高 斌

（北京市交通委員會(huì)海淀運(yùn)輸管理分局，北京 100094）

行政許可是政府的核心職權(quán)之一。雖然有《中華人民共和國(guó)行政許可法》和各地制發(fā)的實(shí)施辦法等規(guī)范性文件作為依據(jù)，但諸多情形仍缺少明確的規(guī)定（如申請(qǐng)材料存在瑕疵該如何處理）。這就需要借助自由裁量進(jìn)行處置?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕33號(hào)）中提出“容缺受理”。筆者將對(duì)此展開(kāi)相關(guān)探究。

一、問(wèn)題的提出

申請(qǐng)材料是申請(qǐng)人提出行政許可申請(qǐng)時(shí)，用以證明自身?xiàng)l件符合行政許可要求的各種材料。實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)遇到因?yàn)椴牧喜积R全或材料存在種種問(wèn)題導(dǎo)致行政許可無(wú)法正常進(jìn)行的情形。材料項(xiàng)目缺失無(wú)法受理是一個(gè)通識(shí)①行政許可法第32條規(guī)定，材料不齊的應(yīng)該當(dāng)場(chǎng)指導(dǎo)申請(qǐng)人補(bǔ)齊材料，不能當(dāng)場(chǎng)補(bǔ)齊的應(yīng)該一次性告知所需材料。因此，材料不齊是無(wú)法受理的。，而在申請(qǐng)材料存在瑕疵時(shí)如何處置，想必有不同意見(jiàn)。

實(shí)踐中的瑕疵分為以下幾種情形：（1），根據(jù)瑕疵的嚴(yán)重程度可分為簡(jiǎn)單瑕疵和重大瑕疵。前者稍加注意就能夠避免或能夠迅速解決，后者需要較大幅度的注意，往往導(dǎo)致不予許可。下列情況為簡(jiǎn)單瑕疵：1）字符錯(cuò)誤，即錯(cuò)字、別字、標(biāo)點(diǎn)符號(hào)有誤等，這些通過(guò)簡(jiǎn)單常識(shí)即可判斷，如遺漏標(biāo)點(diǎn)符號(hào)，如把“海淀區(qū)”寫成了“海濱區(qū)”等；2）表述錯(cuò)誤，即對(duì)申請(qǐng)對(duì)象的描述并不準(zhǔn)確但是有其他資料可以校正，如申請(qǐng)表中車輛類型填寫“小型轎車”但是行駛證為“重型自卸車”；3）材料不完整，即材料的部分信息要素缺失，如復(fù)印件的內(nèi)容不全面或部分內(nèi)容模糊；4）印章使用不規(guī)范，如加蓋的印章模糊、缺角等；5）政府材料問(wèn)題，即由于政府部門的原因?qū)е履承┎牧蠠o(wú)法準(zhǔn)確識(shí)別，如出租車治安審驗(yàn)合格證原件封存在機(jī)動(dòng)車檔案里無(wú)法核實(shí)交管部門提供的復(fù)印件瑕疵如機(jī)動(dòng)車登記證書上著墨過(guò)淺或字符錯(cuò)行難以識(shí)別等。下列情況可視為重大瑕疵：1）材料項(xiàng)目缺失或?qū)嵸|(zhì)證明力缺失，如申辦班車客運(yùn)許可需要提供營(yíng)業(yè)執(zhí)照，但申請(qǐng)人無(wú)法提供而系統(tǒng)又無(wú)法調(diào)取，或申請(qǐng)人提供的復(fù)印件上記載的信息完全無(wú)法識(shí)別；2）印章缺失，如企業(yè)提交的申請(qǐng)材料未加蓋公章，無(wú)法判定是否屬于企業(yè)的真實(shí)意思表示；3）法定證件超期，如個(gè)人申辦從業(yè)資格證提交的身份證已經(jīng)超過(guò)有效期等。（2），根據(jù)瑕疵對(duì)行政許可的影響力可分為形式瑕疵和實(shí)質(zhì)瑕疵。二者區(qū)分的核心標(biāo)準(zhǔn)是查看行政許可是否能夠繼續(xù)進(jìn)行，即材料的證明力是否存在實(shí)質(zhì)性缺陷。形式瑕疵是指材料雖然存在瑕疵，但是經(jīng)補(bǔ)充、替換或解釋說(shuō)明后可以使用，如辦事指南要求街道辦開(kāi)具的證明，但申請(qǐng)人提供了居委會(huì)開(kāi)具的證明。它并不影響行政許可的正常進(jìn)行，申請(qǐng)人重新提供材料即可或根據(jù)實(shí)際情況特事特辦。實(shí)質(zhì)瑕疵是指材料的瑕疵直接導(dǎo)致行政許可無(wú)法正常進(jìn)行，如辦理車輛許可手續(xù)時(shí)該車無(wú)法啟動(dòng)，如申辦客運(yùn)經(jīng)營(yíng)許可時(shí)申請(qǐng)人尚未組建公司無(wú)法獲得營(yíng)業(yè)執(zhí)照等。唯有消除或替換該類材料以后，行政許可方可繼續(xù)辦理。橫向來(lái)看，簡(jiǎn)單瑕疵都是直觀的、淺顯的，稍加注意就能夠辨別，稍加修改或完善即可符合許可要求，不影響行政許可程序的進(jìn)行，等同于形式瑕疵；而重大瑕疵直接導(dǎo)致行政許可無(wú)法正常進(jìn)行，等同于實(shí)質(zhì)瑕疵。

4種具體表述中，重大瑕疵和實(shí)質(zhì)瑕疵等同于材料項(xiàng)目缺失，不符合行政許可的受理?xiàng)l件。那么，簡(jiǎn)單瑕疵和形式瑕疵（后文統(tǒng)稱“材料瑕疵”）的情況如何處理？考慮到它們并不干預(yù)行政許可的正常進(jìn)行，對(duì)受理?xiàng)l件作出適當(dāng)?shù)淖兺ㄊ潜匾?。昆明市、廣州市、北京市等多地相繼針對(duì)“材料瑕疵是否應(yīng)該受理”推出規(guī)范性文件或試點(diǎn)相關(guān)做法①各地印發(fā)的文件都是允許在次要材料不全的情況下先行受理，參見(jiàn)濟(jì)南市商務(wù)局《“容缺”受理實(shí)施方案(試行)》、常州市規(guī)劃局《建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃服務(wù)“容缺受理”工作方案（試行）》、北京市工商行政管理局《企業(yè)登記容缺受理操作規(guī)程（試行）》、廣東《廣東省企業(yè)投資項(xiàng)目分類管理和落地便利化改革實(shí)施方案》《英德市市場(chǎng)監(jiān)督管理局行政審批容缺受理實(shí)施方案（試行）》、大連《大連市政務(wù)服務(wù)容缺受理辦法》等。具體操作為：審批人員核定該情形屬于可以容缺受理的情形后，告知“可以先受理業(yè)務(wù)申請(qǐng)，但申請(qǐng)人須在特定時(shí)段內(nèi)補(bǔ)充或修改相關(guān)材料”，在申請(qǐng)人明確同意后，審批人員注明“容缺受理，需在XX日之前補(bǔ)齊XX材料”一類字樣，受理申請(qǐng)并計(jì)入審批時(shí)限的審批。，通常是在瑕疵不影響實(shí)質(zhì)的可受理性時(shí)，審批人員先行受理，申請(qǐng)人在約定時(shí)間內(nèi)補(bǔ)齊相關(guān)材料后審批人員作出許可決定，反之則依法作出不予許可的決定，即“容缺受理”。容缺受理機(jī)制是指針對(duì)材料瑕疵先行作出受理決定、計(jì)入審批時(shí)限的審批方式以及基于該方式的制定、執(zhí)行、總結(jié)、評(píng)估等各環(huán)節(jié)而制定的規(guī)范性文件的總和。容缺受理機(jī)制關(guān)系到行政審批權(quán)力的配置和運(yùn)作，構(gòu)成法治政府建設(shè)中的一個(gè)重要現(xiàn)象，值得研究。

二、容缺受理機(jī)制的利好

材料瑕疵并不構(gòu)成不予受理的法定事由，但是它可能構(gòu)成不予受理或不予核準(zhǔn)的或然性事由。容缺受理機(jī)制是政府對(duì)相對(duì)人做出的讓步，體現(xiàn)出有限度的包容②對(duì)這種限度的把握體現(xiàn)了政府在客觀的行政行為方面的能動(dòng)性。對(duì)這種限度可以通過(guò)“比例”進(jìn)行把握。通常，只要申請(qǐng)材料在證明效力方面存在的瑕疵不影響實(shí)質(zhì)性受理，審批人員就可以視同申請(qǐng)材料具備，允許申請(qǐng)人事后補(bǔ)交，而先行受理。在試點(diǎn)告知承諾制的地區(qū)或項(xiàng)目中，申請(qǐng)人甚至僅提供一個(gè)申請(qǐng)表就可以辦理。當(dāng)然后者涉及到許可模式的調(diào)整，目前來(lái)看，其風(fēng)險(xiǎn)很大。如果想要在法律效力上得到確認(rèn)，想必應(yīng)該通過(guò)修改《行政許可法》或全國(guó)人大做出立法解釋等予以實(shí)現(xiàn)。。它依托相對(duì)人所做出的明示或默示的承諾，即至遲在行政許可決定之前補(bǔ)齊瑕疵材料或使瑕疵材料的證明力轉(zhuǎn)變?yōu)闊o(wú)瑕疵的狀態(tài)。

(一)自由裁量權(quán)的內(nèi)涵

基于認(rèn)識(shí)的時(shí)代性特點(diǎn)，立法者無(wú)法窮盡事物的全部方面，自然也就無(wú)法在范性文件中充分列舉；即使條文內(nèi)容準(zhǔn)確，也可能由于時(shí)間或地點(diǎn)的變化而產(chǎn)生不同的理解。為此，賦予執(zhí)法者根據(jù)一般認(rèn)知或特定規(guī)則進(jìn)行處理的自由是必要的。這就是“自由裁量”或“自由裁量權(quán)”。自由裁量權(quán)賦予政府工作人員在無(wú)法律明確規(guī)定的情況下靈活處理的權(quán)力，相當(dāng)于對(duì)人員的“賦權(quán)”；有其自身的邏輯邊界，如理論上的比例原則、實(shí)踐中的處理標(biāo)準(zhǔn)等，相當(dāng)于對(duì)權(quán)力的“限制”。由于政府工作人員需要在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)做出大量決定，自由裁量權(quán)的適用有利于充分解決實(shí)踐中遇到的復(fù)雜情勢(shì)，推進(jìn)法律的穩(wěn)步發(fā)展。自由裁量權(quán)也就成為實(shí)踐中使用頻次最高的行政權(quán)力。

隨著互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)的發(fā)展深化，行政機(jī)關(guān)履行職權(quán)的方式迎來(lái)重大變革?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的介入使得傳統(tǒng)審批模式的弊端——尤其是對(duì)紙質(zhì)材料過(guò)于嚴(yán)苛的要求——更為徹底地暴露。為進(jìn)一步提高審批效能，在面對(duì)瑕疵時(shí)需要充分發(fā)揮自由裁量權(quán)的作用，對(duì)材料的實(shí)質(zhì)證明效力做出界定，明確其是否構(gòu)成“材料瑕疵”（存在補(bǔ)正的可行性）。行政許可法第32條要求材料不齊的不得受理。對(duì)材料瑕疵而言，雖然可以機(jī)械套用上述條款，但是采用自由裁量權(quán)的視角更為恰當(dāng)。在法律規(guī)定的框架內(nèi)，為行政許可的辦理流程創(chuàng)設(shè)更多的能動(dòng)性，尤其是可以改進(jìn)行政權(quán)力行使方式，使其具有更多的“柔性”。自由裁量權(quán)不只存在于某一個(gè)環(huán)節(jié)，而是存在于許可的全過(guò)程。其適用于允許彈性存在的任何環(huán)節(jié)中。在材料瑕疵的情況下，事項(xiàng)受理的實(shí)質(zhì)性要件已經(jīng)具備，瑕疵或缺憾部分并不影響實(shí)質(zhì)性審批，先行受理并要求申請(qǐng)人在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)補(bǔ)齊（如補(bǔ)送或更換）相關(guān)材料，符合自由裁量權(quán)的基本要求，也更符合立法的本意。

（二）法治的基本要求

在邏輯順序上，法治要求良法和善治。立法和執(zhí)法兩個(gè)環(huán)節(jié)在邏輯上存在先后順序，并各自產(chǎn)生對(duì)應(yīng)的社會(huì)評(píng)價(jià)。立法通過(guò)執(zhí)法轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，實(shí)施行政許可的過(guò)程是推動(dòng)法律從紙面走向?qū)嵺`的過(guò)程；同時(shí)，執(zhí)法也具有獨(dú)立的價(jià)值屬性，實(shí)施行政許可的具體過(guò)程離不開(kāi)執(zhí)法者的法治素養(yǎng)、執(zhí)法價(jià)值取向等約束，這些會(huì)深刻影響法律實(shí)施的效果。因此，選取行政許可的實(shí)施過(guò)程評(píng)價(jià)法治是否能夠?qū)崿F(xiàn)具有代表性。

現(xiàn)行規(guī)范性文件中對(duì)行政許可的規(guī)定是客觀的，但未必絕對(duì)正確。假定許可領(lǐng)域的規(guī)范性文件是良法，那么執(zhí)法過(guò)程是良法實(shí)施的過(guò)程，依法實(shí)施行政許可通常會(huì)帶來(lái)法治的結(jié)果；反之它就成為實(shí)施惡法的過(guò)程。如果執(zhí)法者無(wú)法拒絕執(zhí)行“惡法”，只能通過(guò)執(zhí)法過(guò)程來(lái)踐行法治的要求——審批人員通過(guò)行使自由裁量權(quán)，盡可能規(guī)避法律的惡性，以期在更大范圍實(shí)現(xiàn)良善的效果——在這種情況下，執(zhí)法本身的價(jià)值便成為確保法治實(shí)現(xiàn)的保障。具體到材料瑕疵問(wèn)題而言，法律并未涉及如何處理。而鑒于法律是全體人民公意的體現(xiàn)，執(zhí)法過(guò)程自然應(yīng)該向著良善目的努力方能實(shí)現(xiàn)法治目的。容缺受理正體現(xiàn)了政府追求良善目標(biāo)的努力。在本部門擁有可支配時(shí)限的前提下，審批人員及時(shí)受理申請(qǐng)，并要求申請(qǐng)人盡快補(bǔ)齊（在本環(huán)節(jié)或本部門時(shí)限內(nèi)補(bǔ)齊，不得影響下一個(gè)環(huán)節(jié)），既便于申請(qǐng)人盡早實(shí)現(xiàn)權(quán)利，又符合法治的基本要求。

（三）人性的同質(zhì)性要求

容缺受理機(jī)制的適用依仗審批雙方承辦人員的合意。行政許可由申請(qǐng)人和行政機(jī)關(guān)雙方共同完成。團(tuán)體行為雖然不直接涉及到人性問(wèn)題，但是團(tuán)體共識(shí)由具體的“人”個(gè)體基于“人”的一般性共識(shí)而形成，團(tuán)體意志又依托特定的個(gè)體予以執(zhí)行，因此團(tuán)體共識(shí)的產(chǎn)生機(jī)制和執(zhí)行過(guò)程都帶有深刻的人性特點(diǎn)。那么，行政許可的實(shí)施過(guò)程自然離不開(kāi)有關(guān)“人性”的考量。那么，人性中是否存在某些共同的弱點(diǎn)，導(dǎo)致行政許可中不可避免地呈現(xiàn)出偏差，以至于通過(guò)某種額外的變通形式實(shí)施呢？

可以參考刑法上的“期待可能性”進(jìn)行分析。在研究犯罪問(wèn)題時(shí)，人們通常會(huì)考慮:是否存在避免犯罪發(fā)生的可能性？也就是討論違法的可責(zé)性或防止犯罪發(fā)生的期待可能性。在一般理性的前提下，是否存在特定的理由（認(rèn)知）而導(dǎo)致個(gè)人做或不做特定的行為，以避免犯罪或損害發(fā)生？如果存在這種理由，即存在期待可能性，行為人不執(zhí)行即應(yīng)該受到懲罰；如果不存在這種理由，即不存在期待可能性，行為人不執(zhí)行就不應(yīng)該受到懲罰。對(duì)不同情形應(yīng)該如何處理的認(rèn)知，共同構(gòu)成了“人性”的核心要求，也成為支撐行政許可全過(guò)程的內(nèi)在支柱。如果通識(shí)認(rèn)定可以接受某種瑕疵或不足，就意味著材料瑕疵的問(wèn)題需要加倍的謹(jǐn)慎和注意方可避免，反之則意味著材料瑕疵在一般注意的前提下就可以避免。而根據(jù)認(rèn)知的局限性和信息傳播的客觀局限性，不同時(shí)期、不同地點(diǎn)的公民在申報(bào)行政許可的過(guò)程中，必然會(huì)發(fā)生諸多與行政許可法等規(guī)范性文件要求相偏離的狀況，確保全部申請(qǐng)材料毫無(wú)瑕疵或缺憾并不具備期待可能性。因此，只要這種偏離不影響實(shí)質(zhì)的可受理性，就意味著申請(qǐng)人已經(jīng)盡到了必要的注意，審批人員即應(yīng)該受理該申請(qǐng)。

三、容缺受理機(jī)制的弊端

容缺受理機(jī)制具有客觀的合理性，是否為一項(xiàng)完美的制度設(shè)計(jì)呢？筆者認(rèn)為，該機(jī)制也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)性和弊端，應(yīng)該慎重考量。

（一）涉嫌變更法律的強(qiáng)制性規(guī)定

行政許可法第30條明確要求行政許可的材料等項(xiàng)目必須要依照法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定，第32條規(guī)定“申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式”才能夠受理其申請(qǐng)。因此，行政許可的各項(xiàng)要素是不可動(dòng)搖的。容缺受理機(jī)制的出現(xiàn)恰恰改變了這一點(diǎn)。雖然有不少文件作為支撐——上到《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)個(gè)人誠(chéng)信體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,下到各市、縣、區(qū)出臺(tái)的紅頭文件——但是它們只能算作是“其他規(guī)范性文件”，并不像法律一般具有強(qiáng)制執(zhí)行力。

一旦啟動(dòng)違憲審查，相關(guān)紅頭文件在大概率的情況下會(huì)被認(rèn)定為違憲。

自由裁量權(quán)的核心是在法律法規(guī)的授權(quán)范圍內(nèi)靈活選擇處置。而從近幾年各地力推容缺受理機(jī)制來(lái)看，大有法律可以變通執(zhí)行的氣勢(shì)。這種做法可能帶來(lái)法律適用方面的風(fēng)險(xiǎn)：一是隨著實(shí)踐的發(fā)展，容缺受理的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)日趨多樣化，甚至可能導(dǎo)致不符合受理標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)獲得許可的情況。而審批人員依法履職的過(guò)程屬于政府行為，只要申請(qǐng)人的做法不屬于行政許可法78條和79條的情形，其獲得的許可都是有效的。這就會(huì)導(dǎo)致行政許可法的執(zhí)行情況參差不齊；二是基于行政權(quán)力的特點(diǎn)，容缺受理的規(guī)則變動(dòng)性較大。這必定會(huì)影響行政相對(duì)人的信賴?yán)妫l(fā)日益增多的行政訴訟，甚至導(dǎo)致重新選舉政府；三是在行政許可環(huán)節(jié)中極有可能會(huì)存在利益交換。自由裁量權(quán)介入后，審批過(guò)程呈現(xiàn)出受理（審批）與否均合理的特點(diǎn)，根據(jù)公權(quán)力自身的張力，此時(shí)出現(xiàn)利益交換的可能性就會(huì)擴(kuò)大，存在較強(qiáng)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，而且其形式是極為隱蔽的。因此，容缺受理機(jī)制會(huì)導(dǎo)致對(duì)法律強(qiáng)制性規(guī)定進(jìn)行變通適用，涉嫌以行政權(quán)力行為變更法律的強(qiáng)制性規(guī)定，這就超過(guò)了傳統(tǒng)意義上的自由裁量權(quán)有關(guān)對(duì)法律規(guī)定進(jìn)行合法調(diào)整或變通的基本含義。

（二）影響“法治”對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)的一般要求

對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)而言，法無(wú)授權(quán)不可為。許可領(lǐng)域有行政許可法以及各地制發(fā)的實(shí)施細(xì)則等作為依據(jù)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該嚴(yán)格遵循。而從容缺受理機(jī)制調(diào)整受理材料的做法來(lái)看：一方面，并未嚴(yán)格按照行政許可法的明確要求收取、核對(duì)材料，屬于怠于依法行使職權(quán)；另一方面，在客觀上變更了法律有關(guān)申請(qǐng)材料的明確要求，賦予行政機(jī)關(guān)“立法”功能。作為法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)，政府顯然不具有立法的正當(dāng)權(quán)力。雖然委托立法、行政立法等現(xiàn)象在各國(guó)日漸普遍化和規(guī)范化，但是這并不能為政府肩負(fù)立法者和執(zhí)法者的雙重身份提供正當(dāng)性證成，尤其是不能為執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的多元化提供合法性。

回到認(rèn)知的共性問(wèn)題。容缺受理機(jī)制直指申請(qǐng)人在特定情況下可能觸犯某些次要錯(cuò)誤，而其他人針對(duì)此類錯(cuò)誤持包容或默許的態(tài)度，是否可以轉(zhuǎn)化為：一般人認(rèn)為存在這種瑕疵是必然的、可以接受的，那么，禁止這種瑕疵的法律就是錯(cuò)誤的？這就引發(fā)了行政機(jī)關(guān)評(píng)判立法質(zhì)量的問(wèn)題，自然會(huì)引發(fā)以行政權(quán)力行為變更法律強(qiáng)制性規(guī)定的問(wèn)題。按照正常程序，針對(duì)存在問(wèn)題的法律，應(yīng)該通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法和修法機(jī)制修改完善后實(shí)施。容缺受理機(jī)制相當(dāng)于行政機(jī)關(guān)通過(guò)借助人的一般理性而區(qū)分對(duì)待行政許可，這體現(xiàn)了行政權(quán)力的任意性，將會(huì)逐步帶來(lái)行政權(quán)力的擴(kuò)張，最終危害法治的基石。

（三）使行政行為夾雜了民事行為的特質(zhì)

容缺受理意味著申請(qǐng)材料不完全符合要求，由于申請(qǐng)人提供了一定的保證（承諾）而啟動(dòng)了行政審批程序。因此仍然是行政行為。由于這種承諾背后并沒(méi)有完善的機(jī)制予以保障落實(shí)——如果建立了保障機(jī)制，則意味著政府承認(rèn)材料不齊仍然可以受理申請(qǐng)，與現(xiàn)行行政許可法相?！耆揽可暾?qǐng)人或所屬單位的履約自覺(jué)，導(dǎo)致行政許可這一行政法律行為中介入了民事法律行為的因素。履約自覺(jué)屬于行為人承擔(dān)的法律義務(wù)之一，這種契約精神貫穿社會(huì)發(fā)展的各個(gè)階段、各個(gè)層面，這也正是行政法領(lǐng)域內(nèi)信賴保護(hù)利益等原則存在的支撐。但是這種特質(zhì)應(yīng)該內(nèi)含在行政許可的過(guò)程中。容缺受理過(guò)分強(qiáng)調(diào)了這種民事特質(zhì)，為行政行為的公信力帶來(lái)了一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)踐中，當(dāng)審批人員無(wú)法斷然確定申請(qǐng)人無(wú)法補(bǔ)齊申請(qǐng)材料時(shí)，審批人員往往傾向于繼續(xù)審批。一方面延續(xù)了民事領(lǐng)域的信任（如經(jīng)常來(lái)辦事并且一向履行承諾，如申請(qǐng)人暫時(shí)失聯(lián)）；另一方面也簡(jiǎn)化了對(duì)許可行為后續(xù)處理的風(fēng)險(xiǎn)（如申請(qǐng)人承諾在3月15日之前補(bǔ)齊材料，但是14日下班時(shí)仍然無(wú)法補(bǔ)齊，15日就應(yīng)該做出不予許可的決定；而如果有證據(jù)表明前述情況基于意志以外的原因產(chǎn)生應(yīng)如何處置？如果程序不留特殊處置機(jī)制，那么就缺乏審批的能動(dòng)性；而如果程序允許對(duì)超期事項(xiàng)作出許可決定，就使得容缺受理機(jī)制喪失了其存在的意義，使其淪為民事行為中討價(jià)還價(jià)的變體）。但是，過(guò)分強(qiáng)調(diào)民事行為特質(zhì)，將會(huì)帶來(lái)不少后續(xù)問(wèn)題，也會(huì)對(duì)政府的權(quán)威性帶來(lái)一定的負(fù)面影響。

四、結(jié)語(yǔ)

作為行政權(quán)力實(shí)施的一種具體方式，容缺受理的底線標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)質(zhì)可受理性，其包容性時(shí)段存在于本環(huán)節(jié)決定做出之前（涉及多個(gè)部門或多個(gè)政府機(jī)關(guān)審批的，則必須要確保在本部門或本機(jī)關(guān)的許可時(shí)限內(nèi)）。為確保該機(jī)制落實(shí)，充分發(fā)揮積極作用，尤其是避免其風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的損害，筆者建議，應(yīng)該盡快建立并執(zhí)行懲罰和督促措施，如在不予批準(zhǔn)的決定之外參照行政許可法第78條和第79條的規(guī)定進(jìn)行行政處罰、對(duì)失信行為進(jìn)行曝光、公布行業(yè)誠(chéng)信名單等。