盧揚(yáng)帆 楊雪娟

習(xí)近平總書記在多個(gè)場(chǎng)合指出：“要站在人類命運(yùn)共同體和國(guó)家治理現(xiàn)代化的高度，加強(qiáng)國(guó)際社會(huì)合作，著力健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，全面提高依法防控依法治理能力?！雹倭?xí)近平：《全面提高依法防控依法治理能力 健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，《求是》2020 年第5 期。眾所周知，公共衛(wèi)生系統(tǒng)是跟每個(gè)人和家庭切身利益關(guān)聯(lián)緊密的政府職能領(lǐng)域。21 世紀(jì)以來，歷次突發(fā)公共衛(wèi)生事件不僅對(duì)人們正常生活造成重大影響，也給國(guó)家公共衛(wèi)生系統(tǒng)的治理能力提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)所暴露的問題涉及政府與社會(huì)治理的方方面面，諸如信息披露與及時(shí)預(yù)警、資源調(diào)度與供應(yīng)保障、政府組織與專業(yè)管理、專家隊(duì)伍作用發(fā)揮、社會(huì)輿論疏導(dǎo)等，其不足和教訓(xùn)是深刻的。如何健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系、提高依法防控依法治理能力，成為關(guān)系到特殊時(shí)期人民生命健康保障防線構(gòu)筑的重要議題。

公共衛(wèi)生系統(tǒng)始終居于人類與疾病戰(zhàn)斗的“最前線”，為了科學(xué)組織、有序運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)揮該系統(tǒng)效能，績(jī)效管理和應(yīng)急管理作為全球公共治理新興的兩大熱門“工具箱”，分別進(jìn)入研究者視野。它們都是公共管理學(xué)科下設(shè)的研究方向，在國(guó)內(nèi)外起步與發(fā)展的歷程相當(dāng)。從實(shí)踐看，兩者都致力于建設(shè)一個(gè)科學(xué)有效的資源組織與行動(dòng)管理系統(tǒng)，并針對(duì)不同環(huán)節(jié)和需求提供多種解決辦法；但過去的經(jīng)驗(yàn)表明，兩者基本獨(dú)立，未形成聯(lián)動(dòng)。站在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)的特定立場(chǎng)，績(jī)效管理與應(yīng)急管理兩類體系所承載的目標(biāo)、理念、手段和價(jià)值既有共性又有區(qū)別。是否可將兩者加以適度融合，或以兩者開放互通來實(shí)現(xiàn)彼此賦能、提升質(zhì)量，本文以公共衛(wèi)生系統(tǒng)及突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)為窗口，嘗試進(jìn)行這一方向的分析思考。

一、公共衛(wèi)生系統(tǒng)績(jī)效管理與應(yīng)急管理融通的科學(xué)價(jià)值

（一）公共衛(wèi)生管理研究和實(shí)踐前沿拓展的需要

1.兩者融通引導(dǎo)了近年公共衛(wèi)生部門科學(xué)管理改革的方向

從績(jī)效管理角度看：中國(guó)縣級(jí)以上大部分醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位從2000 年開始建立特定形式的崗位績(jī)效考核制度，通過考核結(jié)果跟績(jī)效工資掛鉤來強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)，改變“吃大鍋飯”的局面；基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目在2009 年被納入成為國(guó)家醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的重點(diǎn)工作，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委聯(lián)合財(cái)政部自2011年啟動(dòng)對(duì)各省落實(shí)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效考核，每年公開結(jié)果并與財(cái)政預(yù)算分配關(guān)聯(lián)；廣東等省市陸續(xù)針對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生類財(cái)政支出項(xiàng)目啟動(dòng)重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)，其本質(zhì)為回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，促動(dòng)基層衛(wèi)生服務(wù)軟硬件質(zhì)量提升。①鄭方輝、廖逸兒：《第三方評(píng)民生財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效實(shí)證研究——以2012 年廣東省為例》，《華南理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015 年第1 期。通過績(jī)效管理提升公共衛(wèi)生系統(tǒng)的競(jìng)爭(zhēng)、透明及回應(yīng)意識(shí)不僅彰顯醫(yī)療衛(wèi)生體制改革需要，亦符合普遍實(shí)踐趨勢(shì)。

在應(yīng)急管理角度，2006 年《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》頒布，此后各地各部門基于職能逐步建立由總體—專項(xiàng)—地方—單位—活動(dòng)等層次組成的應(yīng)急預(yù)案體系，相關(guān)的法律制度也不斷健全，截至2019 年底，在國(guó)家層面已有該領(lǐng)域法律法規(guī)15 項(xiàng)、應(yīng)急預(yù)案28 項(xiàng)、部門規(guī)章5 項(xiàng)、技術(shù)方案34 項(xiàng)等；②山東省律師協(xié)會(huì)：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件及傳染病防治法律法規(guī)政策匯編》，轉(zhuǎn)引自“山東律師網(wǎng)”2020 年3 月2 日?qǐng)?bào)道，http://www.sdlawyer.org.cn/003/003/202032541950.htm.特別是2018 年機(jī)構(gòu)改革后，從中央到地方組建應(yīng)急管理部門，更有助于將分散的職能和資源整合，發(fā)揮統(tǒng)一調(diào)度、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制優(yōu)勢(shì)。應(yīng)急管理建設(shè)對(duì)于公共衛(wèi)生部門治理的改進(jìn)主要體現(xiàn)為一是優(yōu)化職能與健全體制，二是創(chuàng)新機(jī)制突破難題（如網(wǎng)格化監(jiān)測(cè)與防控、專家會(huì)診救治、線上宣教指導(dǎo)、志愿監(jiān)督服務(wù)等特色機(jī)制開發(fā)），三是導(dǎo)入先進(jìn)技術(shù)增強(qiáng)效能（如微博、微信等新媒體工具應(yīng)用）。

可見，績(jī)效管理和應(yīng)急管理分別從不同方向引領(lǐng)公共衛(wèi)生部門科學(xué)管理改革和治理能力提升。正如俞可平教授所言，公共衛(wèi)生治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵應(yīng)從反思和改進(jìn)其信息發(fā)布制度、決策咨詢制度、決策聽證制度、政策評(píng)估制度和責(zé)任制度等維度著手。③俞可平：《公共衛(wèi)生治理現(xiàn)代化的幾項(xiàng)關(guān)鍵制度》，“愛思想網(wǎng)”2020 年3 月14 日?qǐng)?bào)道，http://www.aisixiang.com/data/120427.html.顯然，將兩類體系加以融通則能更好克服單一系統(tǒng)缺陷，使其對(duì)公共衛(wèi)生系統(tǒng)優(yōu)化改造的價(jià)值目標(biāo)更為全面、組織機(jī)制更為完備、監(jiān)管問責(zé)更為有效。

2.兩者融通契合公共衛(wèi)生事業(yè)管理學(xué)科發(fā)展的未來

在“中國(guó)知網(wǎng)”期刊數(shù)據(jù)庫中分別以“績(jī)效管理”和“應(yīng)急管理”為主題進(jìn)行檢索，按年度統(tǒng)計(jì)的文獻(xiàn)總量自2003 年開始加速增長(zhǎng)，到2010年后進(jìn)入相對(duì)穩(wěn)定階段。陳天祥、龔翔榮基于24種Public Administration 類SSCI 期刊在2006—2015年發(fā)表的文獻(xiàn)樣本，統(tǒng)計(jì)其前40 位高頻關(guān)鍵詞發(fā)現(xiàn)，performance management 熱度排在第33 位，emergency management 則高居前10 位。④陳天祥、龔翔榮：《國(guó)外公共管理學(xué)科領(lǐng)域研究熱點(diǎn)及演化路徑》，《公共行政評(píng)論》2018 年第3 期。司林波等對(duì)8種公共管理研究的中文期刊同一時(shí)期刊文分析，發(fā)現(xiàn)應(yīng)急管理、績(jī)效管理熱度分別排在前30 位高頻關(guān)鍵詞的第10 位和第23 位。⑤司林波、李雪婷、孟衛(wèi)東：《近十年中國(guó)公共管理研究的熱點(diǎn)領(lǐng)域和前沿主題》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017 年第2 期。⑥ 陳振明：《中國(guó)公共管理學(xué)40 年》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018 年第4 期。陳振明將國(guó)內(nèi)公共管理學(xué)科發(fā)展歷程劃分為前后各約20 年的兩個(gè)階段，績(jī)效管理、應(yīng)急管理均被列為后20 年的主題領(lǐng)域之一。⑥2020 年4 月，由國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)公共管理學(xué)科評(píng)議組召集舉行研討會(huì)，明確在該一級(jí)學(xué)科下新增應(yīng)急管理二級(jí)學(xué)科，并在北京大學(xué)等20 所高校試點(diǎn)，當(dāng)年開始招收博碩士研究生；而至2019 年底，績(jī)效管理已在全國(guó)十余所高校被作為公共管理的重點(diǎn)研究方向。

無論從作為整體的公共管理學(xué)科和作為其具體范疇的公共衛(wèi)生事業(yè)管理來看，績(jī)效管理和應(yīng)急管理都是學(xué)者關(guān)注及研討不斷“升溫”的重點(diǎn)。但是諸如前述，兩個(gè)代表學(xué)科前沿又同源同屬的研究方向之間長(zhǎng)期交流不足，不僅研究其中一者的隊(duì)伍很少關(guān)注二者，且在人才培養(yǎng)上亦難兼容，可謂學(xué)科建設(shè)的一大遺憾。從進(jìn)一步推動(dòng)公共管理學(xué)和公共衛(wèi)生事業(yè)管理研究面向現(xiàn)實(shí)、面向未來，提升其在社會(huì)科學(xué)體系中的地位以及對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的貢獻(xiàn)來講，加強(qiáng)兩個(gè)方向融合互通勢(shì)在必行。

（二）公共衛(wèi)生績(jī)效管理和應(yīng)急管理體系完善的要求

習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系健全，核心內(nèi)容主要包括強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障、改革完善疾病預(yù)防控制體系和重大疫情防控救治體系、健全重大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)和救助制度、健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系。績(jī)效管理與應(yīng)急管理分別指向公共衛(wèi)生系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)要件或功能要素。在績(jī)效管理視域下，公共衛(wèi)生系統(tǒng)功能的實(shí)現(xiàn)可從三個(gè)層面解剖：一是能力主體，包括從事公共衛(wèi)生工作的個(gè)人和機(jī)構(gòu)；二是能力承載，包括作用于公共衛(wèi)生系統(tǒng)的各項(xiàng)政策、資金及其他資源；三是能力保障，即驅(qū)動(dòng)能力主體與能力承載有效結(jié)合、有序運(yùn)轉(zhuǎn)并主動(dòng)向好的多重因素。應(yīng)急管理對(duì)公共衛(wèi)生系統(tǒng)構(gòu)成的梳理，既可從應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急法制、應(yīng)急體制和應(yīng)急機(jī)制的邏輯視角來看，也可從應(yīng)急預(yù)警、處置、保障、宣教和監(jiān)督的過程視角來看。比如按照預(yù)案應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)原則，在組織上分別成立應(yīng)急指揮、日常管理、專家咨詢和補(bǔ)償善后等類別機(jī)構(gòu)，在行動(dòng)上依次形成技術(shù)、物資、交通、通信、法律、宣教等保障機(jī)制。

相應(yīng)地，公共衛(wèi)生系統(tǒng)兩類體系發(fā)展可圍繞這些要素來觀察。既有實(shí)踐表明：個(gè)人崗位績(jī)效基本嵌于統(tǒng)一的公務(wù)員考核體系中，針對(duì)性不強(qiáng)；一些地區(qū)盡管嘗試建立對(duì)公立醫(yī)院、疾病預(yù)控、基層醫(yī)療和衛(wèi)生監(jiān)督等醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的履職績(jī)效管理機(jī)制，但其頂層設(shè)計(jì)、覆蓋全面、技術(shù)優(yōu)化與層級(jí)深化等方面都相對(duì)薄弱。在目前全國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系基本成型的情況下，應(yīng)急管理組織和行動(dòng)功能都趨于健全，不少地方政府甚至專門開發(fā)了針對(duì)各環(huán)節(jié)的模塊性技術(shù)平臺(tái)，但也存在制度規(guī)范的約束性、體系運(yùn)作的協(xié)同性、組織管理的預(yù)見性、決策執(zhí)行的專業(yè)性不足等深層問題。總體上，公共衛(wèi)生系統(tǒng)績(jī)效管理和應(yīng)急管理體系單獨(dú)發(fā)育都面臨缺陷，解決之道便只有采取開放態(tài)度，加強(qiáng)者溝通融合。歸納起來：績(jī)效管理對(duì)應(yīng)急管理體系的改造主要在于制度規(guī)制、組織規(guī)范、監(jiān)管強(qiáng)化、物質(zhì)與精神激勵(lì)以及常態(tài)秩序自覺等維度；而后者對(duì)于前者，也存在價(jià)值目標(biāo)定向、資源配置高效、敦促其過程務(wù)必產(chǎn)生結(jié)果等功能；兩者融通最終引導(dǎo)公共衛(wèi)生系統(tǒng)追求一種平常時(shí)候規(guī)范有序、物盡其用（投入產(chǎn)出相配）、物有所值（效果達(dá)成目標(biāo)）并在關(guān)鍵時(shí)候及時(shí)解決關(guān)鍵問題的理想狀態(tài)。

二、公共衛(wèi)生系統(tǒng)績(jī)效管理與應(yīng)急管理融通的可行基礎(chǔ)

績(jī)效管理與應(yīng)急管理都試圖對(duì)公共衛(wèi)生系統(tǒng)構(gòu)成要素進(jìn)行科學(xué)組織以達(dá)成更優(yōu)的整體效能。兩者共性主要體現(xiàn)在：一是都以組織運(yùn)行和資源配置為解析視角，二是都以組織效率和目標(biāo)完成為理想追求，三是都以技術(shù)控制和價(jià)值引導(dǎo)為作用方式。盡管兩者作用方向和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)等存在差異，但其調(diào)節(jié)機(jī)理的內(nèi)在契合給彼此融通及聯(lián)動(dòng)提供了可行基礎(chǔ)。

（一）兩者價(jià)值取向內(nèi)在一致

績(jī)效管理與應(yīng)急管理對(duì)公共衛(wèi)生治理及其績(jī)效的調(diào)節(jié)都從價(jià)值和技術(shù)兩個(gè)維度分別展開。在價(jià)值層面，績(jī)效管理致力于公共衛(wèi)生系統(tǒng)治理的執(zhí)行力與公信力提升，并進(jìn)一步內(nèi)化成經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性、公平性等價(jià)值目標(biāo)（“4E”準(zhǔn)則）。盡管這些目標(biāo)之間有著位階次序的差異，經(jīng)濟(jì)效率相比公平有效更接近績(jī)效的“本源價(jià)值”，但后兩者（凸顯結(jié)果和目標(biāo)）也是不容忽視的部分。①Waugh J,William L,Living With Hazards,Dealing With Disasters:An Introduction to Emergency Management,NewYork:M.E.Sharpe,2000,pp.3-5.應(yīng)急管理則是直接針對(duì)公共衛(wèi)生治理的不同環(huán)節(jié)或目的來解析，盡管面臨多階段多條件下的多元目標(biāo)沖突，但擺在其面前具有統(tǒng)領(lǐng)地位的目標(biāo)一是預(yù)防、二是減免、三是處置，從根本上回應(yīng)于有效和公平的價(jià)值。②劉霞、嚴(yán)曉：《突發(fā)事件應(yīng)急決策生成機(jī)理：環(huán)節(jié)、要素及序列加工》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011 年第4 期。

隨著實(shí)踐拓展，應(yīng)急管理也越發(fā)強(qiáng)調(diào)規(guī)范有序、經(jīng)濟(jì)效率等要求。本質(zhì)來講，它與績(jī)效管理目標(biāo)體系的價(jià)值次序和引導(dǎo)方向不同，但兩者彼此相容。在技術(shù)層面，績(jī)效管理通過宏觀、中觀與微觀層面的技術(shù)指標(biāo)來進(jìn)行績(jī)效生產(chǎn)體系的規(guī)范控制，典型的有論證充分性、目標(biāo)科學(xué)性、組織完備性、實(shí)施規(guī)范性、完成進(jìn)度與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益等指標(biāo)及其評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)急管理體系多依過程思維搭建，如劃分成監(jiān)測(cè)預(yù)警、指揮決策、物資保障、信息規(guī)范、依法管控等子系統(tǒng)；亦有采用邏輯思維分解，如分別致力于應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急法制、應(yīng)急體制（組織體系）和應(yīng)急機(jī)制（臨時(shí)調(diào)度）等“一案三制”建設(shè)。①萬明國(guó)、王成昌：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理》，北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2009 年，第50—67 頁。這實(shí)際也是力求讓系統(tǒng)運(yùn)作處于一種目標(biāo)明確、組織有序、實(shí)施規(guī)范尤其效果凸顯的狀態(tài)。

公共衛(wèi)生系統(tǒng)運(yùn)行同時(shí)面臨資源對(duì)決策、規(guī)制對(duì)管理、結(jié)果對(duì)過程等多重制約乃至不同價(jià)值目標(biāo)之間的制衡，而績(jī)效管理與應(yīng)急管理融通的反復(fù)訓(xùn)練，正是使其一切治理行動(dòng)都朝著科學(xué)決策、充分準(zhǔn)備、資源保障、過程有序、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與社會(huì)滿意等方向前進(jìn)的有力之舉，即使低熵值、低功耗、高效能和清問題成為系統(tǒng)運(yùn)行的常態(tài)。因此從價(jià)值角度看，績(jī)效管理以規(guī)范求效率跟應(yīng)急管理的效果最優(yōu)化目標(biāo)具有內(nèi)在一致性。

（二）兩者關(guān)注重點(diǎn)互為指引

中國(guó)公共部門推行績(jī)效管理涉及管理需要（政府理念和履職優(yōu)化）、監(jiān)督需要（強(qiáng)化多元主體監(jiān)督）、民主需要（公民社會(huì)和政治文明演進(jìn)）等多重動(dòng)因，其中內(nèi)生動(dòng)力（解決不同時(shí)期政府治理危機(jī)）占據(jù)主導(dǎo)。②Behn R D,Why Measure Performance? Different Purposes Require Different Measures,Public Administration Review,2003,63(5),pp.586-606.針對(duì)公共衛(wèi)生系統(tǒng)，以個(gè)人崗位、單位職能、政策或資金項(xiàng)目為載體的績(jī)效管理圍繞各類績(jī)效生產(chǎn)過程進(jìn)行，旨在提供一種看待及衡量系統(tǒng)組織架構(gòu)、功能運(yùn)轉(zhuǎn)、資源調(diào)配和目標(biāo)達(dá)成的客觀標(biāo)準(zhǔn)。無論何種類型的績(jī)效管理，其內(nèi)容都可還原成三個(gè)本質(zhì)層面：宏觀上關(guān)注系統(tǒng)目標(biāo)決策的科學(xué)性與民主性，中觀上關(guān)注系統(tǒng)規(guī)范監(jiān)督的有效性，微觀上關(guān)注系統(tǒng)執(zhí)行與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的合規(guī)性。③鄭方輝、王彥冰：《全面實(shí)施績(jī)效管理背景的財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)》，《中國(guó)行政管理》2018 年第4 期。毫無疑問，這都是相對(duì)于公共衛(wèi)生系統(tǒng)的日常運(yùn)作來講?？?jī)效管理針對(duì)特定組織系統(tǒng)在其常態(tài)化運(yùn)行的理想規(guī)制方面積累了大量經(jīng)驗(yàn)，主要表現(xiàn)為低熵值（協(xié)調(diào)有序）、低功耗（經(jīng)濟(jì)效率）與高效能（公平有效）等特征及判斷標(biāo)準(zhǔn)。

如習(xí)近平總書記指出，健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系也需將法治保障置于重要地位，非常規(guī)手段并不意味著違法手段?？?jī)效管理的前述經(jīng)驗(yàn)可為以問題解決為導(dǎo)向（凸顯“救火”思維）、主張?zhí)厥绿剞k而當(dāng)前仍較為欠缺合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性追求的應(yīng)急管理實(shí)踐提供一把科學(xué)有效“量尺”，使得后者被暫時(shí)放松的成本—效益、規(guī)制—規(guī)范、過程—結(jié)果等約束關(guān)系更加得到重視。從關(guān)注重點(diǎn)看，績(jī)效管理對(duì)公共衛(wèi)生系統(tǒng)運(yùn)作的常態(tài)把控可為應(yīng)急管理規(guī)范化提供指引，而應(yīng)急形勢(shì)下應(yīng)急處置的科學(xué)決策、組織規(guī)范、法制保障及權(quán)責(zé)救濟(jì)等，亦可借鑒績(jī)效管理思維進(jìn)行專門研究，做到管控依法但不機(jī)械。

（三）兩者工作思路互相促進(jìn)

應(yīng)急管理天生即是為了突發(fā)公共事件處置而存在。公共衛(wèi)生系統(tǒng)的整個(gè)應(yīng)急管理體系都是圍繞突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)來構(gòu)建，致力于關(guān)鍵問題的各個(gè)擊破。以疾病傳播類事件為例，貫穿事件生命周期逐次出現(xiàn)的難題有病例識(shí)別和預(yù)警研判、隔離傳染源和控制傳播途徑、完善應(yīng)急指揮和組織體系、科學(xué)調(diào)度物資和保障供應(yīng)、加強(qiáng)診療救治和科研攻關(guān)、規(guī)范信息發(fā)布和宣教引導(dǎo)、有序善后和復(fù)工復(fù)產(chǎn)等。這些問題在不同時(shí)期共存，但其緊迫性、優(yōu)先級(jí)和處置難度處于動(dòng)態(tài)變化中。為推動(dòng)問題的逐一緩解，需在每一階段都集中優(yōu)勢(shì)力量，尋求資源的最大限度調(diào)用。反觀績(jī)效管理，盡管也致力于資源的優(yōu)化配置，但它主要是想把系統(tǒng)運(yùn)行納入一個(gè)有序（有準(zhǔn)備）、合規(guī)（有章法）、經(jīng)濟(jì)（有效率）的標(biāo)準(zhǔn)化軌道。這種思維貫穿始終并力求形成長(zhǎng)期穩(wěn)態(tài)，換言之，績(jī)效管理是以系統(tǒng)控制來引導(dǎo)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。而在預(yù)設(shè)了規(guī)則不健全、信息不對(duì)稱與執(zhí)行者策略的前提下，過程與結(jié)果之間卻往往背道而馳；如果難以兩全或矛盾無法調(diào)和，即有可能為了執(zhí)行前期準(zhǔn)備、資源投入和過程管理等方面要求暫時(shí)放寬結(jié)果，導(dǎo)致根本上的“不效率”。在此，應(yīng)急管理的思維便可為之提供良好補(bǔ)足。應(yīng)急管理未必是尋找能夠平衡各項(xiàng)要求（比如成本控制、過程規(guī)范、社會(huì)滿意）的最優(yōu)處理方案，而是力求最有效（最快速或能在最大程度上）實(shí)現(xiàn)問題解決的辦法，并以此來倒推各種資源配置的組織機(jī)制調(diào)整。這種時(shí)刻緊扣問題、致力于核心矛盾按優(yōu)先次序解決的工作思路，能夠敦促績(jī)效管理在相互沖突的目標(biāo)要求中確立錨點(diǎn)、加強(qiáng)資源有效配置而不致失去方向。

（四）兩者衡量標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成“一枚硬幣的兩面”

若將公共衛(wèi)生系統(tǒng)整體或其特定模塊視作一個(gè)結(jié)構(gòu)化運(yùn)行的生產(chǎn)設(shè)備，對(duì)其組織控制與資源調(diào)配即相當(dāng)于投入維持該裝置持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)并馭使其實(shí)現(xiàn)特定（公共衛(wèi)生治理）功能的生產(chǎn)原料。從績(jī)效的角度講，好的生產(chǎn)模式應(yīng)致力于生產(chǎn)過程的精細(xì)管理，即要么投入額定資源求取最大化產(chǎn)出，要么額定產(chǎn)出規(guī)模求取最小化投入，兩者都試圖將生產(chǎn)系統(tǒng)負(fù)載的流量降到最低，以減少折損和延長(zhǎng)生命周期。按此邏輯，績(jī)效管理對(duì)于公共衛(wèi)生系統(tǒng)優(yōu)化設(shè)計(jì)或調(diào)節(jié)矯治的標(biāo)準(zhǔn)，是以成本及過程控制為導(dǎo)向的。一個(gè)完善的績(jī)效管理體制，能夠在反復(fù)的績(jī)效生產(chǎn)與評(píng)估中累積績(jī)效數(shù)據(jù)并加以趨勢(shì)分析，從而達(dá)到對(duì)生產(chǎn)流量的科學(xué)預(yù)判、錯(cuò)峰平谷和降低功耗。應(yīng)急管理則不同，它本身立足于突發(fā)事件應(yīng)急狀態(tài)下的設(shè)計(jì)目的。在該形勢(shì)下，整個(gè)生產(chǎn)系統(tǒng)隨時(shí)都將面臨峰值甚至超峰值的流量需求，而應(yīng)急預(yù)案或應(yīng)急管理體系就該力求將這種峰值或極限流量納入到系統(tǒng)所能承載的范圍，相當(dāng)于道路橋梁的設(shè)計(jì)容量應(yīng)遠(yuǎn)大于其正常通量。這也體現(xiàn)一種問題解決的導(dǎo)向思維，只要峰值流量都能承受（或基于簡(jiǎn)單變化即可承受），系統(tǒng)有序運(yùn)作和功能發(fā)揮就將無恙。

但是針對(duì)每種條件下的應(yīng)急管理，它的峰值究竟是多少并無固定標(biāo)準(zhǔn)，甚至也無經(jīng)驗(yàn)可參。應(yīng)急管理恰是要在系統(tǒng)平常運(yùn)作中就進(jìn)行充分評(píng)估，提前做好極端條件下的容量準(zhǔn)備。從這個(gè)角度看，績(jī)效管理依托系統(tǒng)日常調(diào)節(jié)所積累的歷史信息，可能成為應(yīng)急管理預(yù)案及標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的重要依據(jù)；而應(yīng)急管理對(duì)于系統(tǒng)極端情況下的峰值需求，也可通過技術(shù)手段分解為日常目標(biāo)，從而為績(jī)效管理提供更嚴(yán)格的導(dǎo)向標(biāo)準(zhǔn)。績(jī)效管理控制系統(tǒng)額定“流量”與應(yīng)急管理保障系統(tǒng)峰值“容量”就如同“一枚硬幣的兩面”，它們對(duì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)及資源配置進(jìn)行規(guī)范調(diào)節(jié)的功能差異，恰好有助于其融通并實(shí)現(xiàn)對(duì)系統(tǒng)過程控制與結(jié)果導(dǎo)向之間的有效平衡。

三、公共衛(wèi)生系統(tǒng)績(jī)效管理與應(yīng)急管理融通的現(xiàn)實(shí)狀況：以突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置為例

（一）績(jī)效管理在應(yīng)急事件處置中被動(dòng)缺位或暫停擱置

比如傳染病防控，需將一切與應(yīng)急管理無關(guān)的活動(dòng)關(guān)停來最大限度阻斷傳播途徑。但是應(yīng)急管理的范圍通常只有狹義的應(yīng)急決策、管控組織、醫(yī)療救治、物資調(diào)度及其他少許保障工作，績(jī)效管理自然被排除在外。在全國(guó)各級(jí)政府采購平臺(tái)，除應(yīng)急物資和服務(wù)供應(yīng)外的其他所有采購項(xiàng)目都被延期，乃至正在實(shí)施的包括衛(wèi)生系統(tǒng)在內(nèi)各項(xiàng)績(jī)效管理工作，都無一例外暫停。它所折射出來問題的實(shí)質(zhì)，是政府與社會(huì)各界都想當(dāng)然地把績(jī)效管理工作跟應(yīng)急管理切割開來，前者（與普通業(yè)務(wù)一道）被認(rèn)為暫時(shí)無用甚至有礙應(yīng)急，所以必須“靠邊站”。為何績(jī)效管理不能跟預(yù)警響應(yīng)、管控調(diào)度、醫(yī)療救治等一樣成為“一線”？盡管也有學(xué)者提出要對(duì)應(yīng)急管理的效能（應(yīng)急響應(yīng)及時(shí)性①李加蓮：《應(yīng)急響應(yīng)的時(shí)效性評(píng)估問題研究》，《運(yùn)籌與管理》2014 年第6 期?；蚓C合管理能力②曹惠民、黃煒能：《地方政府應(yīng)急管理能力評(píng)估指標(biāo)體系探討》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015 年第12 期。等）進(jìn)行評(píng)估，但迄今為止，尚未有人明確呼吁要對(duì)應(yīng)急管理開展績(jī)效評(píng)價(jià)，或以績(jī)效為導(dǎo)向調(diào)節(jié)應(yīng)急管理。當(dāng)然，應(yīng)急管理對(duì)績(jī)效管理的依托是要建立在后者體系健全、長(zhǎng)期實(shí)施并已充分信息化的基礎(chǔ)上。目前這些條件也尚未具備，故不能盲目在應(yīng)急處置中將績(jī)效管理拔高。

（二）應(yīng)急管理機(jī)械性打破了績(jī)效管理維護(hù)的系統(tǒng)運(yùn)行常態(tài)

應(yīng)急管理面對(duì)的是極限“峰值”流量，各類應(yīng)急物資、病床醫(yī)務(wù)、檢測(cè)防護(hù)等需求遠(yuǎn)超日常及儲(chǔ)備載荷，只好依賴各行各業(yè)的域外網(wǎng)絡(luò)以求在最短時(shí)間內(nèi)獲得補(bǔ)充，故可能導(dǎo)致一定程度“搶占”和地方保護(hù)。簡(jiǎn)單將其歸咎于相關(guān)地區(qū)公共衛(wèi)生系統(tǒng)缺乏應(yīng)對(duì)的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)顯然不夠，因?yàn)檎麄€(gè)地方政府應(yīng)急管理體制，也并未做到“心中有數(shù)”。在更深的層面，日常工作中的績(jī)效管理只被當(dāng)作了績(jī)效管理，僅評(píng)估水平和獎(jiǎng)懲問責(zé)，從未透過累積的績(jī)效信息對(duì)特定系統(tǒng)的應(yīng)急載荷與能力彈性加以評(píng)估，更未對(duì)應(yīng)急所需“容量”及其保障明確計(jì)劃。應(yīng)該說，包括公共衛(wèi)生系統(tǒng)在內(nèi)的各類單位及個(gè)人、各項(xiàng)政策及資金項(xiàng)目平時(shí)并未疏于接受績(jī)效評(píng)價(jià)，不少還評(píng)出結(jié)果優(yōu)良、成績(jī)顯著；然而一旦接受“大考”，依然狼狽。一個(gè)原因即在于，這些平時(shí)績(jī)效管理中的績(jī)效目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置都只考慮了“平時(shí)”，沒有跟應(yīng)急形勢(shì)的需求有效銜接（或以之為參考）。應(yīng)急管理不能只是應(yīng)急部門工作者的職責(zé)，績(jī)效管理也不能將應(yīng)急管理排除在外。應(yīng)急管理應(yīng)為績(jī)效管理預(yù)設(shè)更加嚴(yán)格的環(huán)境條件與評(píng)價(jià)指標(biāo)，而不是將原本正常運(yùn)行的市場(chǎng)供求和資源調(diào)配機(jī)制機(jī)械取代。因?yàn)槿粘？?jī)效管理本就構(gòu)建了一個(gè)組織系統(tǒng)運(yùn)作和資源優(yōu)配的科學(xué)機(jī)制，應(yīng)急管理更應(yīng)設(shè)法在這一機(jī)制下提高其峰值載荷即應(yīng)急能力，不能“另起爐灶”。

（三）部分應(yīng)急管理者缺乏開放、溝通、回應(yīng)等績(jī)效意識(shí)

中國(guó)公共部門推行績(jī)效管理改革已逾10 年，在技術(shù)上促進(jìn)了政府履職規(guī)范化與科學(xué)化，在價(jià)值上助推了監(jiān)督民主化與施政服務(wù)化（以人民滿意為導(dǎo)向）。但是，這些效果在沿海和內(nèi)地、在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同地區(qū)以及不同行政層級(jí)、部門系統(tǒng)之間差距明顯。歷次事件應(yīng)對(duì)中社會(huì)對(duì)少數(shù)地方政府心存不滿，焦點(diǎn)之一是未及時(shí)預(yù)警，二是管控措施與服務(wù)保障乏力。若跟公眾普遍感知更為科學(xué)有效的處置方案相比，應(yīng)急決策者、執(zhí)行者乃至特定政府系統(tǒng)的思想觀念進(jìn)步的確構(gòu)成影響應(yīng)急管理效能的至關(guān)重要因素，主要表現(xiàn)在：一是對(duì)先進(jìn)技術(shù)了解、尊重和利用的程度如何，是否習(xí)慣在新媒體環(huán)境下快速精準(zhǔn)處置；二是有無向外開放、溝通與合作的主動(dòng)意識(shí)，用“堵”還是用“疏”。盡管簡(jiǎn)單將各地對(duì)比也未必可取，但應(yīng)急管理成效的差異卻深刻源于各地行政文化以及公民社會(huì)發(fā)展的差異。在這點(diǎn)上，一些地區(qū)過去成功的績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)其政府乃至社會(huì)文化改造，不可否認(rèn)地起到了幫助作用，主要又是使行政系統(tǒng)增強(qiáng)了開放、溝通、回應(yīng)等績(jī)效觀念與行為習(xí)慣，從而讓政府主動(dòng)尋求跟先進(jìn)技術(shù)、跟優(yōu)勢(shì)外力有機(jī)合作、相互支持，大大提高了應(yīng)急管理的效率及其社會(huì)認(rèn)可度。

四、推進(jìn)公共衛(wèi)生系統(tǒng)績(jī)效管理與應(yīng)急管理融通的建議

經(jīng)驗(yàn)表明：公共衛(wèi)生系統(tǒng)績(jī)效管理與應(yīng)急管理的制度實(shí)踐彼此割裂或跟突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置的某些低效存在關(guān)聯(lián)。立足目前現(xiàn)實(shí)，以包含公共衛(wèi)生系統(tǒng)在內(nèi)的政府治理效能提升為導(dǎo)向，可對(duì)績(jī)效管理與應(yīng)急管理融通的進(jìn)一步推動(dòng)提出建議。

（一）加快績(jī)效管理全覆蓋，加強(qiáng)績(jī)效信息儲(chǔ)備分析以付應(yīng)急所需

針對(duì)績(jī)效管理在不同層級(jí)、單位和地區(qū)實(shí)施情況差異較大的情形，應(yīng)首先推動(dòng)其在公共衛(wèi)生系統(tǒng)全面擴(kuò)展深化，如縣級(jí)和以下醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、疾控和衛(wèi)生監(jiān)督等系列單位（薄弱環(huán)節(jié)）要盡快建立績(jī)效管理制度，大幅增加公共衛(wèi)生類財(cái)政支出績(jī)效管理范圍，對(duì)重要的公共衛(wèi)生類政策項(xiàng)目績(jī)效做到“全評(píng)估”“常評(píng)估”。對(duì)已經(jīng)進(jìn)行的（如公立醫(yī)院等）績(jī)效管理工作要增強(qiáng)其延續(xù)性，只有通過反復(fù)的績(jī)效生產(chǎn)與評(píng)估實(shí)踐，才能累積系統(tǒng)整體和相關(guān)主體的績(jī)效觀念以及績(jī)效行為習(xí)慣。要加速各類績(jī)效管理信息系統(tǒng)開發(fā)應(yīng)用，強(qiáng)化信息技術(shù)對(duì)績(jī)效管理無紙化、線上化、實(shí)時(shí)化、智能化的輔助，借用前沿科學(xué)力求實(shí)現(xiàn)績(jī)效歷史數(shù)據(jù)的全息化儲(chǔ)存、規(guī)范化傳播和便捷地利用。要加強(qiáng)對(duì)歷史績(jī)效信息的分析利用，致力于從常態(tài)推導(dǎo)應(yīng)急狀態(tài)需求和處置路徑，以績(jī)效預(yù)測(cè)、監(jiān)控調(diào)節(jié)為應(yīng)急預(yù)案設(shè)計(jì)、應(yīng)急決策及組織提供依據(jù)。

（二）更加重視應(yīng)急規(guī)范建設(shè)，導(dǎo)入適度競(jìng)爭(zhēng)提高應(yīng)急管理績(jī)效

要基于每次事件應(yīng)對(duì)加強(qiáng)總結(jié)，進(jìn)一步優(yōu)化各級(jí)各地各類應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急管理體系的功能。在實(shí)踐上，要以績(jī)效管理對(duì)于組織運(yùn)行和資源配置的低功耗、精細(xì)化與規(guī)范化等價(jià)值目標(biāo)及控制思維來為應(yīng)急管理科學(xué)化賦能，致力于完善各級(jí)應(yīng)急管理規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、隊(duì)伍建設(shè)、制度保障、宣教培訓(xùn)等方面逐項(xiàng)加以落實(shí)，并建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)投入渠道。也要在觀摩各地應(yīng)急處置績(jī)效差異的基礎(chǔ)下，進(jìn)一步融合績(jī)效評(píng)價(jià)思想加以分析和矯治，乃至正式推動(dòng)以績(jī)效為導(dǎo)向的地方政府應(yīng)急管理能力或應(yīng)急實(shí)踐效能評(píng)估，引入適當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，提升其規(guī)范效率，使應(yīng)急管理不再是一種對(duì)常態(tài)的“機(jī)械性顛覆”，更不是“竭澤而漁”。

（三）從理念和制度等多個(gè)層面推動(dòng)兩類技術(shù)實(shí)踐銜接，強(qiáng)化彼此賦能

績(jī)效管理與應(yīng)急管理作為同屬公共管理的交叉學(xué)科，應(yīng)在理論詮釋、學(xué)科建設(shè)和人才培養(yǎng)多個(gè)角度強(qiáng)化其再銜接再交叉的意識(shí)，補(bǔ)充對(duì)兩者關(guān)系及其融合前景的深入研究，推動(dòng)兼修人才迅速成長(zhǎng)并為社會(huì)提供專業(yè)服務(wù)。要將公共衛(wèi)生系統(tǒng)各個(gè)層次、模塊及對(duì)象的績(jī)效管理與應(yīng)急管理工作逐步對(duì)接，可先從技術(shù)維度尋找突破口。比如導(dǎo)入應(yīng)急管理的“容量”思維對(duì)現(xiàn)有績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)邏輯進(jìn)行調(diào)適，將“峰值”需求按一定辦法“折現(xiàn)”成為日常評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，或直接設(shè)定為應(yīng)急情形服務(wù)的目標(biāo)指標(biāo)（如床位保障率、恢復(fù)供應(yīng)時(shí)限等）。應(yīng)急管理對(duì)于突發(fā)事件極端條件下的問題識(shí)別、優(yōu)先定級(jí)與集中解決需要也可為日?？?jī)效管理提供更嚴(yán)格的附加要求，成為檢驗(yàn)績(jī)效管理成效的一種特殊機(jī)制。