張志勝

摘要：?農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施互促共進，前者是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略題中的應(yīng)有之義，也是實施該戰(zhàn)略的助推器，后者為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理提供了新的契機。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題可歸因于相關(guān)主體責(zé)任缺失，既有地方政府“主導(dǎo)者”角色缺位，也有部分地方企業(yè)不重視農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護，甚至污染或破壞環(huán)境的因素。另外，農(nóng)民環(huán)保意識淡薄，非政府組織參與治理的能力有限等因素亦不容忽視。推進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的全方位振興，亟待在地方政府的主導(dǎo)下，地方企業(yè)、農(nóng)民、非政府組織、農(nóng)村社區(qū)等“利益攸關(guān)者”各司其責(zé)，且“多元共治”。其中，地方政府切實承擔(dān)起“主導(dǎo)者”責(zé)任;地方企業(yè)需強化保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的社會責(zé)任;農(nóng)民應(yīng)增強治理主體意識;非政府組織需提升參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的能力;農(nóng)村社區(qū)則應(yīng)發(fā)揮生態(tài)環(huán)境治理的“主場”優(yōu)勢。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;農(nóng)村生態(tài)環(huán)境;多元共治;美麗鄉(xiāng)村;生態(tài)治理

中圖分類號：F32322;X321???文獻標(biāo)志碼：A???文章編號：1008-5831（2020）01-0201-10

一、問題提出及其學(xué)術(shù)梳理

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央十分關(guān)注農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理問題。在許多重要場合和重要會議上，習(xí)近平總書記就農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題作出了一系列科學(xué)的論斷?！皼]有美麗鄉(xiāng)村，就沒有美麗中國”，“中國要美，農(nóng)村必須美”，“我們既要綠水青山，也要金山銀山”，“像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”[1]等“金句”熠熠生輝。黨的十八大之后，連續(xù)7年（2013—2019年）的中央一號文件以及中央的有關(guān)重要文件均對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題提出了科學(xué)、詳細(xì)的治理舉措。黨的十九大報告指出，“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”

[2]23，并將“生態(tài)宜居”作為鄉(xiāng)村振興的總要求之一。2018年2月發(fā)布的《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（簡稱《意見》）則將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理作為重要“抓手”，明確提出“鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關(guān)鍵”，要求“牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”，以期通過對環(huán)境突出問題的綜合治理，“讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園”[3]。在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習(xí)近平總書記特別強調(diào)，“生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題”，要“持續(xù)開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，打造美麗鄉(xiāng)村，為老百姓留住鳥語花香田園風(fēng)光”[4]。2018年9月印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》（簡稱《規(guī)劃》）特地將“建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村”作為“第六篇”的標(biāo)題，提出要“推動鄉(xiāng)村生態(tài)振興，建設(shè)生活環(huán)境整潔優(yōu)美、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定健康、人與自然和諧共生的生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村”[5]。習(xí)近平總書記的系列重要講話以及中央的有關(guān)政策與文件，不僅全面闡述了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的時代意義、遵循原則、科學(xué)方法與具體舉措，也為農(nóng)民群眾保護“鄉(xiāng)情美景”和建設(shè)生態(tài)宜居家園提供了理論指導(dǎo)和行動指南。

黨的十六屆五中全會提出“新農(nóng)村”建設(shè)目標(biāo)后，國內(nèi)許多學(xué)者圍繞“村容整潔”的要求對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理進行了多方面探討，取得了豐富的研究成果。但既有研究成果大多只關(guān)注農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題的成因與表征、治理主體、治理模式以及國外經(jīng)驗等。具體而言，已有研究主要關(guān)注了四個方面的內(nèi)容：一是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題的成因與表征。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題主要涉及農(nóng)業(yè)面源污染、畜禽糞便污染、生活垃圾污染以及城鎮(zhèn)地區(qū)的轉(zhuǎn)移污染等，成因則可概括為內(nèi)生型（農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)戶）和外源性（國家法律、環(huán)境監(jiān)管體制、治理技術(shù)及資金投入）兩類。二是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理主體研究。政府、農(nóng)民、村民自治組織、非政府組織等利益相關(guān)者在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中有著不同訴求，故需明確責(zé)任，以發(fā)揮各自應(yīng)有職能。三是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理模式的創(chuàng)新。以政府為唯一主體的治理模式存在弊端，甚至?xí)霈F(xiàn)“政府失敗”現(xiàn)象，故在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時，應(yīng)關(guān)注地方企業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村社區(qū)、非政府組織等主體的作用，通過構(gòu)建合作聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)，形成多元主體“共治”格局。四是國外生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)驗的借鑒。在科學(xué)總結(jié)和全面梳理發(fā)達國家環(huán)境治理經(jīng)驗后，提出應(yīng)從實際國情出發(fā)，完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的法律體系，培養(yǎng)農(nóng)民的生態(tài)文明意識，大力發(fā)展以循環(huán)經(jīng)濟為載體的高效、集約型綠色農(nóng)業(yè)，等等。

雖然“鄉(xiāng)村振興”已成為當(dāng)前社會熱詞，但因“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”提出時間不長，相關(guān)研究成果并不豐富，學(xué)理性闡釋相對缺乏。事實上，現(xiàn)有研究大多是政界和學(xué)界在研讀領(lǐng)會十九大報告中“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”部分內(nèi)容以及《意見》和《規(guī)劃》中的相關(guān)闡述后，從一個或幾個側(cè)面進行的政策解讀，多側(cè)重于該戰(zhàn)略的提出背景、基本內(nèi)涵、覆蓋領(lǐng)域、實現(xiàn)路徑、工作重點、存在問題等主題[6]，“還談不上對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深度研究，各地如何結(jié)合實際推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目前還處于方案討論階段”[7]，且“一些觀點尚需系統(tǒng)的邏輯論證”[8]。因此，以生態(tài)環(huán)境治理為切入點，探討鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施進路，既能豐富農(nóng)村生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的研究內(nèi)容，也有助于更好地理解和把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的科學(xué)內(nèi)涵及其生成邏輯。

二、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理既是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要途徑，也是其題中應(yīng)有之義，兩者之間是一種互促共進的關(guān)系，可以也能夠產(chǎn)生正向乘數(shù)效應(yīng)。

（一）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的助推器

在中國特色社會主義新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活向往和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[2]11。對大多數(shù)農(nóng)民而言，美好生活向往的一個重要內(nèi)容就是對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需求[9]。為了契合農(nóng)民群眾對“美麗鄉(xiāng)村”的殷切期待，十九大報告提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”時，便將“生態(tài)宜居”視為其應(yīng)有之義和“破題”的關(guān)鍵，充分說明了黨對農(nóng)民群眾向往美好生活的精準(zhǔn)把握和積極回應(yīng)，以及對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀的清醒認(rèn)識和治理決心?！兑庖姟分塾凇吧鷳B(tài)宜居”家園的建設(shè)目標(biāo)，明確提出了“農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)”（2020年）、“農(nóng)村生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)”（2035年）以及“農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富”（2050年）[3]“三步走”的“路線圖”。另外，《意見》要求“堅持人與自然和諧共生”的基本原則，提出了“加強農(nóng)村突出環(huán)境問題綜合治理”，以及“持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境”[3]等具體任務(wù)。《意見》發(fā)布后不久，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》（簡稱《方案》），

明確提出“改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務(wù)”[10]?！兑?guī)劃》也認(rèn)為，推動生態(tài)振興的主要目的是為了建設(shè)“人與自然和諧共生的生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村”。黨和國家之所以如此重視農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理，是因為綠水青山“是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”[1]。唯有保護好自然環(huán)境與人文風(fēng)貌，筑牢鄉(xiāng)村振興的生態(tài)屏障，使農(nóng)村重新成為“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的承載者，才會吸引人們?nèi)ヂ糜?、生活和?chuàng)業(yè)，進而實現(xiàn)農(nóng)村社會的全方位振興。

（二）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理提供了新的契機

為了回應(yīng)農(nóng)民群眾對良好人居環(huán)境的迫切需求，黨中央不僅將內(nèi)合“生態(tài)振興”的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”作為建設(shè)中國特色社會主義現(xiàn)代化強國的七大戰(zhàn)略之一寫進了《黨章》，還以“一號文件”的形式出臺了《堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展?做好“三農(nóng)”工作的若干意見》（簡稱《意見》）?！兑庖姟访鞔_將生態(tài)振興作為鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵一環(huán)和重要“支點”，從而為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理提供了新的契機和良好的社會環(huán)境。另外，《意見》在謀劃實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所需資金時，不僅提出了“財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜”原則，還要求加快形成“社會積極參與的多元投入格局”[3]。而要想使社會各界精英和各路資本主動“下鄉(xiāng)”，投入到鄉(xiāng)村振興大業(yè)中，首先要為他們創(chuàng)造一個鳥語花香的良好環(huán)境。因為隨著物質(zhì)生活水平的不斷提高，人們對優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品、優(yōu)良生態(tài)環(huán)境的需求越來越迫切。另一方面，《意見》鼓勵社會資本參與投入的產(chǎn)業(yè)大多與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護、治理、開發(fā)以及綜合利用有關(guān)，如農(nóng)業(yè)觀光園、康養(yǎng)基地、鄉(xiāng)村民宿、特色小鎮(zhèn)等?？梢?，鄉(xiāng)村振興并非以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，而是以良好生態(tài)為動能，以“綠色發(fā)展”為支撐，以“宜業(yè)宜居”為“歸宿”。沒有良好的生態(tài)環(huán)境，產(chǎn)業(yè)就很難興旺，生活富裕就會大打折扣，也不易或很難達到鄉(xiāng)風(fēng)文明和治理有效的基本要求。從某種意義上說，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是對新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的第三次飛躍[11]。此外，社會資本投資于體驗農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)以及鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程，也是保護和治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的過程。如此，不僅可以使村鎮(zhèn)展現(xiàn)出最靚的“顏值”，還可以使投資者因農(nóng)村生態(tài)環(huán)境增值而獲得“金山銀山”般的良好經(jīng)濟效益。

三、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題溯源：多元主體責(zé)任缺失

改革開放以來，我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)民生活水平都發(fā)生了翻天覆地的變化。然而，我們也為此付出了沉重的生態(tài)環(huán)境代價。經(jīng)濟與社會快速發(fā)展的另一面是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境亮起了“紅燈”，農(nóng)業(yè)面源污染、農(nóng)戶生活污染、地方企業(yè)污染、城市轉(zhuǎn)移污染等問題非常嚴(yán)峻，且錯綜復(fù)雜。不僅破壞了農(nóng)村社區(qū)千百年來的優(yōu)美生活環(huán)境和生產(chǎn)環(huán)境，還使得因環(huán)境污染問題而引發(fā)的群體性事件時有發(fā)生，極大地影響了農(nóng)村社會的和諧與穩(wěn)定?！袄匡L(fēng)刮，污水靠蒸發(fā)，屋里現(xiàn)代化，屋外臟亂差”是農(nóng)村不少地區(qū)生態(tài)環(huán)境的真實寫照，并成為制約鄉(xiāng)村振興的突出“短板”。溯其根源，可歸因于地方政府、地方企業(yè)、農(nóng)民、非政府組織等利益相關(guān)主體責(zé)任缺失。

（一）地方政府“主導(dǎo)者”角色缺位

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理屬于公共物品，具有鮮明的非競爭性和非排他性。作為主要供給者，地方政府負(fù)有不可推卸的政治責(zé)任。雖然新《環(huán)境保護法》

2014年4月24日十二屆全國人大常委會第八次會議通過《環(huán)保法修訂案》，這是《環(huán)境保護法》自1989年12月頒布實施后，25年來的首次修訂，被專家稱為“史上最嚴(yán)的環(huán)保法”。第十六條明確規(guī)定：“各級地方政府應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！盵12]然而，地方政府的某些部門在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中沒有發(fā)揮應(yīng)有作用。究其根源，主要有以下三個方面：一是“唯GDP”政績觀作祟。在區(qū)域競爭和一定程度上存在的地方保護主義的一度盛行之下，某些地方政府出于經(jīng)濟增長“第一要務(wù)”的需要，不僅對既有地方企業(yè)的污染問題“睜只眼，閉只眼”，甚至仍盲目引進一些污染企業(yè)。不但沒能實現(xiàn)經(jīng)濟增長與生態(tài)文明的協(xié)調(diào)發(fā)展，甚至為了追求短期GDP的增長而以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價。二是某些地方政府部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)與溝通機制。在全域推進鄉(xiāng)村振興的時代場景中，提升農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理能力已成為基層治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。但農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理往往涉及多個政府部門或機構(gòu)，如果各部門、各機構(gòu)之間權(quán)責(zé)劃分不明，相互間的溝通渠道又不盡通暢，極有可能在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中各行其是、各自為政，甚至相互推諉。三是地方政府在一定程度上存在執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象。黨的十八大以來，雖然中央多次召開專題會議，相關(guān)部門也先后頒布了不少與農(nóng)村環(huán)境治理有關(guān)的法律法規(guī)、政策和文件

可參考?xì)v年《中國環(huán)境年鑒》及政府部門網(wǎng)站相關(guān)公開信息，有興趣者還可與筆者交流，共同學(xué)習(xí)和研究黨的十八大以來比較重要的會議及政策文件。，但某些地方政府在落實會議和文件精神以及執(zhí)行有關(guān)政策時往往不到位。在“GDP指揮棒”的誘導(dǎo)下，“環(huán)境監(jiān)管無動力、環(huán)境監(jiān)管無能力、環(huán)境監(jiān)管無壓力”的現(xiàn)象普遍存在[13]。一些地方的環(huán)保部門在有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)下，處理地方企業(yè)的違法排污行為時“重拿輕放”，一定程度上降低了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護與治理成效。

（二）地方企業(yè)為追求利潤而有意污染

某些企業(yè)雖然促進了地方經(jīng)濟增長，但也對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成了一定程度的破壞，影響了農(nóng)民群眾的身體健康和生活質(zhì)量。這些企業(yè)之所以為了“金山銀山”而敢于糟?！熬G水青山”，原因主要有三：一是農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保監(jiān)管相對松懈。我國環(huán)保機構(gòu)的最低一級到縣，縣級環(huán)保機構(gòu)一般只有幾十名員工，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒有環(huán)保機構(gòu)和環(huán)保人員[14]，行政村更沒有專門的環(huán)保執(zhí)法人員。在此背景之下，某些因污染嚴(yán)重而被城市淘汰的企業(yè)便轉(zhuǎn)移到農(nóng)村。這些企業(yè)到農(nóng)村后，往往因環(huán)保監(jiān)管不嚴(yán)而將廢渣、廢水、廢氣隨意排放，而縣級環(huán)保機構(gòu)因人手不足和經(jīng)費短缺，難免力有不逮。二是一些地方企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)落后且缺乏必要的排污設(shè)施和治污技術(shù)。如此情況下，加上企業(yè)人員的整體素質(zhì)偏低，一般很難達到城市高新企業(yè)的環(huán)保水平和污染治理能力。三是地方企業(yè)在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理問題上占據(jù)了話語權(quán)。由于地方企業(yè)促進了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長，滿足了某些地方官員的政績訴求，因此企業(yè)在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理問題上掌握了相對優(yōu)勢的話語權(quán)。相對而言，“在某種程度上，農(nóng)民家庭離群孤立”[15]，弱勢且缺乏組織的農(nóng)民，面對企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境的行為，要么束手無策，要么采取非正式、非理性的群體行動。也正因為組織化程度低，某些地方政府在制定農(nóng)村生態(tài)環(huán)境政策時大多忽視農(nóng)民的訴求，甚至將農(nóng)民的意見排除在外，而企業(yè)作為農(nóng)村地區(qū)的強勢集團則能通過各種途徑使地方政府的環(huán)境決策盡可能有利于自己。

（三）農(nóng)民的環(huán)保意識普遍淡薄

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題之所以“累積式”爆發(fā)，與許多農(nóng)民環(huán)保意識淡薄有一定關(guān)系。農(nóng)村美不美，環(huán)境好不好，不僅事關(guān)農(nóng)民群眾的獲得感和幸福感，也事關(guān)全面小康的成色和底色。理論上，農(nóng)民應(yīng)是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護與治理的主力軍。但在實際環(huán)保行動中，因為受教育水平較低，環(huán)保意識淡薄，許多農(nóng)民認(rèn)為保護和治理生態(tài)環(huán)境是政府、企業(yè)以及社會組織的事，與自己無關(guān)。只有當(dāng)生態(tài)環(huán)境問題影響到自己的生產(chǎn)與生活時，他們才會通過非正式渠道訴諸于政府，或秉持“誰污染，誰負(fù)責(zé)”的理念，到有關(guān)企業(yè)“討個說法”。此外，由于環(huán)保意識淡薄，部分農(nóng)民受經(jīng)濟利益驅(qū)使，為了提高農(nóng)作物的產(chǎn)量，加大農(nóng)藥、化肥的使用量;發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)則隨意處置畜禽糞便和養(yǎng)殖廢棄物，由此造成的農(nóng)業(yè)面源污染也已成為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的一個“難點”。當(dāng)然，這與基層政府對生態(tài)環(huán)境保護與治理的宣傳和教育不足也有一定關(guān)系。另外，一些農(nóng)民社會公德意識缺乏，對生活垃圾和廢水的科學(xué)處理又缺乏清晰了解，亂倒、亂扔垃圾現(xiàn)象屢禁不止，也加重了生態(tài)環(huán)境治理負(fù)擔(dān)。實際上，在廣大鄉(xiāng)村普遍存在著人人都是排污者，人人都只享受權(quán)利，人人都不履行義務(wù)的社會現(xiàn)象，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理因而成為“老大難”問題。

（四）非政府組織參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理能力有限

在許多西方國家，非政府組織一直是生態(tài)環(huán)境保護與治理中不可或缺的獨立主體，它們在生態(tài)環(huán)境修復(fù)、環(huán)保宣傳上均扮演著重要角色。在非政府組織的宣傳與號召下，許多民眾自發(fā)參與到生態(tài)環(huán)境的保護與治理中。同時，許多非政府組織還與政府、企業(yè)、公眾建立了良好的合作關(guān)系，推動了多元主體“合作共治”的環(huán)保體系形成。近年來，我國的一些非政府組織在環(huán)保方面有著不俗表現(xiàn)，中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會、綠色江河環(huán)境保護促進會、清水同盟等環(huán)保非政府組織先后成立。數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，全國共有生態(tài)環(huán)境類社會團體與生態(tài)環(huán)境類民辦非企業(yè)單位共7 433個，成為推動我國環(huán)境保護發(fā)展的一支重要力量[16]。另外，新《環(huán)境保護法》的實施使得我國的非政府組織可以作為公共環(huán)境利益的代言人，通過依法提起公益訴訟的方式，參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理。然而，在實際環(huán)保行動中，我國非政府組織在環(huán)保方面的治理能力和發(fā)揮的作用依然有限。一方面是因為非政府組織缺乏獨立性。我國非政府組織不僅需要到民政部門注冊、登記，開展業(yè)務(wù)時還受到有關(guān)部門的監(jiān)督，這種雙重管理制度導(dǎo)致非政府組織欠缺一定的獨立性。另一方面，許多非政府組織參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理時缺乏相應(yīng)的資源支持。我國非政府組織是具有志愿性、不以營利為目的的社會團體，它們參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理雖是受強烈社會責(zé)任感的驅(qū)使，但仍需要一定的人力和財力支持，這兩者恰恰是我國非政府組織目前所面臨的主要難題?？梢哉J(rèn)為，我國非政府組織的獨立性欠缺和資源不足，致使其在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中難有大作為。

四、多元共治模式：農(nóng)村生態(tài)振興的應(yīng)然向度

基于多元主體的責(zé)任審查不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的許多問題是交織在一起的，地方政府、企業(yè)、農(nóng)民以及非政府組織等單一主體的治理范式必然會存在一定程度的“失靈”。因此，作為一種學(xué)術(shù)策應(yīng)，一個全新的學(xué)術(shù)詞語——“生態(tài)環(huán)境多元共治模式”被適時提出來 [17]94?！岸嘣仓巍痹从谥卫砝碚摚瑥娬{(diào)治理主體的多元化。由此，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的“多元共治”模式可定義為：政府、企業(yè)、公眾及社會其他主體通過充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，采取分工合作協(xié)商等方式，將生態(tài)環(huán)境問題予以解決的全過程[17]95。可以認(rèn)為，除了政府以外，地方企業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村社區(qū)以及各類社會組織也是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中不可或缺的主體，政府應(yīng)與其他“利益攸關(guān)方”合作共治，以化解農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題所引發(fā)的社會矛盾。該模式提出后，不少學(xué)者給予了特別的關(guān)注，有關(guān)部門的文件和法規(guī)也多次提及或強調(diào)。如：新《環(huán)境保護法》首次以“專章”

參見：新《環(huán)境保護法》中的第五章“信息公開和公眾參與”有關(guān)內(nèi)容。的形式明確了公眾參與環(huán)境保護的原則，并涉及九類生態(tài)環(huán)境治理主體;《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》明確要求“形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”[18];十九大報告則提出，構(gòu)建“政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”[2]51;《行動方案》主張“引導(dǎo)相關(guān)部門、社會組織、個人通過捐資捐物、結(jié)對幫扶等形式，支持農(nóng)村人居環(huán)境設(shè)施建設(shè)和運行管護”[10]?？梢哉J(rèn)為，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中構(gòu)建“多元共治”模式已是必然趨勢。

（一）地方政府應(yīng)切實擔(dān)當(dāng)“主導(dǎo)者”的責(zé)任

地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，確立“綠色GDP”理念，在農(nóng)村地區(qū)的招商引資中既要嚴(yán)把環(huán)評關(guān)，又要“多措并舉”。具體而言，可以加強以下四個方面的工作：第一，增加農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的資金支持與人力投入。鑒于生態(tài)環(huán)境治理的公共品性質(zhì)，無論是環(huán)保設(shè)施建設(shè)，還是既有污染治理，都離不開政府的專項資金、人力及物力投入。雖然可以通過補貼和獎勵政策引導(dǎo)企業(yè)和個人參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理，但他們的投入畢竟相對有限。第二，完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的法律體系。受長期“重城市，輕農(nóng)村”思維的影響，新《環(huán)境保護法》只對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理作了概括性的說明，缺乏實用性和可操作性條款，亟待修訂和完善現(xiàn)有法律，同時出臺專門性法規(guī)。如：《農(nóng)村環(huán)境保護法》《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染防治法》等針對性強、操作性強的法律，以明確地方政府責(zé)任、地方企業(yè)義務(wù)以及個體農(nóng)民權(quán)益等，從而“實現(xiàn)對農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的全方位保護”[19]?！坝蟹梢馈焙螅€得“有法必依”“執(zhí)法必嚴(yán)”。貫徹落實《環(huán)境保護稅法》《環(huán)境影響評價法》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》等法律法規(guī)時，應(yīng)嚴(yán)格追究有關(guān)企業(yè)或個人的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。第三，做好農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的督察與問責(zé)。在借鑒中央首輪環(huán)保督查經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，各地應(yīng)推進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的督查工作，并實現(xiàn)督查工作的常態(tài)化、規(guī)范化。另外，還需將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)納入各級干部的績效考核與評價體系中，根據(jù)考核結(jié)果實行“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，對那些因失責(zé)而導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境損害的領(lǐng)導(dǎo)干部進行追責(zé)。第四，引導(dǎo)社會資本參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理。通過特許經(jīng)營、獎勵、補貼等形式，鼓勵企業(yè)或個人投資農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及鼓勵

有關(guān)項目的推進。同時，對自行開展清潔生產(chǎn)的企業(yè)予以信貸、稅收等方面優(yōu)惠，對其產(chǎn)品給予正面信用評價，而對那些生產(chǎn)排污的企業(yè)本著“誰污染，誰治理”原則，給予其產(chǎn)品負(fù)面評價，并依法征收高額的污染治理和環(huán)境修復(fù)費用。

（二）強化地方企業(yè)保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的社會責(zé)任

“綠水青山和金山銀山絕不是對立的，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在思路”[1]。地方企業(yè)的負(fù)責(zé)人應(yīng)深入領(lǐng)會習(xí)近平總書記“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”[20]10話語中所蘊含的辯證法真諦，并及時轉(zhuǎn)變觀念，采取有效措施以推動企業(yè)的綠色生產(chǎn)與經(jīng)營。為此。一要積極構(gòu)建綠色企業(yè)文化。綠色企業(yè)文化是指企業(yè)信奉并付諸于實踐的，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的，以企業(yè)與自然、社會和諧為原則的意識形態(tài)、價值觀和共同遵守的行為規(guī)范[21]。綠色企業(yè)文化要求地方企業(yè)擯棄老舊、落后的生產(chǎn)設(shè)備和工藝，或?qū)υ械纳a(chǎn)工藝或設(shè)備進行升級改造，并大力推行清潔生產(chǎn)工序，將自身生產(chǎn)與經(jīng)營活動對生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響降到最低。構(gòu)建綠色企業(yè)文化體系還需從員工層面著手，即定期開展綠色企業(yè)文化的宣傳與培訓(xùn)，提升員工的環(huán)保素養(yǎng)和責(zé)任意識，進而自覺踐行綠色生產(chǎn)與經(jīng)營理念。二要大力引進高水平管理人員。高水平管理人員大多會關(guān)注企業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)營理念以及生產(chǎn)活動對周邊環(huán)境的影響，他們更有可能在企業(yè)中建立環(huán)境管理體系，將企業(yè)的生產(chǎn)與經(jīng)營活動引入綠色發(fā)展軌道，從而減少對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的消極影響。三要主動公開環(huán)保信息。新《環(huán)境保護法》明確規(guī)定了企業(yè)在環(huán)保信息公開方面的責(zé)任與義務(wù)，打破了公眾與企業(yè)之間的環(huán)境信息壁壘，為農(nóng)民監(jiān)督地方企業(yè)的生產(chǎn)與經(jīng)營活動提供了重要渠道。一旦主動公開環(huán)保信息，將自身生產(chǎn)與經(jīng)營活動置于農(nóng)民的監(jiān)督之下，地方企業(yè)在有關(guān)環(huán)境敏感項目上馬之前，就會主動與利益攸關(guān)方（農(nóng)民、村民自治組織等）開展多形式、多渠道的溝通、交流和協(xié)商，自覺承擔(dān)起保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的社會責(zé)任。

（三）增強農(nóng)民的主體意識

“環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸?！盵22]。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境狀況與農(nóng)民的生存與發(fā)展質(zhì)量密切相關(guān)，農(nóng)民既是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的直接受害者，也是生態(tài)環(huán)境保護與治理的生力軍。無論是外來的人才，還是外來的資本，都不能取代農(nóng)民的主體地位。雖然《方案》提出并堅持“村民主體、激發(fā)動力”的環(huán)境治理原則，但在長期環(huán)保實踐中，農(nóng)民的主體意識普遍淡薄，一些人不僅不會主動保護農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境，反而會不自覺地污染和破壞農(nóng)村環(huán)境。因此，目前的當(dāng)務(wù)之急是增強農(nóng)民的主體意識，主體意識增強是農(nóng)民自覺保護和治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的前提。為此。迫切需要加強以下工作：一要提高農(nóng)民的環(huán)保意識和素養(yǎng)。充分發(fā)揮各類媒體的宣傳與教育功能，多種渠道、多樣方式向農(nóng)民普及環(huán)保知識，讓他們清楚地認(rèn)識到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的好壞與自身生活質(zhì)量密切相關(guān)。同時，推廣各地的好經(jīng)驗、好做法，努力營造整個農(nóng)村社區(qū)關(guān)心和支持生態(tài)環(huán)境治理的良好氛圍。另外，各類媒體、農(nóng)村“兩委”組織應(yīng)大力倡導(dǎo)綠色生產(chǎn)與生活方式，積極督促農(nóng)民減少污染和破壞生態(tài)環(huán)境的行為。二要使農(nóng)民正確認(rèn)識自身的主體地位。農(nóng)民“生于斯、長于斯”，對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的自然環(huán)境和社會情況十分了解，參與生態(tài)環(huán)境治理時可以發(fā)揮“土著”優(yōu)勢，而發(fā)揮優(yōu)勢的前提是要讓他們對自身主體地位和責(zé)任有一個清晰認(rèn)識，并在農(nóng)村生態(tài)振興中擁有更多獲得感和幸福感。三要引導(dǎo)農(nóng)民自覺踐行綠色生產(chǎn)與生活理念。不僅要引導(dǎo)他們學(xué)習(xí)和掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新技術(shù)與新知識，也要幫助他們完成綠色農(nóng)業(yè)的升級與改造，還要推動他們參與“廁所革命”等助力綠色生活的生態(tài)項目。另外，在鼓勵農(nóng)民發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)的同時，還應(yīng)適時督促他們合理回收和利用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及日常生活中的廢棄資源，以減少對生態(tài)環(huán)境的污染和破壞。

（四）提升非政府組織參與生態(tài)環(huán)境治理的能力

越來越多的非政府組織開始關(guān)注農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理，但因獨立性不足、缺乏足夠的資源而沒能發(fā)揮應(yīng)有作用，亟待采取以下相應(yīng)措施：一要拓寬非政府組織參與環(huán)境治理的資金來源渠道。在爭取財政支持的同時，非政府組織可嘗試尋求社會資本的支持，如向規(guī)模較大的企業(yè)爭取贊助、向公眾募集?？畹?。另外，還可提高自主創(chuàng)收的能力。自主創(chuàng)收并不是違背非政府組織的“非盈利”特征，而是在社會捐贈文化缺失的情況下，在政府與公眾的雙重監(jiān)督下，向污染企業(yè)提供專業(yè)的治理方案以獲取一定的咨詢報酬，以及通過所提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)的附加值來獲得政府的專項撥款。此外，在不違反國家法律的前提下，尋求國外環(huán)保非政府組織、基金會及個人的捐助。二要增強非政府組織之間的合作。通過彼此間的合作，使各自的生態(tài)環(huán)境治理資源利用效率最大化。同時，建立相應(yīng)的監(jiān)督機制，為相互間的合作提供制度性保障。三要在國家法律許可范圍內(nèi)，加強與國外環(huán)保非政府組織的交流與合作。國外許多非政府組織在生態(tài)環(huán)境保護與治理上有著豐富經(jīng)驗，與之進行合作與交流可以使我們少走或不走“彎路”。四要加強與地方環(huán)保部門的合作，建立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的信息共享與聯(lián)合治理機制，使非政府組織不僅可以直接向環(huán)保部門反映當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的生態(tài)環(huán)境問題以及可能出現(xiàn)重大生態(tài)環(huán)境隱患的項目，一定程度上還能實現(xiàn)地方環(huán)保部門所不能或無力施治的治理空白[23]。

（五）發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)參與生態(tài)環(huán)境治理的“在場”優(yōu)勢

社區(qū)參與生態(tài)環(huán)境治理是國際上比較盛行的一種方法，主要是利用社區(qū)力量來克服環(huán)境破壞的負(fù)外部性，以實現(xiàn)環(huán)境的有效治理[24]。我國農(nóng)村社區(qū)大多歷史悠久，擁有豐富的社會資源、眾多的社會組織以及豐富的生態(tài)環(huán)境保護與治理經(jīng)驗。充分發(fā)揮其“在場”優(yōu)勢，不僅可以降低農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理成本，還能提高治理績效，并確保治理效果的持久性。為此。一要發(fā)揮社區(qū)自組織的獨特優(yōu)勢。農(nóng)村社區(qū)中的自組織，既有“準(zhǔn)行政化”的村民自治組織，也有農(nóng)民合作社、紅白理事會、老人協(xié)會等民間組織。對村民自治組織來說，其權(quán)力已經(jīng)包含了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的自治權(quán)，可以通過完善“村規(guī)民約”、成立環(huán)保合作社等途徑，引導(dǎo)村民呵護田園、水源和家園。另外，村民自治組織的負(fù)責(zé)人大多了解本村生態(tài)環(huán)境實際情況，且能及時發(fā)現(xiàn)轄域內(nèi)污染和破壞生態(tài)環(huán)境的行為，一般會選擇最合理的方式進行保護和治理。農(nóng)民合作社雖是為服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而組建的，但在引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)之余，還可以為他們參與生態(tài)環(huán)境治理提供知識及技術(shù)幫助。其他的社區(qū)組織，其骨干成員往往是社區(qū)中有威望、有能力的農(nóng)民。如果這些社區(qū)組織均積極參與生態(tài)環(huán)境的治理，必然會產(chǎn)生良好的示范效應(yīng)。二要設(shè)立村級生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護委員。在“村兩委”中設(shè)置環(huán)境保護和生態(tài)文明委員，讓生態(tài)環(huán)境保護與治理的觸角延伸到每一個村組，使每個村組內(nèi)的環(huán)保工作平時有人管、有人問，出現(xiàn)問題時有人負(fù)責(zé)和處理。2016年，江蘇省泰州市姜堰區(qū)就開始了這方面嘗試，并取得了良好成效。三要發(fā)揮新鄉(xiāng)賢參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的榜樣作用。在傳統(tǒng)文化中，鄉(xiāng)賢是鄉(xiāng)村社區(qū)中那些有德行、有才能、有聲望的賢者。“新鄉(xiāng)賢”傳承于而又區(qū)別于傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢，是指“在新時代背景下，有資財、有知識、有道德、有情懷能影響農(nóng)村政治經(jīng)濟社會生態(tài)并愿意為之作出貢獻的賢能人士”[25]。新鄉(xiāng)賢社會資源豐富，有著濃厚的鄉(xiāng)土情結(jié)和強烈的社會責(zé)任感，熟知家鄉(xiāng)的自然生態(tài)以及現(xiàn)實的環(huán)境問題，以“鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁”為紐帶可以使他們積極主動地在家鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理中“出錢出力”。事實上，有些新鄉(xiāng)賢為了保護和治理家鄉(xiāng)的生態(tài)環(huán)境甚至能不計個人得失，故可以在群眾中產(chǎn)生巨大的示范和凝聚效應(yīng)。

五、結(jié)語

“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”[20]10。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理關(guān)涉農(nóng)民群眾根本福祉，已成為衡量地方政府治理能力現(xiàn)代化的重要依據(jù)。加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理，不僅是民心所向和民心所需，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要引領(lǐng)和應(yīng)有之義。另外，良好的生態(tài)環(huán)境也是助力鄉(xiāng)村振興的最大優(yōu)勢和寶貴財富，但是作為一項長期性、全局性、系統(tǒng)性的工程，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理亟待多元主體“合作共治”。長期以來，由于地方政府、企業(yè)、農(nóng)民和非政府組織等相關(guān)主體在角色定位、責(zé)任承擔(dān)等方面存在利益沖突，使得農(nóng)村環(huán)境治理失靈成為現(xiàn)實的常態(tài)[26]。在多元共治理論興起背景下，構(gòu)建以地方政府為主導(dǎo)，企業(yè)、農(nóng)民、非政府組織、農(nóng)村社區(qū)等多元主體共治模式的時機已經(jīng)成熟。需要指出的是，多元主體共治并不是無中心或“泛”中心，地方政府仍是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的主導(dǎo)者。作為主導(dǎo)者，地方政府既要增加專項資金投入，還應(yīng)完善相應(yīng)的法律法規(guī)，更要調(diào)動社會資本參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的積極性。鑒于農(nóng)民群眾對美好人居環(huán)境的期望值越來越高，地方企業(yè)在生產(chǎn)與經(jīng)營中尋求經(jīng)濟效益的同時，必須承擔(dān)起對市場、農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)民等利益相關(guān)者的社會責(zé)任，積極探索綠色生產(chǎn)與經(jīng)營模式，主動公開環(huán)保信息。而作為直接的利益相關(guān)人，農(nóng)民需要增強主體意識，充分發(fā)揮主體作用，切實踐行綠色生產(chǎn)與生活理念。同時，還應(yīng)自覺監(jiān)督地方政府、企業(yè)等主體的生態(tài)環(huán)境行為，真正把保護和治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境當(dāng)作“自家事”。非政府組織參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理主要是從公益性角度出發(fā)，故需在拓展治理資金來源渠道的同時，不斷提升組織成員的綜合素養(yǎng)，并與國外環(huán)保非政府組織開展有效的交流和合作。生態(tài)環(huán)境保護與治理是農(nóng)村社區(qū)自治的重要組成部分，農(nóng)村社區(qū)應(yīng)發(fā)揮各種社會組織的獨特優(yōu)勢以及新鄉(xiāng)賢的示范作用，努力將自身建設(shè)成生態(tài)環(huán)境保護與治理的有效載體。

總之，唯有將生態(tài)環(huán)境保護與治理理念融入鄉(xiāng)村振興的各個方面和整個過程，并督促多元主體“合作共治”，才可能從根本上扭轉(zhuǎn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境不斷惡化的趨勢，進而實現(xiàn)由“‘環(huán)境換取增長向‘環(huán)境優(yōu)化增長的轉(zhuǎn)變，由經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的‘兩難向兩者協(xié)調(diào)發(fā)展的‘雙贏轉(zhuǎn)變”[27]。參考文獻：

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Study on the multi-governance model of rural ecological environment governance from the perspective of rural revitalization strategy

ZHANG Zhisheng

（School of Finance and Public Management，Anhui University of Finance and Economics，Bengbu 233030，P. R. China）

Abstract：

The implementation of rural ecological environment governance and rural rejuvenation strategy is the premise and foundation of each other. Rural ecological environment governance is an important way to realize rural revitalization，and the implementation of rural revitalization strategy provides a new opportunity for the governance of rural ecological environment. The problems of rural ecological environment can be attributed to absence of related subject responsibility，including local governance role absence，and some local enterprises environmental disruption or pollution. In addition，some farmers weak awareness of environmental protection，and non-governmental organizations poor ability in participation cant be ignored. To achieve all-round revitalization of rural society，local governments should play the leading role，local enterprises should strength social responsibility，the farmers should strengthen the subjective consciousness，non-governmental organizations need to improve their ability in participation，and rural communities should full play the advantages of participating. Only by giving full play to their own advantages and cooperating with each other，it is possible to realize the all-round rejuvenation of the rural society.

Key words： ?rural vitalization strategy; rural ecological environment; multiple governance; the beautiful countryside; ecological management

（責(zé)任編輯?彭建國）