徐先耀（江蘇建科工程咨詢有限公司， 江蘇 南京 210019）

0 引 言

為貫徹落實《中共中央國務院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》（以下簡稱《規(guī)劃意見》）和《國務院辦公廳關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)［2017］19號）（以下簡稱《健康發(fā)展意見》），近期，住房和城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），并從 2020年 3月1日起施行。筆者對于上述 3 個文件及相關(guān)法律法規(guī)進行了梳理，并且結(jié)合當前推行建設項目工程總承包的實際情況和相關(guān)經(jīng)驗教訓，提出了一些思考和建議，供業(yè)內(nèi)人士參考。

1 涉及工程總承包的法律法規(guī)精神

（1）《規(guī)劃意見》要求：“推廣工程總承包制，加強建筑市場監(jiān)管?！?/p>

（2）《規(guī)劃意見》明確指出，要提升城市建筑水平，就必須落實工程質(zhì)量責任，完善工程質(zhì)量安全管理制度，落實建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位等五方責任主體的質(zhì)量安全責任。

（3）根據(jù)《中華人民共和國建筑法》《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》及住房和城鄉(xiāng)建設部的相關(guān)責任規(guī)定，施工現(xiàn)場的工程質(zhì)量安全由施工單位負責，施工單位的項目經(jīng)理必須對施工質(zhì)量安全負責；實行總承包的，由總承包單位負總責。理由很簡單，因為施工單位是項目現(xiàn)場施工生產(chǎn)活動的經(jīng)營者和管理者。

（4）《管理辦法》第六條指出，建設內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的項目適宜采用總承包方式。《管理辦法》第三條明確規(guī)定了總承包的具體內(nèi)容，即承包單位按照與建設單位簽訂的合同，對工程的設計、采購和施工等階段實行總承包，并且對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負責。《管理辦法》第十一條規(guī)定，工程總承包單位不得是工程總承包項目的代建單位、項目管理單位、監(jiān)理單位、造價咨詢單位和招標代理單位。為此，筆者建議，各地建設行政主管部門應認真學習貫徹《管理辦法》，清理整頓目前工程建設市場存在的亂象。凡是代建單位、項目管理單位、監(jiān)理單位、造價咨詢單位和招標代理單位正在進行工程項目總承包的，一律停止相關(guān)業(yè)務，協(xié)調(diào)有關(guān)各方做好善后工作，并且保證今后不再從事相關(guān)經(jīng)營活動。

2 當前推行工程總承包制需要注意的問題及建議

（1）《管理辦法》第十條規(guī)定，工程總承包單位應當同時具有與工程規(guī)模相適應的工程設計資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者是由具有相應資質(zhì)的設計單位和施工單位組成的聯(lián)合體。目前在國內(nèi)建筑市場上，同時具有與大型、特大型建設工程項目規(guī)模相適應的工程設計資質(zhì)和施工資質(zhì)的單位為數(shù)不多。在工程實施階段，若由設計單位實施工程總承包，則在沒有施工資質(zhì)的情況下，設計單位對施工現(xiàn)場的管理能力以及對施工技術(shù)規(guī)范、標準的掌握都相對欠缺，在關(guān)鍵部位、關(guān)鍵工序的質(zhì)量控制上和危險性較大的分部分項施工組織設計上缺乏有效的預見，且無法提供可靠的經(jīng)驗和措施。若由施工單位實施總承包，則在相應規(guī)模的工程設計能力相對薄弱且經(jīng)驗不足的情況下，施工單位很容易在設計質(zhì)量上出錯；或者以優(yōu)化設計為名，隨意更改、降低設計標準，甚至為便于自己施工而降低設計標準，從而給工程項目的使用埋下了隱患。筆者建議：為克服因單一設計或單一施工單位總承包管理體系的短板，現(xiàn)階段除了已符合《管理辦法》第六條并同時具備設計、施工同等規(guī)模資質(zhì)的單位以外，建設單位暫不宜委托原來僅具備單一資質(zhì)的單位承擔工程項目總承包，提倡由具備設計、施工資質(zhì)的單位組成聯(lián)合體分階段分別實施總承包。

（2）《管理辦法》第十條規(guī)定，工程總承包單位應當具有相應的項目管理體系和項目管理能力、財務和風險承擔能力，以及與發(fā)包工程相類似的設計、施工或者工程總承包業(yè)績。目前在建筑市場上，有一些初始申請總承包資質(zhì)的設計企業(yè)或施工企業(yè)，缺乏相對應的項目管理體系，不具備相應的項目管理能力、財務和風險承擔能力，更沒有相對應的工程總承包業(yè)績。筆者建議：對于申請增加非原有承包資質(zhì)以承攬工程總承包的設計企業(yè)或施工企業(yè)，主管部門在審查時應嚴格把關(guān)，嚴格控制批準質(zhì)量與數(shù)量。

（3）《管理辦法》第二十條規(guī)定，工程總承包項目經(jīng)理不得同時在兩個或兩個以上工程項目擔任項目經(jīng)理、施工項目負責人。目前在建筑施工現(xiàn)場，項目經(jīng)理不在現(xiàn)場的情況時有發(fā)生，甚至在某些地區(qū)，項目經(jīng)理不到崗率大大超過總監(jiān)，合同約定的項目經(jīng)理只在開會或當?shù)刂鞴懿块T檢查時到場，現(xiàn)場日常管理工作通常委托給執(zhí)行經(jīng)理、副經(jīng)理主持。這些臨時的項目代理人和項目總監(jiān)承擔著不應承擔的巨大法律責任風險。筆者建議：工程總承包單位項目經(jīng)理的任職條件，除了滿足《管理辦法》第二十條的規(guī)定以外，還必須到崗履職，主持項目實施階段的日常工作，承擔相應的法律責任和義務。對于長期不到崗盡職的項目經(jīng)理，建設單位可以直接向總承包單位提出書面要求，限期落實，否則予以處罰，直至終止工程總承包合同。但凡發(fā)生重大質(zhì)量、安全事故，對不在崗的項目經(jīng)理除了依法追究其相應的法律責任以外，還要追究其擅自離崗的責任，使相關(guān)企業(yè)和當事人不愿掛名、不敢掛名。

（4）實施工程總承包，有利于實現(xiàn)工程項目的系統(tǒng)化、集約化管理，有利于提高工程項目的管理水平和管理效率。值得注意的是，隨著總承包單位經(jīng)營活動范圍的擴大，設計、采購和施工分包環(huán)節(jié)的增多，政府監(jiān)管部門必須進一步加強對建設單位、代建單位、項目管理單位和工程監(jiān)理單位的監(jiān)管力度，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，依法依規(guī)進行管控，以防失控。

（5） 推行工程總承包制，必須要加強對五方責任主體的監(jiān)督與管理。建設單位是建設投資的主體，對整個建設項目全過程實施管理，其決策權(quán)和管理權(quán)在五方責任主體中最大，對建設工程目標起主導作用；五方責任主體中其余四方的權(quán)利與義務與建設單位不對等，處于從屬地位。由于現(xiàn)行建設行政主管部門與各行業(yè)的建設單位無直接的行政監(jiān)督關(guān)系，無法對建設單位的項目負責人進行有效管理與監(jiān)督。筆者建議：但凡涉及國計民生的重大項目，建設主管部門應與轄地黨政有關(guān)部門，如紀檢、監(jiān)察、審計等部門保持密切聯(lián)系，形成對建設單位的監(jiān)管合力，從而保證工程建設項目總承包制順利施行；對于不同階段的主體責任，尤其是質(zhì)量與安全責任，仍然按照“誰設計，誰負責；誰施工，誰負責”的基本原則進行認定；建設單位和監(jiān)理單位應嚴格按照《建設工程質(zhì)量管理條例》《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》的有關(guān)規(guī)定，認真履行相關(guān)法定職責。

3 案例分析

2016年 11月24日，江西省宜春市豐城電廠三期在建冷卻塔施工平臺發(fā)生倒塌，造成死亡 73 人、傷 2 人、直接經(jīng)濟損失過億元的特別重大事故。該起事故的嚴重程度和影響范圍之大，為建國以來建筑行業(yè)所罕見。

3.1 事故的性質(zhì)和原因

根據(jù)近期的公開報告，經(jīng)法院審理查明，該起倒塌事故屬于特別重大生產(chǎn)安全責任事故。建設單位在未經(jīng)論證、評估的情況下，違規(guī)大幅度壓縮合同工期，提出策劃并與工程總承包單位、監(jiān)理單位、施工單位共同啟動“大干 100 天”活動，導致工期明顯縮短。人民法院對這起特大事故所涉 9 件刑事案件進行了公開宣判，對 28 名被告人和 1 個被告單位依法判處刑罰。

報告顯示，該起倒塌事故的主要成因如下。

（1）由分包單位項目部編制并經(jīng)總承包項目部、項目監(jiān)理部、擴建工程建設指揮部審查同意的《 7號冷卻塔筒壁施工方案》存在嚴重缺陷，未針對拆模作業(yè)制定管理控制措施。

（2）對試塊送檢、拆模的管理失控。在實際施工過程中，勞務作業(yè)隊伍自行決定拆模。事故發(fā)生時，施工人員在混凝土強度不足的情況下違規(guī)拆除模板，造成筒壁混凝土和模板體系連續(xù)傾塌墜落，墜落物沖擊與筒壁內(nèi)側(cè)連接的平橋附著拉索，導致平橋也整體倒塌，造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。

（3）混凝土供應商擅自改變混凝土配合比，未嚴格按混凝土配合比添加外加劑，最終導致該特大事故的發(fā)生。

（4）該項目存在貪污、受賄和國有公司、企業(yè)人員濫用職權(quán)行為。

3.2 事故的教訓

（1）從該工程施工管理網(wǎng)絡圖（為避免涉及相關(guān)單位名稱，網(wǎng)絡圖略）上獲悉，工程總承包單位沒有一個強大的土建分包單位作為設計單位承擔的電廠施工總承包，沒有分包給有大型電力工程施工總承包經(jīng)驗的施工單位，對高空作業(yè)的安全性和混凝土強度均缺乏應有的預見和事前、事中控制措施。

（2）分包單位有嚴重缺陷的《 7號冷卻塔筒壁施工方案》，居然被總承包單位項目部、監(jiān)理和工程指揮部通過。

（3）建設單位指揮部大幅度壓縮合同工期，提出“大干 100 天”。作為工程總承包單位，即便是一家大區(qū)級的大型專業(yè)設計院，如果不具備對該工程合理工期的認知度，就不能有效抵制建設單位大幅度壓縮工期的違規(guī)行為。監(jiān)理單位也是如此。

（4）在拆除連接施工平臺的混凝土結(jié)構(gòu)模板時，土建施工總承包項目部、分包項目部和監(jiān)理部應當知道其質(zhì)量、安全的重要性，必須先制定出符合規(guī)范要求的拆?？刂拼胧?，并且嚴格監(jiān)督施工人員進行拆模作業(yè)。事實上，勞務分包單位擅自拆模，混凝土供應單位擅自修改配合比，充分表明了工程總承包單位對施工現(xiàn)場的質(zhì)量、安全、工期三大目標的管理處于失控狀態(tài)。

3.3 建 議

凡屬于國家大型能源、交通、電力、水利等基礎設施建設的，在推行建設項目工程總承包時，不宜由只有設計或施工單一資質(zhì)的單位（包括剛申請獲得有另一方資質(zhì)而無實際業(yè)績的單位）實施工程總承包，應當由有資質(zhì)（包括具有同類工程業(yè)績）的設計、施工單位組成的聯(lián)合體實施工程總承包。否則，此類悲劇可能還會發(fā)生。

4 結(jié) 語

實施建設工程項目是一項系統(tǒng)性、綜合性的復雜過程。面對廣闊的建筑市場，從事工程建設項目管理的五方責任主體，要與時俱進，努力探索，勇于實踐；要秉承“精心設計、精心施工、精準管理、創(chuàng)精品工程”的原則，堅持在法律法規(guī)框架下，不斷探索、總結(jié)經(jīng)驗，以提升管理優(yōu)勢；要善于把握機遇，以問題為導向，攻堅克難，重視和解決深層次問題，逐步推進與完善工程總承包制，不斷促進工程建設管理持續(xù)健康發(fā)展。