吳燕妮

（深圳社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所，廣東 深圳 518028）

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)特別是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，是金融工作的根本性任務(wù)”。在2008年爆發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)中，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)總體較為穩(wěn)健，但隨著我國(guó)金融市場(chǎng)近十年來(lái)的逐步開放，與全球金融市場(chǎng)的互動(dòng)日益增多，極大增加了金融風(fēng)險(xiǎn)，也對(duì)金融監(jiān)管水平提出更高要求。從世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，危機(jī)后的跨境金融監(jiān)管在各國(guó)（地區(qū)）都得到了大幅加強(qiáng)。在我國(guó)深化金融體制改革、金融市場(chǎng)開放度越來(lái)越高的時(shí)代背景下，粵港澳大灣區(qū)金融服務(wù)既有跨境金融的開放，又有金融監(jiān)管法域不同的協(xié)調(diào)難題，是探索我國(guó)域內(nèi)金融監(jiān)管創(chuàng)新機(jī)制的重點(diǎn)。但傳統(tǒng)跨境金融監(jiān)管理論更多關(guān)注的是國(guó)與國(guó)之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作，對(duì)一國(guó)域內(nèi)的監(jiān)管協(xié)調(diào)則關(guān)注較少。因此，有必要對(duì)不同法域的跨境金融監(jiān)管進(jìn)行研究，從而對(duì)粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)做出有價(jià)值的思考。

一、金融危機(jī)后的跨境金融監(jiān)管

盡管2008年爆發(fā)的全球金融危機(jī)已經(jīng)過(guò)去十余年，但“全球經(jīng)濟(jì)依然籠罩在危機(jī)的深度陰霾之下”[1]。金融風(fēng)險(xiǎn)的周期性爆發(fā)不僅意味著有效監(jiān)管的缺位，席卷全球的金融危機(jī)更令各國(guó)的監(jiān)管者意識(shí)到，在金融全球化的背景下，資本在全球范圍內(nèi)高度流動(dòng)，未來(lái)的金融監(jiān)管“軟肋”將廣泛存在于跨境領(lǐng)域，各國(guó)金融市場(chǎng)一榮俱榮、一損俱損，客觀上必然要求各國(guó)加強(qiáng)國(guó)際監(jiān)管合作，特別是金融開放背景下的跨境金融領(lǐng)域，可能出現(xiàn)監(jiān)管“真空地帶”[2]而帶來(lái)全球資本的“監(jiān)管套利”，在危機(jī)爆發(fā)時(shí)造成更大范圍的負(fù)面影響。為此，在2008年金融危機(jī)后世界范圍的監(jiān)管反思浪潮中，很多國(guó)家不僅開始告別“輕觸式監(jiān)管”（light-touch regulation）理念、著手系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的防范和加強(qiáng)監(jiān)管措施，更為重要的是各國(guó)都認(rèn)識(shí)到跨境監(jiān)管對(duì)世界金融體系穩(wěn)定的重要作用，進(jìn)一步將跨境金融監(jiān)管合作機(jī)制化和常態(tài)化[3]。正如國(guó)際金融協(xié)會(huì)（Institute of International Finance, IIF）所指出的，傳統(tǒng)拘于本國(guó)的監(jiān)管，使世界金融監(jiān)管體系產(chǎn)生了過(guò)度分化①國(guó)際金融協(xié)會(huì)將監(jiān)管的分化界定為各國(guó)（地區(qū)）監(jiān)管框架的差異和分歧，這種分化在不開展合作的情況下將實(shí)際上阻礙金融創(chuàng)新的發(fā)展和金融服務(wù)的融合，使得世界金融的穩(wěn)定性難以實(shí)現(xiàn)。，反而會(huì)將資本、流動(dòng)性和風(fēng)險(xiǎn)困在當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)，造成公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境問(wèn)題，影響各司法轄區(qū)之間的可比性，甚至影響監(jiān)管框架的風(fēng)險(xiǎn)敏感性。從歷史看，盡管早在1974年各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)就在巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)的主導(dǎo)下啟動(dòng)了磋商和協(xié)調(diào)工作，但無(wú)論是理論上還是實(shí)踐中，都沒(méi)有形成對(duì)“跨境金融監(jiān)管”這一概念的一致認(rèn)識(shí)。有學(xué)者認(rèn)為，跨境金融監(jiān)管主要涉及的是“雙邊、區(qū)域和多邊層面，如何制定、認(rèn)可、實(shí)施相關(guān)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、原則和規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)際金融穩(wěn)定這一總體目標(biāo)”[4]，但這一界定更多地關(guān)注了國(guó)與國(guó)之間的監(jiān)管，無(wú)法涵蓋一國(guó)域內(nèi)不同司法轄區(qū)的跨境監(jiān)管，而二者在諸多方面都面臨差異，在實(shí)踐中的運(yùn)作也并不相同。

二、當(dāng)前跨境金融監(jiān)管機(jī)制比較研究

盡管不同國(guó)家（地區(qū)）金融發(fā)展歷史淵源各不相同，在金融監(jiān)管體制的選擇上也存在較大差異，但總體而言，主要發(fā)達(dá)市場(chǎng)在跨境金融監(jiān)管方面可以分為以下幾種模式：

（一）美國(guó)：強(qiáng)行政機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的跨境監(jiān)管

這種模式以美國(guó)較為強(qiáng)勢(shì)的政府監(jiān)管部門和長(zhǎng)臂管轄為主，強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮政府的行政監(jiān)管權(quán)，在保持對(duì)境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的高監(jiān)管壓力的同時(shí)，控制本土金融機(jī)構(gòu)的海外分支，從而形成延伸至世界范圍的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。這一方面是由于作為現(xiàn)代金融監(jiān)管機(jī)制發(fā)源地的美國(guó)，同樣也是全球金融市場(chǎng)最大的“政策輸出國(guó)”，包括香港特區(qū)《戴維森報(bào)告》（Davison Report）②1987年香港股災(zāi)之后，在特許會(huì)計(jì)師戴維森（Ian Hay Davison）的領(lǐng)導(dǎo)下，香港證券業(yè)檢討委員會(huì)深入探討香港市場(chǎng)的需要，并于1988年發(fā)表《戴維森報(bào)告》，正式建議成立香港證監(jiān)會(huì)，并由此構(gòu)建了香港特區(qū)的證券監(jiān)管體系。和泰國(guó)《羅賓斯資本市場(chǎng)報(bào)告》（Robbins Report: A Capital Market in Thailand）①1969年，根據(jù)世界銀行的建議，泰國(guó)政府任命美國(guó)哥倫比亞大學(xué)的Sidney M．Robbins教授研究泰國(guó)資本市場(chǎng)的發(fā)展。1970年，《羅賓斯資本市場(chǎng)報(bào)告》（Robbins Report: A Capital Market in Thailand）出臺(tái)，這份報(bào)告成了泰國(guó)資本市場(chǎng)未來(lái)發(fā)展的總體規(guī)劃。在內(nèi)許多國(guó)家或地區(qū)金融監(jiān)管體系的設(shè)計(jì)和建立，都或多或少受到了美國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的影響。另一方面則是因?yàn)槊绹?guó)金融機(jī)構(gòu)在海外布局廣泛，必須擁有強(qiáng)勢(shì)的行政監(jiān)管權(quán)力才能加以控制和監(jiān)督。

因此，就跨境經(jīng)驗(yàn)而言，美國(guó)主要采取與別國(guó)簽訂“諒解備忘錄”（Memoranda of Understanding）的模式，即“相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)就特定的監(jiān)管合作事項(xiàng)簽訂的一種雙邊或多邊法律文件。備忘錄一般要求雙方以互惠為基礎(chǔ)，就約定的監(jiān)管事項(xiàng)進(jìn)行合作，“通過(guò)交流信息以便利各自職責(zé)的履行”[5]。作為有正式法律約束力的合同機(jī)制，備忘錄可以由雙方約定權(quán)利義務(wù)及監(jiān)管合作事項(xiàng)，具有較強(qiáng)的剛性，同時(shí)兼具靈活性。[6]它可以為敏感信息和秘密信息的交換建立一種符合簽署國(guó)國(guó)內(nèi)法規(guī)定的明確機(jī)制，清楚地闡釋當(dāng)事方的意圖，明確規(guī)定敏感信息和非公開信息的交換程序及條件。②例如在1981年Sante Fe公司內(nèi)幕交易案件中，美國(guó)證監(jiān)會(huì)（SEC）即通過(guò)有關(guān)協(xié)議請(qǐng)求瑞士監(jiān)管部門給予協(xié)助，成功獲取了境外嫌疑人的信息。這樣的雙邊諒解備忘錄既允許美國(guó)證監(jiān)會(huì)作為主體開展對(duì)境外金融風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)查，也可以與他國(guó)合作對(duì)位于美國(guó)本土的境外機(jī)構(gòu)開展調(diào)查和訴訟協(xié)助等。2003年，美國(guó)SEC共計(jì)向外國(guó)監(jiān)管部門發(fā)出309項(xiàng)協(xié)作請(qǐng)求，而到了2018年這一請(qǐng)求數(shù)就超過(guò)1200項(xiàng)，同時(shí)還處理了650項(xiàng)來(lái)自其他國(guó)家監(jiān)管部門的協(xié)作請(qǐng)求[7]，為美國(guó)證券監(jiān)管執(zhí)法提供了有力的支持。除了具有法律強(qiáng)制力的剛性機(jī)制外，美國(guó)的境外金融監(jiān)管還采用較為靈活的非正式機(jī)制，包括“監(jiān)管對(duì)話”和跨境培訓(xùn)等[8]。

（二）英國(guó)：服務(wù)市場(chǎng)創(chuàng)新探索的跨境監(jiān)管沙盒

這種模式以英國(guó)監(jiān)管改革為代表，強(qiáng)調(diào)尊重市場(chǎng)的自律管理，鼓勵(lì)市場(chǎng)的創(chuàng)新探索和試錯(cuò)，并通過(guò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供服務(wù)金融創(chuàng)新的跨境監(jiān)管沙盒?！氨O(jiān)管沙盒”（sandbox）是金融監(jiān)管部門為促進(jìn)金融創(chuàng)新所設(shè)立的一項(xiàng)特別的管理機(jī)制，這一機(jī)制旨在為金融機(jī)構(gòu)或給金融服務(wù)提供相應(yīng)支撐的非金融機(jī)構(gòu)測(cè)試金融創(chuàng)新提供一個(gè)時(shí)間和范圍有限的“安全空間”③2015年，英國(guó)金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority, FCA）發(fā)布監(jiān)管沙盒白皮書，正式啟動(dòng)“沙盒監(jiān)管”模式，并制定了從申請(qǐng)測(cè)試到評(píng)估決策的一系列流程，成為各國(guó)效仿實(shí)施的模板項(xiàng)目。。沙盒嚴(yán)格來(lái)說(shuō)并不是為跨境監(jiān)管而專門設(shè)計(jì)，它源于計(jì)算機(jī)術(shù)語(yǔ)，主要目的是能夠建立一個(gè)與外界隔離的空間，在空間里的所有操作都不會(huì)影響外溢，具有一定的安全性。英國(guó)作為金融科技創(chuàng)新的引領(lǐng)者之一，也最早實(shí)踐了“監(jiān)管沙盒”這一監(jiān)管模式，形成了由流程設(shè)計(jì)、測(cè)試工具、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估機(jī)制、風(fēng)控措施等組成的一套完整的運(yùn)作模式和制度體系，以在有效控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下鼓勵(lì)金融創(chuàng)新[8]（P75）。監(jiān)管沙盒客觀上能對(duì)抗疊加了計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的紛繁復(fù)雜的金融風(fēng)險(xiǎn)，這一優(yōu)勢(shì)讓很多國(guó)家和地區(qū)尤其是傳統(tǒng)的英美法國(guó)家和地區(qū)成為其擁躉。2015年5月，英國(guó)金融行為監(jiān)管局（FCA）發(fā)布監(jiān)管沙盒報(bào)告，首次引入監(jiān)管沙盒實(shí)踐，給予進(jìn)入沙盒的金融創(chuàng)新產(chǎn)品和企業(yè)一定程度的監(jiān)管豁免，并建立相應(yīng)的隔離機(jī)制，防止金融風(fēng)險(xiǎn)向外傳導(dǎo)。2018年2月，F(xiàn)CA在國(guó)內(nèi)金融實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出創(chuàng)建“全球沙盒”的建議，意圖建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)和創(chuàng)新企業(yè)的跨國(guó)交流平臺(tái)，進(jìn)一步推動(dòng)跨境金融監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新和深化。

（三）歐盟：區(qū)域一體化中的監(jiān)管協(xié)調(diào)

這一模式以歐盟為代表④這里主要研究歐盟內(nèi)部不同國(guó)家之間的多邊跨境監(jiān)管問(wèn)題，而不涉及歐盟整體對(duì)外的雙邊跨境監(jiān)管問(wèn)題。，考慮到歐盟域內(nèi)高度的經(jīng)濟(jì)金融一體化和平等的主體地位，歐盟的跨境金融監(jiān)管更強(qiáng)調(diào)合作與協(xié)調(diào)，但同時(shí)又能夠在更高的層級(jí)提供監(jiān)管權(quán)威和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的控制能力。歐盟目前的金融監(jiān)管協(xié)作特征與其作為一個(gè)“超國(guó)家經(jīng)濟(jì)體”的地位息息相關(guān)。從成立伊始，就旨在“通過(guò)建立無(wú)內(nèi)部邊界的空間，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和建立最終實(shí)行統(tǒng)一貨幣的經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟，促進(jìn)成員國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的均衡發(fā)展[9]?！睔W盟經(jīng)濟(jì)一體化是其重要初衷，而源于金融一體化所展開的監(jiān)管協(xié)調(diào)則是走向一體化（至少符合其組織建立之初的目標(biāo)）的重要路徑。這主要源于各個(gè)成員國(guó)之間對(duì)于“組織”的基本主權(quán)讓渡，包括法律機(jī)制的逐步統(tǒng)一、執(zhí)法層面的協(xié)調(diào)及司法的協(xié)作等。一方面，歐盟擁有自身的立法權(quán)限，即通過(guò)“頂層設(shè)計(jì)”實(shí)現(xiàn)歐盟域內(nèi)金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的最終統(tǒng)一。在2008年全球金融危機(jī)之后，歐盟在原有萊姆法路西框架立法（Lamfalussy Framwork）①在2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)前，歐盟先后通過(guò)五個(gè)指令，以立法形式確立了金融監(jiān)管的萊姆法路西框架，旨在建立歐盟層面的金融監(jiān)管體系，實(shí)行從歐盟層面立法機(jī)構(gòu)到成員國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)縱向四個(gè)層級(jí)的金融監(jiān)管體制。第一層面包括歐洲經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部長(zhǎng)理事會(huì)、歐洲議會(huì)、歐洲委員會(huì)，主要是進(jìn)行框架原則性立法；第二層面包括歐洲銀行業(yè)委員會(huì)、歐洲保險(xiǎn)和職業(yè)養(yǎng)老金委員會(huì)、歐洲證券委員會(huì)、歐洲金融集團(tuán)會(huì)，委員會(huì)由成員國(guó)財(cái)政部高級(jí)代表組成，主要是確定、建議和決定第一層面指令和條例的實(shí)施細(xì)則；第三層面包括歐洲銀行業(yè)監(jiān)管者委員會(huì)、歐洲保險(xiǎn)和職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管者委員會(huì)、歐洲證券監(jiān)管者委員會(huì)，各委員會(huì)由來(lái)自成員國(guó)各監(jiān)管部門、歐盟相關(guān)機(jī)構(gòu)等的高級(jí)代表組成，主要是加強(qiáng)成員國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)彼此之間的合作，保證統(tǒng)一實(shí)施第一、二層面立法；第四層面為執(zhí)行層次，即為各成員國(guó)包括成員國(guó)監(jiān)管者具體實(shí)施歐盟指令、條例，歐洲委員會(huì)也擔(dān)當(dāng)監(jiān)督、促進(jìn)實(shí)施的責(zé)任。四個(gè)層面協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，增加了更具權(quán)威的頂層機(jī)構(gòu)：在宏觀審慎方面，設(shè)立歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)（European Systemic Risk Board, ESRB），在歐盟層面上監(jiān)控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，在整個(gè)歐盟層面識(shí)別和防控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，更具有“超國(guó)家”的跨境統(tǒng)籌能力。在微觀審慎方面，設(shè)立歐洲金融監(jiān)管者體系（European Systemic of FinancialSupervisors, ESFS），統(tǒng)籌各成員國(guó)金融機(jī)構(gòu)微觀審慎監(jiān)管信息，促進(jìn)成員國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局間的信息交流和監(jiān)管趨同，跨境監(jiān)管的協(xié)調(diào)能力更強(qiáng)[10]。另一方面，歐盟具有較為剛性的國(guó)家間協(xié)調(diào)機(jī)制。歐盟的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)主要是以歐洲理事會(huì)或歐洲理事會(huì)與歐洲議會(huì)共同頒布指令的方式進(jìn)行，體現(xiàn)了“最低限度協(xié)調(diào)原則”，[11]但需要進(jìn)一步由各個(gè)成員國(guó)通過(guò)法定程序進(jìn)行國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)化，這個(gè)轉(zhuǎn)化的過(guò)程則并未有統(tǒng)一規(guī)定。盡管指令有方向性的約束力，卻也給各國(guó)的法律程序留下了較大空間②歐盟的立法并非都具有等同的強(qiáng)制力，例如：條例具有普遍的約束力，可在所有歐盟國(guó)家直接適用；指令則對(duì)特定成員國(guó)具有約束力，需通過(guò)成員國(guó)國(guó)內(nèi)立法程序轉(zhuǎn)換為本國(guó)國(guó)內(nèi)法；決定僅對(duì)其指明的對(duì)象具有法律約束力，其可以對(duì)成員國(guó)作出，也可以對(duì)公民或個(gè)人作出；建議和意見則不具備法律上的約束力，僅發(fā)揮指導(dǎo)的作用。。金融危機(jī)后，歐盟還將原有第三監(jiān)管層級(jí)的歐洲銀行監(jiān)管者委員會(huì)、歐洲證券監(jiān)管者委員會(huì)、歐洲保險(xiǎn)和職業(yè)年金監(jiān)管者委員會(huì)改組為歐盟銀行管理局（European Banking Authority, EBA）、歐盟證券與市場(chǎng)管理局（European Securities and Markets Authority, ESMA）、歐盟保險(xiǎn)及職業(yè)年金管理局（European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA），在增強(qiáng)頂層控制力的同時(shí)，還對(duì)各國(guó)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)作了進(jìn)一步的統(tǒng)一[12]。

從司法層面來(lái)看，歐洲法院在歐盟的金融監(jiān)管法律協(xié)調(diào)中起到了重要作用，歐盟層面的基礎(chǔ)條約對(duì)金融監(jiān)管作出初步規(guī)定，歐洲法院在實(shí)踐中主要承擔(dān)法律解釋作用，并且通過(guò)判例，起到司法保障的作用。[11]例如，成員國(guó)可以就其他成員國(guó)不遵守歐盟法律而直接向歐洲法院提起訴訟，而且歐盟委員會(huì)也有權(quán)根據(jù)基礎(chǔ)條約相關(guān)條款，對(duì)不實(shí)施指令的成員國(guó)提起訴訟，通過(guò)法律救濟(jì)，不斷深化金融監(jiān)管法律協(xié)調(diào)的原則。因此，綜上，歐盟的金融監(jiān)管將會(huì)在較長(zhǎng)時(shí)期（盡管歐洲一體化進(jìn)程的不確定性依然存在）持續(xù)1+N模式，即統(tǒng)一的歐盟金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和各成員國(guó)的金融監(jiān)管機(jī)制并存。

（四）國(guó)際組織：跨國(guó)金融監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建

實(shí)際上，除了各國(guó)（地區(qū)）自發(fā)的跨境監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作之外，許多國(guó)際組織也在嘗試通過(guò)各種方式，建立國(guó)家（地區(qū)）間的跨境金融監(jiān)管機(jī)制，包括合作機(jī)制、溝通機(jī)制與信息共享機(jī)制等等。

1.國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織（The International Organization of Securities Commissions, IOSCO）是將各國(guó)監(jiān)管部門組織起來(lái)的國(guó)際機(jī)構(gòu)。它負(fù)責(zé)制定和推行證券監(jiān)管的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)[5]，在全球證券監(jiān)管改革方面與G20和金融穩(wěn)定理事會(huì)都有密切的合作聯(lián)系。2010年10月，其對(duì)外發(fā)布跨境監(jiān)管合作原則的最終報(bào)告，提出建立跨境監(jiān)管合作機(jī)制，對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何加強(qiáng)跨境合作來(lái)更好地監(jiān)督跨境運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管實(shí)體提出建議[13]。2013年6月，為加強(qiáng)對(duì)全球跨境金融監(jiān)管方式研究，IOSCO成立“特別工作組”，主要負(fù)責(zé)開發(fā)跨境監(jiān)管工具、協(xié)調(diào)實(shí)用工具、保護(hù)投資者以及減少系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)等[14]。2015年9月，IOSCO發(fā)布了《監(jiān)管特別工作組最終報(bào)告》，分析了“國(guó)民待遇”“認(rèn)可”“通行證”三種跨境監(jiān)管工具。[13]國(guó)民待遇是指在市場(chǎng)準(zhǔn)入與現(xiàn)行監(jiān)管要求方面，賦予國(guó)外監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)相同權(quán)限的一種工具?！罢J(rèn)可”是指東道國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)外國(guó)監(jiān)管制度進(jìn)行評(píng)估之后，認(rèn)可該種監(jiān)管制度或其部分內(nèi)容。此外，“通行證”允許獲得監(jiān)管許可或授權(quán)的主體在協(xié)議規(guī)定的其他司法管轄區(qū)提供金融產(chǎn)品和服務(wù)[15]。

2.多國(guó)集團(tuán)的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制聯(lián)席會(huì)議機(jī)制是由相關(guān)監(jiān)管者共同組建的可加強(qiáng)跨境金融監(jiān)管合作與協(xié)調(diào)的機(jī)制，是一種多建立在非正式國(guó)家集團(tuán)基礎(chǔ)之上的常設(shè)機(jī)制，具有常態(tài)化和穩(wěn)定性特征[16]。由于是非正式的國(guó)家集團(tuán)為基礎(chǔ)，因此，“其運(yùn)行并非基于任何國(guó)際條約或正式法律文件，而是代表著一個(gè)強(qiáng)有力的以國(guó)家為中心的網(wǎng)絡(luò)”[16]。他們通常借助這些非正式國(guó)家集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)地位產(chǎn)生的巨大全球影響力，僅僅通過(guò)一些不具備法律強(qiáng)制力的多邊協(xié)議，就足以建立強(qiáng)有力的跨境監(jiān)管機(jī)制（多邊協(xié)議框架體系內(nèi)）。例如，具有巨大影響力的巴塞爾銀行監(jiān)督委員會(huì)即建立在G10框架下；與此類似，金融穩(wěn)定委員會(huì)（FSB）即建立在G20框架下。這些機(jī)構(gòu)由于其專業(yè)影響力和監(jiān)管機(jī)制的可行性出臺(tái)各自領(lǐng)域的國(guó)際監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。其最大特點(diǎn)就在于監(jiān)管主體是類似于一國(guó)財(cái)政部門、證券監(jiān)管部門、銀行、保險(xiǎn)監(jiān)管部門或者央行這樣的監(jiān)管專業(yè)機(jī)關(guān)，而不是一國(guó)政府，因此與傳統(tǒng)政府間正式機(jī)制相比，更加靈活有針對(duì)性，但是這樣的“靈活性”代價(jià)就是“并不創(chuàng)設(shè)國(guó)際法上的權(quán)利與義務(wù)”[6]（P110），法律效力不足。但是，前述其“常態(tài)化”特性也能夠較好完成監(jiān)管信息互聯(lián)互通、執(zhí)法機(jī)制協(xié)作、風(fēng)險(xiǎn)管理等任務(wù)。

三、粵港澳大灣區(qū)跨境金融監(jiān)管的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

與世界各國(guó)（地區(qū)）的跨境監(jiān)管不同，粵港澳大灣區(qū)是一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)不同法域造成的金融監(jiān)管差異，盡管內(nèi)地與香港、澳門同屬一國(guó)，但金融監(jiān)管卻需要跨境。粵港澳大灣區(qū)的特殊性就在于區(qū)內(nèi)跨境金融要素流動(dòng)的快速累積和跨境監(jiān)管協(xié)作之間的矛盾。根據(jù)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的要求，粵港澳大灣區(qū)在2035年基本實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)高水平互聯(lián)互通、各類資源要素高效便捷流動(dòng)的宏大目標(biāo)。一方面，灣區(qū)內(nèi)的金融基礎(chǔ)設(shè)施仍處于分割狀態(tài)[17]，互聯(lián)互通的空間潛力巨大，另一方面，跨境監(jiān)管體制和機(jī)制的不完善也導(dǎo)致了監(jiān)管壓力劇增，灣區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)的防控面臨著巨大挑戰(zhàn)。

（一）粵港澳大灣區(qū)跨境金融監(jiān)管的需求

作為全世界唯一擁有兩大區(qū)域金融中心的灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)廣東與香港的金融聯(lián)動(dòng)和跨境展業(yè)實(shí)際上已經(jīng)成為灣區(qū)金融發(fā)展的必然趨勢(shì)。香港金融中心擁有健全的法律和監(jiān)管制度，兼有深度和高流動(dòng)性的資本市場(chǎng)，穩(wěn)健的金融基礎(chǔ)設(shè)施和領(lǐng)先的專業(yè)服務(wù)，金融市場(chǎng)要素相對(duì)齊備、市場(chǎng)化和自由度較高，金融創(chuàng)新產(chǎn)品多樣，是粵港澳大灣區(qū)居民跨境資產(chǎn)配置最為便利的平臺(tái)和門戶。根據(jù)胡潤(rùn)排行榜2018年的數(shù)據(jù)，全球十億美元高凈值人群最集中的10個(gè)城市中，有5個(gè)在中國(guó)，其中粵港澳大灣區(qū)城市就占據(jù)了3席。此外，香港特區(qū)自2004年發(fā)展離岸人民幣業(yè)務(wù)以來(lái)，至今已經(jīng)成為全球最大的離岸人民幣資金池和全球最為豐富的離岸人民幣投資產(chǎn)品種類庫(kù)，全球超過(guò)七成的離岸人民幣支付交易額經(jīng)香港處理，足以支撐粵港澳大灣區(qū)下金融業(yè)務(wù)跨境發(fā)展和清結(jié)算的需求。從資金流動(dòng)的層面看，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)城市通過(guò)進(jìn)出口貿(mào)易、跨境服務(wù)以及外商直接投資、對(duì)外直接投資等渠道緊密聯(lián)系，2017年全國(guó)人民幣跨境結(jié)算業(yè)務(wù)量整體為4.36萬(wàn)億元，其中廣東地區(qū)人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)量近兩萬(wàn)億，占全國(guó)總規(guī)模的45%，居各省市首位。到2018年廣東省人民幣跨境結(jié)算總額已近3.5萬(wàn)億，其中僅深圳地區(qū)的人民幣跨境結(jié)算總額就高達(dá)1.6萬(wàn)億，占廣東省總額的45.7%，反映出粵港澳大灣區(qū)跨境資金流動(dòng)的高度活躍。

圖1 粵港澳大灣區(qū)與其他一線城市轄內(nèi)銀行辦理跨境人民幣結(jié)算規(guī)模對(duì)比（2010—2019）

從資本市場(chǎng)發(fā)展的層面看，自2016年12月開通以來(lái)，深港通一直處于快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)，北向與南向資金使用的額度不斷攀升。2018年5月起，深股通每日額度增加至520億元人民幣；而港股通每日額度亦增加至420億元人民幣，每日額度為原來(lái)的四倍，在進(jìn)一步推動(dòng)大灣區(qū)內(nèi)資本市場(chǎng)的互聯(lián)互通的同時(shí)，也反映出內(nèi)地與香港在跨境金融資產(chǎn)配置方面的需求在不斷增加，投資品種也在不斷豐富①基金互認(rèn)、QFII、QDII、債券通、點(diǎn)心債、熊貓債等跨境金融產(chǎn)品在灣區(qū)不斷開展探索。。

（二）粵港澳大灣區(qū)跨境金融監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)探索

圖2 深港通開通以來(lái)成交總額（2016—2020）

圖3 香港通過(guò)資本市場(chǎng)互聯(lián)互通投資內(nèi)地情況（2015—2019）

作為粵港澳大灣區(qū)核心引擎城市之一，深圳率先創(chuàng)新跨境金融監(jiān)管得益于灣區(qū)內(nèi)部金融協(xié)作的頂層設(shè)計(jì)?；浉郯拇鬄硡^(qū)的特殊性倒逼其與境外開放金融環(huán)境對(duì)接，成為我國(guó)內(nèi)地與境外金融規(guī)則融合的試驗(yàn)場(chǎng)。早在《中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中就明確提出“推動(dòng)適應(yīng)粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化的金融創(chuàng)新”。2018年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步深化中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案的通知》進(jìn)一步指出“在依法合規(guī)的前提下，實(shí)施以合作監(jiān)管與協(xié)調(diào)監(jiān)管為支撐的綜合監(jiān)管”，是大灣區(qū)內(nèi)部監(jiān)管協(xié)作的重要一步。2019年8月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》出臺(tái)，要求下一步深圳要“探索創(chuàng)新跨境金融監(jiān)管”，這是為深圳下一步金融監(jiān)管的創(chuàng)新探索賦能，也是深圳的使命重任，決定著深圳的實(shí)踐將為粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部的金融監(jiān)管協(xié)作探路，為我國(guó)審慎穩(wěn)步的金融開放夯實(shí)基礎(chǔ)。

依托香港，深圳已開啟跨境金融監(jiān)管初期探索。首先，香港特區(qū)的金融監(jiān)管是與香港金融中心的發(fā)展歷史和實(shí)踐密不可分的。借助香港19世紀(jì)自由港的地位，其金融監(jiān)管體系自建立伊始就具有國(guó)際化、自由化的特點(diǎn)。國(guó)際化體現(xiàn)在香港的金融監(jiān)管充分吸納了各國(guó)（地區(qū)）成熟的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，能夠適應(yīng)香港國(guó)際化和多樣化的金融業(yè)態(tài)。香港特區(qū)也是世界范圍內(nèi)最先接受巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)建議的地區(qū)之一，監(jiān)管機(jī)關(guān)也積極與國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織等國(guó)際組織交流聯(lián)系。而自由化則是在較大程度上承襲了以行業(yè)自律為監(jiān)管特色的英國(guó)模式，所以香港金融監(jiān)管體系高度重視行業(yè)協(xié)會(huì)的自律監(jiān)管，以香港銀行公會(huì)、香港證券交易所和香港保險(xiǎn)業(yè)聯(lián)會(huì)為代表的自律組織重視內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的控制和審查，政府則減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，而充當(dāng)守夜人的角色，使得政府和行業(yè)自律機(jī)構(gòu)合理分工，各盡其職，從而形成了香港自律與他律相結(jié)合、多形式、多層次的金融監(jiān)管體系[18]，有利于監(jiān)管當(dāng)局在維持有效監(jiān)管的同時(shí)，發(fā)揮行業(yè)和市場(chǎng)的積極性，保持市場(chǎng)的活力。香港的金融監(jiān)管體系經(jīng)受住了亞洲金融危機(jī)、全球次貸危機(jī)等嚴(yán)峻考驗(yàn)，積累的豐富監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)即使在全世界都處于領(lǐng)先地位。

其次，深圳毗鄰香港，與其他內(nèi)地城市相比，在我國(guó)現(xiàn)有的垂直管理模式之下已經(jīng)被賦予一定的優(yōu)勢(shì)地位[19]。目前，在中央金融監(jiān)管部門的職權(quán)上，深圳證監(jiān)局與廣東證監(jiān)局、深圳銀保監(jiān)局與廣東銀保監(jiān)局均沒(méi)有隸屬關(guān)系。深圳擁有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，在地方性法規(guī)所規(guī)定的范圍內(nèi)，深圳市可以在金融監(jiān)管領(lǐng)域開展一定的創(chuàng)新探索。在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，深圳具有依托中央駐深金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、深圳證券交易所等金融監(jiān)管部門開展實(shí)踐探索的基礎(chǔ)。以中國(guó)證監(jiān)會(huì)為例，除深圳監(jiān)管局外，證監(jiān)會(huì)還在深圳設(shè)有證券監(jiān)管專員辦事處，主要負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)的內(nèi)幕交易、市場(chǎng)操縱、虛假陳述等案件調(diào)查，以及與所在地證券期貨交易所、證券犯罪偵查部門的業(yè)務(wù)聯(lián)系等，具有一定的監(jiān)管調(diào)查權(quán)和執(zhí)法權(quán)，有利于跨境監(jiān)管協(xié)作的開展[20]。

最后，深圳與香港特區(qū)具有良好的金融監(jiān)管合作基礎(chǔ)，并已經(jīng)開展跨境監(jiān)管的初期探索。早在2014年，深圳前海管理局就在《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)促進(jìn)深港合作工作方案》中明確提出要“積極探索深港兩地金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在現(xiàn)行監(jiān)管合作框架下，開展前海跨境金融企業(yè)監(jiān)管信息分享等方面的合作”。2016年，深港通正式開通，深圳與香港開始探索以交易所互聯(lián)互通的方式，探索資本市場(chǎng)的跨境監(jiān)管，兩地交易所在備忘錄的基礎(chǔ)上，通過(guò)簽訂監(jiān)管合作安排的方式，首次明確了深港通的具體跨境監(jiān)管機(jī)制。2017年，深圳市金融辦與香港金管局再次簽署合作備忘錄，在深港兩地金融監(jiān)管部門定期溝通機(jī)制和季度金融監(jiān)管例會(huì)的基礎(chǔ)上，探索在深港金融科技合作框架下的金融科技跨境監(jiān)管，并初步達(dá)成了粵港澳大灣區(qū)金融監(jiān)管數(shù)據(jù)共享的意向，為跨境金融監(jiān)管邁出了重要的一步。

（三）粵港澳大灣區(qū)跨境金融監(jiān)管的挑戰(zhàn)

1.中央監(jiān)管與地方監(jiān)管的權(quán)限目前，我國(guó)金融監(jiān)管實(shí)行中央和地方兩級(jí)監(jiān)管體制。在中央層面，2017年成立的國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)（辦公室設(shè)在人民銀行）負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各金融管理部門工作，加上2018年銀監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)整合后建立的銀保監(jiān)會(huì)，實(shí)際上形成了金穩(wěn)委+人民銀行+證監(jiān)會(huì)+銀保監(jiān)會(huì)這樣的“一委一行兩會(huì)”的格局。在這一中央監(jiān)管格局下，各監(jiān)管部門實(shí)行“中央機(jī)關(guān)+派出機(jī)構(gòu)”的垂直監(jiān)管模式，由中央機(jī)關(guān)完成整體統(tǒng)籌，各地派出機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)各自轄區(qū)的相應(yīng)監(jiān)管工作。各監(jiān)管部門派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置通常遵循“省、自治區(qū)、直轄市+計(jì)劃單列市”原則。以中國(guó)證監(jiān)會(huì)為例，設(shè)置的派出機(jī)構(gòu)即由31個(gè)省、自治區(qū)直轄市監(jiān)管局+5個(gè)計(jì)劃單列市監(jiān)管局（大連、寧波、廈門、青島、深圳）組成。銀保監(jiān)會(huì)也同樣采取這一設(shè)置。[19]此外，作為中央監(jiān)管的重要補(bǔ)充和基層執(zhí)法力量，我國(guó)金融監(jiān)管體制中還有地方金融監(jiān)管，負(fù)責(zé)所在地金融活動(dòng)的監(jiān)管。地方金融監(jiān)管主要依照“地方批、地方管”的原則，負(fù)責(zé)地方政府轄區(qū)的其他金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)態(tài)的監(jiān)管，這些其他金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)態(tài)可以歸納為“7+4”，即七大主體和四大場(chǎng)所①7大主體是：小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司；4大場(chǎng)所是：投資公司、農(nóng)民合作社、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易所。深圳由于沒(méi)有農(nóng)民合作社，所以是“7+3”的設(shè)置。。這樣，金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)態(tài)的頂層設(shè)計(jì)職責(zé)在中央“一委一行兩會(huì)”，具體細(xì)則和辦法以及執(zhí)行則在地方[21]。中央監(jiān)管部門一般會(huì)通過(guò)一些原則性或授權(quán)性的規(guī)定，給予地方政府和地方金融監(jiān)管部門一定的自主權(quán)，決定對(duì)上述主體和場(chǎng)所的監(jiān)管規(guī)則。然而，涉及跨境監(jiān)管事項(xiàng)，地方監(jiān)管部門能夠?qū)嵤┑臋?quán)限非常有限，特別是涉及性質(zhì)不明確、境內(nèi)外標(biāo)準(zhǔn)不同的新型金融案件。例如近年來(lái)為我國(guó)金融監(jiān)管部門嚴(yán)厲禁止的首次代幣發(fā)行（ICO）活動(dòng)，在境內(nèi)監(jiān)管權(quán)屬在地方金融監(jiān)管部門，但執(zhí)法實(shí)際依賴的卻是公安機(jī)關(guān)，在香港卻通常由金融監(jiān)管部門統(tǒng)一完成監(jiān)管執(zhí)法工作，這就導(dǎo)致在涉及跨境執(zhí)法時(shí)雙方對(duì)接部門不一致，必須得通過(guò)上級(jí)機(jī)關(guān)甚至國(guó)家部委實(shí)現(xiàn)。在跨境違法活動(dòng)出現(xiàn)時(shí)，地方職權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以做出迅速判斷和反應(yīng)，致使跨境監(jiān)管的創(chuàng)新空間極大受限。

2.內(nèi)地監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一從目前我國(guó)金融監(jiān)管的實(shí)踐來(lái)看，地方金融監(jiān)管協(xié)作機(jī)制普遍處于探索階段[22]。以廣東省為例，一方面，地方金融工作協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)零散單一、缺乏統(tǒng)籌。地市以下地區(qū)金融監(jiān)管力量較弱，尤其是對(duì)證券、保險(xiǎn)、互聯(lián)網(wǎng)金融、民間融資等領(lǐng)域監(jiān)管不到位，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和有效管控風(fēng)險(xiǎn)。主要事項(xiàng)以打擊非法金融活動(dòng)和處置地方金融風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)調(diào)機(jī)制為主，且存在履職方式單一，以會(huì)議平臺(tái)為主的問(wèn)題。另一方面，各地監(jiān)管信息共享機(jī)制缺失。目前，省內(nèi)各市之間的金融監(jiān)管信息仍然幾乎呈現(xiàn)“孤島”狀態(tài)，業(yè)已建立的信息共享交流機(jī)制也是“碎片化”的[23]?；浉郯拇鬄硡^(qū)未來(lái)的金融市場(chǎng)將會(huì)高度關(guān)聯(lián)甚至走向全面開放與融合，金融風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性、交叉性和跨境性等特征會(huì)更加劇監(jiān)管難度。因此，信息互聯(lián)互通是非常重要的，否則，難以有效發(fā)揮金融風(fēng)險(xiǎn)的事前監(jiān)測(cè)和預(yù)警作用[24]。

更值得注意的是，地方保護(hù)主義下的“監(jiān)管套利”和“監(jiān)管競(jìng)底”普遍存在。例如，不少企業(yè)和實(shí)際控制人背后往往涉及大量民間融資，救濟(jì)和處置的程度方式并沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地監(jiān)管部門有自己的現(xiàn)實(shí)考量，在多方博弈中增加了監(jiān)管合作的成本。對(duì)于境外市場(chǎng)而言，會(huì)更加難以預(yù)判大灣區(qū)內(nèi)部金融監(jiān)管政策走向，成為掣肘區(qū)內(nèi)監(jiān)管協(xié)作的障礙。因此，現(xiàn)行機(jī)制下深圳金融監(jiān)管自主權(quán)限仍有較大拓展空間。盡管深圳已經(jīng)具備一些特殊監(jiān)管權(quán)，但是與粵港澳大灣區(qū)的監(jiān)管協(xié)作要求尤其是被賦予“中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)”的高要求相比，權(quán)限仍然不足。在法律、法規(guī)或國(guó)務(wù)院部門規(guī)章規(guī)定由省級(jí)政府批準(zhǔn)或行使的職權(quán)方面，深圳無(wú)法自行決定。審批權(quán)限和監(jiān)管權(quán)限主體分割，不利于政策的有效實(shí)施。

3.粵港澳大灣區(qū)不同法域的區(qū)際法律沖突如前所述，粵港澳大灣區(qū)最大的特殊性在于“一個(gè)國(guó)家、兩種制度、三套法律體系、四種語(yǔ)言”。其中，三套法律體系是區(qū)內(nèi)金融監(jiān)管合作面臨的最大挑戰(zhàn)。對(duì)深圳而言，盡管在過(guò)去的深港深度融合中已經(jīng)與香港建立起初步跨境監(jiān)管協(xié)作的經(jīng)驗(yàn)，但是長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，粵港澳三地金融監(jiān)管定會(huì)面臨巨大制度差異和法律障礙。首先，區(qū)內(nèi)缺乏整體法律協(xié)調(diào)機(jī)制和統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。作為世界上唯一擁有兩大金融中心、兩種制度、三種貨幣、四個(gè)核心城市的灣區(qū)城市群，粵港澳大灣區(qū)面臨著相較其他灣區(qū)更為復(fù)雜的金融監(jiān)管局面。香港特區(qū)、澳門特區(qū)受到英國(guó)和葡萄牙金融監(jiān)管體制的影響，既重視市場(chǎng)自由、重視事后監(jiān)管，同時(shí)也在監(jiān)管理念、監(jiān)管制度和方式方面有各自不同的理解，而廣東省內(nèi)城市則受我國(guó)傳統(tǒng)金融監(jiān)管重行政、輕民事的影響，在金融監(jiān)管法治體制尚未全面建成的背景下更強(qiáng)調(diào)行政監(jiān)管手段，因而在涉及跨境監(jiān)管時(shí)，必然存在法律沖突和監(jiān)管不一致。目前，粵港澳金融監(jiān)管部門尚未完全實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管協(xié)作的常態(tài)化，在多數(shù)情況下仍然維持一事一議的機(jī)制。在粵港澳跨境互設(shè)金融機(jī)構(gòu)逐漸頻繁和混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)日趨明顯的情況下，大灣區(qū)缺乏整體協(xié)調(diào)和統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題就會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管套利，大大增加跨境監(jiān)管的難度。其次，粵港澳大灣區(qū)金融產(chǎn)品創(chuàng)新的步伐逐漸加快，跨境金融風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的缺失成為重要隱患。除深港通、債券通等跨境金融工具之外，內(nèi)地居民赴港購(gòu)買保險(xiǎn)產(chǎn)品、人民幣信貸資產(chǎn)跨境轉(zhuǎn)讓、AlipayHK的跨境線下支付功能開通等，都給灣區(qū)跨境金融監(jiān)管不斷提出新的挑戰(zhàn)，跨境金融產(chǎn)品和金融活動(dòng)存在監(jiān)管主體不明、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)缺失等風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，粵港澳灣區(qū)跨境金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制的缺失，使得各金融監(jiān)管部門難以系統(tǒng)性地對(duì)跨境金融活動(dòng)交叉性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行處置，風(fēng)險(xiǎn)的外溢及逃避監(jiān)管現(xiàn)象無(wú)法得到有效遏制。最后，目前區(qū)內(nèi)涉及金融的爭(zhēng)端解決機(jī)制無(wú)法對(duì)接國(guó)際需求，很大程度影響灣區(qū)整體營(yíng)商環(huán)境。在中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《四大灣區(qū)影響力報(bào)告（2018）：紐約·舊金山·東京·粵港澳》中，將四個(gè)大灣區(qū)的影響力進(jìn)行排名，其中的二級(jí)指標(biāo)經(jīng)濟(jì)績(jī)效中列出營(yíng)商環(huán)境排名，粵港澳大灣區(qū)此項(xiàng)排名落后[25]。法治環(huán)境是營(yíng)商環(huán)境中非常重要的一環(huán)，目前在金融案件糾紛解決機(jī)制領(lǐng)域，盡管區(qū)內(nèi)已經(jīng)有了較多多元化探索，但是與國(guó)際金融市場(chǎng)的對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)事后救濟(jì)的要求還有較大差距。

四、粵港澳大灣區(qū)跨境金融監(jiān)管機(jī)制的創(chuàng)新路徑

如前所述，粵港澳大灣區(qū)跨境金融監(jiān)管實(shí)際上面臨著與世界各國(guó)（地區(qū)）均不相同的挑戰(zhàn)，在監(jiān)管實(shí)踐方面并無(wú)直接可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。但是，粵港澳大灣區(qū)作為我國(guó)金融發(fā)展和創(chuàng)新中心，在我國(guó)現(xiàn)代金融業(yè)30余年的發(fā)展歷程中，諸多創(chuàng)新都走在全國(guó)前列，也是金融監(jiān)管實(shí)踐的開拓者，理應(yīng)在跨境金融監(jiān)管領(lǐng)域做出自己的創(chuàng)新探索。

（一）創(chuàng)新跨境金融監(jiān)管的頂層設(shè)計(jì)

在現(xiàn)有垂直金融監(jiān)管模式的基礎(chǔ)上，充分考量粵港澳大灣區(qū)與香港建立起的金融監(jiān)管協(xié)作機(jī)制，理順灣區(qū)內(nèi)不同城市的監(jiān)管權(quán)限，積極申請(qǐng)支持開展粵港澳大灣區(qū)金融綜合監(jiān)管體制改革，探索金融綜合監(jiān)管創(chuàng)新，將部分貼近市場(chǎng)、便利產(chǎn)品創(chuàng)新的中央部委和省級(jí)政府的監(jiān)管職能下放至灣區(qū)內(nèi)的金融監(jiān)管部門和金融市場(chǎng)組織機(jī)構(gòu)。例如可探索設(shè)立人民銀行深圳總部，有權(quán)評(píng)估和制定有關(guān)灣區(qū)的跨境貨幣和外匯政策、有權(quán)組織實(shí)施中央銀行公開市場(chǎng)操作、有權(quán)監(jiān)管灣區(qū)離岸人民幣市場(chǎng)、負(fù)責(zé)灣區(qū)金融宏觀審慎監(jiān)管，保障金融穩(wěn)定和跨境金融安全等。

與此同時(shí)，可借鑒歐盟建立的國(guó)家間協(xié)調(diào)機(jī)制，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立協(xié)調(diào)港澳的灣區(qū)城市間跨境監(jiān)管機(jī)構(gòu)“粵港澳大灣區(qū)金融監(jiān)管委員會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱“委員會(huì)”）。委員會(huì)主導(dǎo)灣區(qū)金融監(jiān)管的頂層設(shè)計(jì)工作，在保持灣區(qū)各地方現(xiàn)有法律體系不變動(dòng)的情況下，灣區(qū)各城市有義務(wù)將委員會(huì)制定的金融監(jiān)管政策轉(zhuǎn)化為各自的地方立法，委員會(huì)是這些政策的唯一解釋機(jī)關(guān)，地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)另行解釋法規(guī)。同時(shí)，委員會(huì)還將協(xié)調(diào)各地區(qū)的監(jiān)管部門，體現(xiàn)“最低限度協(xié)調(diào)原則”，便于跨境監(jiān)管和執(zhí)法。最關(guān)鍵的是，委員會(huì)的運(yùn)作方式可借鑒歐洲央行和歐盟理事會(huì)的體系，負(fù)責(zé)統(tǒng)一的貨幣政策和宏觀審慎金融監(jiān)管，制定和解釋跨境金融監(jiān)管政策，監(jiān)督灣區(qū)內(nèi)法律轉(zhuǎn)化和執(zhí)行，形成一個(gè)具有“準(zhǔn)剛性”特點(diǎn)的粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部跨境金融監(jiān)管體系。

（二）創(chuàng)新開展跨境金融監(jiān)管沙盒試點(diǎn)

英國(guó)的“監(jiān)管沙盒”機(jī)制對(duì)于具有極大不確定性的跨境金融產(chǎn)品和服務(wù)有很強(qiáng)的針對(duì)性。一方面，強(qiáng)調(diào)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部的金融創(chuàng)新，要求要素有效流動(dòng)；但是另一方面，要避免“系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”的爆發(fā)，尤其是要加強(qiáng)跨境金融風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防。因此，跨境金融監(jiān)管創(chuàng)新同樣需要“沙盒”進(jìn)行試點(diǎn)，而且這種試驗(yàn)無(wú)法率先預(yù)測(cè)，難以通過(guò)自上而下的機(jī)制有計(jì)劃開展[26]。

因此，可以借鑒英國(guó)監(jiān)管沙盒實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)率先開展跨境金融監(jiān)管的沙盒試點(diǎn)工作，實(shí)現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)可控之下的更高效率、更快速度的金融創(chuàng)新和擴(kuò)大開放。一方面，通過(guò)頂層授權(quán)或法定程序等方式[27]，擴(kuò)大相關(guān)領(lǐng)域立法權(quán)，賦予開展粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的跨境金融監(jiān)管沙盒探索的法定權(quán)限。另一方面，可另設(shè)機(jī)構(gòu)“粵港澳大灣區(qū)金融創(chuàng)新監(jiān)管局”（以下簡(jiǎn)稱“監(jiān)管局”）管理沙盒，實(shí)現(xiàn)與傳統(tǒng)地方金融監(jiān)管職能隔離，避免監(jiān)管沙盒影響現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)。在跨境監(jiān)管沙盒中，大灣區(qū)內(nèi)滿足條件的所有金融機(jī)構(gòu)和創(chuàng)新金融產(chǎn)品都可以向監(jiān)管局申請(qǐng)進(jìn)入沙盒，進(jìn)入沙盒的金融機(jī)構(gòu)或金融產(chǎn)品將不再需要其他任何審批程序，也不需要任何其他資質(zhì)，即可在監(jiān)管局規(guī)定的范圍或條件下直接開展業(yè)務(wù)，并只接受監(jiān)管局的監(jiān)管，從而突破法域限制?！吧澈小睓C(jī)制下，區(qū)內(nèi)各地金融機(jī)構(gòu)可以根據(jù)市場(chǎng)需求和相關(guān)監(jiān)管規(guī)則，在沙盒管理的范圍內(nèi)聯(lián)合開發(fā)產(chǎn)品區(qū)內(nèi)銷售，共擔(dān)義務(wù)、共享收益。例如，傳統(tǒng)上保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不能跨境銷售產(chǎn)品，但是在“沙盒”機(jī)制下，保險(xiǎn)公司、證券公司、基金公司、銀行等機(jī)構(gòu)都可以開發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品，申請(qǐng)進(jìn)入沙盒，從而開展跨境業(yè)務(wù)，運(yùn)作和監(jiān)管可防可控，為跨境監(jiān)管的創(chuàng)新提供探索經(jīng)驗(yàn)。

（三）創(chuàng)新開展區(qū)內(nèi)監(jiān)管信息互聯(lián)互通平臺(tái)建設(shè)

借鑒歐盟、IOSCO等廣泛采用的通行機(jī)制，通過(guò)與香港和澳門簽訂相互“認(rèn)證”協(xié)議、頒發(fā)“通行證”等形式建立信息互聯(lián)互通平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)各地監(jiān)管信息共享，便于監(jiān)管執(zhí)法合作的開展甚至是訴訟協(xié)助。事實(shí)上，現(xiàn)有大灣區(qū)已經(jīng)有一些港澳和內(nèi)地正式和非正式的監(jiān)管會(huì)晤或溝通機(jī)制，包括協(xié)議和諒解備忘錄，但都屬于非正式機(jī)制，對(duì)各方缺乏法律約束力。而若建立在具有“合同”效力的認(rèn)證基礎(chǔ)之上，則該平臺(tái)運(yùn)作具有強(qiáng)制性，實(shí)際上是粵港澳大灣區(qū)金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制的2.0版。

具體而言，具有法律約束力的監(jiān)管信息平臺(tái)有如下特點(diǎn)：

一方面，可與港澳爭(zhēng)取互相“認(rèn)可”。短期內(nèi)清除成本壁壘，即通過(guò)改善資本流動(dòng)性和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，充分利用監(jiān)管救濟(jì)或其他便利措施，率先實(shí)現(xiàn)深圳與港澳監(jiān)管措施對(duì)照評(píng)估及部分監(jiān)管領(lǐng)域相互認(rèn)可，從而減輕跨境監(jiān)管中的監(jiān)管競(jìng)和和監(jiān)管空白，保證境外投資者受到足夠的保護(hù)，降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和套利。另一方面，積極磋商與港澳實(shí)現(xiàn)互發(fā)監(jiān)管“通行證”。即如港澳金融產(chǎn)品或者機(jī)構(gòu)符合約定的一系列規(guī)則，則可向其發(fā)出授權(quán)或許可，從而促進(jìn)區(qū)內(nèi)市場(chǎng)準(zhǔn)入加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)以及提升資本流動(dòng)，減少區(qū)內(nèi)監(jiān)管套利和監(jiān)管競(jìng)底風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)區(qū)內(nèi)信息勾連和執(zhí)法、司法合作，有效防范多樣化風(fēng)險(xiǎn)，包括金融機(jī)構(gòu)跨境經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)性重大風(fēng)險(xiǎn)事件的應(yīng)急處理；促進(jìn)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)合作，加強(qiáng)深圳與港澳地區(qū)跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)、反洗錢及反恐怖融資監(jiān)管合作等。

（四）創(chuàng)新探索“非正式資源共享”機(jī)制

除了上述大量具有正式約束力的機(jī)制外，美國(guó)采用的“非正式信息共享機(jī)制”同樣值得借鑒?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融合作基礎(chǔ)較好，也有非常廣泛的文化交流。在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)可以加強(qiáng)與港澳“監(jiān)管對(duì)話”機(jī)制，參與區(qū)內(nèi)境外的非正式信息交流，推廣內(nèi)地監(jiān)管機(jī)制。相應(yīng)地，香港作為國(guó)際金融中心，英美法體系下的金融監(jiān)管機(jī)制也可以大量輸入內(nèi)地，進(jìn)一步拓展廣泛的“非正式”信息交換渠道。同時(shí)，可以通過(guò)舉辦大灣區(qū)內(nèi)部的監(jiān)管培訓(xùn)達(dá)成政策層面和信息層面的互通互助。例如，可設(shè)立“大灣區(qū)證券市場(chǎng)發(fā)展學(xué)院”（Greater Bay Institute for Securities Market Development）和“證券執(zhí)法與市場(chǎng)監(jiān)管學(xué)院”（Institute for Securities Enforcement and Market Oversight），通過(guò)短期培訓(xùn)的方式，在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部共享金融監(jiān)管的原則和規(guī)則。此外，針對(duì)近年來(lái)出現(xiàn)的紛繁復(fù)雜的金融風(fēng)險(xiǎn)，也可以率先與港澳實(shí)現(xiàn)科技監(jiān)管數(shù)據(jù)交換，包括監(jiān)管大數(shù)據(jù)、云計(jì)算，金融監(jiān)管信息系統(tǒng)的對(duì)接和數(shù)據(jù)交換，灣區(qū)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)、經(jīng)濟(jì)金融調(diào)查統(tǒng)計(jì)和分析監(jiān)測(cè)，以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等等，提高跨境監(jiān)管的針對(duì)性和有效性，守住不發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的底線。