預(yù)期目的。第二，僅規(guī)定了縣（市、區(qū)）司法局要對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問工作進(jìn)行檢查，年底開展績(jī)效考評(píng)，但對(duì)檢查的方式、考評(píng)的標(biāo)準(zhǔn)、考評(píng)的程序均無配套性規(guī)定，致使該項(xiàng)規(guī)定流于形式，無法實(shí)際操作。第三，對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問的工作規(guī)范缺乏詳細(xì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，各律師事務(wù)所及法律服務(wù)機(jī)構(gòu)“各自為政”，鄉(xiāng)村法律顧問的工作程序和工作要求缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，如臺(tái)賬的格式、內(nèi)容和記錄要求沒有統(tǒng)一的模板和規(guī)范。

3.制度設(shè)計(jì)缺乏特色和創(chuàng)新性規(guī)定。甘肅省農(nóng)村的基本特點(diǎn)是生態(tài)環(huán)境欠佳，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，信息相對(duì)閉塞，法治意識(shí)淡薄，留守兒童和老人的比例高，省內(nèi)各地區(qū)發(fā)展不平衡，且少數(shù)民族眾多，鄉(xiāng)村法治建設(shè)呈現(xiàn)出多樣性和復(fù)雜性。因此，鄉(xiāng)村法律顧問的制度設(shè)計(jì)不可千篇一律，應(yīng)當(dāng)結(jié)合鄉(xiāng)村特點(diǎn)，體現(xiàn)甘肅特色，但從各地制定的實(shí)施方案來看，在制度設(shè)計(jì)方面具有高度的相似性，互相效仿，沒有深刻思考，缺少特色和創(chuàng)新。這一方面反映出各地對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問制度的意義和作用認(rèn)識(shí)不足；另一方面也折射出部分地區(qū)基層治理的能力有待提升。

（二）制度運(yùn)行障礙

1.甘肅省財(cái)政能力有限，對(duì)法律服務(wù)的購(gòu)買力不足。法律服務(wù)的有償性和市場(chǎng)化，是律師行業(yè)得以存續(xù)和發(fā)展的基礎(chǔ)，因此政府有財(cái)政能力購(gòu)買律師的法律服務(wù)是鄉(xiāng)村法律顧問制度有效運(yùn)行的保障。法律顧問在法律服務(wù)活動(dòng)中付出時(shí)間和精力，特別是下鄉(xiāng)開展法律服務(wù)，執(zhí)業(yè)成本增加，政府出資應(yīng)當(dāng)高于或至少等于律師的支出成本，否則該制度無法良性運(yùn)作。甘肅省屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的內(nèi)陸省份，政府財(cái)力有限，對(duì)法律服務(wù)的購(gòu)買能力不足，沒有建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。鄉(xiāng)村法律顧問多承擔(dān)的是公益性服務(wù)，無法獲得對(duì)價(jià)的報(bào)酬，開展法律服務(wù)的積極性不足，政府也無法對(duì)其監(jiān)督和評(píng)估。經(jīng)費(fèi)投入不足，是導(dǎo)致甘肅省鄉(xiāng)村法律顧問制度基本處于擱置狀態(tài)的重要原因。

2.甘肅省經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的離散型鄉(xiāng)村較多，增加了鄉(xiāng)村法律顧問制度的運(yùn)行難度和成本。我國(guó)的鄉(xiāng)村自治單元大致可劃分為四種類型，即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的聚合型鄉(xiāng)村、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的聚合型鄉(xiāng)村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的離散型鄉(xiāng)村、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的離散型鄉(xiāng)村[1]。甘肅省大多數(shù)鄉(xiāng)村屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的離散型鄉(xiāng)村，這種鄉(xiāng)村的特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)落后，甚至處于貧困狀態(tài)。受地理環(huán)境影響，這些地區(qū)村民無法連片居住，農(nóng)戶較分散，甚至相隔數(shù)十里才有一戶人家。這從客觀上加大了鄉(xiāng)村法律顧問的工作難度和成本，法律顧問下鄉(xiāng)開展法律服務(wù)需要克服交通不便的障礙，即使到達(dá)村莊，順利開展法律服務(wù)的難度也比較大，成本劇增。當(dāng)運(yùn)行成本過大時(shí)，法律顧問敷衍應(yīng)付，甚至不作為就在所難免，極大影響了鄉(xiāng)村法律顧問制度的運(yùn)行效果。

3.農(nóng)村地區(qū)觀念相對(duì)落后。在我國(guó)農(nóng)村“傳統(tǒng)的倫理價(jià)值逐漸被現(xiàn)代契約規(guī)則價(jià)值所取代，傳統(tǒng)的熟人鄉(xiāng)村正在瓦解”[2](P8)。但與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比較，經(jīng)濟(jì)的落后，信息的閉塞，使得傳統(tǒng)“熟人社會(huì)”的鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)在西部地區(qū)瓦解速度較慢，村民在觀念上仍具有較強(qiáng)的保守性。當(dāng)被問到在遇到不可調(diào)解的糾紛時(shí)，首先會(huì)通過什么方式解決的問題時(shí)，有接近三成的受訪者選擇“置之不理，默不作聲”，還有一成受訪者選擇“武力解決，或直接上訪”。究其原因，受訪者認(rèn)為運(yùn)用法律武器，采用司法途徑維權(quán)成本高；對(duì)司法程序不熟悉，怕麻煩；解決糾紛的效果不佳，也有少數(shù)受訪者表露出對(duì)法院公正裁判的擔(dān)心。這一方面顯現(xiàn)出村民法治意識(shí)與法治鄉(xiāng)村建設(shè)要求的差距，另一方面也應(yīng)該明確，村民的選擇并非完全的非理性，也許是在深思熟慮之后做出的合理但并不合法的選擇。鄉(xiāng)村法治建設(shè)的短板仍需加強(qiáng)：第一，要加強(qiáng)法制宣傳活動(dòng)，消除村民對(duì)法律的偏見和誤解；第二，健全完善公共法律服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)的平等化，消除城鄉(xiāng)二元差異，排除村民獲得法律服務(wù)的障礙；第三，優(yōu)化基層司法環(huán)境，實(shí)現(xiàn)司法公正，樹立司法在基層群眾心目中的權(quán)威性。

4.鄉(xiāng)村法律顧問數(shù)量不足，服務(wù)質(zhì)量參差不齊。甘肅省鄉(xiāng)村法律顧問主要來源是律師和基層法律服務(wù)工作者。甘肅省律師業(yè)發(fā)展不均衡，蘭州市作為省會(huì)城市集中了甘肅省律師行業(yè)的優(yōu)質(zhì)資源，律師數(shù)量占到甘肅省社會(huì)律師總數(shù)的53.9%[3](P102)。蘭州之外的少數(shù)市州律師數(shù)量不足，以甘南州為例，所轄的瑪曲縣目前尚無執(zhí)業(yè)律師。為解決律師數(shù)量不足問題，各地主要采用了以下作法：第一，指派一名律師擔(dān)任幾個(gè)村法律顧問；第二，從其他地區(qū)選派律師進(jìn)行增援，如定西市渭源縣法律服務(wù)人員少，經(jīng)定西市司法局和市律師協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)部署，安排了市屬4 家律師事務(wù)所14 名專職律師增援渭源縣的“一村（居）一法律顧問”工作；第三，擴(kuò)展鄉(xiāng)村法律顧問的人員范圍，甘肅省司法廳將法律顧問人員范圍限定為律師和基層法律服務(wù)工作者，臨洮縣將服務(wù)力量擴(kuò)展為律師、基層法律服務(wù)工作者和公證員，這些做法緩解了法律顧問人數(shù)不足的壓力，但效果并不良好。一名律師身兼數(shù)村的法律顧問，增加了法律顧問的負(fù)擔(dān)，法律服務(wù)的質(zhì)量大打折扣。由其他地區(qū)增援，法律顧問與簽約鄉(xiāng)村空間距離遠(yuǎn)，對(duì)其情況不熟悉，進(jìn)村開展法律服務(wù)成本高、溝通不暢、效果不佳，并且存在監(jiān)管錯(cuò)位的問題，即應(yīng)當(dāng)由派出地還是增援地的司法行政機(jī)關(guān)對(duì)其法律顧問工作進(jìn)行監(jiān)督，擴(kuò)大法律顧問人員范圍，影響法律服務(wù)的專業(yè)化水平。法律顧問數(shù)量不足，也是制約甘肅省鄉(xiāng)村法律顧問制度有效運(yùn)行的原因之一。

甘肅省鄉(xiāng)村法律顧問的法律服務(wù)水平參差不齊，有待提高。法律服務(wù)的專業(yè)化和分工的精細(xì)化，使得律師與法律服務(wù)工作者并非是精通所有法律的全才，他們有自己擅長(zhǎng)的專業(yè)領(lǐng)域，也有較生疏的業(yè)務(wù)，加之律師自身能力和素質(zhì)良莠不齊，從業(yè)經(jīng)驗(yàn)不同，通過行政手段，指派律師與各鄉(xiāng)村簽約，有違法律服務(wù)的市場(chǎng)化規(guī)律，致使一些對(duì)國(guó)家涉農(nóng)政策法規(guī)、農(nóng)村問題不太了解，涉農(nóng)糾紛接觸較少的或是經(jīng)驗(yàn)不足、業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)的律師擔(dān)任鄉(xiāng)村法律顧問，勢(shì)必影響法律服務(wù)的質(zhì)量。

三、法治鄉(xiāng)村視野下甘肅省鄉(xiāng)村法律顧問制度完善措施

解決“三農(nóng)”問題、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興離不開法律服務(wù)和法治保障[4]。法治鄉(xiāng)村建設(shè)對(duì)保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)，落實(shí)依法治國(guó)的治國(guó)方略具有重要意義。鄉(xiāng)村法律顧問制度既是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要支撐，也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的原則和要求。在建設(shè)法治鄉(xiāng)村的背景下，甘肅省鄉(xiāng)村法律顧問制度應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面加以完善。

（一）減少行政權(quán)力的干預(yù)，遵循法律顧問運(yùn)行的市場(chǎng)化規(guī)律

法律顧問是接受委托，為公民或法人提供法律服務(wù)，以獲得報(bào)酬為目的的具有專業(yè)知識(shí)的人員。法律顧問制度要遵循市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律：首先，法律顧問的選擇是委托方和受托方基于意思自治的自愿選擇；其次，法律顧問通過提供法律服務(wù)獲得勞動(dòng)報(bào)酬，應(yīng)當(dāng)遵守等價(jià)有償?shù)脑瓌t；最后，法律服務(wù)的內(nèi)容和要求是雙方協(xié)商的結(jié)果，有建立在自愿基礎(chǔ)上的退出機(jī)制。目前我國(guó)鄉(xiāng)村法律顧問制度的本質(zhì)屬性是政府主導(dǎo)、自上而下的資源配置，政府配置財(cái)物、信息和人力資源，過渡行政化導(dǎo)致了非可持續(xù)性困境[4]。甘肅省鄉(xiāng)村法律顧問制度應(yīng)當(dāng)減少行政權(quán)力的干預(yù)，遵循市場(chǎng)規(guī)律克服非可持續(xù)性困境。第一，除財(cái)物配置由政府負(fù)責(zé)外，信息和人力資源由市場(chǎng)配置。即在法律顧問的選擇，權(quán)利義務(wù)的分配，服務(wù)方式、內(nèi)容和要求方面，充分體現(xiàn)村委會(huì)和律師的主體地位，由其雙方協(xié)商確定。改變由政府主導(dǎo)的現(xiàn)狀，摒棄行政權(quán)的強(qiáng)制性控制，政府只進(jìn)行建議性的指導(dǎo)。第二，尊重法律顧問的市場(chǎng)特征和市場(chǎng)行為。法律顧問具有專業(yè)性和營(yíng)利性的特征，要為鄉(xiāng)村法律顧問支付等價(jià)的服務(wù)費(fèi)用。避免過于強(qiáng)調(diào)法律顧問的公益性而忽視其營(yíng)利性，導(dǎo)致鄉(xiāng)村法律顧問制度難以持續(xù)運(yùn)行。第三，建立鄉(xiāng)村法律顧問的退出機(jī)制，允許雙方協(xié)商解除合同或約定單方解除權(quán)，排除以行政手段固化合同雙方而致使制度運(yùn)行的僵化。

（二）完善鄉(xiāng)村法律顧問制度，形成完備協(xié)調(diào)的制度體系

鄉(xiāng)村法律顧問制度有效運(yùn)行，需要形成完備協(xié)調(diào)的制度體系。一是應(yīng)當(dāng)形成完備的制度框架。鄉(xiāng)村法律顧問制度應(yīng)包括運(yùn)行機(jī)制、保障機(jī)制、評(píng)估機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。運(yùn)行機(jī)制應(yīng)包涵法律顧問的遴選、工作職責(zé)、日常工作規(guī)范；保障機(jī)制應(yīng)包括組織保障、經(jīng)費(fèi)保障和人才保障；評(píng)估機(jī)制包括評(píng)估主體、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估程序；監(jiān)督機(jī)制包括監(jiān)督主體、監(jiān)督方式等。二是應(yīng)當(dāng)形成協(xié)調(diào)的制度體系。不僅包括制度內(nèi)部各項(xiàng)機(jī)制的協(xié)調(diào)，也包括鄉(xiāng)村法律顧問制度與其他制度之間的銜接和統(tǒng)籌，避免職責(zé)不清、內(nèi)容重復(fù)而造成的資源浪費(fèi)和效率低下。如鄉(xiāng)村法律顧問承擔(dān)法律援助職責(zé)，與現(xiàn)行的法律援助制度應(yīng)當(dāng)如何銜接問題及能否將兩種制度統(tǒng)籌考慮，給鄉(xiāng)村法律顧問設(shè)定援助案件限額，將村民的法律援助案件優(yōu)先指派給該村的法律顧問，超過限額部分給付援助費(fèi)用或指派給其他律師，避免鄉(xiāng)村法律顧問和法律援助補(bǔ)貼的重復(fù)支付。

（三）建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，解決經(jīng)費(fèi)投入不足問題

鑒于甘肅省政府財(cái)力有限，短期內(nèi)對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問大幅度撥付經(jīng)費(fèi)不現(xiàn)實(shí)，需要探索建立多元化的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。第一，政府購(gòu)買法律服務(wù)的經(jīng)費(fèi)支出，單靠一級(jí)政府財(cái)力無法支撐，可由省、市、縣（區(qū)）三級(jí)財(cái)政按比例承擔(dān)，以緩解財(cái)政壓力。各級(jí)政府應(yīng)將經(jīng)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算，保障經(jīng)費(fèi)足額劃撥。政府還應(yīng)當(dāng)出臺(tái)經(jīng)費(fèi)管理辦法，規(guī)定經(jīng)費(fèi)來源和使用方法，規(guī)范經(jīng)費(fèi)使用，保證?？顚Ｓ?。第二，引入社會(huì)力量，探索建立“法律服務(wù)公益基金”。單純依靠政府財(cái)政，仍無法徹底解決經(jīng)費(fèi)緊張的問題，可以考慮借助社會(huì)力量，募集公益基金，對(duì)公益基金進(jìn)行專項(xiàng)管理和使用。第三，對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行評(píng)估分類，采用不同的費(fèi)用承擔(dān)方式。對(duì)于經(jīng)濟(jì)富裕的鄉(xiāng)村，可以考慮由政府財(cái)政、公益基金、村委會(huì)各承擔(dān)一部分的方法，緩解經(jīng)費(fèi)壓力，承擔(dān)比例可以根據(jù)各村的具體情況進(jìn)行調(diào)整。對(duì)于貧困鄉(xiāng)村，則免除其村委會(huì)的費(fèi)用承擔(dān)義務(wù)。在政府的引導(dǎo)下，運(yùn)用純公益、公益加補(bǔ)貼、政府購(gòu)買服務(wù)、市場(chǎng)化運(yùn)作等多種方式[5]，保障經(jīng)費(fèi)供給。

（四）強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，提高法律顧問專業(yè)能力

鄉(xiāng)村法律顧問業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)能力，是提高法律服務(wù)質(zhì)量的保障。通過律師與村委會(huì)的市場(chǎng)化選擇，與村委會(huì)簽訂了委托合同的律師，可以將每年的律師培訓(xùn)與鄉(xiāng)村法律顧問培訓(xùn)合并進(jìn)行。除此之外，司法行政機(jī)關(guān)也可對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問開展專項(xiàng)培訓(xùn)。

對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問培訓(xùn)主要包括政策培訓(xùn)、業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)和工作規(guī)范培訓(xùn)。政策培訓(xùn)重點(diǎn)是國(guó)家的涉農(nóng)政策、本地的社情民情，讓法律顧問對(duì)國(guó)家政策和服務(wù)對(duì)象有全面的了解。業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，主要是對(duì)涉農(nóng)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，以及強(qiáng)化律師處理農(nóng)村地區(qū)常見糾紛和化解群體性事件的能力。通過對(duì)調(diào)查問卷的統(tǒng)計(jì)分析，甘肅省農(nóng)村地區(qū)主要的糾紛類型是土地承包糾紛和土地征用、拆遷補(bǔ)償糾紛，占到農(nóng)村地區(qū)法律糾紛的90%，土地糾紛涉及面廣，關(guān)系著村民根本利益，一旦處理不當(dāng)，就會(huì)誘發(fā)群體性事件。除此之外，還有一些人身?yè)p害賠償糾紛、相鄰關(guān)系糾紛和贍養(yǎng)糾紛。鄉(xiāng)村社會(huì)具有鄉(xiāng)土性、地方性和傳統(tǒng)型的特性，“在中國(guó)社會(huì)中，特別是農(nóng)村中，許多帶有傳統(tǒng)法律文化色彩的民間規(guī)范組織著社會(huì)生活，調(diào)整著各種矛盾和沖突”[6](P59)。因此對(duì)于鄉(xiāng)村地區(qū)矛盾糾紛的化解，不僅要精通法律知識(shí)，還要熟悉鄉(xiāng)土民情、村規(guī)民約，這是對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問知識(shí)、閱歷、經(jīng)驗(yàn)和智慧的綜合考驗(yàn)，也是甘肅省鄉(xiāng)村法律顧問急需提升的能力。工作規(guī)范培訓(xùn)，重點(diǎn)是對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問工作流程和工作要求的學(xué)習(xí)，例如微信平臺(tái)的規(guī)范合理使用，規(guī)范填寫工作日志和工作臺(tái)賬，撰寫工作總結(jié)等。

（五）完善監(jiān)督、評(píng)估機(jī)制，做到事前、事中監(jiān)督與事后評(píng)估相結(jié)合

應(yīng)當(dāng)明確法律服務(wù)合同的雙方當(dāng)事人是村委會(huì)和法律顧問，要防止政府職能異化導(dǎo)致的權(quán)利義務(wù)錯(cuò)位。在政府和村莊社會(huì)之間要建立有效的關(guān)聯(lián)機(jī)制和制衡機(jī)制，關(guān)聯(lián)機(jī)制確保形成互為彼此的權(quán)利與義務(wù)內(nèi)容，制衡機(jī)制明確彼此權(quán)利與義務(wù)的邊界，并受此制約[7]。對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問的選擇、服務(wù)內(nèi)容、方式、費(fèi)用等涉及合同履行的問題，應(yīng)當(dāng)保障村委會(huì)和法律顧問的主體地位，司法行政機(jī)關(guān)僅發(fā)揮宣傳、指導(dǎo)、監(jiān)督作用，建立健全監(jiān)督考察機(jī)制。司法行政機(jī)關(guān)對(duì)法律顧問工作可采用日常檢查和回訪抽檢相結(jié)合的監(jiān)督檢查方式。日常檢查就是對(duì)駐村法律顧問的工作日志、工作臺(tái)賬進(jìn)行定期檢查，督促律師按合同要求開展服務(wù)。司法行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)不定期聽取村委會(huì)和村民對(duì)法律顧問的反饋意見，抽查鄉(xiāng)村法律顧問的工作開展情況，將檢查結(jié)果通知律師事務(wù)所和律師，讓律師依據(jù)意見提高法律服務(wù)質(zhì)量。評(píng)估是衡量制度運(yùn)行效果的有效手段，需要建立健全甘肅省鄉(xiāng)村法律顧問制度的評(píng)估機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，糾正偏差并對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問制度建設(shè)起到“風(fēng)向標(biāo)”的引領(lǐng)作用。為確保評(píng)估結(jié)果的客觀公正，可以委托第三方機(jī)構(gòu)，即具有中立性的高校和科研院所進(jìn)行評(píng)估，制定完善的評(píng)估指標(biāo)體系，要對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問和司法行政機(jī)關(guān)分類設(shè)定指標(biāo)、分類評(píng)估，設(shè)置科學(xué)合理、銜接順暢的評(píng)估程序。

（六）遵循適應(yīng)性、有效性原則，創(chuàng)新甘肅省鄉(xiāng)村法律顧問制度設(shè)計(jì)

制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，因此甘肅省鄉(xiāng)村法律顧問在制度設(shè)計(jì)要體現(xiàn)地方特色，因地制宜。切忌不考慮自身實(shí)際的照抄照搬，盲目效仿。

1. 民族地區(qū)法律顧問選擇要體現(xiàn)地方現(xiàn)實(shí)要求。甘肅省是一個(gè)少數(shù)民族聚集的省份，全省有甘南、臨夏兩個(gè)民族自治州，天祝、肅南等7 個(gè)民族自治縣，自治面積占全省總面積的39.8%[8]。少數(shù)民族有其獨(dú)特的文化信仰和傳統(tǒng)習(xí)俗，也有其特殊的糾紛處理規(guī)則和方式?！白鹬厣贁?shù)民族習(xí)俗和宗教信仰始終是我國(guó)的重要民族政策，這是對(duì)民族性和歷史的保護(hù)，也是對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的維護(hù)?！盵9]這就要求少數(shù)民族地區(qū)的鄉(xiāng)村法律顧問既要引導(dǎo)村委和村民知法守法，也要在民族習(xí)慣與國(guó)家法律之間尋求平衡，懂得在遵守國(guó)家法律的前提下結(jié)合民族地區(qū)實(shí)際進(jìn)行變通和適應(yīng)。因此，少數(shù)民族地區(qū)的鄉(xiāng)村法律顧問應(yīng)優(yōu)先選用少數(shù)民族律師或基層法律工作者，數(shù)量不足的情況下，可以考慮選用了解并尊重少數(shù)民族的習(xí)俗、信仰，掌握少數(shù)民族語(yǔ)言的律師或基層法律工作者擔(dān)任，避免盲目選用對(duì)法律服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生的不利影響。

2.加強(qiáng)法律服務(wù)的信息化建設(shè)，降低法律服務(wù)成本提高效率。甘肅省地勢(shì)以山區(qū)為主，道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度大，某些鄉(xiāng)村遠(yuǎn)離城市、交通不便，鄉(xiāng)村法律顧問下鄉(xiāng)開展服務(wù)需要翻山越嶺，長(zhǎng)途跋涉，既浪費(fèi)了時(shí)間、增加了成本，也會(huì)影響服務(wù)質(zhì)量，因?yàn)橛行┓煞?wù)需要反復(fù)溝通和協(xié)商。交通問題成為鄉(xiāng)村法律顧問開展工作的客觀阻礙。甘肅省需要加強(qiáng)信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，讓鄉(xiāng)村法律顧問利用微信等公眾平臺(tái)開展線上法律服務(wù)。鄉(xiāng)村法律顧問可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與服務(wù)對(duì)象進(jìn)行溝通、傳輸法律文書和材料，還可以利用直播平臺(tái)進(jìn)行線上法治講座、宣傳，與服務(wù)對(duì)象互動(dòng)，探索“互聯(lián)網(wǎng)+鄉(xiāng)村法律服務(wù)”的新型法律服務(wù)模式。

注釋：

①如安定區(qū)司法局印發(fā)了《定西市安定區(qū)司法局關(guān)于印發(fā)全區(qū)一村（社區(qū)）一法律顧問工作實(shí)施方案的通知》；民樂縣司法局印發(fā)了《民樂縣司法局關(guān)于印發(fā)全縣“一村（社區(qū)）一法律顧問”工作實(shí)施方案的通知》。