項松林，周澤宇，劉牧晨

(安徽建筑大學 公共管理學院，安徽 合肥 230601)

貧困是人類社會發(fā)展中普遍存在的現(xiàn)象，貧困的治理問題是一個重大的理論課題與現(xiàn)實難題，困擾著世界各國的學界與政界。在主政地方和擔任總書記以來，習近平總書記在深入分析貧困的成因及其治理的困境基礎上，系統(tǒng)闡發(fā)了包括合力扶貧認識論、合力扶貧多元論、合力扶貧協(xié)同論、合力扶貧實踐論等系統(tǒng)而內(nèi)涵豐富的合力扶貧思想。“精準扶貧”與“合力扶貧”是習近平總書記貧困治理理念中最為核心的兩個方面。如果說“精準扶貧”針對的是“大水漫灌”式的粗放扶貧，那么“合力扶貧”則是針對的是“千軍萬馬扶持千家萬戶”[1]式的松散扶貧。同時，兩者又緊密關聯(lián)，“合力扶貧”需對接“精準”，有的放矢；“精準扶貧”同樣需對接“合力”，共同發(fā)力。社會各界較為關注“精準扶貧”思想，而對“合力扶貧”思想的研討嚴重不足。本文擬就這一論題做一粗略的論述，以期推動政界與學界對習近平扶貧思想更整全性的認識，從而更好地發(fā)揮合力扶貧思想對脫貧攻堅的引領作用。

一、為什么要“合力”扶貧：習近平合力扶貧認識論

貧困是如何形成的，如何擺脫與治理貧困，這兩個層面的認識問題是任何反貧困理論必須首先解答的元問題。習近平的合力扶貧思想正是對這兩個問題的深邃思考之中孕育形成的，合力扶貧認識論是其理論基石。誠然，從思想淵源上看，馬克思主義的歷史合力論與反貧困理論是習近平合力扶貧思想之“本”，中華民族扶貧濟困的優(yōu)良傳統(tǒng)是習近平合力扶貧思想之“根”，改革開放以來中國扶貧開發(fā)的具體實踐是習近平合力扶貧思想之“源”，西方多中心協(xié)同治理理論是習近平合力扶貧思想之“鑒”。

(一)習近平合力扶貧思想源于對貧困與反貧困的深刻認知

一般而論，貧困的原因是復雜多樣的，有環(huán)境貧困、資源貧困、經(jīng)濟貧困、心理貧困、文化貧困、能力貧困、機會貧困、福利貧困、制度貧困等不同的表現(xiàn)與根源。國內(nèi)外學者有關致貧原因的分析與解讀基本上涵蓋了這些方面，但缺少整全性、系統(tǒng)性的闡釋。而這些多樣化的致貧因素，習近平總書記高屋建瓴地把它們歸納為“客觀因素”與“主觀因素”；前者是“自然方面的因素”，而后者是“人的因素”[2]198?？陀^地說，自然條件、資源稟賦、經(jīng)濟社會發(fā)展基礎等這些“客觀因素”不以人的意識為轉(zhuǎn)移而客觀地存在，因而問題關鍵是“人的因素”，用習近平總書記的話說，就是“能不能把各方面積極性都調(diào)動起來形成打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的強大合力”。[2]正是基于這樣的研判，習近平總書記反復強調(diào)，“脫貧致富不僅僅是貧困地區(qū)的事，也是全社會的事”[2]；“要大力弘揚中華民族扶貧濟困的優(yōu)良傳統(tǒng)，凝聚全黨全社會力量，形成扶貧開發(fā)工作強大合力?！盵3]19如何調(diào)動各方面的積極性、匯聚成強大的凝聚力是習近平合力扶貧思想最為核心的問題意識之一。

(二)習近平合力扶貧思想也是源于對粗放型扶貧、松散型扶貧的現(xiàn)實困境的反思與回應

歷史地看，黨和政府的反貧困政策與實踐經(jīng)歷了社會救濟式扶貧階段、體制改革推動扶貧階段，開發(fā)式扶貧階段，扶貧攻堅階段。盡管新中國成立七十年來我們的扶貧政策、扶貧思路、扶貧方式不斷在改革與完善，然而毋庸諱言其根深蒂固的松散性頑疾一直沒有得到徹底的根除。對此，在上個世紀九十年代，習近平在《擺脫貧困》一書中就一針見血地指出，存在“千軍萬馬扶持千家萬戶”見效不大、人浮于事、松垮散漫的習氣[1]78。因而，傳統(tǒng)的扶貧模式不僅僅存在不夠精準的問題，同時也存在力量松散、缺乏凝聚力與整體效應的突出問題。

(三)合力扶貧思想的提出也有其特殊的歷史背景與歷史使命

貧困治理是古今中外治國理政的一件大事，也是一件世界性的難事。當前，我國扶貧工作進入到了一個重要的歷史節(jié)點，即在2020年底要實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽，這是全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的“底線任務”[2]。一方面，這個歷史節(jié)點與歷史擔當越來越迫近，另一方面，扶貧工作的任務、困難與挑戰(zhàn)越來越艱巨，所面對的都是難啃的“硬骨頭”，采取單打獨斗、松松散散的扶貧方式根本無法完成歷史任務，必須凝聚全黨全社會的力量，必須多措并舉，必須合力扶貧攻堅。這一特殊的歷史節(jié)點與使命擔當意識是習總書記提出合力扶貧思想的現(xiàn)實出發(fā)點。

二、什么是“合力”扶貧：習近平合力扶貧多元協(xié)同治理論

什么是“合力”扶貧？正如“精準扶貧”貴在“精準”、要義在“精準”一樣，“合力扶貧”貴在“合力”、要義在“合力”，即強調(diào)聚合多種力量、采取多種舉措，同時又協(xié)同配合，形成合力與整體效應。因而，我們可以將習近平合力扶貧思想的核心內(nèi)涵扼要地表述為多元協(xié)同治理貧困，是多元協(xié)同治理理論在貧困治理領域的卓越探索與運用，同時也極大地豐富和發(fā)展了多元協(xié)同治理理論。

(一)合力扶貧多主體論

多元協(xié)同治理理論的首要意義就在于強調(diào)治理的多中心、多主體，認為單一的政府、市場、社會組織、社區(qū)都存在缺陷與不足、甚至“失靈”的可能。黨的十八大以來，習總書記在每一次重要的扶貧工作會議上都反復強調(diào)多主體參與的“合力”扶貧。比如，在河北省阜平縣考察扶貧開發(fā)工作時的講話中指出：“凝聚全黨全社會力量，形成扶貧開發(fā)工作強大合力?！盵3]19在部分省區(qū)市的扶貧攻堅座談會上，習總書記提出了“四個切實”，把“切實強化社會合力”與精準扶貧、基層組織建設、落實領導責任共同作為新時代扶貧工作最重要的抓手，并正式提出要構建“行業(yè)扶貧”、“社會扶貧”、“專項扶貧”的“三位一體”的大扶貧格局。[4]在中央扶貧工作會議上的講話中，“扶貧合力還沒有形成”被作為當前扶貧工作中一項突出的“薄弱環(huán)節(jié)”，并再次強調(diào)“調(diào)動各方力量，加快形成全社會參與的大扶貧格局”。[2]在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上的講話中，習近平總書記諄諄告誡“分則力散，專則力全”，“加大各方幫扶的力度”，“集中優(yōu)勢兵力打攻堅戰(zhàn)”。[5]在精準脫貧座談會的講話中，他言簡意賅地指出，“脫貧攻堅，各方參與是合力”，“要調(diào)動各方面積極性，引領市場、社會協(xié)同發(fā)力，形成全社會廣泛參與脫貧攻堅格局”。[6]從這些講話中，我們可以清晰地看到，多主體參與的合力扶貧思想貫穿始終。

(二)合力扶貧多舉措論

治理論的另一核心理念是強調(diào)多種方式的多元共治。在長期反貧困的探索與實踐中，習近平深諳扶貧不是簡單的“給錢給物”，而是要多管齊下、多點發(fā)力。在任寧德地委書記期間，習近平對各種扶貧方式與舉措有過廣泛而深入的思考，這期間撰寫完成的《擺脫貧困》一書是合力扶貧思想形成與確立的重要生長點。粗略地歸納，習總書記提出的扶貧舉措與思路主要有：一是擺脫“觀念的貧困”。相對于“老、少、邊、島、貧”的客觀環(huán)境與經(jīng)濟貧困，習近平總書記更為擔心的是“意識貧困”與“思路貧困”。二是“扶志”。人窮不能志短，扶貧先要扶志。習近平總書記反復強調(diào)，“不要言必稱貧，處處說貧”，“要從思想上淡化‘貧困意識’”[1]7-8；面對貧困，要擺正位置，“把事事求諸于人轉(zhuǎn)為事事先求諸于己”，“把解決原材料、資金短缺的關鍵，放到我們自己身上來”。[1]2三是教育扶貧。習近平深刻洞見到“窮”和“愚”互為因果的惡性循環(huán)，“教育上的馬太效應”——“越窮的地方越難辦教育，但越窮的地方越需要辦教育，越不辦教育就越窮”。[1]173為此，他提出要樹立“新的教育觀”，“把教育擺在先行官的位置”[1]174。四是科技扶貧。習近平深刻認識到，“科技是生產(chǎn)力”[1]186，“科學技術是脫貧致富的關鍵”[1]155，反復提倡“科技扶貧”[1]121，149。五是產(chǎn)業(yè)扶貧。習近平堅持歷史唯物主義的基本立場、基本觀點與基本方法，把生產(chǎn)力看作是一切社會發(fā)展的最終決定力量，要求貧困地區(qū)因地制宜，探索“發(fā)展大農(nóng)業(yè)的路子”[1]178-190，“走市場、技術、資源相結合的開發(fā)路子”[1]122，通過產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不斷增強貧困地區(qū)自身的“造血功能”。六是堅持黨的領導，加強基層黨組織建設。習近平深刻認識到農(nóng)村扶貧工作與農(nóng)村基層組織建設之間的關聯(lián)，“黨對農(nóng)村的堅強領導，是使貧困的鄉(xiāng)村走向富裕道路的最重要的保證”[1]159，“農(nóng)村脫貧致富的核心就是農(nóng)村黨組織”[1]160，“要想脫貧致富，必須有個好支部?！盵1]161

需要特別強調(diào)的是，這些重要的扶貧舉措不是彼此孤立、各自為政，而是相互關聯(lián)、融為一體：黨的領導是核心力量和最重要的保證；產(chǎn)業(yè)扶貧是根本出路；科技扶貧是關鍵；教育扶貧要擺在優(yōu)先位置；擺脫觀念貧困與思路貧困是先導。這些邏輯嚴密、內(nèi)涵豐富的多元扶貧舉措論代表了習近平合力扶貧思想發(fā)展的一個重要階段，許多思想觀點在他后來主政福建、浙江以及擔任總書記以來的系列重要講話中得到進一步的深化、發(fā)展和完善。比如，在河北省阜平縣考察扶貧開發(fā)工作時的講話中，他進一步強調(diào)：“扶貧要扶志，有志氣、自力更生很重要”[3]19。中央扶貧工作會議上部署安排的“五個一批”實質(zhì)上就是五種主要的扶貧舉措與方式，它一定意義上標志著習近平合力扶貧思想之多舉措理論體系建構完成。

(三)合力扶貧協(xié)同論

多元治理的難點在于如何將各種主體、各種舉措有機地協(xié)同，形成聚合效應。從協(xié)同合作的主體上看，有上下級政府之間的“縱向協(xié)同”，府際之間的“橫向協(xié)同”，政府、社會組織與市場等“多部門協(xié)同”；從政策協(xié)同合作層面上看，有最低層次的“政策合作”，中間層次的“政策協(xié)調(diào)”，最高層次的“政策整合”。黨的十八大以來，習近平總書記非常重視扶貧體制機制建設，對“縱向協(xié)同”、“橫向協(xié)同”、“多部門協(xié)同”、“政策整合”等不同層面、不同層次的協(xié)同問題既有頂層設計又有具體安排，形成了系統(tǒng)的合力扶貧協(xié)同論。

對于上下級政府之間的“縱向協(xié)同”，習近平總書記的頂層設計是中央統(tǒng)籌、省(自治區(qū)、直轄市)負總責、市(地)縣抓落實。[6]對于同級政府之間、同一政府不同職能部門之間的“橫向協(xié)同”，習近平非常推崇自己在主政福建期間開創(chuàng)的東西部扶貧協(xié)作的“閩寧模式”。在東西部扶貧協(xié)作座談會上，習近平總書記將東西部扶貧協(xié)作機制提升到“大戰(zhàn)略”、“大布局”、“大舉措”的新高度——“是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展的大戰(zhàn)略”，“是加強區(qū)域合作、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、拓展對內(nèi)對外開放新空間的大布局”，“是實現(xiàn)先富幫后富、最終實現(xiàn)共同富裕目標的大舉措”。[7]

政府、市場與非政府組織等“多部門協(xié)同”，是真正的大協(xié)同，用習近平總書記話說是“大格局”。在提出“四個切實”、謀篇布局“切實強化社會合力”時，習近平總書記就在運思與探索“三位一體”大扶貧格局。從公共政策學、公共治理來看，處理好政府、市場與社會之間的協(xié)同，關鍵在于如何理順政府、市場與社會之間的關系，發(fā)揮各自的優(yōu)勢避免各自的失靈。同時，這也是關涉國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的大課題。

政策整合長期以來是協(xié)同治理的重點與難點。習近平在最近幾次扶貧工作的講話中都將扶貧政策的整合問題提上了議事日程。在中央扶貧開發(fā)工作會議上，他嚴肅地指出：“扶貧同農(nóng)村低保、新農(nóng)保、醫(yī)療救助、危房改造、家庭經(jīng)濟困難學生資助等政策尚未做到無縫銜接，還是鐵路警察各管一段……有關部門自有一套規(guī)劃、自建一套系統(tǒng)，信息共享渠道不暢通，相互既有交叉重復，又有空白盲區(qū)?！盵2]在扶貧資金整合方面同樣存在這樣的問題，一方面資金有限、財政投入不足、捉襟見肘，另一方面有限的資金卻被層層分割，資金的使用效率很低。我們上文論及的各種舉措以及各種舉措之間都存在整合的問題，這是今后脫貧攻堅的主攻方向，也是我們極力挖掘習近平合力扶貧思想內(nèi)涵的主要目的。

三、怎么樣“合力”扶貧：習近平合力扶貧實踐論

明確什么是“合力”扶貧、為什么要合力”扶貧，歸根結底還是為了踐行“合力”扶貧，更好地打贏扶貧攻堅戰(zhàn)。這方面，習近平合力扶貧實踐論為我們提供了根本遵循和行動指南。

(一)樹立“合力”扶貧的新理念

黨的十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展新理念，是我們黨在新的歷史起點上對發(fā)展動力、發(fā)展方式、發(fā)展取向等最新認識與突破，是做好新時代各項工作的根本遵循。從內(nèi)涵與實質(zhì)上看，合力扶貧深刻體現(xiàn)了五大發(fā)展理念的基本要求：合力扶貧是扶貧方式的改革與創(chuàng)新；科技扶貧，綠色減貧，東西部扶貧協(xié)作，開放性扶貧與激發(fā)內(nèi)生動力等是合力扶貧的多元舉措；共同富裕、共建共享是合力扶貧的核心價值訴求。因而，合力扶貧的理念、思路與新發(fā)展理念完全契合，是新時代脫貧攻堅的重要指揮棒之一，我們要牢固樹立合力扶貧的新理念。

(二)合力扶貧與精準扶貧需相互對接、互相支撐

在前文論及合力扶貧的內(nèi)涵及其重要性與必要性時，我們多次指出合力扶貧與精準扶貧之關聯(lián)，尤其強調(diào)了合力扶貧要對接精準扶貧。這里，我們想強調(diào)精準扶貧同樣需對接合力扶貧，這同樣是習近平總書記扶貧思想的基本意蘊。

黨的十八大以來，正如我們前文所做的爬梳，習總書記在歷次扶貧工作的重要講話中，都有豐富的合力扶貧思想；而且從時序上看，合力扶貧思想早于精準扶貧思想。精準扶貧方略正式提出之后，合力扶貧與精準扶貧在每一次講話中都被同時提及，并不存在精準扶貧方略取代合力扶貧思路的問題。誠然，在不同的場合，習總書記對兩者有不同的偏重，前幾年習總書記確實更注重精準扶貧的問題，尤其在2015年中央扶貧開發(fā)工作會議上，習總書記詳盡圍繞“扶持誰”、“誰來扶”、“怎么扶”、“如何退”四個層面詳盡闡述了精準扶貧、精準脫貧的思想內(nèi)涵。如果我們把這次講話精神與2017年在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上的講話做一對比的話，那么它們之間的差異與側(cè)重還是很清晰的，后者的講話精神的主題是如何“加大力度”，重點部署的是“加大投入支持力度”“集中優(yōu)勢兵力打攻堅戰(zhàn)”“加大各方幫扶力度”“加大內(nèi)生動力培育力度”[8]，聚焦的是合力扶貧的問題。前不久在重慶考察并主持召開解決“兩不愁三保障”突出問題座談會上，習總書記正式號召，在脫貧攻堅戰(zhàn)進入決勝的關鍵階段，要合力攻堅。[9]因而，這需要做好合力扶貧與精準扶貧的相互對接、相互支撐，做到真扶貧、扶真貧。

(三)處理好“分”與“合”

處理“分”與“合”的問題需要治理藝術。合力扶貧最為核心的的問題，一是如何發(fā)揮各參與主體的積極性問題，二是如何聚合與發(fā)揮整體效應的問題。這種“分”與“合”的關系問題，很類似于習總書記在《之江新語》中“手指”與“拳頭”之形象比喻：一個手掌，攤開是“多個指頭”，握緊是“一個拳頭”。一個“指頭”勁再大，其他“指頭”如果不用力，也難以體現(xiàn)出“拳頭”的合力。[10]因而，要形成扶貧的“合力”，首要的前提是各個“指頭”充分發(fā)揮積極性，尤其是要堅持群眾主體性與主動性。因為，貧困群眾是扶貧攻堅的對象，更是脫貧致富的主體，因而要充分發(fā)揮他們的積極性、創(chuàng)造性、能動性，政府這根“大指頭”不能大包大攬。習近平曾非常有針對性地指出，“黨和政府有責任幫助貧困群眾致富，但不能大包大攬。不然，就是花了很多精力和投入暫時搞上去了，也不能持久。有的地方不注重調(diào)動群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性，反而助長了等靠要思想”[2]。

其次，如何協(xié)調(diào)、配合、協(xié)同的問題，真正做到“大合唱”。這很類似于習總書記在《擺脫貧困》中所提倡的“經(jīng)濟大合唱”：一個合唱團，要做到異口同聲，就得講究一個主旋律、一種節(jié)奏。如果每個部門、每個單位都強調(diào)自己工作的重要性，各吹各的號，各唱各的調(diào)，那非唱“砸鍋”不可。[1]10-12扶貧工作更需如此，行業(yè)扶貧、社會扶貧、專項扶貧以及各種志愿扶貧不能各吹各的號、各唱各的調(diào)，要協(xié)同配合、共同謀劃。合力扶貧的核心要義就是要做好“大合唱”的文章，發(fā)揮整體的“合力”。我們在前文論及什么是合力扶貧時，透析了不同層面不同層次的協(xié)同問題，這是落實與踐行合力扶貧思想的重要要求。

(四)抓好黨建促扶貧

當前，我國深度貧困地區(qū)主要集中在農(nóng)村地區(qū)。貧困治理與農(nóng)村基層治理有很多契合性的方面，貧困治理的困境很大程度上繞不過去農(nóng)村基層治理的難題，黨對“三農(nóng)”工作之領導核心作用的發(fā)揮離不開神經(jīng)末梢的農(nóng)村基層治理能力與水平的提升。為此，習總書記從統(tǒng)籌扶貧工作與基層治理的高度反復強調(diào)，“要想脫貧致富，必須有個好支部”[1]161，“抓好黨建促扶貧，是貧困地區(qū)脫貧致富的重要經(jīng)驗”[3]21-22。因而，在貧困治理的決戰(zhàn)階段，既需要自上而下的頂層設計，也需要自下而上的堅實基礎，把基層黨組織建設作為新時代合力扶貧的著力點與重要抓手。通過抓黨建促扶貧，這是中國特色扶貧工作的最大特色與最寶貴的經(jīng)驗，值得一以貫之。

正如習總書記提綱挈領地總結，“脫貧攻堅要取得實實在在的效果，關鍵是要找準路子、構建好的體制機制，抓重點、解難點、把握著力點?！盵2]扼要地看，“好的路子”無疑就是讓合力扶貧與精準扶貧相互對接、相互支撐；“好的體制機制”無疑就是被實踐檢驗行之有效的脫貧攻堅的責任體系、政策體系、幫扶體系、投入體系、社會動員體系、考核評估體系等；“重點與難點”是既要充分發(fā)揮各參與主體的積極性又要形成合力與整體效應的問題；“著力點”與主要抓手是抓黨建促扶貧，這些豐富的思想是習近平扶貧思想的有機組成部分，是指引打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的根本遵循和行動指南。