周智勇

（廣東省公路事務(wù)中心，廣東 廣州 510075；拉薩市交通運輸局，西藏 拉薩 850000）

普通國省道作為承擔(dān)城際間出行服務(wù)的干線公路，在現(xiàn)代綜合交通運輸體系中具有承上啟下的重要功能。21 世紀以來，廣東省普通國省道總體發(fā)展難如人意，距黨的十九大擘畫建設(shè)“交通強國”①參見《中共中央 國務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈交通強國建設(shè)綱要〉的通知》（中發(fā)〔2019〕39號）。的宏偉目標相差甚遠，同經(jīng)濟大省、改革開放先行地身份不相匹配。本文立足現(xiàn)狀，研判當(dāng)前面臨的主要困難和問題，尋求全省普通國省道邁向高質(zhì)量發(fā)展的治理對策。

一、廣東省普通國省道公路現(xiàn)狀概況

根據(jù)國家和廣東省頒發(fā)的公路網(wǎng)規(guī)劃，普通國道粵境段路線共23 條，規(guī)劃里程9 272 公里（不計共線重復(fù)，下同）[1]；普通省道路線共184 條，規(guī)劃里程約20152.4 公里②參見《廣東省普通省道網(wǎng)線位規(guī)劃方案》。。據(jù)統(tǒng)計，截至2019 年底，廣東省公路通車總里程約22.029 萬公里，普通國省道合計已通車約28107 公里，其中二級及以上18 500 公里③參見《2019年廣東省交通運輸統(tǒng)計資料匯編》。，約占65.8%；普通國道粵境段已開通約9160 公里，其中二級及以上8 205 公里③，約占89.6%。

“十二五”期全國干線公路養(yǎng)護管理檢查（以下簡稱“國檢”），廣東省綜合排名第7（不含直轄市）④參見《交通運輸部關(guān)于“十二五”全國干線公路養(yǎng)護管理工作檢查情況的通報》（交公路發(fā)〔2016〕101號）。；進入“十三五”期，更每況愈下。2016 年至2019 年，普通國道粵境段平均路況預(yù)計僅排名全國第15 位（含直轄市）；特別是2019 年，普通國道粵境段路況全國排名降至第23 位（含直轄市）、東部地區(qū)第11 位，已低于全國平均值⑤參見《廣東省“十三五”迎國評普通國省干線公路路況綜合整治工程實施方案》。。

二、當(dāng)前面臨的主要困難和問題

2018 年9月，廣東省公路事務(wù)中心召開全省普通國省道建設(shè)工程年度座談會期間，曾征集到26 家地級以上市交通運輸和公路部門的書面意見建議。2019 年“不忘初心、牢記使命”主題教育活動專題調(diào)研反饋，全省普通國省道新（改）建和路面改造工程處境尷尬，面臨“全程統(tǒng)籌缺、前期報批長、計劃落實難、建設(shè)推進慢、驗收比率低、主體責(zé)任缺”等6 類主要困難和問題。

（一）全過程跟蹤管控不夠到位

全省普通國省道建設(shè)工程數(shù)十年前已交由地方組織實施。受行業(yè)歷史、現(xiàn)行體制、省和地方職責(zé)權(quán)限劃分等多因素影響，從規(guī)劃、立項、部省投資補助計劃編排、招投標、兩階段設(shè)計及變更到竣（交）工驗收等各階段，未形成統(tǒng)一的整體閉合環(huán)，全過程跟蹤管控不夠到位。同高速公路建設(shè)工程相比，屢現(xiàn)基礎(chǔ)臺賬不齊全、數(shù)據(jù)統(tǒng)計匯總不完善甚至名稱不一致等漏洞，直接影響前期申報和組織實施等正常開展。2018 年6月初，交通運輸部在粵進行公路建設(shè)市場督查①參見《關(guān)于廣東省公路建設(shè)市場督查情況的通報》。后，對國道G238 線和平縣城過境段公路改建工程建設(shè)程序、投資控制、招標投標和合同履約等，反饋了較多問題，即為案例。

省進行普通國省道項目計劃編排和各項統(tǒng)計，長期沿襲地方逐級上報的傳統(tǒng)方式，不具備主動歸集的信息化時效。2017 年起上線試運行的《廣東省普通國省道公路建設(shè)項目管理系統(tǒng)》，受職能所限，僅涵蓋了2018年后列入省年度目標任務(wù)的普通國省道建設(shè)工程，且只能從地方獲取組織實施期的靜態(tài)數(shù)據(jù)，無法實時更新。據(jù)廣東省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局2019 年2月梳理，納入部門預(yù)算的省公路交通情況調(diào)查數(shù)據(jù)中心系統(tǒng)、省干線公路基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫采集（地理信息）系統(tǒng)、省重點監(jiān)測橋隧信息管理平臺等另外12 項②參見《關(guān)于省交通運輸廳2019年省級政務(wù)信息化服務(wù)項目審核意見的函》（粵政數(shù)函〔2019〕26號）。信息化工程，雖與普通國省道有關(guān)，卻彼此隔離，成為“數(shù)據(jù)孤島”。

（二）前期報批程序受行業(yè)內(nèi)外雙重制約

目前，無論省管還是下放地方承接的普通國省道建設(shè)工程事項，從工程可行性研究報告（建設(shè)方案）到兩階段設(shè)計文件的前期報批程序，均受行業(yè)內(nèi)外雙重制約。

1.行業(yè)內(nèi)部瓶頸不容忽視

省管普通國省道建設(shè)工程前期審批（查），需經(jīng)歷縣級交通運輸局（或地級以上市公路部門，下同）地級以上市交通運輸局廳省公路事務(wù)中心廳地級以上市交通運輸局縣級交通運輸局的6 項流程③參見《廣東省交通運輸廳關(guān)于修訂政府投資普通公路和水運項目報批流程和分級審批權(quán)限的通知》（粵交規(guī)〔2018〕128號）。。另外，省尚未明確何類普通國省道項目、在什么階段應(yīng)進行第三方技術(shù)咨詢，以及如何組織政府采購，相關(guān)取費亦無參考標準。省管普通國省道路面改造工程建設(shè)方案批復(fù)件一般未附投資估算審查清單，費用結(jié)構(gòu)不明晰，不利于地方行業(yè)單位向同級財政申請項目前期經(jīng)費預(yù)算③。同時，部分前期研究和兩階段設(shè)計文件質(zhì)量較差，被退回修編后重新上報，成為進程受阻的源頭。

2.行業(yè)外前置條件形成一定掣肘

新改建類別必須通過用地用林預(yù)審、規(guī)劃選址、環(huán)境影響評價、地質(zhì)災(zāi)害等多項前置專題評估論證后，才能獲準立項。如果專題評估滯后，則必然延誤立項報批，從而影響工程進展和資金計劃落實。少數(shù)地方對普通公路“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”（以下簡稱“放管服”）改革不夠深入。例如，東莞市仍要求普通國省道建設(shè)工程編報項目建議書和工程可行性研究報告，較省級報批更復(fù)雜。

（三）年度資金計劃總體執(zhí)行不理想

根據(jù)交通運輸部“十三五”發(fā)展規(guī)劃，“十三五”期廣東省普通國省道著眼于提高二級及以上公路比重，加快普通國道粵境段貫通④參見《全國公路“十三五”發(fā)展規(guī)劃》。。2017 年9月，廣東省政府安排了225 億元省財政專項資金，計劃2017 年至2020 年投入技術(shù)標準尚達不到二級的普通國省道升級、路面改造、危橋改造和安全生命防護工程等5類目標類項目⑤參見《廣東省交通運輸廳關(guān)于印發(fā)2017年至2020年普通國省道建設(shè)項目庫的通知》（粵交規(guī)〔2017〕1179號）。。目標類項目大都集中在欠發(fā)達的粵東西北地域，省采用定額投資補助方式，資金缺口由地方籌集；而地方考慮的普通國省道建設(shè)重點同省定目標不完全一致，因此目標類項目往往不受青睞?；洊|西北多家行業(yè)內(nèi)單位反映，由于地方財政捉襟見肘，如果所在地政府沒作預(yù)算安排，普通國省道前期啟動經(jīng)費則無著落，資金計劃自然無從落實。

另外，路段主體和安全生命防護工程分別報批立項和編列計劃的現(xiàn)行體制，也不利于省統(tǒng)籌甚至產(chǎn)生一定沖突。因此，全省普通國省道年度資金計劃總體執(zhí)行不盡理想。其中，2018 年下達的90 億元省財政專項資金，約23 億元未落實到具體項目⑥參見《2019年廣東省交通運輸統(tǒng)計資料匯編》。。

（四）工程建設(shè)推進乏力

全省普通國省道建設(shè)工程推進乏力成為較普遍現(xiàn)象。

1.局部招標環(huán)節(jié)拉長周期

省內(nèi)普通國省道建設(shè)工程招標都由所在地負責(zé)。由于招標文件不規(guī)范、部分參與投標的企業(yè)信用評價不過關(guān)等局部缺陷，易引發(fā)投訴，出現(xiàn)較多流標，拉長了招標周期。例如云浮市反映，業(yè)主單位委托開展招投標時，少數(shù)招標代理人員竟然擅自改動招標文件范本內(nèi)容，而延誤了正常核備。

另外，地方財政部門組織造價審查時，往往不切實際地將勘察設(shè)計、建設(shè)單位管理、監(jiān)理等費用壓得過低，給項目招標帶來不利影響。

2.用地報批成為施工許可申辦難題

土地和林地征用報批周期較長，加大了工程沿線拆遷和施工許可辦理難度。據(jù)統(tǒng)計，2019 年全省136 項普通國省道新改建工程中，至年底仍有63 項涉及7 649 畝水田、436 畝高標準農(nóng)田、737 畝永久基本農(nóng)田用地指標未解決；另有89 項在建工程尚未辦妥施工許可，其中60 項受困于用地指標①參見廣東省公路事務(wù)中心《2020年廣東省普通公路重點工程推進工作簡報第1期》。。

3.參建單位合同履約情況堪憂

參建單位投標承諾兌現(xiàn)率低，合同履約情況堪憂。通常表現(xiàn)為：人員不到位，資質(zhì)未完全達標，缺乏有效的建設(shè)期監(jiān)管手段等，例如前文所述的國道G238 線和平縣城過境段公路改建工程。

4.涉及跨界協(xié)調(diào)事項耗費時日

不少普通國省道建設(shè)工程涉及跨（穿、越）鐵路、高速公路等事項，協(xié)調(diào)過程耗費時日。例如梅州等市反映，涉鐵事項難以同鐵路部門溝通協(xié)調(diào)，往往遭遇審批慢、費用高的困境。

（五）竣（交）工驗收比率低

廣東省普通國省道建設(shè)工程竣（交）工驗收比率偏低。具體情形如下：

1.缺乏制度約束力

工程竣（交）工驗收由建設(shè)單位申請或發(fā)起。省目前尚未出臺具備約束力的制度，若建設(shè)單位或地方主觀上不重視，則易形成拖沓。

2.專項前置條件不完備

工程竣工驗收需辦理用地報批、環(huán)境影響評價、竣工決算等專項前置條件，并完備檔案資料。一批已經(jīng)完工的普通國省道建設(shè)工程，因不具備上述條件，而無法申請竣工驗收。

3.未按圖施工遺留歷史手續(xù)

部分工程由于組織實施規(guī)模、技術(shù)等級標準等同立項（建設(shè)方案）和兩階段設(shè)計批復(fù)變化較大，而建設(shè)單位未及時跟蹤申辦建設(shè)規(guī)模調(diào)整或設(shè)計變更手續(xù)，成為歷史遺留問題。

4.相關(guān)細則未配套或局部條款偏模糊

多地反映，省至今未出臺有關(guān)《公路工程竣（交）工驗收辦法》（部令2004 年第3 號）的配套細則；對于《交通運輸部關(guān)于印發(fā)〈公路養(yǎng)護工程管理辦法〉的通知》z（交公路發(fā)〔2018〕33 號）第七章第四十一條“其他一般養(yǎng)護工程按一階段驗收執(zhí)行”，不知如何界定“一般養(yǎng)護工程”。

據(jù)統(tǒng)計，2014 年至2015 年全省“迎國檢”普通國省道工程完工237 項，交工驗收220 項；竣工驗收69 項，僅占29.1%。列入2016 年至2018 年部省投資補助計劃已完工的76 項，交工驗收40 項，占比52.6%，僅2 項完成了竣工驗收。例如，2018 年9月，梅州市委巡察組向梅州市交通運輸局反饋巡察意見時，專門指出全市61項普通國省道建設(shè)工程尚未完成竣（交）工驗收，申辦嚴重滯后。

（六）部分路段管養(yǎng)責(zé)任劃分不盡明晰

基于屬地負責(zé)制和歷史原因，廣東省各地大都實行同一行政區(qū)普通國省道公路“省養(yǎng)”、農(nóng)村公路“地養(yǎng)”的分割體制，由交通運輸和公路兩部門分段履職，形成“兩張皮”現(xiàn)象。2016 年以來，隨著普通國道粵境段和普通省道網(wǎng)路線規(guī)劃調(diào)整，相繼出現(xiàn)一批農(nóng)村公路升級為普通國省道、原普通國省道降格為農(nóng)村公路的情形，演繹出“省管地養(yǎng)”“地管省養(yǎng)”更趨復(fù)雜的交叉權(quán)屬關(guān)系。由于未及時統(tǒng)一辦理交接，又適逢地方陸續(xù)開展承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革，部分普通公路路段養(yǎng)護管理主體及責(zé)任劃分不盡明晰。

不少地方采用政府和社會資本合作等模式組織實施普通國省道建設(shè)工程時，授權(quán)（委托）承擔(dān)的主體多元化，已不隸屬交通運輸或公路部門序列，質(zhì)量和安全等監(jiān)管責(zé)任難以跟蹤到位。

三、新時代高效能治理對策

廣東省普通國省道公路面臨的多頭困難和問題，實際主要歸因于行業(yè)治理短板。根據(jù)十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，在交通強國建設(shè)背景下，堅持問題導(dǎo)向，以新時代高效能理念完善治理體系、提升治理能力，是廣東省普通國省道高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。在此相應(yīng)提出6 條治理對策。

（一）統(tǒng)籌探索全過程監(jiān)督管理

對廣東省普通國省道公路建設(shè)工程，圍繞前期研究和兩階段設(shè)計等報批流程、部省投資補助計劃編排、工程組織實施進展、參建單位履約、竣（交）工驗收、日常運營養(yǎng)護等重點環(huán)節(jié)和關(guān)鍵階段，開展省級頂層設(shè)計，統(tǒng)籌探索全過程監(jiān)督管理的可行性辦法。

以廣東省正力推的“數(shù)字政府”改革為有利契機，逐步整合全省交通運輸行業(yè)既有的電子政務(wù)資源，引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，健全完善全省普通國省道公路工程信息化管理系統(tǒng)，推動形成“源頭可追溯、過程可查詢、數(shù)據(jù)可共享、信息可互通”的完整閉環(huán)。啟動初期，可從年度計劃執(zhí)行和任務(wù)完成情況等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計入手，選擇具備條件的地方和項目試行，集成部省投資補助資金、投資估算和初步設(shè)計概算批復(fù)、招標控制價、竣工決算等同類指標直觀比對，成熟后再正式推廣。

（二）深入優(yōu)化精簡報批報建程序

嚴格按照國家和廣東省部署，持續(xù)深入推行普通國省道公路項目審批“放管服”改革。遵循“能簡則簡、能放盡放”的原則，多管齊下，最大限度優(yōu)化精簡流程，盡可能縮短報批周期。

1.協(xié)調(diào)省相關(guān)部門適當(dāng)整合歸并專題評估

結(jié)合2018 年來省直機構(gòu)改革部門及職責(zé)調(diào)整，協(xié)調(diào)省自然資源廳，將干線公路新（改、擴）建項目的規(guī)劃選址和用地預(yù)審專題評估歸并；協(xié)調(diào)省生態(tài)環(huán)境廳、水利廳等單位，壓縮整合環(huán)境影響評價、水土保持、林業(yè)評估、地質(zhì)災(zāi)害性評價、礦床壓覆等相關(guān)性較高的專題評估門類。

2.對省管權(quán)限實行自我革命

綜合研究采用委托或下放、重心下移、取消、整合、移出權(quán)責(zé)清單等方式，盡可能壓減省管普通國省道公路工程現(xiàn)行審批（查）權(quán)限和申報流程。例如，探索取消特大橋、長隧道以外的非重大項目第三方初步設(shè)計咨詢；不將施工圖設(shè)計預(yù)算造價審查咨詢作為審批（查）的必備前提；參照省內(nèi)高速公路項目設(shè)計權(quán)限管理模式，將“省管普通國省道公路工程施工圖設(shè)計審批”移出權(quán)責(zé)清單，交由投資（業(yè)主）方或?qū)I(yè)技術(shù)力量較強的地級以上市交通運輸局，履行此項審批權(quán)。

3.指導(dǎo)地方接得穩(wěn)、管得住

省交通運輸廳組織地方在行政審批權(quán)限內(nèi)，開展普通國省道項目技術(shù)咨詢的適用情況和參考方式研究，并提供相關(guān)的收費依據(jù)。同時，指導(dǎo)協(xié)調(diào)地方在普通公路領(lǐng)域的“放管服”改革同省保持一致，例如，普通國省道新（改）建工程不再編報項目建議書，路面改造工程直接編報建設(shè)方案。據(jù)了解，梅州市將轄區(qū)普通公路建設(shè)項目進駐市政務(wù)中心窗口集中辦理，其中市管普通國省道公路養(yǎng)護工程轉(zhuǎn)市公路部門審批，相對保證了時效。此舉可供省內(nèi)外相關(guān)地方借鑒。

（三）提高省級計劃編制下達的科學(xué)性

原則性和靈活性相結(jié)合，科學(xué)妥善組織全省普通國省道建設(shè)計劃編制下達，加強執(zhí)行管理。

1.引導(dǎo)地方盡可能同省達成一致目標

充分兼顧地方合理訴求，以此引導(dǎo)地方盡可能同省達成一致的普通國省道建設(shè)目標。優(yōu)先實施路面改造，納入國家和省路線規(guī)劃且完成調(diào)整報批的新（改）建工程，才予列入投資補助計劃庫。同時，每年相對固定預(yù)留調(diào)整時間，便于地方提前謀劃，以柔性舉措增強計劃執(zhí)行的剛性。

2.改革獎懲機制增強激勵效應(yīng)

引入獎補結(jié)合、以獎代補等改革措施，研究探索轄區(qū)普通國省道同高速公路項目捆綁等機制，彌補現(xiàn)行定額投資補助方式的缺陷，激勵地方保障計劃執(zhí)行落實。例如，粵東西北地區(qū)若按期完成年度計劃，則次年給予一定額度的前期啟動預(yù)備費。

3.省一次性下達年度建設(shè)目標任務(wù)

鑒于普通國省道路面改造和安全生命防護等建設(shè)養(yǎng)護工程的特有時效性規(guī)律，應(yīng)簡化全省年度普通公路關(guān)鍵環(huán)節(jié)責(zé)任目標分解，盡可能減少與地方反復(fù)對接。全省普通國省道年度建設(shè)目標任務(wù)確定后，即一次性向地方集中分解下達。所涉及的普通國省道項目，須遵照2017 年9月7日發(fā)布實施的國家標準[2]，規(guī)范命名和編號，并按地級以上市及縣域排序統(tǒng)計，避免重復(fù)或遺漏。

（四）加大建設(shè)期推進力度

1.促進地方政府充分落實主體責(zé)任

一是增強當(dāng)?shù)卣袠素?zé)任部門及工作人員的履職意識和業(yè)務(wù)水平，依法依規(guī)開展招標投標，堵塞漏洞，規(guī)范操作；二是地方政府應(yīng)要求所屬財政部門實事求是組織造價審查；三是對于不涉及新增用地的路面改造工程，明確無需出具用地意見，或由項目業(yè)主單位出具不新增用地承諾函，即視同滿足施工許可條件；四是加強在建工程合同履約等管理。

2.加大省指導(dǎo)協(xié)調(diào)力度

省交通運輸廳會同地方政府，明確跨（穿、越）高速公路等事項的辦理時限，并行使最終技術(shù)仲裁權(quán)；省適時抽查在建工程合同履約情況。

（五）理順竣（交）工驗收程序

1.研究適用的簡化條款細則

例如，普通國省道路面改造和中修工程，明確1年內(nèi)竣（交）工驗收合并完成；小型普通國省道養(yǎng)護工程，不再單獨開展財務(wù)審計，若質(zhì)量、造價、檔案合格，即認為滿足竣（交）工要求；兼具市政化功能的普通公路工程，按市政道路履行驗收手續(xù)。已交工驗收尚未辦理用地手續(xù)或施工許可的新（改）建工程，可先行預(yù)竣工驗收。逐步完善省內(nèi)普通公路養(yǎng)護工程驗收的配套政策，明確“其他一般養(yǎng)護工程”的界定標準及其“一階段驗收”的程序細則。

2.積極清理歷史存量

對于積壓至今尚未完成竣（交）工驗收的大批存量普通國省道建設(shè)工程，原則上按轄區(qū)授權(quán)或委托地級以上市交通運輸局集中辦理。規(guī)模較大、情況較復(fù)雜的，報省交通運輸廳另行商議。

（六）明晰建設(shè)養(yǎng)護路政管理責(zé)任

省交通運輸廳組織地方研究轄區(qū)內(nèi)普通公路實行建設(shè)、養(yǎng)護、路政分級管理制，明晰具體承擔(dān)主體及其責(zé)任，將建設(shè)單位同行政審批權(quán)限分隔，加強質(zhì)量和安全等常規(guī)監(jiān)管。對于因等級調(diào)整而發(fā)生管養(yǎng)關(guān)系改變的路段，研究出臺交接手續(xù)辦理指南，明確具體方式、程序、時限和權(quán)責(zé)，統(tǒng)一交接后的日常管養(yǎng)費用標準。

秉承新時代高效能治理理念，保障精準度、改善時效性，方可補齊短板，推進廣東省普通國省道公路逐步高質(zhì)量發(fā)展。綜合預(yù)判，統(tǒng)籌探索全過程跟蹤，實行監(jiān)督管理常態(tài)化，應(yīng)是破局的首要。