郭文濤

（西南政法大學(xué)監(jiān)察法學(xué)院，重慶 401120）

一、引言

2018年3月，全國人大通過了八二憲法第五個(gè)《憲法修正案》和《監(jiān)察法》，將“監(jiān)察委員會(huì)”納入憲法法律框架之中，標(biāo)志著國家監(jiān)察體制改革的初步完成，構(gòu)建了富有中國特色的國家監(jiān)察體制，完善了黨和國家監(jiān)督體系。[1]自這場事關(guān)全局的重大政治體制改革啟動(dòng)以來，圍繞監(jiān)察委員會(huì)的屬性，形成了不同的觀點(diǎn)，有“政治機(jī)關(guān)”[2]“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)”[3]“行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”[4]“獨(dú)立于一府兩院的新型監(jiān)察機(jī)關(guān)”[5]等理論學(xué)說。這些觀點(diǎn)從不同的視角揭露了監(jiān)察委員會(huì)的屬性，但是并沒有從理論上將監(jiān)察委員會(huì)的不同屬性有機(jī)整合起來，形成對監(jiān)察委員會(huì)屬性的整體性、全面性認(rèn)識(shí)，因而顯得盲人摸象、管中窺豹、失之片面。[6]改革者強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會(huì)具有政治屬性，是政治機(jī)關(guān)；而學(xué)術(shù)界認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)具有法律屬性，是國家機(jī)關(guān)。從“政治/法律”的二分法出發(fā)，監(jiān)察委員會(huì)具有政治屬性和法律屬性雙重屬性，這決定了其不僅要遵循政治邏輯，還要遵循法律邏輯，具有顯著的制度優(yōu)勢。監(jiān)察委員會(huì)的雙重屬性學(xué)說能夠?qū)⒉煌睦碚撚^點(diǎn)綜合起來，在理論上形成對監(jiān)察委員會(huì)屬性的整體和全面的認(rèn)知，對于監(jiān)察實(shí)踐也有一定的指導(dǎo)意義。

二、監(jiān)察委員會(huì)的政治屬性是政治機(jī)關(guān)

國家監(jiān)察體制改革的決策者一直強(qiáng)調(diào)新成立的監(jiān)察委員會(huì)在屬性上不是行政機(jī)關(guān)，也不是司法機(jī)關(guān)，而是政治機(jī)關(guān)。[1]2018年3月，在全國人大開會(huì)之前，《人民日報(bào)》和《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》相繼刊文強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會(huì)是政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。所謂政治機(jī)關(guān)，是指一個(gè)公權(quán)力組織或機(jī)構(gòu)的第一要求是講政治，首要職責(zé)是貫徹落實(shí)黨的路線、方針、政策，直接任務(wù)是為維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)、厚植黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、鞏固黨的執(zhí)政地位服務(wù)。[7]鑒于監(jiān)察委與紀(jì)委合署辦公，監(jiān)察權(quán)具有政治屬性，監(jiān)察委也要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，甚至各級黨委對于重大職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的初核、立案、留置等程序直接行使審批權(quán)，因此改革決策者將監(jiān)察委員會(huì)定性為“政治機(jī)關(guān)”是有一定依據(jù)的。[8]由此不難看出，監(jiān)察委員會(huì)的政治屬性是第一屬性、根本屬性，監(jiān)察委員會(huì)的政治屬性是政治機(jī)關(guān)。

（一）堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)

國家監(jiān)察體制改革是黨和國家監(jiān)督體系的頂層設(shè)計(jì)，其出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)和基本點(diǎn)是要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。[9]在國家監(jiān)察體制改革啟動(dòng)前夕，習(xí)近平總書記指出，“要堅(jiān)持黨對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)……形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系”。[10]這一重要講話精神深刻揭示了這場事關(guān)全局的重大政治體制改革的重要戰(zhàn)略考量就是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。早在北京市、山西省和浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)期間，三省市就構(gòu)建了科學(xué)完備的黨領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗工作體系，集中統(tǒng)一使用措施手段、調(diào)配資源力量、進(jìn)行決策指揮，從決策程序、職能定位、組織形式等方面將黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一全面領(lǐng)導(dǎo)予以制度化、具體化。試點(diǎn)三省市的黨委切實(shí)加強(qiáng)對紀(jì)委、監(jiān)察委的領(lǐng)導(dǎo)，由國家監(jiān)察體制改革前的側(cè)重“結(jié)果領(lǐng)導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)閲冶O(jiān)察體制改革后的“全過程領(lǐng)導(dǎo)”，把中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在反腐敗的日常工作中。黨委書記定期召開會(huì)議，把握政治生態(tài)，分析反腐形勢，研判問題線索，認(rèn)真審核把關(guān)初核、立案、留置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，第一時(shí)間聽取職務(wù)違法、職務(wù)犯罪重大案件情況匯報(bào)，實(shí)現(xiàn)黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

根據(jù)改革試點(diǎn)工作積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)，《監(jiān)察法》第二條明確規(guī)定，“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”，從而將黨對反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法律化。監(jiān)察委員會(huì)本質(zhì)上是黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治的根本保證。監(jiān)察委員會(huì)作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，作為法治反腐的重要機(jī)構(gòu)，從根本上講是要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，忠誠地對黨全面負(fù)責(zé)。當(dāng)然，監(jiān)察委員會(huì)作為黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，中國共產(chǎn)黨對監(jiān)察委的領(lǐng)導(dǎo)不是空洞的而是現(xiàn)實(shí)的，具體有政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)等多種形式。黨對監(jiān)察委的領(lǐng)導(dǎo)作用能否充分發(fā)揮，最終要通過監(jiān)察委貫徹落實(shí)黨的路線、方針、政策等情況進(jìn)行檢驗(yàn)。[11]在改革后，監(jiān)察委員會(huì)對黨委負(fù)責(zé)，向黨委匯報(bào)工作，接受黨委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，這有助于黨牢牢掌握反腐敗斗爭的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。監(jiān)察委員會(huì)將多種反腐敗力量擰成“一股繩”，大大加強(qiáng)了反腐敗的威力，對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，構(gòu)建了富有中國特色的反腐敗工作體系。監(jiān)察委員會(huì)通過深入開展反腐敗斗爭，及時(shí)清除了黨和國家肌體內(nèi)的害群之馬和腐敗毒瘤，極大地增強(qiáng)了黨自我監(jiān)督和自我凈化的能力，使黨和國家在人民群眾心中的威信大大增強(qiáng)，厚植了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，使黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位更加穩(wěn)固。[12]成功的實(shí)踐證明，必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，才能根除腐敗頑疾。這是監(jiān)察委員會(huì)具有政治屬性，是政治機(jī)關(guān)的首要原因。

（二）監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公

國家監(jiān)察體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容是將監(jiān)察委與紀(jì)委合署辦公。監(jiān)察委是履行國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，通過行使國家監(jiān)察權(quán)，對公職人員進(jìn)行監(jiān)察，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋；紀(jì)委是履行黨內(nèi)監(jiān)督職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，通過行使紀(jì)律檢查權(quán)，對中共黨員進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督全面覆蓋。在監(jiān)察委與紀(jì)委合署辦公的黨政體制下，實(shí)現(xiàn)了國家監(jiān)察與黨內(nèi)監(jiān)督、依法治國與依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一，形成了發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、懲治腐敗的有效、高效、長效機(jī)制，這樣一條中國特色監(jiān)察道路有利于實(shí)現(xiàn)黨和國家的長治久安。[13]這是推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨、全面依法治國偉大政治工程向縱深發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措，對于強(qiáng)化黨和國家自我監(jiān)督，健全中國特色國家監(jiān)察體制具有重大意義。在改革試點(diǎn)過程中，北京市、山西省、浙江省三省市實(shí)行監(jiān)察委與紀(jì)委合署辦公，一體履行監(jiān)察、紀(jì)檢兩項(xiàng)職責(zé)，監(jiān)委不設(shè)黨組、不決定人事事項(xiàng)，監(jiān)察委員會(huì)的主任、副主任分別由同級黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的書記、副書記兼任，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱，監(jiān)察委員會(huì)本質(zhì)上就是黨的工作機(jī)構(gòu)。[14]堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會(huì)主義制度的應(yīng)有之義和本質(zhì)要求。[15]中國共產(chǎn)黨對國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，主要是通過在這些國家機(jī)關(guān)中設(shè)立黨組來間接實(shí)現(xiàn)的，這些國家機(jī)關(guān)中的黨組成員和國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員并不是一一對應(yīng)，完全重疊的關(guān)系，因此這些國家機(jī)關(guān)的本質(zhì)屬性主要是法律屬性。與這些國家機(jī)關(guān)不同的是，監(jiān)察委不設(shè)黨組，監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)成員與紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)成員是一一對應(yīng)、完全重疊的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察委與紀(jì)委在機(jī)構(gòu)、職能和人員上的全面融合。[16]因此，監(jiān)察委與紀(jì)委合署辦公，實(shí)現(xiàn)了黨對監(jiān)察委的直接領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察委是黨直接領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗工作機(jī)構(gòu)。

中國共產(chǎn)黨是中國的領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、長期執(zhí)政是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的政治保障。在這個(gè)歷史進(jìn)程中，黨面臨的最大威脅是領(lǐng)導(dǎo)干部容易腐敗變質(zhì)，面臨的最大挑戰(zhàn)是權(quán)力得不到有效監(jiān)督。這就迫切要求我們在黨長期領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的情況下，加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，保持黨員干部的純潔性和先進(jìn)性，探索出一條實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督、自我凈化的有效路徑。[17]因此，腐敗問題是我們黨面臨的一個(gè)突出的重大政治問題，反腐敗工作是我們黨的一項(xiàng)重要政治任務(wù)，這關(guān)乎我們能否跳出歷史周期律，關(guān)乎黨和國家事業(yè)成敗。中國共產(chǎn)黨人下定決心要破解腐敗這個(gè)政治問題，完成反腐敗的政治任務(wù)，建設(shè)廉潔政治，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，就要把黨內(nèi)監(jiān)督同其他各種監(jiān)督方式有機(jī)結(jié)合起來，形成發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差的有效、高效、長效機(jī)制。[18]在我國，95%的領(lǐng)導(dǎo)干部、80%的公務(wù)員都是中共黨員，這決定了監(jiān)察委進(jìn)行的國家監(jiān)察和紀(jì)委進(jìn)行的黨內(nèi)監(jiān)督既具有高度的互補(bǔ)性，又具有高度的內(nèi)在一致性，也決定了將兩者統(tǒng)一起來的實(shí)踐必然性。完善我國的監(jiān)督體系，將監(jiān)察委和紀(jì)委合署辦公，在加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的同時(shí)，又強(qiáng)化國家監(jiān)察，對于解決腐敗的政治問題具有十分重大的意義。[13]中紀(jì)委刊文指出，“紀(jì)委是政治機(jī)關(guān)，講政治是第一位的要求”。[19]紀(jì)委政治機(jī)關(guān)的政治屬性，決定了與其合署辦公的監(jiān)察委也具有政治機(jī)關(guān)的政治屬性。紀(jì)委監(jiān)察委肩負(fù)著反腐敗的時(shí)代任務(wù)，其歷史使命是解決黨面臨的最大政治威脅—腐敗問題，直接為維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)、厚植黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、鞏固黨的執(zhí)政地位服務(wù)，是典型的政治機(jī)關(guān)。[7]

（三）監(jiān)察委員會(huì)行使的監(jiān)察權(quán)具有政治屬性

在國家監(jiān)察體制改革前，我國政權(quán)架構(gòu)采取的是人民代表大會(huì)下的“一府兩院”模式。此時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)隸屬于行政機(jī)關(guān)，監(jiān)察權(quán)屬于行政權(quán)。在國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)從政府部門序列中剝離出來，與檢察機(jī)關(guān)的反貪反瀆等部門組成新的國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，與“一府兩院”相并列，都由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督；監(jiān)察權(quán)也從行政權(quán)中剝離出來，與行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)相平行并列，上升為具有政治屬性的國家監(jiān)察權(quán)，不再是隸屬于行政權(quán)的監(jiān)察權(quán)。與行政權(quán)、司法權(quán)相比，國家監(jiān)察權(quán)在主體、對象、職責(zé)、權(quán)限、措施、程序等方面均有所不同，在性質(zhì)上是完全不同的，帶有很強(qiáng)的政治屬性。事實(shí)上，監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)的主要形式就是調(diào)查職務(wù)違法職務(wù)犯罪案件，這些案件都屬于公職人員的腐敗案件，而腐敗問題是嚴(yán)重的政治問題，查辦腐敗案件是嚴(yán)肅的政治任務(wù)，是一項(xiàng)政治性很強(qiáng)的工作。這表明監(jiān)察權(quán)具有政治屬性，行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察委員會(huì)是政治機(jī)關(guān)。[11]反腐敗是黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要內(nèi)容，是關(guān)乎人心向背和黨的生死存亡的政治問題。黨風(fēng)廉政直接關(guān)系著政治的清明和法律的實(shí)施，引領(lǐng)著社會(huì)風(fēng)尚和道德風(fēng)俗，影響著公職人員的廉潔從政。組建監(jiān)察委員會(huì)的目的就是“彰善癉惡，激濁揚(yáng)清”，通過對所有行使公權(quán)力的公職人員依法進(jìn)行監(jiān)察，促使公職人員廉潔奉公。對公職人員開展廉政教育，對公職人員道德操守、廉潔從政、秉公用權(quán)、依法履職等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件進(jìn)行查處，這既是監(jiān)察委員會(huì)的法定職責(zé)，又是維護(hù)公權(quán)力廉潔性、開展黨風(fēng)廉政建設(shè)的政治工作。[20]黨的十八大以來，黨中央強(qiáng)力開展反腐敗斗爭，從抓作風(fēng)建設(shè)做起，反對“四風(fēng)”，反腐倡廉，正風(fēng)肅紀(jì)。監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)，既包括監(jiān)察對象的全面覆蓋，也包括監(jiān)察職責(zé)的全面覆蓋，即監(jiān)察委員會(huì)不僅要調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，并作出相應(yīng)的處置，更要對公職人員開展廉政教育的正風(fēng)肅紀(jì)。[21]在監(jiān)察委和紀(jì)委合署辦公的情況下，“正風(fēng)肅紀(jì)”的職責(zé)屬于二者協(xié)同行使的政治權(quán)力，由此而言監(jiān)察權(quán)具有鮮明的政治屬性，行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察委員會(huì)是政治機(jī)關(guān)。[22]

三、監(jiān)察委員會(huì)的法律屬性是國家機(jī)關(guān)

改革者強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會(huì)具有政治屬性，是政治機(jī)關(guān)。與此不同的是，學(xué)術(shù)界強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會(huì)是具有法律屬性的國家機(jī)關(guān)。“政治機(jī)關(guān)”一詞不是一個(gè)法律概念，而是一個(gè)政治概念。改革者將監(jiān)察委員會(huì)定位為政治機(jī)關(guān)，是由黨的權(quán)威政治文件來確認(rèn)的，而不是由憲法法律等法律規(guī)范來賦予的。在國家法律層面，監(jiān)察委員會(huì)政治機(jī)關(guān)的政治屬性是無法成立的。我國憲法所確立的國家機(jī)關(guān)只有權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及軍事機(jī)關(guān)等，其中并不包括改革者所稱的“政治機(jī)關(guān)”。毋庸置疑，在憲法法律層面，各級監(jiān)察委員會(huì)的組建，標(biāo)志著由“行政監(jiān)察”走向“國家監(jiān)察”，因此監(jiān)察委員會(huì)只能屬于一種“國家機(jī)關(guān)”。因此，將監(jiān)察委員會(huì)定性為政治機(jī)關(guān)，是政治層面的考量；而將監(jiān)察委員會(huì)定性為國家機(jī)關(guān)，是法律層面的考量，并具有充分的憲法法律依據(jù)。[23]根據(jù)《憲法》和《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定來看，監(jiān)察委員會(huì)是具有明確憲法地位的國家機(jī)關(guān)，是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，行使的監(jiān)察權(quán)是一種國家權(quán)力，這三個(gè)方面決定了監(jiān)察委員會(huì)的法律屬性是國家機(jī)關(guān)。

（一）監(jiān)察委員會(huì)是具有明確憲法地位的國家機(jī)關(guān)

將改革試點(diǎn)工作中形成的可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)及時(shí)上升為法律規(guī)定，做到重大改革于法有據(jù)，實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接，是十八大以來黨的領(lǐng)導(dǎo)核心在法治思維上的重大變化。[24]為了將國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作中形成的可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)及時(shí)上升為法律規(guī)定，使國家監(jiān)察體制改革獲得憲法上的正當(dāng)性，為成立國家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級監(jiān)察委員會(huì)提供憲法依據(jù)，[25]2018年3月全國人大通過第五個(gè)《憲法修正案》，其中11條修正案與國家監(jiān)察體制改革有關(guān)，將“監(jiān)察委員會(huì)”正式納入憲法框架之中，成為具有明確憲法地位的國家機(jī)關(guān)，成為國家機(jī)構(gòu)體系中一個(gè)新的權(quán)力單元和系統(tǒng)。[26]

現(xiàn)代憲法的基本內(nèi)容包括國家機(jī)構(gòu)和公民權(quán)利兩部分，現(xiàn)代憲法的核心功能就是創(chuàng)制國家權(quán)力和保障公民權(quán)利，從某種程度上甚至可以說現(xiàn)代憲法的首要任務(wù)和根本內(nèi)容在于創(chuàng)制國家權(quán)力并將其限制在憲法的框架之中。[27]（P8）例如，世界上第一部成文憲法美國1787年憲法最初的內(nèi)容只包含三權(quán)分立的政權(quán)架構(gòu)，而不包含公民權(quán)利內(nèi)容，包含公民權(quán)利的《權(quán)利法案》是在隨后的憲法修正案中獲得通過的?，F(xiàn)代民主法治國家的憲法一般是按照一定的原則來組織國家機(jī)構(gòu)、構(gòu)造國家權(quán)力。例如，美國聯(lián)邦憲法是按照三權(quán)分立的原則將國家機(jī)構(gòu)劃分為國會(huì)、總統(tǒng)、法院三部分，并分別行使立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，三種權(quán)力地位平等、相互制衡。而我國憲法是按照議行合一、民主集中的原則構(gòu)造了人民代表大會(huì)制度的政體，將國家機(jī)關(guān)架構(gòu)由“人大＋一府兩院”演變?yōu)椤叭舜螅桓晃瘍稍骸?。人大是?quán)力機(jī)關(guān)，一府一委兩院是行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，并分別行使行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)，后四種國家機(jī)關(guān)和國家權(quán)力的憲法地位是平行并列的。[28]因此，在《憲法修正案》獲得通過之后，監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)嵌于人民代表大會(huì)制度的政體之中。監(jiān)察委員會(huì)在憲法軌道上行使監(jiān)察權(quán)，在此過程中與其他國家機(jī)關(guān)產(chǎn)生各種各樣的憲法關(guān)系。從這個(gè)角度而言，若在憲法層面認(rèn)識(shí)監(jiān)察委員會(huì)的屬性和地位，需要借由監(jiān)察委員會(huì)與其他國家機(jī)關(guān)的憲法關(guān)系的討論。按照憲法相關(guān)條款的規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)與人大之間是“產(chǎn)生、負(fù)責(zé)和監(jiān)督”的關(guān)系，與人民政府之間是“不受干涉，且互相配合，互相制約”的關(guān)系，與人民法院、人民檢察院之間是“互相配合，互相制約”的關(guān)系，上下級監(jiān)察委員會(huì)之間是“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系。[29]憲法是監(jiān)察委員會(huì)與人大、一府兩院之間關(guān)系運(yùn)行的根本遵循，在憲法層面對監(jiān)察委員會(huì)屬性和地位的考察，也需要通過對上述各種憲法關(guān)系的討論來展開。[30]

（二）監(jiān)察委員會(huì)是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)

憲法明確了監(jiān)察委員會(huì)國家機(jī)關(guān)的憲法地位，但沒有區(qū)分出監(jiān)察委員會(huì)與其它國家機(jī)關(guān)在職能上的不同。為此，《監(jiān)察法》第三條明確規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)的屬性是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會(huì)的這一個(gè)特點(diǎn)使其明顯不同于人大和一府兩院。[31]人大及其常委會(huì)的基本職能是制定、修改與廢止法律，人民政府的基本職能是履行國家行政管理職能，人民法院的基本職能是履行國家審判職能，人民檢察院的基本職能是履行國家檢察職能。[32]（P190）而監(jiān)察委員會(huì)履行的是一種國家監(jiān)察職能，即監(jiān)察委員會(huì)對公職人員進(jìn)行監(jiān)督檢查，專門負(fù)責(zé)對公職人員在行使公權(quán)力的過程中出現(xiàn)的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為進(jìn)行調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查的結(jié)果做出相應(yīng)的處置，開展反腐敗工作和廉政建設(shè)工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。

黨的十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)了對中共黨員的全面覆蓋。而在國家監(jiān)察體制改革前，行政監(jiān)察的主要對象與范圍是行政機(jī)關(guān)及其工作人員，人民檢察院主要查辦的是涉嫌職務(wù)犯罪的國家工作人員，而不包括職務(wù)違法的國家工作人員。在國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會(huì)的職能不是各種監(jiān)督職能的簡單疊加，而是以行使國家監(jiān)察職能的、履行國家監(jiān)察職責(zé)的專責(zé)機(jī)關(guān)的名義，代表國家對公職人員進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對象與監(jiān)察職責(zé)的全面覆蓋，既調(diào)查職務(wù)犯罪，又調(diào)查職務(wù)違法，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果做出相應(yīng)的處置。監(jiān)察委員會(huì)依托紀(jì)檢機(jī)關(guān)，拓展行政監(jiān)察，銜接司法機(jī)關(guān)，這種國家監(jiān)察模式拓展了行政監(jiān)察的對象與范圍，開創(chuàng)了國家監(jiān)督體系的新局面，實(shí)現(xiàn)了“一加一大于二、等于三”的效果。由行政監(jiān)察向國家監(jiān)察的轉(zhuǎn)變，決定了監(jiān)察委員會(huì)在職能和性質(zhì)上與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)有著根本性差異。[33]（P61-62）此外，與“專門機(jī)關(guān)”相比，“專責(zé)機(jī)關(guān)”的屬性定位不僅強(qiáng)調(diào)了監(jiān)察委員會(huì)在行使國家監(jiān)察職能上的專門性職責(zé)、專業(yè)化特征，更加突出強(qiáng)調(diào)了監(jiān)察委員會(huì)的法律責(zé)任和歷史使命。監(jiān)察委員會(huì)依法行使監(jiān)察權(quán)，對公職人員進(jìn)行監(jiān)察，不僅僅是監(jiān)察委員會(huì)的職能和職權(quán)，更重要的是監(jiān)察委員會(huì)的使命擔(dān)當(dāng)和法律職責(zé)。就監(jiān)察委員會(huì)的履責(zé)方式來看，監(jiān)察職責(zé)不僅要“專門”，還要“具體、特定”，即監(jiān)察委員會(huì)不是對公權(quán)力機(jī)關(guān)開展“抽象”的監(jiān)察，而是要對公職人員的具體履責(zé)行為進(jìn)行監(jiān)察。

（三）監(jiān)察委員會(huì)行使的監(jiān)察權(quán)是一種國家權(quán)力

國家監(jiān)察權(quán)的屬性是中國特色國家監(jiān)察制度的核心性、本源性問題，它不僅涉及國家監(jiān)察體制改革的邏輯取向和方法路徑，也涉及監(jiān)察委員會(huì)的屬性定位和職權(quán)架構(gòu)。西方的“三權(quán)分立”學(xué)說適應(yīng)了資產(chǎn)階級民主政治的政權(quán)體制，所以能夠解決西方監(jiān)察權(quán)的屬性定位，其要么屬于立法權(quán)，要么屬于行政權(quán)，要么屬于司法權(quán)。但中國實(shí)行的是議行合一、民主集中的人民代表大會(huì)制度，屬于社會(huì)主義民主政治的政權(quán)體制，與西方資本主義三權(quán)分立、相互制衡的政權(quán)體制有著本質(zhì)性差異，所以“三權(quán)分立”學(xué)說不能作為理論框架來分析中國的國家監(jiān)察體制改革，不能夠解決中國監(jiān)察權(quán)的屬性定位。按照“國家權(quán)能”的劃分原則，監(jiān)察委員會(huì)行使的監(jiān)察權(quán)，不是行政權(quán)和司法權(quán)兩種權(quán)力的簡單混合，而是由國家權(quán)力機(jī)關(guān)授予的獨(dú)立的國家權(quán)力，是與行政權(quán)、司法權(quán)平行并列的國家權(quán)力，是行使國家監(jiān)察職能、履行反腐敗職責(zé)的專責(zé)性國家權(quán)力。[34]前文提到，監(jiān)察委員會(huì)行使的監(jiān)察權(quán)具有政治屬性，但是監(jiān)察權(quán)在國家法律層面仍舊是一種國家權(quán)力，這決定了行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察委員會(huì)的法律屬性是國家機(jī)關(guān)。

監(jiān)察權(quán)是國家監(jiān)察體制改革對原有的多種反腐敗權(quán)力進(jìn)行重組后，出現(xiàn)的一種新型國家權(quán)力，是集中統(tǒng)一履行反腐敗職責(zé)的專責(zé)性權(quán)力。在改革前，國家機(jī)構(gòu)層面的反腐敗力量主要有人民政府的行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗部門以及人民檢察院的反貪反瀆部門。在這種反腐敗權(quán)力配置格局下，國家機(jī)構(gòu)層面的反腐敗權(quán)力既分別行使，又交叉重疊，沒有形成合力。為了解決這個(gè)問題，國家監(jiān)察體制改革將人民政府的行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗部門以及人民檢察院的反貪反瀆部門整合起來，組建監(jiān)察委員會(huì)，集中統(tǒng)一行使反腐敗權(quán)力—監(jiān)察權(quán)。雖然在國家監(jiān)察體制改革后，反腐敗權(quán)力的歸屬、性質(zhì)、地位和行使方式都發(fā)生了重大變化，但監(jiān)察權(quán)作為反腐敗權(quán)力仍舊屬于國家權(quán)力的范疇，沒有超出國家權(quán)力的法律框架。[35]監(jiān)察委員會(huì)行使的監(jiān)察權(quán)，是對公職人員進(jìn)行監(jiān)察的一種特殊國家權(quán)力。按照《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)對公職人員進(jìn)行監(jiān)察，行使的監(jiān)察權(quán)主要包括監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)三種。在行使監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)三種職權(quán)時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)與監(jiān)察對象之間形成了監(jiān)督與被監(jiān)督、調(diào)查與被調(diào)查、處置與被處置的法律關(guān)系。這種監(jiān)察法律關(guān)系不是平等基礎(chǔ)上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而是以國家強(qiáng)制力為后盾的權(quán)力支配關(guān)系，是不以任何一方意志為轉(zhuǎn)移的法律關(guān)系，即監(jiān)察委員會(huì)必須對監(jiān)察對象進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查和處置，而監(jiān)察對象必須接受監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督、調(diào)查和處置。監(jiān)察權(quán)的這一特點(diǎn)使得國家監(jiān)察與輿論監(jiān)督、公民監(jiān)督、社團(tuán)監(jiān)督等社會(huì)監(jiān)督明顯區(qū)分開來。社會(huì)監(jiān)督因?yàn)闆]有國家強(qiáng)制力為后盾而顯得“剛性不足”，而國家監(jiān)察因?yàn)橛袊覐?qiáng)制力的加持而顯得“權(quán)威高效”。國家監(jiān)察是以國家權(quán)力為后盾的監(jiān)督方式。

四、監(jiān)察委員會(huì)雙重屬性的邏輯展開

監(jiān)察委員會(huì)具有政治和法律雙重屬性，這決定了監(jiān)察委員會(huì)不僅要遵循政治邏輯即旗幟鮮明地講政治，還要遵循法律邏輯即嚴(yán)格依法行使監(jiān)察權(quán)。

（一）監(jiān)察委員會(huì)政治屬性的邏輯展開

監(jiān)察委員會(huì)的政治屬性是第一屬性、根本屬性，因此監(jiān)察委員會(huì)作為政治機(jī)關(guān)，執(zhí)行的是政治任務(wù)，從事的是政治活動(dòng)，解決的是政治問題。監(jiān)察委員會(huì)在行使監(jiān)察權(quán)的過程中，必須遵循政治邏輯，牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，做到“兩個(gè)維護(hù)”，旗幟鮮明地講政治，按照堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政治要求，始終站在黨和人民的政治立場上，用政治眼光來分析解決政治問題。監(jiān)察委員會(huì)既要對公職人員進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查、處置，還要用黨章黨規(guī)黨紀(jì)、理想信念宗旨對公職人員進(jìn)行思想政治教育工作，貫徹“懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴(yán)相濟(jì)”的基本原則，防止黨員干部和公職人員要么是“好同志”，要么是“階下囚”，努力實(shí)現(xiàn)政治效果、法紀(jì)效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。[36]

其一，《監(jiān)察法》第五條規(guī)定，國家監(jiān)察工作實(shí)行“懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴(yán)相濟(jì)”的工作原則。我們黨的一貫方針是懲前毖后、治病救人，這是我們黨在社會(huì)主義革命、建設(shè)、改革的歷史教訓(xùn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)出來的。這一方針貫徹落實(shí)到國家監(jiān)察工作中，就是要堅(jiān)持“懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴(yán)相濟(jì)”的工作原則。腐敗問題是一個(gè)突出的政治問題，反腐敗斗爭具有很強(qiáng)的政治性。要奪取反腐敗斗爭的偉大勝利，實(shí)現(xiàn)懲前毖后、治病救人的政治目的，就必然要求將“四種形態(tài)”運(yùn)用到國家監(jiān)察工作中，這本身就是講政治的具體體現(xiàn)和明確要求。正如毛澤東所言，“政治就是把支持我們的人搞得多多的，把反對我們的人搞得少少的”。

其二，《監(jiān)察法》第十一條規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職責(zé)。監(jiān)察委員會(huì)三項(xiàng)職責(zé)的排序表明了，監(jiān)督是監(jiān)察委員會(huì)的基本職責(zé)、首要職責(zé)，是實(shí)現(xiàn)中國腐敗治理根本轉(zhuǎn)型的第一生產(chǎn)力。這主要體現(xiàn)在，監(jiān)察委員會(huì)按照《憲法》《監(jiān)察法》和相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，代表黨和國家對公職人員進(jìn)行監(jiān)督檢查，確保其秉公用權(quán)，把公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，確保公權(quán)力在陽光下運(yùn)行、不被濫用，貫徹落實(shí)黨和國家的路線方針政策。[37]監(jiān)察委員會(huì)在履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)，要旗幟鮮明地講政治，始終站在黨和人民的政治立場上，全面分析政治生態(tài)整體情況，用政治眼光來解決腐敗問題，推動(dòng)形成風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)。

其三，《監(jiān)察法》第十五條規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)對六類公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察。為了推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)黨和國家的長治久安，我們黨對全國人民莊嚴(yán)承諾要推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)、開展反腐敗斗爭的政治工作。黨的十八大以來，反腐敗斗爭取得了壓倒性勝利，呈現(xiàn)出壓倒性態(tài)勢，但形勢依舊十分嚴(yán)峻復(fù)雜。為了構(gòu)建不敢腐不能腐不想腐的體制機(jī)制，就必須健全黨和國家監(jiān)督體系，進(jìn)行國家監(jiān)察體制改革，組建監(jiān)察委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督。《監(jiān)察法》第十五條關(guān)于監(jiān)察對象與范圍的規(guī)定，就是為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨、全面依法治國偉大政治工程向縱深發(fā)展。

（二）監(jiān)察委員會(huì)法律屬性的邏輯展開

監(jiān)察委員會(huì)是具有法律屬性的國家機(jī)關(guān)，所以就必須與其它國家機(jī)關(guān)一樣，遵循法律邏輯，在法律框架之中行使國家監(jiān)察職能、履行國家監(jiān)察職責(zé)，以法治思維和法治方式來開展國家監(jiān)察工作、進(jìn)行反腐敗斗爭?！侗O(jiān)察法》第五條規(guī)定，“國家監(jiān)察工作嚴(yán)格遵循憲法和法律”。這項(xiàng)原則實(shí)際上就是依法治國的基本國策在國家監(jiān)察領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，其本質(zhì)要求就是國家監(jiān)察要堅(jiān)持法治原則。遵循法律邏輯、堅(jiān)持法治原則就是要求監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照全面依法治國的精神，開展國家監(jiān)察工作，具體而言包括監(jiān)察組織法定、監(jiān)察權(quán)限法定、監(jiān)察程序法定三個(gè)方面。

其一，《監(jiān)察法》第二章規(guī)定了國家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級監(jiān)察委員會(huì)的組成人員、產(chǎn)生方式、任期限制、領(lǐng)導(dǎo)體制，以及派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員、監(jiān)察官等情況，這屬于監(jiān)察組織條款，為監(jiān)察委員會(huì)的組織建設(shè)提供了法律依據(jù)，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察組織法定。監(jiān)察委員會(huì)遵循法律邏輯、堅(jiān)持法治原則，首先就表現(xiàn)在監(jiān)察委員會(huì)的組織由法律規(guī)定，嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定。由于改革仍處于深化階段，所以《監(jiān)察法》并沒有對監(jiān)察委員會(huì)的組織作出詳細(xì)規(guī)定，其目的在于通過進(jìn)一步總結(jié)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)制定組織法和官員法留下法律空間。隨著改革的深入推進(jìn)和《監(jiān)察法》的貫徹實(shí)施，全國人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定監(jiān)察委員會(huì)組織法和監(jiān)察官法，不斷完善監(jiān)察組織制度。

其二，《監(jiān)察法》第四章規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)在履行職責(zé)時(shí)，可以采取留置等十二項(xiàng)監(jiān)察措施，這屬于監(jiān)察權(quán)限條款，為監(jiān)察委員會(huì)采取監(jiān)察措施提供了法律依據(jù)，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)限法定。只有根據(jù)《監(jiān)察法》賦予其一定的監(jiān)察權(quán)限，監(jiān)察委員會(huì)才能夠?qū)毴藛T進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查和處置，從而開展反腐敗斗爭。為了既保障國家監(jiān)察工作的順利開展，又保障監(jiān)察對象的合法權(quán)利，就必須以法律的形式嚴(yán)格規(guī)定監(jiān)察措施的適用條件，以防止監(jiān)察委員會(huì)濫用監(jiān)察權(quán)限。尤其是用留置取代“兩規(guī)”措施，并規(guī)定嚴(yán)格的適用條件，實(shí)現(xiàn)了“兩規(guī)”的法治化，體現(xiàn)了以法治思維和法治方式進(jìn)行反腐敗斗爭，這是我國法治建設(shè)中的重大進(jìn)步。[38]

其三，《監(jiān)察法》第五章規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)在履行職責(zé)中的工作程序，這屬于監(jiān)察程序條款，為監(jiān)察委員會(huì)開展國家監(jiān)察工作、行使國家監(jiān)察職能、履行國家監(jiān)察職責(zé)提供了程序上的法律依據(jù)，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察程序法定。監(jiān)察委員會(huì)的工作程序是監(jiān)察機(jī)關(guān)為履行職權(quán)而必須遵守的法律程序，其目的是確保監(jiān)察委員會(huì)正確行使監(jiān)察權(quán)。程序正義是實(shí)體正義的關(guān)鍵保障，只有科學(xué)明確地規(guī)定監(jiān)察程序，監(jiān)察委員會(huì)才能在具體的國家監(jiān)察工作中嚴(yán)格遵守程序，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察工作規(guī)范化法治化，防止監(jiān)察權(quán)的濫用。

五、監(jiān)察委員會(huì)雙重屬性的制度優(yōu)勢

監(jiān)察委員會(huì)具有政治屬性，是政治機(jī)關(guān)；監(jiān)察委員會(huì)具有法律屬性，是國家機(jī)關(guān)。監(jiān)察委員會(huì)的雙重屬性具有顯著的制度優(yōu)勢，有利于突出黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢，有利于實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一，有利于推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。

（一）有利于突出黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢

近代中國飽受“三座大山”的壓迫，中國人民歷經(jīng)磨難，最終選擇了中國共產(chǎn)黨，選擇了社會(huì)主義。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國人民經(jīng)歷了從站起來、富起來到強(qiáng)起來的歷史性巨變。黨的十八大以來，黨和國家各方面的事業(yè)取得開創(chuàng)性歷史成就，中華民族偉大復(fù)興指日可待。這一切都要?dú)w功于以習(xí)近平同志為核心的黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義事業(yè)最大的制度優(yōu)勢。深化國家監(jiān)察體制改革，制定《憲法修正案》和《監(jiān)察法》，就是要將黨對國家監(jiān)察工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度化、法律化，將黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢體現(xiàn)在反腐敗斗爭中，將反腐敗治理的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

（二）有利于實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一

黨的十九屆四中全會(huì)提出，要堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和各類監(jiān)督的有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)。在我國，95%的領(lǐng)導(dǎo)干部、80%的公務(wù)員都是中共黨員，這決定了實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一的實(shí)踐必然性。將監(jiān)察委與紀(jì)委合署辦公，一體履行監(jiān)察、紀(jì)檢兩項(xiàng)職責(zé)，實(shí)現(xiàn)對所有公職人員和中共黨員的監(jiān)督全面覆蓋。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的專責(zé)機(jī)關(guān)，在黨和國家監(jiān)督體系中處于主干位置、發(fā)揮保障作用，二者合署辦公有利于黨和國家監(jiān)督體系內(nèi)部各種監(jiān)督方式的有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一，形成監(jiān)督合力，增強(qiáng)監(jiān)督的協(xié)同性。

（三）有利于推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化

黨的十九屆四中全會(huì)為“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”做了戰(zhàn)略部署。在我國，黨和國家治理體系包括兩個(gè)方面內(nèi)容：一是依規(guī)治黨，堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分開，以黨章黨規(guī)為尺子，靠嚴(yán)明的紀(jì)律管全黨治全黨；二是依法治國，依據(jù)憲法法律治國理政。紀(jì)檢監(jiān)察體制是具有中國特色的監(jiān)督制度，是黨和國家治理體系的重要組成部分。監(jiān)察委員會(huì)的雙重屬性，有利于實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨與依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，健全黨和國家監(jiān)督體系，在國家治理現(xiàn)代化中發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行、促進(jìn)完善發(fā)展的作用，實(shí)現(xiàn)反腐敗治理的轉(zhuǎn)型升級。