王沛然

智能信息科技的發(fā)展與普及讓網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商得以大規(guī)模、分散化、隱蔽性地收集使用海量具有身份識(shí)別意義的數(shù)據(jù)，對(duì)個(gè)人信息保護(hù)[1]本文暫且擱置“個(gè)人信息保護(hù)”與“個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)”的概念之爭(zhēng)，統(tǒng)一使用“個(gè)人信息保護(hù)”一詞指代對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間中以數(shù)據(jù)形式存在的具有身份識(shí)別意義的信息的保護(hù)。相關(guān)討論參見韓旭至：《信息權(quán)利范疇的模糊性使用及其后果——基于對(duì)信息、數(shù)據(jù)混用的分析》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020 年第1 期，第85-96 頁；周斯佳：《個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)與個(gè)人信息權(quán)關(guān)系的厘清》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020 年第2 期，第88-97 頁。形成全新維度的挑戰(zhàn)。消費(fèi)者數(shù)據(jù)隱私引發(fā)的關(guān)切與討論，已經(jīng)從精準(zhǔn)廣告推送拓展至穿戴式設(shè)備、智能家居、人臉識(shí)別等領(lǐng)域，[2]See Jules Polonetsky,Omer Tene & Evan Selinger,Consumer Privacy and the Future of Society,in Evan Selinger,Jules Polonetsky & Omer Tene (eds.),The Cambridge Handbook of Consumer Privacy,Cambridge University Press,2018,p.5-6.呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢(shì)。在我國多維度推進(jìn)個(gè)人信息保護(hù)的規(guī)范體系下，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性法律的《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《消法》）理應(yīng)擁有充分的施展空間。但就目前而言，《消法》在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的實(shí)施遠(yuǎn)未引起足夠的關(guān)注度，亟需破解困局的切口——消費(fèi)者組織可能成為此切口。以消費(fèi)者組織為依托的權(quán)益保護(hù)模式是消費(fèi)者法特有的機(jī)制，是對(duì)前工業(yè)時(shí)代消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)成果的法律確認(rèn)。在“數(shù)據(jù)為王”的信息時(shí)代，重申消費(fèi)者組織的地位與功能，促進(jìn)其職能向消費(fèi)者數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域拓展，以此為個(gè)人信息保護(hù)提供消費(fèi)者法的路徑參考，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代我國實(shí)施《消法》面臨的窘困局面

在傳統(tǒng)線下商品服務(wù)時(shí)代，我國《消法》堅(jiān)定地守護(hù)著廣大消費(fèi)者的合法權(quán)益，成為消費(fèi)者維權(quán)的利器。但在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，《消法》開始面臨功能展開的窘境，無法完全回應(yīng)廣大消費(fèi)者的現(xiàn)實(shí)需求——個(gè)人信息保護(hù)語境下，《消法》在規(guī)范與實(shí)證層面的重重局限，令其處于一種象征性的“雞肋”地位。

（一）文本之困——《消法》在個(gè)人信息保護(hù)體系中的尷尬境地

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的“免費(fèi)服務(wù)”趨勢(shì)并不意味著消費(fèi)者法退出了舞臺(tái)。隨著信息儲(chǔ)存與處理成本大幅下降的大數(shù)據(jù)時(shí)代來臨，數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值不斷被挖掘和釋放，引發(fā)圍繞數(shù)據(jù)價(jià)值鏈的商業(yè)革命。[3]See Viktor Mayer-Sch?nberger & Kenneth Cukier,Big Data:A Revolution That Will Transform How We Live,Work,and Think,Houghton Mifflin Harcourt,2013,chapter 6.海量數(shù)據(jù)市場(chǎng)的誕生為精確、迅速、低成本的交易匹配提供了可能，[4]See Viktor Mayer-Sch?nberger & Thomas Ramge,Reinventing Capitalism in the Age of Big Data,Basic Books,2018,chapter 4.以此為契機(jī)，數(shù)據(jù)成為基礎(chǔ)性生產(chǎn)要素，而以收集和挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值為利潤(rùn)來源的企業(yè)通過免費(fèi)為用戶提供服務(wù)，不斷開拓更多數(shù)據(jù)來源?！懊赓M(fèi)市場(chǎng)”中的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)不以收取服務(wù)費(fèi)用為目的，用戶的關(guān)注與信息本身即為對(duì)價(jià)。[5]See John M.Newman，Antitrust in Zero-price Markets:Foundations，164 University of Pennsylvania Law Review 149 (2015).這類新型數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)沖破了貨幣與價(jià)格的束縛，是對(duì)傳統(tǒng)貨幣交易形態(tài)的超越和進(jìn)階，也導(dǎo)致對(duì)“消費(fèi)”內(nèi)涵認(rèn)知的嬗變。實(shí)際上，相關(guān)判例已經(jīng)表明，沒有直接付費(fèi)關(guān)系并不妨害經(jīng)營(yíng)者責(zé)任之承擔(dān)。[6]例如，在最高人民法院發(fā)布的第一批涉互聯(lián)網(wǎng)典型案例之五——“龐理鵬訴中國東方航空股份有限公司、北京趣拿信息技術(shù)有限公司隱私權(quán)糾紛案”中，法院依據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第29 條判決為用戶免費(fèi)提供服務(wù)的去哪兒網(wǎng)（www.qunar.com）之運(yùn)營(yíng)公司承擔(dān)責(zé)任。可見，處理日益嚴(yán)峻的個(gè)人信息保護(hù)問題，消費(fèi)者法理應(yīng)是一條可選路徑。在比較法上，不乏以消費(fèi)者為中心構(gòu)建個(gè)人信息保護(hù)規(guī)則之例證，如美國《加州消費(fèi)者隱私法案》（California Consumer Protection Act）、澳大利亞《消費(fèi)者數(shù)據(jù)權(quán)利法案》（Consumer Data Right），均是在消費(fèi)者情境下落實(shí)數(shù)據(jù)權(quán)利。

然而，當(dāng)前我國《消法》在個(gè)人信息保護(hù)體系中卻處于較為尷尬的境地。盡管我國理論界早已有學(xué)者對(duì)消費(fèi)者法承擔(dān)個(gè)人信息保護(hù)職能寄以厚望——例如通過特定場(chǎng)景下的傾斜保護(hù)確保具體場(chǎng)景中的信息流通滿足消費(fèi)者的合理期待、[7]參見丁曉東：《個(gè)人信息私法保護(hù)的困境與出路》，載《法學(xué)研究》2018 年第6 期，第195 頁。通過設(shè)置市場(chǎng)化導(dǎo)向的要求兼顧個(gè)人信息保護(hù)與數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值開發(fā)；[8]參見孫南翔：《論作為消費(fèi)者的數(shù)據(jù)主體及其數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)制》，載《政治與法律》2018 年第7 期，第21-34頁。又盡管立法者力圖突破傳統(tǒng)的保護(hù)手段，突出《消法》的獨(dú)特功能——例如在解釋條文時(shí)指出該法“并未采取傳統(tǒng)民法以姓名權(quán)、肖像權(quán)及隱私權(quán)為框架保護(hù)個(gè)人信息的方式，而是明確將個(gè)人信息得到保護(hù)的權(quán)利列為消費(fèi)者的一項(xiàng)單獨(dú)的基本權(quán)利”；[9]全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編：《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法釋義》，法律出版社2013 年版，第129-130 頁。但是，這一切落實(shí)到具體的文本上是令人遺憾的——新《消法》有關(guān)個(gè)人信息保護(hù)的條文（第29 條），在表述上與2012 年《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》第2 條、2016 年《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》第41 條的規(guī)定近乎一致，既未引入國際前沿的“場(chǎng)景—風(fēng)險(xiǎn)”導(dǎo)向[10]有關(guān)基于場(chǎng)景或風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)個(gè)人信息的論述，參見范為：《大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息保護(hù)的路徑重構(gòu)》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2016 年第5 期，第92-115 頁；丁曉東：《個(gè)人信息權(quán)利的反思與重塑：論個(gè)人信息保護(hù)的適用前提與法益基礎(chǔ)》，載《中外法學(xué)》2020 年第2 期，第339-356 頁。規(guī)范，也未突破信息最小化原則[11]對(duì)信息最小化原則進(jìn)行反思的論述，參見Omer Tene & Jules Polonetsky,Big Data for All:Privacy and User Control in the Age of Analytics,11 Northwestern Journal of Technology and Intellectual Property 239,259-260 (2013).的藩籬。《消法》在個(gè)人信息保護(hù)的問題上，直接照搬其他法律的相關(guān)條文，毫無新意，立法者意欲實(shí)現(xiàn)的特定目標(biāo)在法律文本中難以突出。這種現(xiàn)實(shí)與期待的巨大落差，似乎讓《消法》在個(gè)人信息保護(hù)體系中淪為了尷尬的陪襯。

（二）行動(dòng)之艱——個(gè)人信息保護(hù)執(zhí)法與消費(fèi)者維權(quán)的雙重難題

在《消法》個(gè)人信息保護(hù)條款的運(yùn)行層面，無論是個(gè)體維權(quán)還是公權(quán)力執(zhí)法，都面臨著充分性不足的困境。成本與收益的不匹配令消費(fèi)者個(gè)體維權(quán)舉步維艱，而執(zhí)法機(jī)關(guān)的局限也意味著貫徹法律的實(shí)效難以滿足期待。

1.舉步維艱的消費(fèi)者個(gè)體維權(quán)

消費(fèi)者采取行動(dòng)維護(hù)個(gè)人信息相關(guān)權(quán)益，首先以意識(shí)到自身權(quán)益受侵害為前提。然而在認(rèn)知層面，消費(fèi)者幾乎很難認(rèn)識(shí)和把握自己的數(shù)據(jù)隱私權(quán)益，維權(quán)則無從談起。行為與認(rèn)知科學(xué)研究指出：個(gè)人在管理自身隱私信息與公共網(wǎng)絡(luò)空間的邊界時(shí)，對(duì)于是否以及在多大程度上應(yīng)該關(guān)注隱私問題，內(nèi)心面臨相當(dāng)大的不確定性；個(gè)人的隱私選擇高度依賴環(huán)境背景，且極具可塑造性，一些微妙因素的操縱即可令消費(fèi)者無所顧慮地分享個(gè)人信息或進(jìn)行相關(guān)授權(quán)。[12]See Alessandro Acquisti,Laura Brandimarte & George Loewenstein,Privacy and Human Behavior in the Age of Information,347 Science 509 (2015).正是在此意義上，圍繞告知、選擇、知情、同意的“隱私自我管理”路徑無法為個(gè)人信息提供充足的保護(hù)，[13]See Daniel J.Solove,Privacy Self-Management and the Consent Dilemma,126 Harvard Law Review 1880 (2013).作為分散個(gè)體的消費(fèi)者在無意識(shí)中放棄了對(duì)自身權(quán)益的捍衛(wèi)。

而即便是認(rèn)識(shí)到個(gè)人信息權(quán)益遭受侵害，現(xiàn)實(shí)中作為個(gè)體的消費(fèi)者在高昂的維權(quán)成本下亦難以采取切實(shí)的行動(dòng)措施。以訴訟途徑為例，根據(jù)筆者檢索，我國新《消法》實(shí)施六年多來，公開司法裁判中援引第29 條的民事案件不超過30 件。[14]筆者以“《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第二十九條”為關(guān)鍵詞檢索民事案件，在“無訟案例”（www.itslaw.com）檢索出案例20 件，在“威科先行”（law.wkinfo.com.cn）檢索出案例28 件。與之相對(duì)比，引用《消法》第55 條的案例達(dá)3 萬多件。2020 年6 月30 日最后訪問。這并不難理解，若僅就一份針對(duì)單獨(dú)個(gè)體的消費(fèi)者信息而言，經(jīng)營(yíng)者的違法獲益可能并不高，因而在個(gè)別訴訟中消費(fèi)者對(duì)自身所受損失與可獲賠償?shù)念A(yù)期水平較低，與維權(quán)所需的時(shí)間和金錢成本嚴(yán)重失衡。而以典型判例為對(duì)象的研究則表明，由于舉證困難等原因，消費(fèi)者的主張往往難以獲得法院支持。[15]參見趙淑鈺：《我國消費(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)實(shí)證研究——以典型司法判例為視角》，載《山東審判》2016 年第2 期，第68-71 頁。現(xiàn)實(shí)維權(quán)的種種障礙令消費(fèi)者主動(dòng)或被動(dòng)選擇了容忍：據(jù)調(diào)查，意識(shí)到個(gè)人信息泄露后的消費(fèi)者中約有三分之一選擇“自認(rèn)倒霉”，[16]中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)：《App 個(gè)人信息泄露情況調(diào)查報(bào)告》，2018 年8 月29 日，http://www.cca.org.cn/jmxf/det ail/28180.html，2020 年6 月27 日最后訪問。未采取任何維權(quán)措施。

2.力有不逮的公權(quán)力機(jī)關(guān)執(zhí)法

《消法》的個(gè)人信息保護(hù)實(shí)施路徑除了消費(fèi)者個(gè)人維權(quán)外，還有行政機(jī)關(guān)的相應(yīng)執(zhí)法措施。但行政機(jī)關(guān)對(duì)《消法》的實(shí)施依然面臨執(zhí)法資源不足等諸多局限。第一，多頭執(zhí)法問題。市場(chǎng)監(jiān)管總局、工信部信管局均為承擔(dān)個(gè)人信息保護(hù)職能的監(jiān)管機(jī)關(guān)：市場(chǎng)監(jiān)管總局為法定的工商行政管理部門，依法承擔(dān)維護(hù)市場(chǎng)秩序、保護(hù)消費(fèi)者個(gè)人信息權(quán)益的功能；工信部信管局專注于互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的監(jiān)管，其職責(zé)范圍包含“承擔(dān)市場(chǎng)秩序……用戶權(quán)益和個(gè)人信息保護(hù)等監(jiān)管工作”[17]《中央編辦關(guān)于工業(yè)和信息化部有關(guān)職責(zé)和機(jī)構(gòu)調(diào)整的通知》，中央編辦發(fā)[2015]17 號(hào)。。在互聯(lián)網(wǎng)個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域，兩者職能的重疊和交叉留下了推諉和缺位的空間。第二，執(zhí)法資源不足。數(shù)字經(jīng)濟(jì)體量規(guī)模之大，商業(yè)模式更迭換代之快，以及互聯(lián)網(wǎng)公司對(duì)法律合規(guī)和監(jiān)管規(guī)避的研究和投入之巨，往往令執(zhí)法機(jī)關(guān)難以跟上腳步。從網(wǎng)絡(luò)公開的處罰案例來看，市場(chǎng)監(jiān)管局對(duì)信息網(wǎng)絡(luò)類企業(yè)的執(zhí)法案例僅占一成，[18]筆者檢索“威科先行”法律信息庫，發(fā)現(xiàn)引用《消法》第29 條的107 篇行政處罰文件中，對(duì)信息網(wǎng)絡(luò)類企業(yè)進(jìn)行處罰的只有12 篇。2020 年6 月30 日最后訪問。這側(cè)面反映了工商行政管理部門在網(wǎng)絡(luò)個(gè)人信息保護(hù)執(zhí)法中的力不從心。而工信部信管局職責(zé)眾多，用戶權(quán)益保護(hù)并非其工作重心，再加上“行業(yè)監(jiān)管者總希望行業(yè)內(nèi)被監(jiān)管者不斷成長(zhǎng)壯大”的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)利益考量，[19]See John Armour et al.,Principles of Financial Regulation, Oxford University Press,2016,p.145.不能對(duì)其當(dāng)前的監(jiān)管實(shí)效期待過高。第三，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法。市場(chǎng)監(jiān)管總局“守護(hù)消費(fèi)”暨打擊侵害消費(fèi)者個(gè)人信息違法行為、工信部信管局“信息通信領(lǐng)域APP 侵害用戶權(quán)益”等專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)取得的成效不可謂不顯著，但運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法具有倉促性、短期性和整治效果的反彈性等固有弊端，仍須回歸長(zhǎng)效機(jī)制。[20]See Duoqi Xu,Shiya Tang & Dan Guttman,China’s Campaign-style Internet Finance Governance:Causes,Effects,and Lessons Learned for New Information-based Approaches to Governance,35 Computer Law & Security Review 3,9 (2019).最后，處罰力度輕微?！断ā返?6 條規(guī)定的罰款額度為“違法所得一倍以上十倍以下”，但數(shù)據(jù)的算法加工和價(jià)值挖掘特性可能使違法所得難以認(rèn)定——承載個(gè)人信息的原始數(shù)據(jù)價(jià)值極易主觀操縱。而“沒有違法所得的，處以五十萬元以下的罰款”，這對(duì)于如今稍具規(guī)模的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)而言則不痛不癢。

總之，在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者圍繞數(shù)據(jù)逐利的時(shí)代背景下，我國《消法》在個(gè)人信息保護(hù)體系中面臨規(guī)范與實(shí)證的雙重尷尬，處于一種近乎邊緣的地位。但是，消費(fèi)者法在蓬勃發(fā)展的數(shù)字經(jīng)濟(jì)中不應(yīng)缺位。應(yīng)盡快破解這一窘境，發(fā)揮消費(fèi)者法在新型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的應(yīng)有功能。修法的工程是浩大的，論證的充分性和程序的嚴(yán)苛性都意味著從立法角度解決問題遠(yuǎn)非一朝一夕之功——其實(shí)，現(xiàn)有規(guī)范資源中的破局之道并非不存在，只是沉寂而未被充分喚醒：《消法》第五章規(guī)定“消費(fèi)者組織”，為一條通過集體行動(dòng)機(jī)制推進(jìn)個(gè)人信息保護(hù)的全新路徑[21]參見孫南翔：《論作為消費(fèi)者的數(shù)據(jù)主體及其數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)制》，載《政治與法律》2018 年第7 期，第25 頁。提供了規(guī)范支撐，為消費(fèi)者法更深度介入個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域提供了現(xiàn)實(shí)的切口。依托消費(fèi)者組織，在信息時(shí)代重新扛起消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)的大旗，是一條值得深入研究和探討的道路。

二、個(gè)人信息保護(hù)的集體行動(dòng)機(jī)制：以消費(fèi)者組織為依托

網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商為經(jīng)濟(jì)利益收集、處理、分析個(gè)人數(shù)據(jù)，很多情況下違規(guī)侵害了消費(fèi)者個(gè)人信息權(quán)益。針對(duì)消費(fèi)者個(gè)人維權(quán)和公權(quán)力機(jī)關(guān)執(zhí)法的不足，《消法》專章規(guī)定的“對(duì)商品和服務(wù)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的社會(huì)組織”——消費(fèi)者組織，可以作為聯(lián)系廣大互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)者的紐帶，在此領(lǐng)域充分發(fā)揮作用。為此，有必要層層剖析消費(fèi)者組織的經(jīng)濟(jì)邏輯和歷史淵源，深入探討其現(xiàn)實(shí)進(jìn)階之道，把握消費(fèi)者組織在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的前景。

（一）組織的經(jīng)濟(jì)邏輯：有限理性與集體行動(dòng)的意義

伴隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)“經(jīng)濟(jì)人”理性決策模型的反思和批判，法律理論中的主體假設(shè)發(fā)生了“從理性的、意思表示強(qiáng)而智的人向弱而愚的人”[22][日]星野英一：《私法中的人》，王闖譯，中國法制出版社2004 年版，第50 頁。之轉(zhuǎn)變，對(duì)“消費(fèi)者”主體的刻畫和定格亦隨之展開。剖開“弱而愚”的敘事話語，其基礎(chǔ)內(nèi)核正是諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者赫伯特·西蒙的有限理性理論：人類的行為決策受到環(huán)境條件和自身信息處理能力的限制，現(xiàn)實(shí)中遵循有限理性（bounded rationality）的行為模型，而非完全理性的超凡模型（the Olympian model）。[23]See Herbert A.Simon,Reason in Human Affairs,Stanford University Press,1983,p.34.個(gè)人的選擇總是在“給定”的環(huán)境下發(fā)生的，無法突破外部條件的制約。人們對(duì)每一種抉擇后果的了解總是零碎的，并且在賦予未來結(jié)果以價(jià)值時(shí)，只能憑想象來彌補(bǔ)所缺少的體驗(yàn)，而這種預(yù)見不可能是完整的。此外，按照理性的要求，決策主體應(yīng)在全部備選方案中進(jìn)行選擇，但真實(shí)情況是人們只能想出全部可能選項(xiàng)中的寥寥幾個(gè)。[24]See Herbert A.Simon,Administrative Behavior,The Free Press,1997,p.92-94.上述命題完全適用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體：消費(fèi)者做出的決策，從來都是在限定的視聽環(huán)境與信息條件下進(jìn)行的，且這種外部條件還常常被經(jīng)營(yíng)者以“助推”式[25]See Stephen Courtney,What is Nudge Marketing?,Convertize,available at:https://www.convertize.com/wh at-is-nudge-marketing/,last access on July 7 2020.的心理學(xué)機(jī)制進(jìn)行設(shè)置；此外，消費(fèi)者自身很難掌握全面的市場(chǎng)信息，無法進(jìn)行實(shí)時(shí)驗(yàn)證與比較，不能把握每一次消費(fèi)行為的后果。如此，消費(fèi)者的有限理性成為一切相關(guān)理論推演的客觀前提。

市場(chǎng)是一種人類大規(guī)模協(xié)作的機(jī)制，[26]See Leonard E.Read,I,Pencil,in Craig M.Newmark (ed.),Readings in Applied Microeconomics:The Power of the Market,Routledge,2009,p.14-18.有關(guān)經(jīng)濟(jì)決策的知識(shí)分散于眾多個(gè)體的頭腦之中，沒有誰能單獨(dú)掌握完全的知識(shí)。[27]See F.A.Hayek,The Use of Knowledge in Society,in Craig M.Newmark (ed.), Readings in Applied Mi croeconomics:The Power of the Market,Routledge,2009,p.9-10.市場(chǎng)交易雙方的博弈即是在這樣的條件下進(jìn)行，因此博弈中理性程度更高的一方總能占據(jù)更有利的地位，從而獲益更多。對(duì)于消費(fèi)者而言，信息不對(duì)稱通常是一種現(xiàn)實(shí)情形。信息劣勢(shì)意味著在博弈中處于不利地位，如果消費(fèi)者面臨較高的信息搜尋成本、試錯(cuò)成本，則不得不選擇這種有限信息下的交易。在權(quán)益被侵害后，倘若消費(fèi)者面臨的維權(quán)成本居高不下，又不得不忍氣吞聲放棄那紙面上的權(quán)利——這對(duì)于分散的個(gè)體消費(fèi)者而言似乎是一種常態(tài)。

消費(fèi)者的信息搜尋成本、試錯(cuò)成本、權(quán)利保障成本都屬于市場(chǎng)交易費(fèi)用。[28]See Eirik G.Furubotn & Rudolf Richter,Institutions and Economic Theory:The Contribution of the New Institutional Economics,The University of Michigan Press,2005,p.52.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物道格拉斯·諾斯正確地指出：“有效的市場(chǎng)是通過使其具有較低的交易費(fèi)用來創(chuàng)建的。”[29]Douglass C.North,Understanding the Process of Economic Change,Princeton University Press,2005,p.77.通過某種途徑拓寬消費(fèi)者有限理性的邊界，同時(shí)更有效地保護(hù)權(quán)利、降低交易費(fèi)用，對(duì)消費(fèi)者和整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而言都具有重要意義。為此，消費(fèi)者組織應(yīng)運(yùn)而生。西蒙指出，“我們稱之為‘組織’的行為模式，對(duì)于實(shí)現(xiàn)任何廣義的人類理性而言都是基礎(chǔ)性的。”[30]Herbert A.Simon,Administrative Behavior,The Free Press,1997,p.111.他認(rèn)為，組織通過群體計(jì)劃、信息溝通渠道、培訓(xùn)教育等手段影響了成員的決策。[31]See Herbert A.Simon,Administrative Behavior,The Free Press,1997,p.112-117.當(dāng)消費(fèi)者組織充分發(fā)揮其教育咨詢功能時(shí)，就為消費(fèi)者降低了信息搜尋成本，從而提升了理性程度。當(dāng)消費(fèi)者組織以集體行動(dòng)的方式聚合分散的個(gè)體時(shí)，就能通過聲譽(yù)威脅、產(chǎn)品抵制、股價(jià)影響[32]See Marco Giugni & Maria T.Grasso,Economic Outcomes of Social Movements,in David A.Snow et al.(eds.),The Wiley Blackwell Companion to Social Movements,John Wiley & Sons,2019,p.472等籌碼提升博弈的能力。在事后維權(quán)的階段，通過組織代表整體行動(dòng)可以分散多方當(dāng)事人的成本。因此，消費(fèi)者組織的經(jīng)濟(jì)邏輯與拓寬理性邊界、降低交易費(fèi)用緊密相關(guān)，發(fā)揮好消費(fèi)者組織的作用，對(duì)于維護(hù)消費(fèi)者法定權(quán)益、促進(jìn)市場(chǎng)健康發(fā)展具有重要意義。

（二）組織的歷史淵源：發(fā)端工業(yè)時(shí)代的消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)

消費(fèi)者組織脫胎于工業(yè)時(shí)代的消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)，起源于美國。盡管“消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)”這一名稱形成于20 世紀(jì)20 年代末，但其思想早已萌生于19 世紀(jì)末期，當(dāng)時(shí)的知識(shí)分子開始將消費(fèi)者視為社會(huì)中具有獨(dú)特和鮮明利益的群體。[33]See Lawrence B.Glickman,Buying Power:A History of Consumer Activism in America,The University of Chicago Press,2009,p.158-159.一方面，發(fā)達(dá)資本主義國家壟斷盛行，消費(fèi)者利益不斷遭受侵害。[34]參見孫穎：《論消費(fèi)者組織的運(yùn)作與發(fā)展》，載《法學(xué)評(píng)論》2010 年第1 期，第52 頁。另一方面，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、勞工都形成了自己的集體組織——行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)，而消費(fèi)者卻尚未形成有力的利益聯(lián)盟。由此，“組織起消費(fèi)者這一新興的群體”成為一大呼聲。19 世紀(jì)70 年代在波士頓曾出現(xiàn)過一個(gè)短命的消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)，[35]See Lawrence B.Glickman,Buying Power:A History of Consumer Activism in America,The University of Chicago Press,2009,p.160.而1891 年紐約也成立了自己的消費(fèi)者聯(lián)盟。[36]See Consumers’ League of New York City Records #5307,Kheel Center for Labor-Management Documentation and Archives,Cornell University Library,available at:https://rmc.library.cornell.edu/EAD/htmldocs/KCL05307.html,last access on July 2 2020.此后，20世紀(jì)美國出現(xiàn)了三波消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)的浪潮。第一波運(yùn)動(dòng)發(fā)生于1900～1915 年，這一時(shí)期的運(yùn)動(dòng)主要由全國消費(fèi)者聯(lián)盟（National Consumers League）發(fā)起和組織，重點(diǎn)聚焦于食品藥品安全領(lǐng)域，爭(zhēng)取到了《純凈食品和藥品法案》（Pure Food and Drug Act）、《健康肉類法案》（Wholesome Meat Act）等立法成果。第二波運(yùn)動(dòng)期間為20 世紀(jì)20 至30 年代，由消費(fèi)者同盟（Consumers Union）、消費(fèi)者研究所（Consumers’ Research）引領(lǐng)，圍繞虛假廣告、商品內(nèi)幕展開了斗爭(zhēng)，促使國會(huì)通過了《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法案》（Federal Food,Drug,and Cosmetic Act）。第三波運(yùn)動(dòng)期間為20 世紀(jì)60 至70 年代，美國消費(fèi)者聯(lián)合會(huì)（Consumer Federation of America）、公共市民（Public Citizen）作為領(lǐng)導(dǎo)組織，針對(duì)產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)、廣告公共影響、用戶損害賠償?shù)葐栴}維護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，推動(dòng)《國家交通和機(jī)動(dòng)車安全法案》（National Traffic and Motor Vehicle Safety Act）、《真實(shí)貸款法案》（Truth in Lending Act）、《消費(fèi)品安全法案》（Consumer Product Safety Act）等立法落地。[37]See Robert N.Mayer,The Consumer Movement:Guardians of the Marketplace,Twayne Publishers,1989,p.13.這三波消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)分別對(duì)應(yīng)不同生產(chǎn)力條件下的社會(huì)矛盾，歷史演進(jìn)脈絡(luò)清晰可循。申言之，不同的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)時(shí)代背景下，消費(fèi)者利益遭受侵害所體現(xiàn)的面向不同，而消費(fèi)者組織則為相應(yīng)的訴求與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者展開斗爭(zhēng)，并為消費(fèi)者提供教育與咨詢，同時(shí)創(chuàng)辦刊物、出版書籍、大造輿論，直至推動(dòng)立法——在某種程度上，消費(fèi)者組織對(duì)消費(fèi)者法律權(quán)利的確立、發(fā)展、完善和維護(hù)起到了不可磨滅的歷史性作用。

中國現(xiàn)代的消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)是伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)展開的。改革開放后，市場(chǎng)自由交易重啟，與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者相對(duì)應(yīng)的消費(fèi)者群體逐漸明晰自身的利益訴求。有學(xué)者認(rèn)為，“中國法意義上的消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者權(quán)利等概念均系由法律文本‘塑造’而成”，“人們并沒有意識(shí)到當(dāng)自己從事市場(chǎng)交易時(shí)，自身角色有可能轉(zhuǎn)化為消費(fèi)者，更遑論人們能夠意識(shí)到消費(fèi)者權(quán)利”，[38]姚佳：《中國消費(fèi)者法理論的再認(rèn)識(shí)——以消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)與私法基礎(chǔ)為觀察重點(diǎn)》，載《政治與法律》2019年第4 期，第132 頁。筆者認(rèn)為此觀點(diǎn)可待商榷。畢竟，誠信經(jīng)營(yíng)、貨真價(jià)實(shí)乃是自古以來的通行觀念，有自由交易的地方就有買者的權(quán)利訴求，這從唐代《關(guān)市令》“諸以偽濫之物交易者，沒官；短狹不中量者，還主”這樣的退貨條款中可見一斑。中國消費(fèi)者的權(quán)利訴求是內(nèi)生性、自發(fā)性的，只是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期需要一個(gè)整合到現(xiàn)實(shí)的出口——事實(shí)上，消費(fèi)者組織是最早的出口。20 世紀(jì)80 年代初，中國的集貿(mào)市場(chǎng)開始活躍，交易中缺斤短兩、坑蒙拐騙的事情頻繁發(fā)生。1983 年，時(shí)任河北新樂縣工商局局長(zhǎng)的袁榮申在雜志上看到關(guān)于美國消費(fèi)者組織的介紹，深受啟發(fā)，成立了一個(gè)“不收費(fèi)的群眾組織”：新樂縣維護(hù)消費(fèi)者利益委員會(huì)。[39]參見央視網(wǎng)：《袁榮申——?jiǎng)?chuàng)建中國第一個(gè)消費(fèi)者協(xié)會(huì)》，2008 年3 月1 日，http://www.cctv.com/commun ity315/special/C20832/20080301/102229.shtml，2020 年7 月2 日最后訪問。一年后，中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)成立。如此，中國現(xiàn)代的消費(fèi)者組織誕生并開始以獨(dú)特的方式引領(lǐng)中國的消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)，而《消法》則是10 年后才頒行，并專章確認(rèn)了消費(fèi)者組織的法律地位。

中國消費(fèi)者組織的誕生之路明顯呈現(xiàn)出“自上而下”的特點(diǎn)，消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)與國外存在顯著區(qū)別，公民較少自發(fā)行使憲法賦予的結(jié)社權(quán)開展運(yùn)動(dòng)，這與我國獨(dú)特的社會(huì)環(huán)境有關(guān)。不過，雖是由官方發(fā)起和動(dòng)員，但其畢竟是群眾性組織，利益訴求也真實(shí)地來源于市場(chǎng)中的消費(fèi)者。并且，鋪天蓋地的媒體曝光、打假維權(quán)、主題宣傳，[40]有關(guān)我國工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)案例，參見李昌麟、徐明月編著：《消費(fèi)者保護(hù)法》，法律出版社2014年版，第18-20 頁。正是一種在緊密聯(lián)結(jié)中分享集體身份意識(shí)、在對(duì)抗與斗爭(zhēng)中推進(jìn)變革的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，[41]See Donatella Della Porta & Mario Diani,Social Movements:An Introduction,Blackwell,2006,p.20.只是這種運(yùn)動(dòng)反映的社會(huì)背景仍停留在傳統(tǒng)工業(yè)時(shí)代。

（三）組織的現(xiàn)實(shí)進(jìn)階：引領(lǐng)數(shù)據(jù)時(shí)代的消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)

圍繞大數(shù)據(jù)、人工智能的網(wǎng)絡(luò)信息新經(jīng)濟(jì)是對(duì)傳統(tǒng)工業(yè)時(shí)代的飛躍，數(shù)據(jù)是核心要素，而互聯(lián)網(wǎng)也成為當(dāng)代消費(fèi)者生活的基本構(gòu)成元素。在此情形下，經(jīng)營(yíng)者對(duì)消費(fèi)者權(quán)益產(chǎn)生的威脅呈現(xiàn)出新的特征，傳統(tǒng)而基礎(chǔ)的食品藥品安全、產(chǎn)品質(zhì)量、商品欺詐等消費(fèi)者議題拓展至對(duì)個(gè)人信息與隱私安全的擔(dān)憂。以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的普及為例，目前很多智能手機(jī)應(yīng)用軟件存在頻繁后臺(tái)訪問手機(jī)信息的現(xiàn)象，十幾分鐘內(nèi)讀取通訊錄、訪問照片和文件高達(dá)上萬次。[42]參見央視網(wǎng)：《拿我的信息 你問過我嗎？手機(jī)APP“偷窺”調(diào)查 什么讓人觸目驚心》，2020 年6 月8 日，http://news.cctv.com/2020/06/08/ARTITwtMiwvmargP91iwkmZB200608.shtml，2020 年6 月20 日最后訪問。手機(jī)數(shù)據(jù)訪問涉及非常突出的隱私問題——移動(dòng)設(shè)備允許服務(wù)提供商對(duì)用戶日常生活中的許多領(lǐng)域進(jìn)行廣泛的監(jiān)控，不僅可以掌握用戶的在線活動(dòng)情況，還可以跟蹤他們的相關(guān)離線活動(dòng)，例如他們?cè)谀睦铩⒑驼l在一起。[43]Kirsten Martin & Katie Shilton,Mobile Privacy Expectations:How Privacy Is Respected with Mobile Devices,in Evan Selinger,Jules Polonetsky & Omer Tene (eds.),The Cambridge Handbook of Consumer Privacy,Cambridge University Press,2018,p.88.而目前應(yīng)對(duì)這些新問題、新挑戰(zhàn)的措施與工具似乎并不能與數(shù)字經(jīng)濟(jì)日益龐大的規(guī)模和越來越重要的地位相匹配。因此，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)條件下孕育的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)觀念、制度、組織均需要適應(yīng)數(shù)據(jù)時(shí)代進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)向，讓消費(fèi)者在線上也能獲得與線下同樣充分的保護(hù)。作為消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系的重要一環(huán)，消費(fèi)者組織在工業(yè)時(shí)代發(fā)揮了巨大作用；在數(shù)據(jù)時(shí)代，消費(fèi)者組織也應(yīng)該主動(dòng)引領(lǐng)以個(gè)人信息保護(hù)為重要陣地的運(yùn)動(dòng)潮流。

國際上已呈現(xiàn)出消費(fèi)者組織將運(yùn)動(dòng)范圍拓展至數(shù)據(jù)與隱私保護(hù)領(lǐng)域的趨勢(shì)。越來越多傳統(tǒng)消費(fèi)者組織明確將保護(hù)消費(fèi)者線上權(quán)益納入工作目標(biāo)。例如，作為來自32 個(gè)國家的44 個(gè)獨(dú)立消費(fèi)者組織的傘形組織，歐洲消費(fèi)者協(xié)會(huì)（BEUC）將保護(hù)“數(shù)字權(quán)利”（Digital Rights）專門列為一個(gè)類別的重點(diǎn)職責(zé)，該工作的首要目標(biāo)即為“確保消費(fèi)者享有高水平的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)和線上隱私”[44]BEUC,available at:http://www.beuc.eu/digital-rights,last access on July 4 2020.。在面向公共權(quán)力的活動(dòng)領(lǐng)域，一些國家的消費(fèi)者組織集結(jié)力量大聲疾呼，推動(dòng)立法變革。當(dāng)前，包括眾多傳統(tǒng)消費(fèi)者組織在內(nèi)的美國17 家非盈利組織正在聯(lián)合呼吁聯(lián)邦層面的數(shù)據(jù)保護(hù)立法以及專門數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，聲勢(shì)浩大。[45]See Privacy and Digital Rights for All,Public Citizen,https://www.citizen.org/about/coalitions/digitalrights4all/,last access on July 3 2020.。在針對(duì)私人商業(yè)主體的運(yùn)動(dòng)中，保護(hù)消費(fèi)者個(gè)人信息的法律行動(dòng)正如火如荼進(jìn)行。2020 年6 月19 日，法國最高行政法院作出裁定，維持法國數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)于2019年1 月對(duì)谷歌違反《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）做出的5000 萬歐元罰款——而這次處罰源于非盈利組織La Quadrature du Net和None Of Your Business代表消費(fèi)者提起的一系列針對(duì)谷歌的集體訴訟。[46]See €50 Million Fine for Google Confirmed by French Court,NOYB,Jun 19,2020,available at:https://noyb.eu/en/eu50-million-fine-google-confirmed-conseil-detat,last access on July 3 2020.可見，消費(fèi)者組織對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行專業(yè)系統(tǒng)的個(gè)人信息合規(guī)監(jiān)督，已經(jīng)成為督促企業(yè)自我約束、推動(dòng)監(jiān)管機(jī)關(guān)介入執(zhí)法的一股不容小覷的力量。在德國，消費(fèi)者組織就個(gè)人信息不公平格式條款等問題對(duì)谷歌、蘋果、三星等巨頭提起訴訟，并針對(duì)法律中不利于消費(fèi)者組織提起數(shù)據(jù)保護(hù)訴訟的條款進(jìn)行修法游說。[47]See Peter Rott,Data Protection Law as Consumer Law:How Consumer Organisations Can Contribute to the Enforcement of Data Protection Law,6 Journal of European Consumer and Market Law 113 (2017).英國消費(fèi)者組織“Google You Owe Us”代表超過400 萬人向谷歌公司提起訴訟，要求谷歌對(duì)其涉嫌未經(jīng)同意、以商業(yè)利潤(rùn)為目的而進(jìn)行的收集濫用個(gè)人數(shù)據(jù)行為負(fù)責(zé)。[48]See Jonathan Browning & Ellen Milligan,Google Faces iPhone Privacy Lawsuit After Court Reinstates C ase,Bloomberg,Oct.2,2019,available at:https://www.bloomberg.com/news/articles/2019-10-02/google-faces-iphone-p rivacy-lawsuit-after-court-reinstates-case,last access on July 4 2020.該組織通過視頻、文章等方式向消費(fèi)者普及互聯(lián)網(wǎng)隱私知識(shí)，主張“世界巨頭企業(yè)不能凌駕于法律之上”。實(shí)際上，該組織的領(lǐng)導(dǎo)人Richard Lloy 曾于2005～2008 年擔(dān)任國際消費(fèi)者協(xié)會(huì)（Consumers International）首席執(zhí)行官，[49]See Google You Owe Us,available at:https://www.youoweus.co.uk,last access on July 4 2020.從這種聯(lián)系中或許也能瞥見消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

當(dāng)前，我國消費(fèi)者組織也開始將目光投向互聯(lián)網(wǎng)個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域，采取了一些初步行動(dòng)，但尚未形成氣候。2018 年11 月，中消協(xié)發(fā)布《100 款A(yù)pp 個(gè)人信息收集與隱私政策測(cè)評(píng)報(bào)告》，揭示了日常各類手機(jī)應(yīng)用程序在個(gè)人信息收集、隱私政策條款等方面的問題。2019 年9 月，中消協(xié)發(fā)布《消費(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)百問百答》，對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行個(gè)人信息安全意識(shí)和保護(hù)技能方面的教育。問題在于，這樣零星發(fā)布的報(bào)告對(duì)于半官方化的消協(xié)來說更像是“例行公事”，我們很難感受其在消費(fèi)者中持續(xù)的影響力。在最重要的執(zhí)法保障與權(quán)利救濟(jì)層面，江蘇省消保委曾對(duì)百度提起消費(fèi)民事公益訴訟，請(qǐng)求法院判決百度停止通過App 違法收集個(gè)人信息并進(jìn)行相應(yīng)整改。在百度作出整改后，本案以江蘇省消保委撤訴告終。[50]參見江蘇省南京市中級(jí)人民法院（2018）蘇01 民初1 號(hào)民事裁定書。我國消費(fèi)者組織就個(gè)人信息保護(hù)問題起訴網(wǎng)絡(luò)科技公司的案例，到目前為止僅此一例。并且還應(yīng)注意，該案中侵害消費(fèi)者個(gè)人信息的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者幾乎未付出任何代價(jià)，也未對(duì)已經(jīng)違法獲取的數(shù)據(jù)進(jìn)行刪除處理，而僅僅是對(duì)App 進(jìn)行了更新整改。這樣一種沒有懲罰的訴訟，很難對(duì)侵害個(gè)人信息的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商實(shí)現(xiàn)有效的威懾。這些缺陷和令人失望之處，表明我國消費(fèi)者組織在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的介入深度、活躍程度和維權(quán)力度亟待強(qiáng)化。為更加徹底地破除觀念束縛，有必要對(duì)我國消費(fèi)者組織的相關(guān)職能進(jìn)行更深入的梳理和展開。

三、我國消費(fèi)者組織職能之再展開：個(gè)人信息保護(hù)的領(lǐng)域

在一般意義上，消費(fèi)者組織發(fā)揮消費(fèi)者咨詢教育、社會(huì)活動(dòng)與監(jiān)督、消費(fèi)者爭(zhēng)議解決等職能。其中，社會(huì)活動(dòng)與監(jiān)督職能又可以具體分為參與相關(guān)立法與標(biāo)準(zhǔn)制定、參與對(duì)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督與檢查、聯(lián)系廣大消費(fèi)者并向有關(guān)部門反映問題、通過大眾媒體對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行揭露批評(píng)等工作，消費(fèi)者爭(zhēng)議解決職能又可以具體分為調(diào)解消費(fèi)者投訴、支持受害者起訴、直接提起公益訴訟等工作。根據(jù)《消法》第37 條，我國最具代表性的消費(fèi)者組織——消費(fèi)者協(xié)會(huì)，在各級(jí)政府的支持下依法履行包括上述職能在內(nèi)的八項(xiàng)公益性職責(zé)。同時(shí)，依法成立的其他消費(fèi)者組織也可以依照法律、法規(guī)及其章程開展保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的活動(dòng)。可見，我國法律實(shí)際上為消費(fèi)者組織充分發(fā)揮消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)功能留出了充足的空間，而這些職能完全可以與個(gè)人信息保護(hù)問題進(jìn)行銜接，并在相關(guān)支持政策下進(jìn)一步拓展完善。

（一）新場(chǎng)景下的消費(fèi)者組織職能

數(shù)據(jù)科技開啟的全新數(shù)字化場(chǎng)景，從移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)手機(jī)應(yīng)用到5G 即將催生的未知領(lǐng)域，為消費(fèi)者帶來了超越傳統(tǒng)意義的新型服務(wù)。消費(fèi)者組織在這些新場(chǎng)景下仍可以依循職責(zé)主線，根據(jù)《消法》第五章從消費(fèi)者咨詢教育、社會(huì)活動(dòng)與監(jiān)督、消費(fèi)者爭(zhēng)議解決三個(gè)維度入手發(fā)揮個(gè)人信息保護(hù)的功能。

1.消費(fèi)者咨詢教育

消費(fèi)者在復(fù)雜的數(shù)字市場(chǎng)中面臨著日益增長(zhǎng)的信息量和不斷擴(kuò)大的產(chǎn)品選擇挑戰(zhàn)。要在涉及個(gè)人信息的事項(xiàng)上做出好的選擇并保護(hù)自身利益，消費(fèi)者需要更廣泛的知識(shí)和更精明的意識(shí)。因此，消費(fèi)者組織為消費(fèi)者提供信息咨詢和教育服務(wù)的職能至關(guān)重要。根據(jù)經(jīng)合組織（OECD）的定義，消費(fèi)者教育是一種發(fā)展和提高技能和知識(shí)的過程，以使消費(fèi)者在考慮社會(huì)價(jià)值觀和目標(biāo)的情況下做出知情和理性的選擇。[51]See OECD,Consumer Education:Policy Recommendations of the OECD’S Committee on Consumer Policy,available at:https://www.oecd.org/sti/consumer/44110333.pdf,last access on July 7 2020.消費(fèi)者組織可以從以下兩方面著手，經(jīng)常性地對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的教育，同時(shí)受理并答復(fù)消費(fèi)者的有關(guān)咨詢：一是關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)與隱私政策的知識(shí)。網(wǎng)絡(luò)免費(fèi)服務(wù)的商業(yè)模式根本區(qū)別于傳統(tǒng)的買賣模式，很多消費(fèi)者并未意識(shí)到自己接受的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)是以付出自身數(shù)據(jù)作為代價(jià)獲得的。向消費(fèi)者普及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)知識(shí)，讓消費(fèi)者知悉互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者的盈利手段，有利于激發(fā)消費(fèi)者在數(shù)字經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的主體身份意識(shí)。同時(shí)，只有消費(fèi)者知曉了隱私政策的意義，才會(huì)對(duì)自身的個(gè)人信息權(quán)益有所知覺。二是關(guān)于日常防范個(gè)人信息泄露的技能。目前許多來路不明、未經(jīng)嚴(yán)格審核、以非法獲取個(gè)人信息為目標(biāo)的手機(jī)App 以近乎病毒式的傳播安裝到消費(fèi)者移動(dòng)設(shè)備上，而很多消費(fèi)者缺乏辨別的技能，被各種搶紅包、兌獎(jiǎng)品的噱頭欺騙。在此方面，提高消費(fèi)者謹(jǐn)慎程度與分辨能力至關(guān)重要。三是關(guān)于個(gè)人信息權(quán)益維護(hù)方式的資訊。信息屏障導(dǎo)致的維權(quán)成本阻礙了《消法》的施行。消費(fèi)者組織可以通過為消費(fèi)者提供權(quán)利救濟(jì)方面的途徑與渠道信息，增強(qiáng)消費(fèi)者主動(dòng)維權(quán)的意識(shí)，推動(dòng)消費(fèi)者積極采取個(gè)人信息維權(quán)活動(dòng)。

2.社會(huì)活動(dòng)與監(jiān)督

作為以保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益為宗旨的社會(huì)團(tuán)體，消費(fèi)者組織需要積極參與社會(huì)公共事務(wù)，代表消費(fèi)者利益、反映消費(fèi)者呼聲，通過不斷取得的成果贏得社會(huì)威望——在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域亦是如此。以最具代表性的消費(fèi)者協(xié)會(huì)為例，依照《消法》第37 條，它們可以從以下方面著手開展工作。第一，參與立法。消費(fèi)者協(xié)會(huì)依法有權(quán)參與制定有關(guān)個(gè)人信息保護(hù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。在不同行業(yè)、不同場(chǎng)景的數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)范制定過程中，消費(fèi)者協(xié)會(huì)應(yīng)充分表達(dá)消費(fèi)者的訴求，確保相關(guān)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)符合消費(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)的利益。第二，參與監(jiān)督、檢查。消費(fèi)者協(xié)會(huì)有權(quán)參與工信部等行政部門對(duì)手機(jī)App 等互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)開展的監(jiān)督、檢查工作。這一方面可以使消費(fèi)者協(xié)會(huì)更充分地掌握相關(guān)情況，以更好地為消費(fèi)者服務(wù)，另一方面可以督促行政機(jī)關(guān)認(rèn)真嚴(yán)格履行職責(zé)。第三，反映、查詢、建議。消費(fèi)者協(xié)會(huì)有權(quán)就有關(guān)消費(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)的問題，向有關(guān)部門反映、查詢，提出建議。消費(fèi)者協(xié)會(huì)應(yīng)發(fā)揮橋梁和紐帶作用，傾聽消費(fèi)者呼聲，向國家有關(guān)部門及時(shí)通報(bào)情況，提出建設(shè)性意見。第四，揭露批評(píng)。在網(wǎng)絡(luò)新媒體時(shí)代，通過大眾輿論對(duì)企業(yè)進(jìn)行聲譽(yù)制裁具有巨大的威力。對(duì)于一些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)侵害消費(fèi)者個(gè)人信息的行為，消費(fèi)者協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)發(fā)聲，以輿論壓力督促企業(yè)轉(zhuǎn)變行為。此外，在《消法》對(duì)消費(fèi)者組織應(yīng)有職能未能涵蓋之處，例如“通過對(duì)商品或服務(wù)的檢驗(yàn)、比較試驗(yàn)等手段，向消費(fèi)者提供消費(fèi)信息和咨詢服務(wù)”[52]孫穎：《“消法”修改語境下中國消費(fèi)者組織的重構(gòu)》，載《中國法學(xué)》2013 年第4 期，第95 頁。，我國消費(fèi)者協(xié)會(huì)或其他消費(fèi)者組織可以參考借鑒國外消費(fèi)者組織的做法，對(duì)常見的手機(jī)軟件進(jìn)行專業(yè)的、有深度的測(cè)評(píng)，[53]例如，國外消費(fèi)者組織NOYB 針對(duì)新冠肺炎追蹤軟件發(fā)布隱私測(cè)評(píng)報(bào)告。First European “Corona App”Reviewed by Noyb,Epicenter.works and SBA Research,NOYB,available at:https://noyb.eu/en/report-red-cross-coron a-app-reviewed-noyb,last access on July 4 2020.把傳統(tǒng)的商品比較、實(shí)驗(yàn)、評(píng)議等消費(fèi)調(diào)查引入線上數(shù)字服務(wù)的領(lǐng)域。

3.消費(fèi)者爭(zhēng)議解決

根據(jù)《消法》第39 條，消費(fèi)者權(quán)益爭(zhēng)議的解決途徑包括與經(jīng)營(yíng)者和解、請(qǐng)求調(diào)解組織調(diào)解、向行政部門投訴、提起仲裁、提起訴訟，而消費(fèi)者組織可以在調(diào)解與訴訟方面發(fā)揮重要作用。對(duì)于調(diào)解而言，單個(gè)分散的消費(fèi)者很難與互聯(lián)網(wǎng)巨頭平等地進(jìn)行協(xié)商談判，在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域可能較難實(shí)施。相較而言，公益訴訟機(jī)制很可能是未來網(wǎng)絡(luò)個(gè)人信息案件主流的爭(zhēng)議解決途徑，而消費(fèi)者組織在其中大有可為?！睹袷略V訟法》第55 條創(chuàng)設(shè)了我國公益訴訟制度，而《消法》第47 條則為消費(fèi)公益訴訟奠定了根基。黨的十九屆四中全會(huì)要求“拓展公益訴訟案件范圍”，鑒于個(gè)人信息保護(hù)在互聯(lián)網(wǎng)新形勢(shì)下的公益屬性和顯著地位，有必要在解釋論意義上充分完善消費(fèi)公益訴訟的范疇，明確將網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商侵害不特定消費(fèi)者個(gè)人信息的案件囊括其中。在此基礎(chǔ)上，消費(fèi)者組織應(yīng)當(dāng)破除觀念束縛，積極大膽介入侵害個(gè)人信息案件的調(diào)查研究，代表整體消費(fèi)者利益提起訴訟，解決個(gè)體消費(fèi)者分散維權(quán)的難題。

（二）新趨勢(shì)下的消費(fèi)者組織政策

為強(qiáng)化消費(fèi)者組織發(fā)揮個(gè)人信息保護(hù)職能，有必要充分利用現(xiàn)有法律制度框架，出臺(tái)一系列支持消費(fèi)者組織履行相關(guān)職責(zé)的政策，與行業(yè)自律、政府監(jiān)管一同構(gòu)建個(gè)人信息保護(hù)多元共治局面。

首先，積極引導(dǎo)消費(fèi)者協(xié)會(huì)更新觀念、拓展職能，在資金、人員等方面加大對(duì)消費(fèi)者協(xié)會(huì)履行個(gè)人信息保護(hù)職能的支持。消費(fèi)者協(xié)會(huì)是我國影響力最大、最具代表性、具有官方背景的消費(fèi)者組織，可以突破大多數(shù)民間團(tuán)體缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)和社會(huì)信任的不利條件的限制，將官方資源和NGO 角色兩方面的優(yōu)勢(shì)都發(fā)揮出來。[54]參見孫穎：《“消法”修改語境下中國消費(fèi)者組織的重構(gòu)》，載《中國法學(xué)》2013 年第4 期，第91 頁。在對(duì)消費(fèi)者協(xié)會(huì)加大經(jīng)費(fèi)支持的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)消協(xié)成立專門的個(gè)人信息保護(hù)工作部門，吸引個(gè)人信息保護(hù)專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的精英人士參與消費(fèi)者協(xié)會(huì)的工作，以順應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的新形勢(shì)。

其次，加強(qiáng)民眾參與，支持民間消費(fèi)者組織發(fā)展，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量。隨著消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)的深入發(fā)展，民間化、多元化應(yīng)是我國消費(fèi)者組織今后必然的發(fā)展方向。[55]參見孫穎：《論消費(fèi)者組織的運(yùn)作與發(fā)展》，載《法學(xué)》2010 年第1 期，第52 頁。明確以消費(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)為宗旨之組織的公益屬性，為民間消費(fèi)者組織吸納會(huì)員、接受捐贈(zèng)、出版讀物、開展活動(dòng)提供便利，形成民間自主的與互聯(lián)網(wǎng)巨頭企業(yè)抗衡的社會(huì)力量，喚起廣大互聯(lián)網(wǎng)用戶維護(hù)個(gè)人信息權(quán)益的主體意識(shí)。同時(shí)，政府可以考慮對(duì)有影響力的社會(huì)組織管理人員給予人才認(rèn)定、名譽(yù)表彰等獎(jiǎng)勵(lì)，巧妙運(yùn)用物質(zhì)與精神激勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)民間自發(fā)力量。

最后，以更大力度推進(jìn)公益訴訟機(jī)制在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的應(yīng)用。個(gè)人信息的有效保護(hù)不僅僅是個(gè)人權(quán)利保障問題，還存在高度的公益屬性，與公益訴訟的設(shè)計(jì)理念高度契合，當(dāng)前也是引入個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟難得的有利時(shí)機(jī)。[56]參見蕭艾倫：《引入公益訴訟更有利于保障個(gè)人信息安全》，載經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)2020 年5 月29 日，http://www.eeo.com.cn/2020/0529/385258.shtml，2020 年7 月7 日最后訪問?？梢韵葟倪M(jìn)一步解決消費(fèi)公益訴訟的主體資格問題入手，允許消費(fèi)者協(xié)會(huì)以外的民間消費(fèi)者組織提起消費(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟，[57]《消法》第47 條規(guī)定：“對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，可以向人民法院提起訴訟?！边@種主體的限定受到一些學(xué)者的批評(píng)。參見劉璐：《消費(fèi)公益訴訟的法律構(gòu)造》，載《法學(xué)》2013 年第7 期，第128 頁。在此基礎(chǔ)上，嘗試構(gòu)建個(gè)人信息的懲罰性賠償制度，以實(shí)現(xiàn)對(duì)違法行為的威懾和對(duì)起訴主體的激勵(lì)，并以適當(dāng)?shù)呐e證責(zé)任倒置和被告配合取證的義務(wù)克服因大數(shù)據(jù)時(shí)代信息收集的隱秘性、技術(shù)性而引起的證明難題。[58]參見蔣都都、楊解君：《大數(shù)據(jù)時(shí)代的信息公益訴訟探討——以公眾的個(gè)人信息保護(hù)為聚焦》，載《廣西社會(huì)科學(xué)》2019 年第5 期，第113-115 頁。

結(jié) 論

消費(fèi)者法作為個(gè)人信息保護(hù)規(guī)范體系中的一環(huán)，其特有的社會(huì)性集體行動(dòng)機(jī)制在緩解執(zhí)法資源不足、個(gè)人維權(quán)成本過高等方面具有獨(dú)到的優(yōu)勢(shì)。以《消法》第五章為依據(jù)，充分發(fā)揮消費(fèi)者組織的作用，可以在一定程度上化解當(dāng)前《消法》在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的尷尬地位。從功能上講，消費(fèi)者組織可以拓寬消費(fèi)者有限的理性邊界，降低市場(chǎng)交易費(fèi)用，并通過集體行動(dòng)機(jī)制分散減輕消費(fèi)者維權(quán)的負(fù)擔(dān)。歷史地看，消費(fèi)者組織脫胎于工業(yè)時(shí)代的消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)，并在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同階段表現(xiàn)出不同的運(yùn)動(dòng)重心，以回應(yīng)消費(fèi)者因市場(chǎng)環(huán)境變遷而動(dòng)態(tài)演進(jìn)的權(quán)利訴求。在數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者圍繞數(shù)據(jù)逐利的新型商業(yè)模式使消費(fèi)者受侵害的權(quán)益重心轉(zhuǎn)向了個(gè)人信息領(lǐng)域，因此消費(fèi)者組織必須作出相應(yīng)地轉(zhuǎn)變，引領(lǐng)數(shù)據(jù)時(shí)代的消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)。圍繞《消法》第37 條，消費(fèi)者組織可以重新梳理和審視自身職能，借鑒國外消費(fèi)者組織開展個(gè)人信息保護(hù)運(yùn)動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)，從消費(fèi)者咨詢教育、社會(huì)活動(dòng)與監(jiān)督、消費(fèi)者爭(zhēng)議解決三大維度入手發(fā)揮消費(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)功能，實(shí)現(xiàn)觀念和行動(dòng)的進(jìn)階。在此新趨勢(shì)下，有關(guān)部門應(yīng)予以引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持的配套政策措施，同時(shí)大力推動(dòng)公益訴訟機(jī)制在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的應(yīng)用，讓消費(fèi)者組織擁有充分施展拳腳的空間。