徐曉明

（南京大學法學院，江蘇南京210012）

我國《行政許可法》第8條第2款規(guī)定：“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關應當依法給予補償。”第49條規(guī)定：“被許可人要求變更行政許可事項的，應當向作出行政許可決定的行政機關提出申請；符合法定條件、標準的，行政機關應當依法辦理變更手續(xù)?！被谶@兩條規(guī)定，我國行政許可變更制度在統(tǒng)一行政許可法層面上得以確立。作為一種行政許可后續(xù)監(jiān)管制度安排，盡管行政許可變更手段目前已有一定程度的實踐，但由于理論界對于行政許可變更制度的研究還不多，1理論研究明顯滯后于實踐的開展。行政許可變更制度理論與實踐不協(xié)同狀態(tài)已影響到了行政許可變更制度的規(guī)范運行。實踐的迫切需要，使理論界深入開展行政許可變更制度研究成為必要。2筆者擬在對行政許可變更產(chǎn)生原因進行剖析的基礎上，就如何進一步規(guī)范行政許可變更制度進行研究。

一、變更為何產(chǎn)生：情勢變更催生行政許可動態(tài)修正機制的構建

“情勢變更”這一概念廣泛存在于民商事法律實踐之中，就民商事中的“情勢”而言，通常是指作為合同基礎的客觀事實，這些基礎一般包括在合同締結之際存在的法秩序、經(jīng)濟秩序、貨幣特定購買力、通常的交易條件等。3隨著民商事與行政立法理念的不斷交融，行政法制領域的情勢變更理念與實踐問題不斷凸顯。就行政法領域中的情勢變更而言，它是指行政主體作出行政行為時，并不知情勢將有所變更，而于行政行為生效后，發(fā)生了行政行為成立當時所不可預見之情事，即行政行為生效后，作為法律效果發(fā)生原因的法律要件之基礎或者環(huán)境變更，致使非當事人所預期的結果的發(fā)生。4而作為一項旨在賦予或者確認申請人在未來一定期限內(nèi)具有某種行為能力與資格的授權性行政法律制度，其主旨在于依托現(xiàn)有行政決定來規(guī)劃未來行政法制秩序，因此，行政許可制度的實施尤其會受到未來情勢變更因素的影響，也正是由于情勢變更因素的存在決定了包括行政許可變更制度、行政許可年檢制度等行政許可后續(xù)監(jiān)管制度存在的必要性與正當性。

（一）制度設定層面：許可立法預設性為許可變更產(chǎn)生提供制度變量

作為一種事前監(jiān)督管理方式，預防和控制風險是行政許可最主要、最基本的功能。由于其對可能發(fā)生的問題以及解決問題的條件的確定一般是通過主觀推定來實現(xiàn)的，因而，行政許可條件的設定具有很強的主觀性。行政許可這種事前監(jiān)督管理手段對經(jīng)濟、社會風險的控制與預防效果受制于人的認識水平，而人的認識能力是有限的。人的認識的有限性注定了人的理性的有限性。在永遠無法獲得絕對充實的信息的情況下，個人對于客觀事物的判斷永遠只能是相對的，只能是一個反復試錯與不斷糾正的過程。人的認識能力的有限性決定了政府認知能力的有限性。5在我國，由于社會主義市場經(jīng)濟體制與行政管理體制改革仍在進行之中，社會正處于轉型期，目前關于行政許可事項的設定，更多地呈現(xiàn)出一種階段合理性的特點。

行政許可立法預設性特點為許可后續(xù)監(jiān)管環(huán)境的動態(tài)變化留下了鋪墊，這一特點決定了行政許可制度在設定之后并不可能保持一成不變的狀態(tài)，要想使行政許可制度能夠緊跟社會現(xiàn)實，并穩(wěn)定地發(fā)揮其預期的制度價值，就必須要在緊密關注行政許可實踐狀況的基礎上，準確對其進行實時評價，并適時作出相應的立法動態(tài)調整，而行政許可立法的適時調整則勢必會連鎖引發(fā)行政許可實施環(huán)境在制度層面上的變化，并最終影響行政許可持有人的行政許可實施行為。例如，國家發(fā)展和改革委員會于2007年制定了《煙草專賣許可證管理辦法》，該辦法第26條第2項將中、小學校周圍的申請人新列入不予許可的范圍。這一立法調整就給屬于同樣情形的已經(jīng)領取許可證的行政許可持有人是否能夠繼續(xù)擁有煙草專賣許可帶來了直接影響。行政許可立法調整對于行政許可持有人而言，影響是多方面的，程度也有所不同，其中，因行政許可立法變化而導致對業(yè)已存在的行政許可相關內(nèi)容進行變更則是比較典型的影響。正如《浙江省排污許可證管理暫行辦法》第10條規(guī)定：“因產(chǎn)業(yè)政策的重大調整或者污染物排放執(zhí)行的標準、總量控制指標及環(huán)境功能區(qū)等發(fā)生變化，需要對排污許可事項進行調整的，環(huán)境保護行政主管部門應當依法對排污許可證載明事項進行變更或者要求排污單位重新申領排污許可證?！痹谶@一辦法中，規(guī)章制定者所作出的因污染物排放標準等發(fā)生變化而導致排污許可證載明事項變更的規(guī)定，就是一種因行政許可立法變化而導致行政許可變更的制度安排。

（二）制度實踐層面：許可實施動態(tài)性為許可變更產(chǎn)生提供操作變量

行政許可準入監(jiān)管的過程就是審查并決定是否同意申請人行政許可申請的過程，許可的過程本質上則是行政許可機關與行政許可申請人達成行政許可守法信任契約并規(guī)范未來行政許可實施行為的信任契約簽訂過程?；谑胤ㄐ湃纹跫s的達成，形成了采取行政許可實施行動的可能性，而信任契約的達成并不能完全消除行政許可持有人在其后實施行政許可過程中因行政許可實施環(huán)境動態(tài)性變化所可能帶來的風險，它只是起了跳板作用，幫助跳進不確定性，而且信任靠著超越可以得到的信息，概括一種對于行政許可持有人的守法行為期待，以內(nèi)心保證的安全感覺來代替因對未來實施環(huán)境的未知所帶來的信息匱乏問題。6守法信任契約的達成并不能保證在未來的許可實施過程中，行政許可實施客觀環(huán)境不再發(fā)生變化，而客觀環(huán)境的變化則容易導致對初始行政許可的變更。導致行政許可變更的客觀原因主要體現(xiàn)在兩個層面。

第一是來自行政許可持有人自身層面的客觀原因，其主要是指導致行政許可變更的事實直接因行政許可持有人而產(chǎn)生，這類事實的發(fā)生可能會導致行政許可持有人行政許可權利的增減。

該層面又可作以下細分。

其一在消極層面，在實施行政許可期間，當行政許可持有人行政許可實施能力下降，產(chǎn)生了與現(xiàn)有行政許可類別等要素不相匹配的客觀事實時，行政許可機關就可以通過對原行政許可類別等要素進行依法變更，使得行政許可持有人行政許可實施現(xiàn)狀與行政許可類別等要素相對應，否則，就有可能使得行政許可持有人處于實質上的非法狀態(tài)。在對行政許可進行變更之前，社會公眾有理由相信初始行政許可決定仍然在發(fā)生法律效力，并基于對行政許可證件的信賴，繼續(xù)與行政許可持有人進行各種與行政許可有關的交易。因此，這就形成了行政許可后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)過程中的“表見許可”現(xiàn)象?！氨硪姟痹S可現(xiàn)象的存在給社會公眾造成了信息誤導，并不利于社會公眾利益的維護。而由于“信息不對稱引發(fā)的市場扭曲或失效,單靠市場本身無法解決。這就需要法律來矯正或替代”。7因此，變更行政許可就具有了正當性與合理性，通過變更制度的運行，來實現(xiàn)“名實相符”之目的。例如，《承裝（修、試）電力設施許可證管理辦法》第34條規(guī)定：“承裝（修、試）電力設施單位的人員、資產(chǎn)、設備等情況發(fā)生重大變化，已不符合相應許可證條件、標準的，派出機構應當根據(jù)其實際具有的條件，重新核定其許可證的類別和等級?！边@一辦法所作出的依職權重新設定許可證類別和等級的規(guī)定就是一種典型的行政許可變更制度。

其二在積極層面，當行政許可持有人依法實施行政許可，在具備一定的守法能力與守法誠信度的前提下，行政許可持有人就可以借助于行政許可變更這一通道，實現(xiàn)行政許可權利拓展之目的。在這種情況下，行政許可變更制度便具有了激勵引導功能。例如，《機動車駕駛證申領和使用規(guī)定》第14條規(guī)定，已持有機動車駕駛證，申請增加準駕車型的，應當在本記分周期和申請前最近一個記分周期內(nèi)沒有滿分記錄。在這一辦法中，基于行政許可持有人良好的守法歷史而設立的準駕車型申請增加制度就是一種具有強烈激勵引導功能的行政許可變更制度，體現(xiàn)了對于守法行政許可持有人行政許可權利進行拓展的激勵價值導向。

第二是來自行政許可持有人外圍層面的客觀原因，其往往帶有更多的不可預見性與不可歸責性，而基于這類客觀原因所進行的行政許可變更制度設計，通常具有強烈的公共利益維護的價值追求。例如，在統(tǒng)一行政許可法層面上，《行政許可法》第8條第2款規(guī)定，當準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政許可機關就可以依法變更已經(jīng)生效的行政許可。又如，在部門規(guī)范層面上，廣州市城市規(guī)劃局通過制定《廣州市城市規(guī)劃局依職權變更、撤回或撤銷行政許可暫行規(guī)定》，對《行政許可法》第8條中所稱的“客觀依據(jù)重大變化”這一概念進行了細化，將已經(jīng)生效的行政許可與新批準的城市規(guī)劃有嚴重矛盾，繼續(xù)實施該行政許可將侵害社會公共利益這一情形設定為規(guī)劃行政許可變更的條件之一。

二、變更制度如何設計：以許可類事項變更為制度規(guī)制重心

究竟以何種標準來構造我國行政許可變更制度，目前尚未有統(tǒng)一規(guī)定。目前，我國已有相關立法從變更事項性質層面對行政許可變更制度進行了類型化設計。例如，《藥品經(jīng)營許可證管理辦法》第13條第1款規(guī)定：“《藥品經(jīng)營許可證》變更分為許可事項變更和登記事項變更?！薄冻醒b（修、試）電力設施許可證管理辦法》第19條第1款規(guī)定：“許可證的變更分為許可事項變更和登記事項變更?！睉斦f上述規(guī)定為運用類型化思路來完善行政許可變更制度提供了非常有益的經(jīng)驗。

現(xiàn)有實踐表明，以行政許可變更事項性質來界分行政許可變更類型，更能從權力內(nèi)涵層面體現(xiàn)行政許可變更權力運行特質，因此，以行政許可變更事項為核心來對行政許可變更制度進行設計更加符合規(guī)律。筆者認為，從性質層面來分析，行政許可變更事項總體上可分為許可類事項與信息更新類事項，基于行政許可變更事項的二元分類，行政許可變更制度的完善則可以從兩個層面來分別進行；在這兩個層面的制度安排中，由于許可類事項變更直接或者間接涉及行政許可持有人權利義務的配置與調整，如何更好地規(guī)范許可類事項變更，則應當成為行政許可變更制度的規(guī)制重點和關鍵。

（一）許可類事項變更

所謂許可類事項變更，是指需要變更的行政許可事項直接關系到行政許可性質、行政許可持有人行政許可權利能力與行為能力的變化，直接或者間接影響著行政許可持有人與社會公眾的利益安排。這些事項在本質上體現(xiàn)為以禁止為原則，在未得到行政許可機關批準之前，行政許可持有人一般不得擅自進行變更并付諸實施，否則，行政許可持有人將承擔不利的法律后果。例如，《廣告經(jīng)營許可證管理辦法》第10條規(guī)定：“廣告經(jīng)營單位應當在廣告監(jiān)督管理機關核準的廣告經(jīng)營范圍內(nèi)開展經(jīng)營活動，未申請變更并經(jīng)廣告監(jiān)督管理機關批準，不得改變廣告經(jīng)營范圍?！庇秩纾峨娦艠I(yè)務經(jīng)營許可管理辦法》第31條規(guī)定：“取得電信業(yè)務經(jīng)營許可證的公司或者其授權經(jīng)營電信業(yè)務的子公司，遇有合并或者分立、有限責任公司股東變化、業(yè)務經(jīng)營權轉移等涉及經(jīng)營主體需要變更的情形，或者業(yè)務范圍需要變化的，應當自公司作出決定之日起30日內(nèi)向原發(fā)證機關提出申請，經(jīng)批準后方可實施?！边@兩個辦法中關于經(jīng)營范圍的變更就是屬于一種典型的許可類事項變更，因為經(jīng)營范圍的變更直接擴大了行政許可持有人的行政許可權利能力。

對許可類事項變更制度進行設計，需要重點解決以下兩個方面的問題。

1.變更啟動模式

由于不同性質的許可類事項變更對行政許可持有人與社會公眾的利益影響是不同的，因此，許可類事項變更啟動模式在不同情境之下，通常表現(xiàn)為不同的要求。

（1）行政許可權利增量模式：宜確立自愿申請啟動模式

所謂行政許可權增量模式是指許可類事項的變更直接給行政許可持有人帶來更多的行政許可權利。此時，行政許可事項的變更啟動模式以行政許可持有人自愿申請為一般原則，也就是說，即使行政許可持有人具備了行政許可變更條件，只要其不提出行政許可變更申請，行政許可機關都不能依職權主動強制變更。例如，《機動車駕駛證申領和使用規(guī)定》中所規(guī)定的機動車駕駛證中準駕車型申請增加、《建筑業(yè)企業(yè)資質管理規(guī)定》中所規(guī)定的建筑業(yè)企業(yè)資質升級、資質增項申請，等等。這些規(guī)定中關于行政許可事項變更啟動模式的規(guī)定都體現(xiàn)了行政許可持有人自愿模式。目前，自愿申請體現(xiàn)為一種主導性模式，因其只適用于行政許可權利增加的情形，故其并不適用于所有行政許可事項的變更。也正是由于自愿模式所體現(xiàn)出的主導性，以至于有些學者誤將這一模式定義在了行政許可變更概念之中，例如，有人認為：“行政許可的變更是指被許可人在取得行政許可后，因其擬從事的活動的部分內(nèi)容超出準予行政許可決定或者行政許可證件規(guī)定的活動范圍，而申請行政機關對原行政許可準予其從事的活動的相應內(nèi)容予以改變?！?

（2）行政許可權利克減模式：宜確立強制啟動模式

當行政許可事項變更可能導致行政許可持有人行政許可權利克減時，基于“經(jīng)濟人”的考慮，行政許可持有人通常沒有主動提出申請變更行政許可事項的動機與積極性，因此，如果選擇自愿申請模式作為變更啟動模式，則勢必導致因行政許可持有人申請遲延或者懈怠而導致行政許可權利不能得到及時變更，進而使行政許可持有人長期處于一種事實上的違法實施行政許可狀態(tài)，并最終導致公共利益受到損害的不利后果。所以，宜將這類事項變更啟動模式設置為強制啟動模式，而強制啟動模式又具體體現(xiàn)為三種模式。

一是強制申請變更模式。所謂強制申請變更模式是指盡管在變更程序啟動模式上體現(xiàn)為行政許可持有人的主動申請，但如果行政許可持有人不能依法申請變更，行政許可持有人將承擔相應的法律責任，因此，變更程序啟動模式在本質上仍然體現(xiàn)為一種強制啟動模式。例如，《藥品管理法實施條例》第74條規(guī)定：“藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營企業(yè)和醫(yī)療機構變更藥品生產(chǎn)經(jīng)營許可事項，應當辦理變更登記手續(xù)而未辦理的，由原發(fā)證部門給予警告，責令限期補辦變更登記手續(xù)；逾期不補辦的，宣布其《藥品生產(chǎn)許可證》、《藥品經(jīng)營許可證》和《醫(yī)療機構制劑許可證》無效；仍從事藥品生產(chǎn)經(jīng)營活動的，依照《藥品管理法》第七十三條的規(guī)定給予處罰。”

二是行政許可機關強制變更模式。所謂行政許可機關強制變更模式是指變更程序的啟動由行政許可機關依職權強制啟動，無需行政許可持有人申請。在統(tǒng)一法層面上，《行政許可法》第8條第2款規(guī)定，為了維護公共利益，在特定條件下，行政許可機關就可以依職權強制對行政許可進行變更。應當說，《行政許可法》關于行政許可機關強制變更模式的規(guī)定，為部門與地方就許可變更立法提供了有力的統(tǒng)一上位法支撐。目前，在單行法層面上已有少量實踐。例如，《電力監(jiān)管辦法》第33條規(guī)定：“供電企業(yè)違反本辦法第六條規(guī)定，沒有能力對其供電區(qū)域內(nèi)的用戶提供供電服務并造成嚴重后果的，電力監(jiān)管機構可以變更或者吊銷電力業(yè)務許可證，指定其他供電企業(yè)供電。”

三是利害關系人申請變更模式。所謂利害關系人申請變更模式是指與行政許可變更事項有直接利害關系的利益主體可以直接向行政許可機關提出變更申請，行政許可機關依據(jù)職權決定是否強制啟動變更程序。就目前制度實踐而言，在統(tǒng)一行政許可法層面上，《行政許可法》僅僅在第69條賦予了利害關系人以撤銷行政許可請求權，并沒有賦予利害關系人行政許可變更請求權，應當說，這是《行政許可法》的立法疏漏；在單項立法層面上，也沒有關于利害關系人行政許可變更申請請求權的規(guī)定。利害關系人申請變更模式的缺失，一方面，防礙了利害關系人以利益主體身份主動獨立地提出權利維護主張，影響到了行政許可變更制度的開放性與公眾參與度的提升；另一方面，其不利于有效防范行政許可持有人與行政許可機關之間損害公共利益的“結盟”行為，不利于防止行政許可機關怠于履行行政許可變更職責問題的發(fā)生。在行政許可變更程序中引入利益關系人申請模式，國外早有類似做法。例如，《葡萄牙行政程序法》（1991年）第138條規(guī)定，利害關系人有權向有權限的行政機構申請啟動行政許可變更程序。9基于此，筆者建議在對《行政許可法》進行修改時，可在行政許可變更程序中引入利害關系人申請變更模式，以進一步體現(xiàn)行政許可監(jiān)管制度權利保護的全面性。

2.變更審查制度

變更審查制度主要涉及兩個方面的內(nèi)容：一是審查標準；二是審查方式。

（1）審查標準：宜采用特別標準說

所謂審查標準是指行政許可機關依據(jù)何種條件對行政許可變更申請作出決定?！缎姓S可法》并沒有對行政許可變更審查標準作出細化規(guī)定，只是在第49條中籠統(tǒng)地規(guī)定：“符合法定條件、標準的，行政機關應當依法辦理變更手續(xù)。”正是由于缺少統(tǒng)一的、具有可操作性的審查標準規(guī)定，目前行政許可機關對行政許可變更申請進行審查時標準不一。實踐中主要有以下兩種做法。

一是特別標準說。所謂特別標準說是指行政許可變更申請人獲得行政許可變更除了具有常規(guī)行政許可所需要的行政許可法定條件外，還必須同時具備行政許可變更特別條件，而這些額外增加的條件則體現(xiàn)了行政許可變更時對行政許可持有人實施行政許可事項的特別要求。例如，《承裝（修、試）電力設施許可證管理辦法》第20條10、《電信業(yè)務經(jīng)營許可管理辦法》第31條11、《建筑業(yè)企業(yè)資質管理規(guī)定》第21條12中關于行政許可變更條件的規(guī)定都體現(xiàn)了立法者對于行政許可變更標準所持的“特別標準說”觀點。

二是常規(guī)標準說。所謂常規(guī)標準說是指行政許可變更申請人獲得行政許可變更只要符合初始行政許可申請審查標準即可，無需再具備其他特別的條件。例如，《煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》第24條規(guī)定，煤礦企業(yè)在針對改建、擴建工程經(jīng)驗收合格情形申請安全生產(chǎn)許可證變更時，行政許可機關可依據(jù)該辦法第17條和第18條的規(guī)定的初始行政許可審查標準來辦理安全生產(chǎn)許可證變更手續(xù)。

與初始行政許可審查權力運行軌跡不同的是，行政許可變更是發(fā)生在行政許可決定生效后的后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)中，且行政許可變更是因行政許可決定后的情勢變更因素所致，因此，行政許可變更審查所依據(jù)的標準自然就不再單單是初始行政許可審查所依據(jù)的靜態(tài)標準，還需要更多地來考察審查行政許可決定后的行政許可持有人是否依法實施行政許可、行政許可運行外在客觀狀況和條件等一些相關動態(tài)要素，因此，行政許可變更權審查要素更多地體現(xiàn)為一種動態(tài)要素特征。正如有學者認為，行政許可初始決定主要考慮公平性、必要性、合法性，行政許可變更則更多地需要考慮既得利益信賴與情勢利益平衡等問題。13因此，在通過行政許可變更的方式對許可類事項進行變更時，要特別體現(xiàn)行政許可變更所具有的行政許可后續(xù)監(jiān)管權的特質，行政許可機關應當將行政許可持有人在行政許可存續(xù)期間的守法狀況等動態(tài)因素作為審查要點融入行政許可變更審查標準體系之中，以體現(xiàn)行政許可變更制度所具有的激勵與懲戒功能，“通過規(guī)則的強制，迫使產(chǎn)生外部性的個體將社會成本和社會收益轉化為私人成本和私人收益，使得行為主體對自己的行為承擔完全責任，從而通過個體的最優(yōu)選擇實現(xiàn)社會最優(yōu)”。14也就是說，以激勵或者懲戒的方式強制引導行政許可持有人在行政許可持續(xù)期間依法實施許可，依靠良好的行政許可實施表現(xiàn)來獲得行政許可變更，以進一步拓展、豐富自身行政許可權利。

綜上所述，行政許可變更與初始行政許可審查是兩種不同性質的行政許可權力，這兩種權力在價值導向上所存在的本質差異，決定了許可類事項變更審查應當采用一種不同于初始行政許可審查且具有行政許可后續(xù)監(jiān)管權特質的特別審查標準，以充分體現(xiàn)行政許可后續(xù)監(jiān)管的價值追求。

（2）審查方式：宜采用針對性審查方式

在行政許可變更制度中，行政許可變更申請人在獲得初始行政許可以后，在行政許可有效期限內(nèi)，其與行政許可機關建立了長期的行政許可監(jiān)管法律關系，行政許可機關通過常規(guī)的行政許可監(jiān)督管理工作對行政許可變更申請人在行政許可有效期限內(nèi)是否依法實施行政許可、行政許可實施過程中自身條件是否發(fā)生變化、申請行政許可變更是否符合法定要求等內(nèi)容都具有了相當程度的了解。因此，在這樣一種“熟人”監(jiān)管工作背景下，行政許可機關在行政許可持有人依法提出行政許可變更申請時，從提高行政效率、節(jié)約自身與行政相對人成本角度出發(fā)，行政許可機關就無需再機械地照搬基于“生人”監(jiān)管背景而構建的行政許可初始審查程序，來對行政許可變更申請進行審查。因此，在常規(guī)監(jiān)督狀態(tài)下，行政許可機關無需對于未發(fā)生變化的行政許可實質條件再作全面的深度審查，只需作輕度的審查即可，有針對性地對需要變更的行政許可事項依法作相應審查。正如《餐飲服務許可管理辦法》第18條第2款規(guī)定：“餐飲服務提供者的許可類別、備注項目以及布局流程、主要衛(wèi)生設施需要改變的，應當向原發(fā)證部門申請辦理《餐飲服務許可證》變更手續(xù)。原發(fā)證部門應當以申請變更內(nèi)容為重點進行審核。”這一辦法中關于對申請變更內(nèi)容進行重點審核的規(guī)定就體現(xiàn)了針對性審查的要求。

（二）信息更新類事項變更

所謂信息更新類事項變更，是指在行政許可機關作出變更之前，變更事項已經(jīng)發(fā)生，行政許可機關變更具有事后備案登記性質，變更事項的發(fā)生并不直接涉及行政許可持有人權利義務的增減，行政許可變更從本質上體現(xiàn)為一種行政事實行為，并不具有行政主觀價值判斷成份。信息更新類事項變更制度的價值主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

一是從基于許可信息管理角度看，基于行政許可信息已經(jīng)發(fā)生變化的客觀事實，通過行政許可變更制度的運行，及時更新許可信息，實現(xiàn)行政許可信息更新的連貫性和動態(tài)性，從而為行政機關進行監(jiān)管決策提供及時、統(tǒng)一、完整、準確的基礎信息資料，進一步增強行政監(jiān)管協(xié)同性，有利于構建以行政許可持有人為監(jiān)管對象的全面無縫隙的整體性監(jiān)管機制。例如，《煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》第24條和第25條規(guī)定，在煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)申請變更安全生產(chǎn)許可證中主要負責人、隸屬關系、企業(yè)名稱時，安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機關在對申請人提交的文件、資料審核后，即可辦理安全生產(chǎn)許可證變更手續(xù)。在這一辦法中，主要負責人、隸屬關系等事實在向行政許可機關申請變更之前就已經(jīng)發(fā)生，因此，申請變更主要是基于許可信息更新之目的。

二是從基于許可信息均衡角度看，通過及時更新行政許可信息，并借助于公告、通知等各種強制信息披露手段，讓不特定社會公眾及時、準確地掌握具有官方公信力的有關行政許可持有人的政府權威信息，改善社會公眾在行政許可監(jiān)管法律關系中所處的監(jiān)管事實信息不利地位，并進而有利于社會公眾采取正確的行為策略安排，以避免市場交易的盲目性、降低市場交易的風險性。例如，《旅行社條例》第42條規(guī)定：“旅游、工商、價格等行政管理部門應當及時向社會公告監(jiān)督檢查的情況。公告的內(nèi)容包括旅行社業(yè)務經(jīng)營許可證的頒發(fā)、變更、吊銷、注銷情況，旅行社的違法經(jīng)營行為以及旅行社的誠信記錄、旅游者投訴信息等。”《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》第22條規(guī)定：“民航總局或民航地區(qū)管理局對經(jīng)營許可證的頒發(fā)、變更、換發(fā)、注銷等情況在相關媒體上予以公布。”基于上述兩個規(guī)定，社會公眾借助于公告或者相關媒體，就能夠及時了解行政許可持有人有關行政許可實施的實際情況。

1.程序啟動模式選擇：宜采用強制申請變更模式

為什么信息更新類事項變更更適合采用強制申請變更啟動模式？其主要理由如下。首先，從信息地位視角看，行政許可持有人具有信息披露的能力。從行政許可監(jiān)管事實信息層面來說15，行政許可持有人作為行政許可的申請者、實施者，其必然深入了解自身實施行政許可的各種現(xiàn)實狀況，以及實施行政許可的各項成本和收益狀況，因此，其比任何其他主體都更多地掌握行政許可監(jiān)管事實信息的變動狀態(tài)?？梢?，行政許可持有人是行政許可監(jiān)管事實信息的主要生產(chǎn)者，是行政許可監(jiān)管事實信息的主要源泉。在監(jiān)管事實信息層面上，行政許可持有人明顯優(yōu)越于行政許可監(jiān)管機關、社會公眾，具有突出的信息優(yōu)勢。行政許可監(jiān)管實踐已經(jīng)充分說明，行政許可持有人遠比行政許可監(jiān)管機關、社會公眾掌握著更多的監(jiān)管事實信息。因此，基于行政許可信息披露成本的考慮，讓行政許可持有人成為信息更新類事項的申請變更主體更加符合信息披露的效率、經(jīng)濟原理。其次，從申請動機視角看，行政許可持有人缺乏信息披露的動力。由于信息更新類事項的變更不會給行政許可持有人帶來直接的行政許可利益，基于“經(jīng)濟人”行為動機視角之考慮，行政許可持有人往往缺少申請變更信息的動力。因此，在這一背景下，如果將信息更新類事項的變更程序啟動模式設置為行政許可持有人自愿申請變更模式，則極有可能會導致行政許可持有人因內(nèi)在動力不足而怠于申請變更，最終可能會導致因信息變更不及時而產(chǎn)生的行政許可信息失真現(xiàn)象，從而造成對社會公眾生產(chǎn)、生活的誤導，影響行政許可制度的社會公信力。

綜上所述，對于信息更新類事項變更程序的啟動模式規(guī)定為強制申請變更模式更為適宜。基于強制申請模式的要求，應將申請變更設定為行政許可持有人的一項法定附隨義務，并配置相應的法律責任。例如，《危險化學品安全使用許可證實施辦法》第39條規(guī)定：“企業(yè)在安全使用許可證有效期內(nèi)主要負責人、企業(yè)名稱、注冊地址、隸屬關系發(fā)生變更，未按照本辦法第二十四條規(guī)定的時限提出安全使用許可證變更申請或者將隸屬關系變更證明材料報發(fā)證機關的，責令限期辦理變更手續(xù)，處1萬元以上3萬元以下的罰款?！边@一規(guī)定充分體現(xiàn)了信息更新類事項變更程序對于強制申請變更模式的要求。

2.審查方式選擇：宜采用形式審查方式

因為信息更新類事項變更是基于特定事實發(fā)生而導致的法定或者自然結果，行政許可機關在相關行政許可文件上作出的程序性操作登記行為，所以，信息更新類事項的變更既不涉及到行政許可機關行政職權的深度行使，也不會導致行政許可權利義務關系的重新配置。與許可類事項變更審查程序相比，信息更新類事項變更程序應當更為客觀、簡單和快捷。因此，信息更新類事項變更并不存在審查標準問題，審查方式也僅僅是形式審查而已。我國現(xiàn)行行政許可立法實踐也大體遵循了這一原則。例如，《建設工程勘察設計資質管理規(guī)定》第15條規(guī)定：“企業(yè)在資質證書有效期內(nèi)名稱、地址、注冊資本、法定代表人等發(fā)生變更的，應當在工商部門辦理變更手續(xù)后30日內(nèi)辦理資質證書變更手續(xù)”。這一規(guī)定體現(xiàn)了立法者在對信息更新類事項變更本質的重要性有準確認識和把握的基礎上，對變更審查程序所作設計的簡潔性和針對性。

三、結語：讓行政許可變更走上法治之路

作為一種政府管制手段，行政許可承載著行政許可持有人私主體利益與社會公眾公共利益的多元利益目標。在行政機關賦予行政許可申請人行政許可權利后，行政許可持有人獲得了從事某種活動的權利或者資格，社會公眾則基于對行政許可公信力的認知，通過行政許可證照等行政許可決定效力外化載體獲得行政許可持有人實施行政許可的各項動態(tài)信息，并據(jù)此決定是否與行政許可持有人展開交往，采取相應的行為策略。行政許可如何變更直接或間接關系到社會各方利益，作為一項行政許可后續(xù)監(jiān)督管理制度，行政許可變更制度目前在我國還未能得到系統(tǒng)化地確立，總體上仍呈現(xiàn)一種零星而不統(tǒng)一的狀態(tài)，許多理論與實踐問題值得探索與研究，只有不斷地深入挖掘、剖析當下行政許可變更制度實踐中所存在的各種問題并針對性地提出相關解決方案，行政許可變更制度運行狀態(tài)方能得到改善。

注：

1目前只有少量文獻專門關注行政許可變更制度，如符健敏、汪進元：《論行政許可變更的正當程序》，《時代法學》2010年第5期。相關研究主要集中在規(guī)劃行政許可變更領域，如宋雅芳：《論行政規(guī)劃變更的法律規(guī)制》，《行政法學研究》2007年第2期；歐元軍：《行政規(guī)劃變更與利害關系人權益的維護》，《法律適用》2008年第5期。

2 2009年因規(guī)劃許可變更而發(fā)生的重慶地產(chǎn)窩案、?？谑幸?guī)劃局集體腐敗案是行政許可變更失范的典型例證。

3韓世遠：《履行障礙法的體系》，法律出版社2006年版，第4頁。

4參見李琦：《行政許可效力新論——行政過程論的研究進路》，中國政法大學2005年博士論文，第143-144頁。

5參見占美柏：《有限政府之合法性論說》，《暨南學報（哲學社會科學版）》2005第3期。

6參見鄭也夫：《信任論》，中國廣播電視出版社2006年版，第102-103頁。

7許明月、林全玲：《信息不對稱、附隨義務與締約過失責任》，《河北法學》2005年第10期。

8汪永清主編：《中華人民共和國行政許可法釋義》，中國法制出版社2003年版，第170頁。

9參見符健敏、汪進元：《論行政許可變更的正當程序》，《時代法學》2010年第5期。

10根據(jù)《承裝（修、試）電力設施許可證管理辦法》第20條規(guī)定，當行政許可持有人發(fā)生較大生產(chǎn)安全事故或者發(fā)生二次以上一般生產(chǎn)安全事故的，行政許可機關一年內(nèi)不予受理申請增加許可證類別或者提高許可證等級。這是關于行政許可持有人行政許可變更申請資格的要求。

11根據(jù)《電信業(yè)務經(jīng)營許可管理辦法》第31條規(guī)定，行政許可持有人在申請涉及有限責任公司股東變化、業(yè)務經(jīng)營權轉移事項變更時，除了必須具備辦法第5條和第6條規(guī)定的行政許可常規(guī)條件外，還應當符合“提出申請時，公司的業(yè)務已開通并且沒有違反電信監(jiān)督管理制度的行為”的要求。

12《建筑業(yè)企業(yè)資質管理規(guī)定》第21條規(guī)定：“取得建筑業(yè)企業(yè)資質的企業(yè)，申請資質升級、資質增項，在申請之日起前一年內(nèi)有與建設單位或企業(yè)之間相互串通投標，或以行賄等不正當手段謀取中標等情形之一的，資質許可機關不予批準企業(yè)的資質升級申請和增項申請?！?/p>

13參見符健敏、汪進元：《論行政許可變更的正當程序》，《時代法學》2010年第5期。

14科斯：《社會成本問題》，載《財產(chǎn)權利與制度變遷》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第33頁。

15此處將行政許可后續(xù)監(jiān)管信息從總體上分為監(jiān)管規(guī)范信息與監(jiān)管事實信息兩個部分的思路參照了葉必豐教授對于價格聽證信息所作出的分類。參見葉必豐：《價格聽證中的信息不對稱及其解決思路》，《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》2004年第3期。