摘? 要： 2008年，第三次明諾布魯克會(huì)議后，國(guó)際公共行政研究有哪些研究熱點(diǎn)、領(lǐng)域以及發(fā)展趨勢(shì)？分析表明，國(guó)際公共行政研究可以分為權(quán)力與政策領(lǐng)域“去中心化”、公共部門績(jī)效管理與激勵(lì)、“后新公共管理”、跨學(xué)科知識(shí)轉(zhuǎn)移、公共行政規(guī)范五個(gè)領(lǐng)域。治理、改革、創(chuàng)新等議題占據(jù)主導(dǎo)地位，行為主義公共行政成為公共部門績(jī)效管理研究的新方向。國(guó)際公共行政研究仍然存在“碎片化”問題，面臨著規(guī)范研究與科學(xué)研究、宏觀研究與微觀研究、學(xué)科獨(dú)立性與學(xué)科開放性的內(nèi)在張力，需要未來的公共行政研究者不斷努力。

關(guān)鍵詞： 公共行政;碎片化;治理;行為主義公共行政

一、問題的提出

每20年舉行一次的“明諾布魯克會(huì)議”是公共行政研究發(fā)展史上具有標(biāo)志性意義的事件。1968年，沃爾多（Dwight Woldo）等人召集45位公共行政學(xué)者、實(shí)踐者和社會(huì)組織的代表舉行第一次明諾布魯克會(huì)議，由此開啟了以民主、參與、公正為重要議題的新公共行政學(xué)研究①。1988年夏季，弗雷德里克森（George Frederickson）召集第二次明諾布魯克會(huì)議，強(qiáng)調(diào)了“經(jīng)濟(jì)”和“效率”在公共管理中的作用，將公共行政領(lǐng)域的改革和創(chuàng)新行動(dòng)命名為“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。2008年，錫拉丘茲大學(xué)的羅斯瑪麗（Rosemary O`Leary）召集第三次明諾布魯克會(huì)議，將公共行政研究從具有地域性的研究（以美國(guó)、歐洲國(guó)家為中心）推進(jìn)到擁有全球治理視野②。

公共行政研究范式的每一次轉(zhuǎn)變，都與明諾布魯克會(huì)議密切相關(guān)③。2018年是“明諾布魯克會(huì)議”五十周年，正好處在第三次明諾布魯克會(huì)議和第四次明諾布魯克會(huì)議（預(yù)計(jì)2028年夏天召開）的中間。第三次明諾布魯克會(huì)議后國(guó)際公共行政研究處在什么樣的狀態(tài)？有哪些研究熱點(diǎn)和領(lǐng)域？未來走向何方？本文運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量方法分析了2009年—2018年國(guó)際公共行政研究熱點(diǎn)和前沿領(lǐng)域，以期為推進(jìn)中國(guó)公共行政研究提供參考。

二、數(shù)據(jù)來源與研究設(shè)計(jì)

1.數(shù)據(jù)來源

本文綜合參考了期刊評(píng)價(jià)分析（Scimago Journal & Country Rank）、谷歌學(xué)術(shù)（Google Scholar）、期刊科學(xué)（Diam Science）、得克薩斯大學(xué)圖書館公共行政高影響因子期刊評(píng)價(jià)（High Impact Journals of Public Administration of UT）數(shù)據(jù)庫(kù)中“公共行政”學(xué)術(shù)期刊排名情況，選擇排序前20位的公共行政期刊（見表1）。在確定好數(shù)據(jù)來源期刊后，本文從WOS數(shù)據(jù)庫(kù)下載了上述20本公共行政期刊2009年至2018年11月21日的所有文章的題目、作者、作者機(jī)構(gòu)、摘要、關(guān)鍵詞等數(shù)據(jù)。通過文獻(xiàn)查找功能，本文剔除書評(píng)、會(huì)議、關(guān)鍵詞缺失等無效數(shù)據(jù)，共計(jì)擷取6899篇研究論文作為研究樣本。

從20本期刊每年發(fā)表的論文總量來看，國(guó)際公共行政研究文獻(xiàn)總體數(shù)量有所增長(zhǎng)，由2009年的536篇增長(zhǎng)到2018年的738篇，增長(zhǎng)了38%。從期刊分布來看，《公共行政評(píng)論》（Public Administration Review）、《公共行政》（Public Administration）、《科學(xué)與公共政策》（Science and Public Policy）、《社會(huì)政策管理》（Social Policy & Administration）、《行政管理》（Administration & Society）、《公共行政研究與理論》（Journal of Public Administration Research and Theory）、《美國(guó)公共行政評(píng)論》（American Review of Public Administration）七本刊物收錄樣本文獻(xiàn)分別為769篇、583篇、547篇、477篇、442篇、414篇、394篇，占總樣本量的52.559%（見表1）。

表1 公共行政TOP 20國(guó)際期刊列表及數(shù)據(jù)分布

注：以2017年各期刊影響因子排序，其中International Journal of Public Administration采用過去五年平均影響因子。

2.研究設(shè)計(jì)

通過文獻(xiàn)計(jì)量方法繪制科學(xué)知識(shí)圖譜已經(jīng)成為分析某一領(lǐng)域研究整體情況、研究熱點(diǎn)以及研究趨勢(shì)的主流方法④。通常，高頻關(guān)鍵詞、關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)是分析某個(gè)學(xué)科研究熱點(diǎn)和研究趨勢(shì)的常用策略。近年來，公共管理領(lǐng)域的學(xué)者開始運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量方法，通過關(guān)鍵詞共現(xiàn)、共被引網(wǎng)絡(luò)等手段來分析公共管理研究熱點(diǎn)和研究趨勢(shì)⑤。本文以“關(guān)鍵詞”作為分析對(duì)象，主要運(yùn)用CiteSpace（5.3 R6 Version）以下功能進(jìn)行分析：（1）詞頻統(tǒng)計(jì)，分析了2009—2018年度高頻關(guān)鍵詞以及前20位高頻關(guān)鍵詞年度變化;（2）關(guān)鍵詞共現(xiàn)和聚類分析，展示公共行政領(lǐng)域的研究主題、主題間關(guān)系以及主要研究領(lǐng)域;（3）對(duì)關(guān)鍵詞進(jìn)行時(shí)間線圖（timeline）、突發(fā)檢測(cè)分析，把握公共行政研究在2009—2018年間的變化，預(yù)測(cè)未來的發(fā)展趨勢(shì)。在數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，本文借助于10年間具有重要影響力的代表性論文來討論研究主題和進(jìn)展。

三、數(shù)據(jù)分析結(jié)果

1.公共行政研究熱點(diǎn)議題具有穩(wěn)定性

本文首先對(duì)部分關(guān)鍵詞進(jìn)行了合并或者刪除處理：policy、public policy合并為“policy”，participation、citizen's participation合并為“participation”，service、public service、civil service合并為“service”，sector、public sector合并為“sector”等詞語;剔除了一些不代表學(xué)科研究概念的詞語，例如Model、Perspective、Perception、Framework以及地理或國(guó)別概念如United States、Europe、UK、China、Canada等。然后，運(yùn)用頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，對(duì)所有關(guān)鍵詞按照由高到低的頻數(shù)進(jìn)行排序。在2009—2018年20本公共行政學(xué)術(shù)期刊發(fā)表的6899篇論文中，共包含關(guān)鍵詞210個(gè)，總頻次16522次。

H指數(shù)是衡量一篇研究文獻(xiàn)被引用數(shù)量的閾值⑥。采用關(guān)鍵詞H指數(shù)來確定研究熱點(diǎn)具有更加簡(jiǎn)便、科學(xué)和有效的優(yōu)勢(shì)。關(guān)鍵詞H指數(shù)是指按照關(guān)鍵詞的篇被引頻次由高到低排序，當(dāng)序號(hào)不再小于篇被引頻次時(shí)，即到達(dá)關(guān)鍵詞H閾值。大于等于H閾值的關(guān)鍵詞就是高頻關(guān)鍵詞，能夠反映某個(gè)領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)。根據(jù)關(guān)鍵詞H指數(shù)確定方法，發(fā)現(xiàn)國(guó)際公共行政研究關(guān)鍵詞序號(hào)與頻次在“62”數(shù)值時(shí)一致。因此，本文將出現(xiàn)頻次大于等于62次的關(guān)鍵詞確定為高頻關(guān)鍵詞。

總體上，十年來公共行政熱點(diǎn)研究主題具有穩(wěn)定性。政策（Policy）是十年來公共行政研究中最重要的研究主題，隨后排在前十位的研究關(guān)鍵詞分別是治理（Governance）、績(jī)效（Performance）、管理（Management）、政府（Government）、政治（Politics）、組織（Organizations）、國(guó)家（State）、服務(wù)（Service）、部門（Sector）。改革（Reform）、創(chuàng)新（Innovation）、網(wǎng)絡(luò)（Network）、科學(xué)（Science）、參與（Participation）、影響（Impact）、責(zé)任（Accountability）、系統(tǒng)（System）、制度（Institution）、公共管理（Pubic Management）是排在11—20位的高頻關(guān)鍵詞。十年來，國(guó)際公共行政研究前20位的高頻關(guān)鍵詞共計(jì)8620次，占到了關(guān)鍵詞總頻數(shù)的52.17%?？傮w上看，第三次明諾布魯克會(huì)議之后，美國(guó)公共行政研究主題沒有出現(xiàn)突變，政策、政府、管理、政治、組織等公共行政的傳統(tǒng)議題以及20世紀(jì)90年代興起的治理、績(jī)效、改革、創(chuàng)新等議題持續(xù)占據(jù)研究核心位置。

2.公共行政研究呈現(xiàn)碎片化結(jié)構(gòu)

從2009—2018年公共行政關(guān)鍵詞共現(xiàn)可視化結(jié)果來看，其網(wǎng)絡(luò)密度僅僅為0.0605，說明公共行政研究關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)非常松散。從可視化視圖來看，治理、政策、績(jī)效、政府、管理、政治、組織是當(dāng)前公共行政研究的主導(dǎo)性議題，并且呈現(xiàn)出比較獨(dú)立的狀態(tài)。整體上看，公共行政研究的關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)并不是常見的核心—邊緣結(jié)構(gòu)，而是一個(gè)多中心分散結(jié)構(gòu)，說明當(dāng)前公共行政研究領(lǐng)域仍然是多中心、碎片化的狀態(tài)，多元化分散的特征比較明顯⑦（見圖1）。

圖1 2009—2018年公共行政研究關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)

3.國(guó)際公共行政研究的五個(gè)主要領(lǐng)域

對(duì)關(guān)鍵詞進(jìn)行聚類分析，可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前國(guó)際公共行政研究主要集中在權(quán)力與政策過程的去中心化研究（second-order devolution）、由經(jīng)費(fèi)緊縮管理（cut-back management）引發(fā)的績(jī)效管理研究、對(duì)市場(chǎng)化模式的反思與改進(jìn)帶來的后新公共管理研究（Professionalism-marketization model）、跨學(xué)科知識(shí)借用研究（academic technology transfer）以及以重建行政國(guó)家為代表的規(guī)范研究（administrative state）五個(gè)領(lǐng)域（見圖2）。本文以聚類分析結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合他引數(shù)量高的論文來討論公共行政五個(gè)不同研究領(lǐng)域的現(xiàn)狀。

圖2 2009—2018年公共行政研究關(guān)鍵詞聚類可視化結(jié)果

（1）權(quán)力與政策過程的“去中心化”研究

這一研究領(lǐng)域主要涉及環(huán)境政策、能源政策、健康政策等。治理、政治、系統(tǒng)等概念在這一研究領(lǐng)域居于中心地位，其次是政策、制度、創(chuàng)新、網(wǎng)絡(luò)、權(quán)力、科學(xué)，然后是氣候變遷、監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)、競(jìng)爭(zhēng)、國(guó)家、擴(kuò)散、技術(shù)等。例如，丹尼爾（Daniel Nohrstedt）運(yùn)用倡議聯(lián)盟框架研究瑞典核能源政策在20世紀(jì)70年代和80年代的變遷，發(fā)現(xiàn)除了政黨、管理部門等傳統(tǒng)的政策倡議聯(lián)盟的參與者之外，次一級(jí)的利益相關(guān)方之間的互動(dòng)對(duì)政策制定過程產(chǎn)生重要影響⑧。這一領(lǐng)域的重要探索還包括：克里金（Erik Hans Klijn）對(duì)治理網(wǎng)絡(luò)中“信任”影響治理效果的研究，克萊蒙特（Floriane Clement）對(duì)自然資源治理分權(quán)機(jī)制的研究等⑨。該領(lǐng)域的研究更多強(qiáng)調(diào)了政治權(quán)力過程、政策過程、公共事務(wù)管理過程的權(quán)力下放和公民參與，通過“上下分權(quán)與公民參與”機(jī)制消解傳統(tǒng)的代議機(jī)構(gòu)、官僚、政黨對(duì)政治過程和政策過程的壟斷，改變由政治—行政體系自上而下制定、執(zhí)行政策的模式，將公共行政與政策過程推進(jìn)到以“治理”為代表的多元參與和復(fù)雜政策網(wǎng)絡(luò)研究。

（2）由注重節(jié)約成本轉(zhuǎn)向注重績(jī)效激勵(lì)研究

國(guó)際公共行政學(xué)者對(duì)公共財(cái)政績(jī)效改進(jìn)問題的研究，逐漸從節(jié)約財(cái)政成本為核心的績(jī)效管理走向績(jī)效信息運(yùn)用和內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制研究。這一領(lǐng)域居于中心地位的關(guān)鍵詞包括政府和績(jī)效，其次是部門、機(jī)構(gòu)、工作、滿意度、公共服務(wù)、質(zhì)量等，此外還包括領(lǐng)導(dǎo)、態(tài)度、感知、性別等概念。20世紀(jì)80年代以來，公共部門績(jī)效管理主要通過減少組織資金消耗或者部門活動(dòng)來提高績(jī)效。萊維（Charles Levine）用“經(jīng)費(fèi)削減管理”這一概念強(qiáng)調(diào)地方政府、警察部門等在特定資源限定條件下（如財(cái)政經(jīng)費(fèi)約束）如何維持或者改進(jìn)組織績(jī)效⑩。但是，受到公共部門本身具有的公共性、目標(biāo)的多樣性以及模糊性等因素的影響，單純地削減財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入并不一定能夠改進(jìn)公共部門的績(jī)效。

最新研究主要強(qiáng)調(diào)從兩個(gè)方面改進(jìn)公共部門績(jī)效：一是強(qiáng)調(diào)績(jī)效信息在管理過程、尤其是激勵(lì)過程中的應(yīng)用;二是注重從公共部門雇員內(nèi)部激勵(lì)的角度提高公共服務(wù)質(zhì)量和效能。唐納德（Donald Moynihan）發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)動(dòng)機(jī)、領(lǐng)導(dǎo)角色、信息的可獲得性、組織文化和管理靈活性會(huì)影響到公共部門績(jī)效信息的使用效果，恰當(dāng)運(yùn)用績(jī)效信息管理可以改進(jìn)治理效能{11}。但是，績(jī)效信息管理能否奏效取決于受眾如何解讀績(jī)效信息。當(dāng)績(jī)效信息與他/她所持有的信念保持一致時(shí)，績(jī)效信息能夠發(fā)揮激勵(lì)作用;否則，信息接受者很可能會(huì)對(duì)績(jī)效信息產(chǎn)生偏見{12}。而且，公共部門的“公共性”會(huì)限制雇員激勵(lì)策略的選擇：公共部門不可能像私營(yíng)部門那樣精確計(jì)算雇員的實(shí)際產(chǎn)出并給予相應(yīng)的薪酬激勵(lì){13}。因此，公共部門績(jī)效改進(jìn)不能單純從績(jī)效激勵(lì)的角度考慮，更多應(yīng)該從個(gè)體內(nèi)部激勵(lì)的角度探尋績(jī)效改進(jìn)辦法。

自2000年之后，公共服務(wù)的激勵(lì)基礎(chǔ)就成為公共行政研究的一個(gè)重要領(lǐng)域。埃米爾（Emil Inauen）發(fā)現(xiàn)，參與社區(qū)服務(wù)的各類行動(dòng)者的激勵(lì)機(jī)制是內(nèi)生機(jī)制、而不是“外置”的制度，類似于“僧侶治理”所體現(xiàn)的內(nèi)在、自我、主動(dòng)、持續(xù)激勵(lì)模式{14}。從公共部門雇員個(gè)體動(dòng)機(jī)的角度來看，公共服務(wù)動(dòng)機(jī)越高的雇員越有可能接受提供公共服務(wù)的工作，越容易激發(fā)個(gè)體的組織公民行為。研究者逐漸認(rèn)識(shí)到，公共行政應(yīng)該從行為科學(xué)、尤其是心理學(xué)那里“借用”分析個(gè)體內(nèi)在動(dòng)機(jī)的概念， 以研究公共管理和公共服務(wù)過程中的個(gè)體行為和組織績(jī)效{15}。公共行政學(xué)者對(duì)公共部門績(jī)效的研究由單純的財(cái)政預(yù)算削減、組織績(jī)效提升轉(zhuǎn)向從微觀視角分析心理要素對(duì)個(gè)體行為的影響，以更好地解釋內(nèi)在動(dòng)機(jī)與個(gè)體績(jī)效、組織績(jī)效的關(guān)系。心理學(xué)概念、行為主義方法與公共行政議題整合在一起，塑造了國(guó)際公共行政研究一個(gè)重要領(lǐng)域：行為主義公共行政研究{16}。

（3）后新公共管理模式多元競(jìng)爭(zhēng)

國(guó)際公共行政研究從單純注重市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制轉(zhuǎn)向公共服務(wù)合作生產(chǎn)機(jī)制。在這一研究領(lǐng)域，居于中心地位的關(guān)鍵詞是管理，其次是改革、國(guó)家、地方政府、回應(yīng)性、信息、服務(wù)，此外還包括官僚、市場(chǎng)、選擇、私營(yíng)化以及公共行政等。這一研究領(lǐng)域力圖運(yùn)用新公共服務(wù)、新公共治理等理論知識(shí)，整合信息、網(wǎng)絡(luò)等新技術(shù)，解決新公共管理模式的內(nèi)在缺陷。在實(shí)踐中，市場(chǎng)化、顧客導(dǎo)向、服務(wù)外包、競(jìng)爭(zhēng)等機(jī)制導(dǎo)致了公共服務(wù)供給不穩(wěn)定、監(jiān)管成本上升、碎片化等問題。新公共管理模式及其缺陷遭到廣泛的關(guān)注和批評(píng)，很多學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該用新公共服務(wù)、整體性治理等模式取代新公共管理{17}。研究者提出公共價(jià)值創(chuàng)造、公共服務(wù)合作生產(chǎn)等理論，將“治理”理念整合進(jìn)公共管理過程之中，形成“后新公共管理”模式。例如，奧斯本（Stephen Osborne）等人提出了“公共服務(wù)導(dǎo)向”的公共治理框架，認(rèn)為治理理論不應(yīng)該僅僅關(guān)注組織之間關(guān)系，應(yīng)該將公共服務(wù)的消費(fèi)者和供給者整合在一起，建立消費(fèi)者與生產(chǎn)者之間的相互信任，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的共同生產(chǎn)與合作治理{18}。公共治理理論、新公共治理理論強(qiáng)調(diào)要超越傳統(tǒng)上行政與管理的二分法，從政治層面解決新公共管理實(shí)踐所面臨的問題，從多元主體、互動(dòng)與合作、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的角度來建構(gòu)公共服務(wù)改進(jìn)框架。

“重新發(fā)現(xiàn)官僚制”是彌補(bǔ)新公共管理模式缺陷的另一個(gè)研究視角。在公共服務(wù)供給過程中，影響公民需要和愿望滿足的不是市場(chǎng)機(jī)制，而是以質(zhì)量和服務(wù)為職業(yè)文化的官僚個(gè)體及其組織行為。官僚對(duì)其角色的認(rèn)知、政治承諾以及是否能夠與不同利益相關(guān)方建立有效的合作伙伴關(guān)系，直接決定了公共服務(wù)質(zhì)量和公共政策的執(zhí)行結(jié)果。例如，科伊賽（Lael Keiser）等人發(fā)現(xiàn)，街頭官僚個(gè)體決策主要受個(gè)體對(duì)所在組織目標(biāo)的認(rèn)可程度、對(duì)治理網(wǎng)絡(luò)中其他主體的認(rèn)知與評(píng)價(jià)的影響{19}。此外，代表性官僚理論認(rèn)為公共部門人員的性別、民族等要素對(duì)公共行政過程產(chǎn)生重要影響，應(yīng)該從官員代表性的角度調(diào)和政治與行政的內(nèi)在緊張，從而構(gòu)建國(guó)家合法性、提高政策的執(zhí)行力與有效性、提升行政部門對(duì)公民需求的回應(yīng)性{20}。

（4）在跨學(xué)科知識(shí)轉(zhuǎn)移中，公共部門戰(zhàn)略管理研究迅速成長(zhǎng)

在借鑒組織戰(zhàn)略管理概念和理論的基礎(chǔ)上，國(guó)際公共行政研究越來越重視公共部門戰(zhàn)略管理，該領(lǐng)域成為學(xué)科知識(shí)借用和轉(zhuǎn)移的重要體現(xiàn)。在這一領(lǐng)域，居于中心地位的關(guān)鍵詞是組織，其次是知識(shí)、參與、協(xié)作、執(zhí)行、戰(zhàn)略、公共管理，然后是行業(yè)、社區(qū)。這一領(lǐng)域的研究問題包括重塑學(xué)科概念、公共行政的學(xué)科邊界、學(xué)科未來發(fā)展方向、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、組織利益、組織內(nèi)協(xié)作、公共戰(zhàn)略管理等。例如，借助于組織整合概念，克拉克（Shawn Clark）等人研究了具有競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系的兩個(gè)公共組織一旦走向合并，如何通過“轉(zhuǎn)型認(rèn)同”加速組織融合過程{21}。安德魯斯（Rhys Andrews）等人發(fā)現(xiàn)，管理能力確實(shí)對(duì)公共部門的組織績(jī)效產(chǎn)生顯著影響，公共部門領(lǐng)導(dǎo)人的不同特質(zhì)能夠強(qiáng)化管理能力對(duì)組織績(jī)效的影響{22}。知識(shí)尤其是以“數(shù)據(jù)”為基礎(chǔ)的知識(shí)在公共管理中越來越受到重視，科學(xué)知識(shí)有助于改進(jìn)政策環(huán)境的合法性，使機(jī)構(gòu)在政治紛爭(zhēng)中保持超然地位和政策自主性。例如，監(jiān)管機(jī)構(gòu)越來越多地通過技術(shù)分析和專業(yè)工具來做出決定，逐漸擺脫了來自上級(jí)部門或者政治因素的干預(yù)，獨(dú)立做出決策。

與其他議題相比，公共部門的戰(zhàn)略管理成為日益受到重視的重要研究議題。政府如何運(yùn)用戰(zhàn)略規(guī)劃、如何實(shí)施戰(zhàn)略管理、戰(zhàn)略管理效果如何是學(xué)者普遍關(guān)注的問題。公共部門和非營(yíng)利部門已經(jīng)像私營(yíng)部門那樣廣泛采用戰(zhàn)略管理，將戰(zhàn)略規(guī)劃與預(yù)算、人力資源管理和績(jī)效管理整合在一起。下一階段，戰(zhàn)略規(guī)劃與管理的研究將聚焦于推動(dòng)組織學(xué)習(xí)和知識(shí)管理的理論和實(shí)踐探索{23}。此外，研究者發(fā)現(xiàn)，環(huán)境和制度/組織對(duì)于戰(zhàn)略管理產(chǎn)生重要的影響，這一點(diǎn)已得到實(shí)踐的檢驗(yàn)，而戰(zhàn)略規(guī)劃過程與組織績(jī)效之間到底存在什么樣的關(guān)系還沒有得到充分的研究。

（5）重新強(qiáng)調(diào)公共價(jià)值的“規(guī)范研究”

在國(guó)際公共行政研究中，公共行政憲法學(xué)派快速成長(zhǎng)，圍繞公共價(jià)值的規(guī)范研究再次成為研究熱點(diǎn)。這一研究領(lǐng)域具有中心地位的關(guān)鍵詞是民主，其他關(guān)鍵詞還包括決策、參與。這一研究領(lǐng)域的概念有代表性民主、公共參與程序、公民參與、網(wǎng)絡(luò)參與、社區(qū)為基礎(chǔ)的非營(yíng)利組織以及非政府行動(dòng)者等。早在20世紀(jì)40年代，沃爾多等人就主張公共行政研究將公民權(quán)、公正、正義等價(jià)值維度納入公共行政研究視野。此后，從新公共行政、黑堡宣言、新公共服務(wù)再到代表性官僚制、參與式官僚制等理論的興起，以“價(jià)值”為核心的公共行政規(guī)范研究不斷傳承與延續(xù)，成為與以西蒙為代表的“科學(xué)研究范式”競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)立的研究范式。

20世紀(jì)80年代以來，面對(duì)公共行政研究和實(shí)踐對(duì)“工具理性”的癡迷、對(duì)“價(jià)值理性”的背離，公共行政憲法學(xué)派呼吁“重建行政國(guó)家”（Refounding Administrative State）。針對(duì)美國(guó)的情況，研究者提出了具體主張。例如，公共行政研究必須立足于從根本上影響政府架構(gòu)和運(yùn)行過程的聯(lián)邦憲法，分權(quán)、公民權(quán)、聯(lián)邦主義、法治、司法裁決對(duì)行政的影響和約束應(yīng)該成為公共行政追求的目標(biāo){24}。再如，公共行政實(shí)踐者應(yīng)該確保憲法規(guī)定的原則得到落實(shí)，使政府真正成為民有、民治、民享的政府;應(yīng)通過設(shè)計(jì)出滿足美國(guó)公民不同需要的參與程序，使公共行政過程成為美國(guó)聯(lián)邦憲法奠定的民主體系的核心要件{25}。又如，在現(xiàn)代治理體系中，公共行政要明確自己的“學(xué)科身份”，就需要將“民主意識(shí)帶回行政過程”。通過行政整合、民主控制、回應(yīng)性體系以及專業(yè)技能的訓(xùn)練，行政組織可以抑制其內(nèi)在的專業(yè)化傾向，實(shí)現(xiàn)美國(guó)憲法中的民主價(jià)值。政府應(yīng)該重視公民的作用，通過協(xié)商民主構(gòu)建新的公共行政體系，化解日益興起的公民參與需求與民主赤字之間的矛盾{26}。

4.公共行政研究發(fā)展趨勢(shì)

（1）治理、創(chuàng)新、科學(xué)等議題穩(wěn)定增長(zhǎng)

高頻關(guān)鍵詞的年度變化可以反映研究領(lǐng)域的發(fā)展趨勢(shì)。筆者整理了排名前20位的關(guān)鍵詞頻數(shù)的2009—2017年度統(tǒng)計(jì)。在排名前十位的關(guān)鍵詞中，政策、治理、政府、管理和績(jī)效從數(shù)量上看呈現(xiàn)持續(xù)上升的趨勢(shì)。2013年，“治理”開始超越“政策”議題，成為當(dāng)前公共行政研究最重要的領(lǐng)域。相對(duì)來說，服務(wù)（公共服務(wù)）作為公共行政研究議題在過去十年發(fā)生了較大的變化，特別是自2015年之后，快速下降的趨勢(shì)比較明顯。

在排名第11—20位的關(guān)鍵詞中，“創(chuàng)新”“科學(xué)”這兩個(gè)研究主題穩(wěn)定增長(zhǎng)，頻數(shù)逐年增加?！坝绊憽钡难芯繑?shù)量也持續(xù)增加，表明公共行政研究越來越重視微觀分析。相對(duì)來說，其他的高頻關(guān)鍵詞如網(wǎng)絡(luò)、改革、回應(yīng)性、系統(tǒng)等議題明顯缺乏穩(wěn)定性，年度變化較為顯著。其中，公共行政研究對(duì)“參與”的研究起伏變化較大。自2009年至2013年，圍繞“參與”的研究連續(xù)增加;自2013年開始到2015年顯著下降，2015年以后又開始顯著增加。從高頻關(guān)鍵詞年度變化來看，治理已經(jīng)成為公共行政最熱門的研究議題，公共部門創(chuàng)新、學(xué)科的科學(xué)性等議題受到越來越多的重視。

（2）公共行政不同領(lǐng)域的年度研究熱點(diǎn)變化

通過時(shí)間線圖可展示不同領(lǐng)域每一年度的熱點(diǎn)關(guān)鍵詞及其變化。公共行政研究2009—2018年關(guān)鍵詞時(shí)間線圖顯示：在決策和政策“去中心化”領(lǐng)域，2009—2018年的年度研究關(guān)鍵詞分別為政治、技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)、法律、氣候變遷、納米技術(shù)、危機(jī)、協(xié)調(diào)、政策變遷和經(jīng)濟(jì)發(fā)展;在“績(jī)效改進(jìn)”領(lǐng)域的年度研究關(guān)鍵詞分別為績(jī)效、政府、教育、感知、工作滿意度、公共部門、腐敗、健康照護(hù)、公共服務(wù)動(dòng)機(jī);在“專業(yè)化—市場(chǎng)化”整合的“后新公共管理”領(lǐng)域，年度研究關(guān)鍵詞包括國(guó)家、管理、公司、信息、福利、公共價(jià)值、透明性和福利國(guó)家;在“跨學(xué)科知識(shí)借用和轉(zhuǎn)移”研究中，年度關(guān)鍵詞包括公共管理、激勵(lì)、戰(zhàn)略、協(xié)作、經(jīng)驗(yàn)、行業(yè)、公共行政、結(jié)果、介入（Engagement）等;在公共行政規(guī)范研究中，年度關(guān)鍵詞依次為改革、民主、決策、公民參與等。分析表明，政策、治理、政治、績(jī)效、政府、管理、組織作為公共行政研究的基礎(chǔ)，對(duì)各個(gè)研究領(lǐng)域的發(fā)展產(chǎn)生重要的影響。從時(shí)間線圖來看{27}，過去兩年來公共行政研究熱點(diǎn)主要集中在政策變遷、公共服務(wù)動(dòng)機(jī)、透明性、福利國(guó)家、公民介入等議題上。

（3）不同年度公共行政研究熱點(diǎn)的變化

突發(fā)檢測(cè)可以展示一個(gè)特定時(shí)間段內(nèi)某個(gè)研究領(lǐng)域概念、議題的變化，凸顯該領(lǐng)域的研究趨勢(shì)。圖3顯示了十年間公共行政研究關(guān)鍵詞突發(fā)情況。自2009年開始，社區(qū)、市場(chǎng)、教育成為公共行政研究主題，自2012年之后開始消退;戰(zhàn)略、行為、感知、動(dòng)力、環(huán)境、質(zhì)量自2010年成為公共行政研究的熱點(diǎn);自2011年開始，行業(yè)、關(guān)鍵因素（Determinant）、領(lǐng)導(dǎo)力等關(guān)鍵詞比較顯著;2012年，研究者的注意力轉(zhuǎn)向了國(guó)家、監(jiān)管、氣候變遷等議題;2013年，公共行政研究主要關(guān)注福利、態(tài)度、技術(shù)、工作滿意度等議題。2014年，危機(jī)、公共行政、風(fēng)險(xiǎn)、組織績(jī)效成為研究主題;2015年，公共行政的熱點(diǎn)研究議題是公共服務(wù)動(dòng)機(jī)。

從突發(fā)檢測(cè)的結(jié)果來看，十年來國(guó)際公共行政研究議題的變化具有兩個(gè)典型特征：其一，研究議題轉(zhuǎn)換快，持續(xù)時(shí)間短，一般在2-3年左右;其二，公共行政的研究議題在國(guó)家（State）、政府（Government）、制度（Institution）等宏觀議題和組織戰(zhàn)略管理與領(lǐng)導(dǎo)力（Strategy、Leadership）、激勵(lì)因素（Behavior、Perception、Attitude、Job Satisfaction、Public Service Motivation）、績(jī)效（Performance）等微觀議題之間存在“鐘擺效應(yīng)”，但“鐘擺”時(shí)間間隔不均衡，規(guī)律性不明顯。

圖3 2009—2018年公共行政研究關(guān)鍵詞突發(fā)檢測(cè)結(jié)果（Top24）

四、結(jié)論與討論

借助于文獻(xiàn)計(jì)量方法，本文討論了2009-2018年十年間國(guó)際公共行政研究進(jìn)展。研究發(fā)現(xiàn)，第三次明諾布魯克會(huì)議后，國(guó)際公共行政研究主題仍然呈現(xiàn)穩(wěn)定性、碎片化的特征，學(xué)科范式轉(zhuǎn)移所需要的新概念、新理論還沒有出現(xiàn);從研究議題來看，治理理論和行為主義公共行政研究成為增長(zhǎng)最快的領(lǐng)域;國(guó)際公共行政規(guī)范研究與科學(xué)研究之間的張力依然存在，尚未找到平衡點(diǎn);公共行政研究對(duì)數(shù)字治理、知識(shí)經(jīng)濟(jì)、人工智能等新技術(shù)、新形態(tài)以及由此引發(fā)的新問題沒有給予足夠的理論回應(yīng)。

本文基于2009—2018年公共行政研究領(lǐng)域20本學(xué)術(shù)期刊的文獻(xiàn)計(jì)量分析，系統(tǒng)評(píng)估了第三次明諾布魯克會(huì)議后國(guó)際公共行政研究的熱點(diǎn)、主題與趨勢(shì)。本研究也存在一些不足之處：（1）僅僅以20本2017年影響因子排序靠前的英文期刊作為數(shù)據(jù)源，沒有將其他領(lǐng)域與公共行政研究有關(guān)的研究論文、著作和重要的國(guó)際會(huì)議論文納入分析，導(dǎo)致數(shù)據(jù)不夠全面;（2）根據(jù)他引次數(shù)篩選代表性論文會(huì)受到論文發(fā)表時(shí)間長(zhǎng)短的影響，不一定能準(zhǔn)確地反映理論創(chuàng)新成果和貢獻(xiàn)度。

注釋：

① 薛瀾，張帆：《公共管理學(xué)科話語體系的本土化建構(gòu)：反思與展望》，《學(xué)海》2018年第1期。

② Bidyul Chakrabarty，Public Administration in a Globalizing World： Theories and Practice. London： Sage Publications，2015.

③ 竺乾威：《明諾布魯克三次會(huì)議與公共行政研究的演進(jìn)》，《中國(guó)行政管理》2018年第5期。

④ Chaomei Chen，Science Mapping： A Systematic Review of the Literature， Journal of Data and Information Science， 2，2 （2017），pp.1-40。

⑤ 司林波，李雪婷，孟衛(wèi)東：《近十年中國(guó)公共管理研究的熱點(diǎn)領(lǐng)域和前沿主題——基于八種公共管理研究期刊2006-2015年刊載論文的可視化分析》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。

⑥ J. E. Hirsch， An Index to Quantify an Individual's Scientific Research Output， PNAS，102 ，46（2005），pp.16569-16572。

⑦ 陳天祥，龔翔榮：《國(guó)外公共管理學(xué)科領(lǐng)域研究熱點(diǎn)及演化路徑——基于SSCI樣本期刊（2006-2015）的文獻(xiàn)計(jì)量分析》，《公共行政評(píng)論》2018年第1期。

⑧ Daniel Nohrstedt， Do Advocacy Coalitions matter？ Crisis and Change in Swedish Nuclear Energy Policy. Journal Of Public Administration Research And Theory， 20，2 （2010），pp.309-333.

⑨ Floriane Clement， Analyzing Decentralized Natural Resource Governance： Proposition for a “Politicized”Institutional Analysis and Development Framework. Policy Science， 43，2（2010），pp.129-156;Erik Hans Klijn， Trust in Governance Networks： It`s Impacts on Outcomes. Administration& Society， 42， 2（2010）， pp. 193-221.

⑩ Charles H. Levine， Organizational Decline and Cut Back Management， Public Administration Review， 38，4（1978），pp.316-325.

{11} Donald P. Moynihan， The Big Question for Performance Management： Why Do Managers Use Performance Information？ Journal Of Public Administration Research And Theory， 20，4（2010），pp.849-866.

{12} Martin Baekgaard & Soren Serritzlew，Interpreting Performance Information： Motivated Reasoning or Unbiased Comprehension， Public Administration Review， 76，1（2016），pp.73-82.

{13} Sanjay K. Pandey， Cutback Management and the Paradox of Publicness， Public Administration Review， 70，4（2010），pp.564-571.

{14} Emil Inauen， Katja Rost， Bruno S. Frey， Fabian Homberg， and Margit Osterloh， Monastic Governance： Forgotten Prospects for Public Institutions， The American Review of Public Administration， 40，6（2010），pp.631-653.

{15} AsmusLeth Olsen， “Simon Said，” We Didn't Jump. Public Administration Review， 75，2（2015），pp.325-326.

{16} Stephan Grimmelikhuijsen， Sebastian Jilke， AsmusLeth Olsen， and Lars Tummers，Behavioral Public Administration： Combining Insights from Public Administration and Psychology， Public Administration Review， 77，1（，2017），pp.45-56.

{17} Patrick Dunleavy，Helen Margetts， Simon Bastow， and Jane Tinkler， Digital Era Governance： IT Corporations， the State， and E-Government，Oxford：Oxford University Press，2006.

{18} Stephen P. Osborne， A New Theory for Public Service Management？ Toward A （Public） Service-Dominant Approach.American Review Of PublicAdministration， 43，2（2013），pp.135-158.

{19} Lael R. Keiser， Understanding Street-Level Bureaucrats' Decision Making： Determining Eligibility in the Social Security Disability Program， Public Administration Review， 70，2（2010），pp.247-257.

{20} Sandra Groeneveld， A Contingency Approach to Representative Bureaucracy： Power， Equal Opportunities and Diversity. International ReviewOf Administrative Science， 76，2（2010），pp.239-258.

{21} Shawn M. Clark， Transitional Identity as a Facilitator of Organizational Identity Change During a Merger. Administrative Science Quarterly， 55，3（2010），pp.397-438.

{22} Andrews， Rhys， Capacity， Leadership and Organizational Performance： Testing the Black Box Model of Public Management. Public Administration Review， 70，3（2010），pp.443-454.

{23} John M. Bryson， The Future of Public and Nonprofit Strategic Planning in the United States.Public Administration Review， 70，S1（2010），pp.255-267.

{24} Stephanie P. Newbold and David H. Rosenbloom，The Constitutional School of American Public Administration， New York： Routledge：2017，pp. 5-6.

{25} John M. Bryson， Designing Public Participation Processes， Public Administration Review， 73，1（2013），pp.23-24.

{26} Tina Nabatchi， Addressing the Citizenship and Democratic Deficits： The Potential of Deliberative Democracy for Public Administration. American Review Of Public Administration， 40，4（2010），pp.376-399.

{27} 原圖可向作者索取。

Research Hotspots and Trends in International Public Administration： Based on Knowledge Mapping Analysis of Articles from 2009 to 2018

Gao Enxin

Abstract： This paper applied Cite-space Knowledge mapping method to analyze the hotspots and trends in international Public Administration research after the third Minnowbrook Conference in 2008. The paper concludes that Public Administration research is fragmented in a whole and governance， reform and innovation are witnessed rapid increase in past decade. Meanwhile， behavioral public administration grows up rapidly since 2010. The research fields in Public Administration include decentralization in administrative and policy process， performance management and motivation， post-New Public Management， strategy management in public sectors and refounding the administrative state. There is a Pendulum Effect in Macro perspective and Micro Perspective in public administration research and more research activities will turn to micro topics in next few years. However， the traditional tension still can be found between normative and behavioral research， macro and micro perspectives， disciplinary independence and openness， which still needs more discussion in future.

Keywords： Public Administration; Fragmentation; Governance;Behavioral Public Administration

（責(zé)任編輯? ?董幼鴻）

本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“自然災(zāi)害誘發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)鏈的形成與阻斷機(jī)制”（13CGL129）的階段性成果。

收稿日期：2019-8-27

作者簡(jiǎn)介：高恩新? 男? （1979-? ）? 華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)? 副教授