宋玉波 黃錕

摘? 要： 進(jìn)入新時(shí)代，黨的十九屆四中全會(huì)指出，統(tǒng)攬偉大斗爭、偉大工程、偉大事業(yè)、偉大夢想，必須堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。中國的全面發(fā)展取得令人矚目的成績，得益于中國特色黨政體制的有效運(yùn)行。以黨和國家機(jī)構(gòu)改革為主要內(nèi)容的黨政體制改革，是著眼于實(shí)現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)的制度安排，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。在黨領(lǐng)導(dǎo)一切、統(tǒng)籌全局的大背景下，以治理的決策、執(zhí)行和監(jiān)督功能為視角總結(jié)黨政體制改革經(jīng)驗(yàn)，可以啟迪我們不斷優(yōu)化今后的黨政體制改革路徑，為實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化、提升治理效能提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞： 黨政體制;機(jī)構(gòu)改革;國家治理;優(yōu)化

一、問題的提出

新中國成立七十年來，中國政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域發(fā)生了翻天覆地的巨變，取得了令人矚目的成就。從實(shí)踐來看，特別是改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)形成的成功發(fā)展模式，也是政治體制改革推動(dòng)的結(jié)果。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，既是中國政治體制的核心，也是中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨是中國政治體制的中軸，是國家治理體系的核心，發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的權(quán)威作用。從“八二憲法”到2018年3月11日十三屆全國人大通過的《中華人民共和國憲法修正案》中的序言，都進(jìn)一步確認(rèn)了在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下中國革命、建設(shè)和改革的歷史進(jìn)程，也確認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)這一基本原則{1}。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民建立新中國，確立中國的基本政治制度，并將自身深嵌到政權(quán)結(jié)構(gòu)之中。

如何更為科學(xué)地描述黨所建立、領(lǐng)導(dǎo)的政治制度，成為學(xué)界研究的重點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為黨通過政治體制的創(chuàng)新，構(gòu)建為國家提供穩(wěn)定秩序的新機(jī)制，走出一條自己的穩(wěn)定支持國家發(fā)展的政治發(fā)展道路{2}，可以用一種結(jié)構(gòu)性的名稱描述該體制。有學(xué)者分析近代中國歷史，認(rèn)為中國的現(xiàn)代革命乃至國家建立均通過政黨來完成的，所以“政黨—國家”或“黨—國體制”{3}能較為明確地反映近代中國政治發(fā)展的現(xiàn)狀。但改革開放以來，中國國家發(fā)展出現(xiàn)新趨勢，有學(xué)者總結(jié)了改革開放四十多年來中國共產(chǎn)黨以責(zé)任、效率、理性與法治為核心的漸進(jìn)式制度改造與價(jià)值建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)后，認(rèn)為中國的政治體制實(shí)現(xiàn)了從“黨治國體制”向“黨興國體制”的轉(zhuǎn)型{4}。也有學(xué)者認(rèn)為黨的十八大后中國國情、黨情均發(fā)生了重大變化，隨著十八大以來中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制變遷，“以黨領(lǐng)政”體制可較為清晰地反映中國政治的實(shí)際狀況{5}。更有學(xué)者源于對(duì)中國政治經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，通過靜態(tài)結(jié)構(gòu)分析，認(rèn)為“黨政體制”一詞比較客觀和中立{6}，更符合中國的政治現(xiàn)實(shí)。雖然學(xué)者們表述各有側(cè)重，但都明確了中國政治發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)，即堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)黨在國家治理中的核心地位和關(guān)鍵作用?！包h政體制”比較準(zhǔn)確地概括了中國政治制度及其實(shí)踐，是研究新時(shí)代國家治理不可回避的一個(gè)關(guān)鍵范疇。黨政體制就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治體制{7}，黨擁有從中央到地方的嚴(yán)密組織體系，對(duì)國家機(jī)關(guān)、武裝力量、社會(huì)群團(tuán)等實(shí)行全面而有分工的領(lǐng)導(dǎo)，在國家和社會(huì)政治生活中擁有絕對(duì)政治權(quán)威。改革開放以來，中國之所以能夠快速發(fā)展，與這種黨政體制和治理模式直接相關(guān)。黨政體制中的“黨—政”關(guān)系與西方國家的政治體制有著明顯差異，它既超越了西方傳統(tǒng)的政黨組織邏輯，又超越了西方國家的政府組織邏輯。它是通過黨的領(lǐng)導(dǎo)使政黨結(jié)構(gòu)嵌入、統(tǒng)率國家結(jié)構(gòu)，主要表現(xiàn)為政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo){8}。西方國家的典型政治體制是以議會(huì)、政府、法院為封閉框架的權(quán)力運(yùn)行體制。但是，中國共產(chǎn)黨有別于西方政黨，其本身就具備內(nèi)在的政治權(quán)威，是國家的支配性組織和力量，并將自己的組織、制度和價(jià)值嵌入國家，形構(gòu)和決定國家形態(tài)、特征、方向和前途，由此形成獨(dú)特的中國黨政體制{9}。黨政體制的結(jié)構(gòu)也不同于西方的政治體制，主要表現(xiàn)為“執(zhí)政黨系統(tǒng)（黨）——國家系統(tǒng)（政）”{10}，國家系統(tǒng)包括行使立法權(quán)的人大、行使行政權(quán)的政府、行使司法權(quán)的司法機(jī)關(guān)、行使監(jiān)督權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)、民主協(xié)商的政協(xié)、維護(hù)國家安全的武裝力量等。執(zhí)政以來，中國共產(chǎn)黨一直在探索如何有效地實(shí)現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化。黨的領(lǐng)導(dǎo)是在憲法和法律的框架下，黨主導(dǎo)國家政權(quán)的運(yùn)作，通過國家政權(quán)合法地組織和管理社會(huì)。

黨政體制是從中國革命和建設(shè)實(shí)踐中摸索出來的一套有效治理制度和領(lǐng)導(dǎo)體制，并一直處于不斷修正和完善的過程中。新中國成立以后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治體制在不同時(shí)期呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)，采用不同的運(yùn)行機(jī)制，也出現(xiàn)了“黨政不分”“以黨代政”的現(xiàn)象。直到黨的十三大后，“黨政分開”、黨政關(guān)系規(guī)范化{11}、黨政分工等逐漸被廣泛討論和研究。但不論如何處理“黨”與“政”的關(guān)系，中國共產(chǎn)黨始終處于權(quán)力中樞，掌握著領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和核心決策權(quán)。黨的十九大修改黨章，將黨的領(lǐng)導(dǎo)從“政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)”修訂為“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，這意味著中國共產(chǎn)黨不僅是人民意志的引領(lǐng)和代表主體，也是國家意志的集中和運(yùn)行主體，進(jìn)一步強(qiáng)化了黨的至上和普遍的權(quán)威。只有始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能確保國家和社會(huì)穩(wěn)定以及改革開放的成功。如何完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，保證黨的有效領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，是新時(shí)代黨政體制必須回應(yīng)的核心問題。改革開放四十多年來，無論是經(jīng)濟(jì)體制改革還是政治體制改革，都遵循從易到難，從邊緣到中心的演進(jìn)邏輯。隨著國家轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要，中國面臨的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、生態(tài)等問題相互交織，改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，必須直面事關(guān)改革成敗的根本性、全局性的難題。要突破改革的瓶頸，必須集中力量攻堅(jiān)克難。通過政治體制改革鞏固經(jīng)濟(jì)體制改革成果和完善社會(huì)主義制度，進(jìn)而推動(dòng)改革持續(xù)向前，已經(jīng)成為人們的共識(shí)。完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，是國家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵;提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力，是國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵;而以完善黨的領(lǐng)導(dǎo)為目標(biāo)的黨政體制改革便是全面深化改革的關(guān)鍵所在。持續(xù)推動(dòng)黨政體制改革將完善中國特色社會(huì)主義制度，不斷革除體制機(jī)制弊端，讓我們的制度成熟而持久{12}。黨政體制改革改什么、怎么改，必須以是否符合完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)為根本尺度{13}。進(jìn)入新時(shí)代，全面深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)而推動(dòng)新時(shí)代黨政體制改革，將有利于增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)力，鞏固和完善社會(huì)主義制度，維護(hù)國家政局穩(wěn)定，通過革除體制中的弊端，改革權(quán)力運(yùn)行體制機(jī)制，增強(qiáng)黨和國家機(jī)構(gòu)的活力。

黨的十九屆四中全會(huì)專題研究推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，重點(diǎn)是通過黨和國家機(jī)構(gòu)改革，合理調(diào)整國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，完善中國特色社會(huì)主義制度，提高黨政體制效能，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在國家治理中，權(quán)力配置和運(yùn)行是核心，權(quán)力結(jié)構(gòu)亦是國家政治體制的核心{14}，中國黨政體制有別于西方所謂“三權(quán)分立”的政治體制，是中國共產(chǎn)黨代表人民執(zhí)掌政權(quán)、運(yùn)行治權(quán)的政治體制，由此決定了執(zhí)政黨組織與其層級(jí)對(duì)應(yīng)的政府{15}體系必然融合而成黨政體制{16}，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府建構(gòu)“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”分開的政治結(jié)構(gòu)和格局{17}。改革完善黨政體制的邏輯起點(diǎn)是著力于完善決策、執(zhí)行、監(jiān)督的體制機(jī)制，明晰三者的功能。為此，需要梳理和總結(jié)深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)，不斷優(yōu)化新時(shí)代黨政體制改革的路徑。

二、聚焦國家治理現(xiàn)代化背景下的新時(shí)代黨政體制改革

中國共產(chǎn)黨是中國現(xiàn)代國家建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心力量，并在實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化進(jìn)程中構(gòu)建了一個(gè)黨的權(quán)力與國家權(quán)力高度融合、黨的組織統(tǒng)領(lǐng)國家政權(quán)機(jī)構(gòu)的黨政體制。新時(shí)代以深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革為重點(diǎn)和突破口的黨政體制改革，增強(qiáng)了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)力，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)體系。隨著國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系的形成和不斷完善，黨的領(lǐng)導(dǎo)通過依法治國與依規(guī)治黨雙軌并行，有力推動(dòng)了黨、國家、社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)治理的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化，為制度治黨治國提供了重要保障{18}。習(xí)近平總書記在深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會(huì)上的講話，高度概括了新時(shí)代黨政體制改革的具體任務(wù)和偉大目標(biāo)：“系統(tǒng)性增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)力、政府執(zhí)行力、武裝力量戰(zhàn)斗力、群團(tuán)組織活力，適應(yīng)新時(shí)代要求的黨和國家機(jī)構(gòu)主體框架初步建立，為完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有力組織保障”{19}。

1.固本革新，加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)決策科學(xué)化民主化

在過去的一段時(shí)間里，黨的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)發(fā)揮的是咨詢性和協(xié)調(diào)性的功能，但黨的十八大以來，它們在國家治理中負(fù)責(zé)重大事項(xiàng)的頂層設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)各方、總體布局、統(tǒng)籌推進(jìn)，發(fā)揮決策中樞作用。黨的十九屆三中全會(huì)決定新組建中央全面依法治國委員會(huì)、中央審計(jì)委員會(huì)、中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，同時(shí)，將中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組改為委員會(huì)。再加上之前已經(jīng)設(shè)立的中央編制委員會(huì)、中央軍民融合發(fā)展委員會(huì)和中央國家安全委員會(huì)，以上共計(jì)10個(gè)中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)向中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，共同構(gòu)成了新時(shí)代黨政體制中把方向、謀大局、定政策的決策領(lǐng)導(dǎo)體系，對(duì)深化改革、依法治國、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、教育、科技、網(wǎng)信、外交、審計(jì){20}等事關(guān)黨和國家發(fā)展的重大事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。中央全面依法治國委員會(huì)、中央審計(jì)委員會(huì)和中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)分別設(shè)在司法部、審計(jì)署和教育部，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。各委員會(huì)成立后的第一次會(huì)議即通過該委員會(huì)工作規(guī)則等規(guī)章細(xì)則，明確議事規(guī)則和運(yùn)行制度。這些制度安排進(jìn)一步優(yōu)化了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，使之擁有了完備的正式制度，并實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化的運(yùn)行，各項(xiàng)事關(guān)黨和國家發(fā)展的工作進(jìn)入有步驟、有計(jì)劃的推進(jìn)環(huán)節(jié)。這些制度安排也讓黨政關(guān)系更順暢合理，使同一事項(xiàng)由黨政齊抓共管，不但增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)而且提升政府執(zhí)行力。在需要解決某一區(qū)域性綜合復(fù)雜事務(wù)時(shí)，可通過決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)跨部門協(xié)同，完成決策所需的調(diào)查、研究、論證、文件起草等一系列工作，通過確定政策基調(diào)，再傳遞意見和信息，使上級(jí)意志能夠精準(zhǔn)地傳達(dá)到黨政組織的各個(gè)層級(jí)，以保障領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，實(shí)現(xiàn)有效整合，推動(dòng)決策科學(xué)化。

新時(shí)代黨和國家機(jī)構(gòu)的決策應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持民主集中制原則，推動(dòng)決策的民主化。黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)充分討論、廣泛征集意見后，在研究實(shí)際情況的基礎(chǔ)上作出決策，乃是民主決策的可行途徑。要充分運(yùn)用民主決策機(jī)制，正確貫徹落實(shí)民主集中制原則，實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。下面以中央全面依法治國委員會(huì)為例加以說明。中央全面依法治國委員會(huì)下設(shè)立法、執(zhí)法、司法、守法普法四個(gè)協(xié)調(diào)小組和辦公室。這五個(gè)機(jī)構(gòu)針對(duì)科學(xué)立法、民主立法、依法立法、法治政府建設(shè)、推進(jìn)“放管服”改革、司法體制綜合配套改革方案、推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、憲法學(xué)習(xí)宣傳實(shí)施等98項(xiàng)全面依法治國工作重大任務(wù)進(jìn)行調(diào)研、設(shè)計(jì)和推動(dòng)。它們針對(duì)各項(xiàng)任務(wù)，按所涉領(lǐng)域，吸納相關(guān)專家學(xué)者及社會(huì)各界人士和有關(guān)部門負(fù)責(zé)人參與決策方案制定，定期召開專家例會(huì)、專題咨詢會(huì)，提升政策文本的精細(xì)度與代表性{21}。所形成的文本由相關(guān)小組開會(huì)商討修改完善后提交中央全面依法治國委員會(huì)，由委員會(huì)聽取相關(guān)工作匯報(bào)、調(diào)研報(bào)告等，再進(jìn)行審議，認(rèn)為需要修改完善的，根據(jù)會(huì)議討論情況進(jìn)一步修改完善后按程序報(bào)批實(shí)施;認(rèn)為可以實(shí)施的，對(duì)審議的文件表決通過，既堅(jiān)持黨內(nèi)集體決策又堅(jiān)持全方位統(tǒng)籌保障?？梢?，進(jìn)入新時(shí)代后中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)通過充分發(fā)揚(yáng)民主，廣納各方意見，尊重不同利益主體，在有效集中的基礎(chǔ)上，維護(hù)了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，保障了黨和國家機(jī)構(gòu)的決策職能和綜合協(xié)調(diào)職能。

中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的改革，實(shí)際上更新了我國黨和國家機(jī)構(gòu)在行使權(quán)力過程中的職能配置，其核心是將中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)能正式納入剛性制度軌道，以政治組織統(tǒng)率國家機(jī)構(gòu)、以政治統(tǒng)治對(duì)接具體治理職能{22}。黨的領(lǐng)導(dǎo)不是代替政府履行職能，而是通過黨對(duì)重大事項(xiàng)的全面領(lǐng)導(dǎo)，完善總攬全局、協(xié)調(diào)各方的決策體制，使黨對(duì)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)以歸口管理制度為特征，把原來歸口管理體制下的眾多領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)力按主要戰(zhàn)線、主要領(lǐng)域統(tǒng)一到相應(yīng)的“委員會(huì)”下，形成黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)國家綜合性事務(wù)進(jìn)行管理的“條塊結(jié)合”關(guān)系，是現(xiàn)代科層制度與中國特色社會(huì)主義的歸口管理制度相結(jié)合的產(chǎn)物{23}。制度改革能夠保證頂層設(shè)計(jì)突破現(xiàn)有改革中的窠臼，打破部門利益壁壘和地方利益格局，進(jìn)一步加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，特別是對(duì)涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

2.提質(zhì)增效，推進(jìn)執(zhí)行程序化法治化，優(yōu)化協(xié)同提升治理水平

《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出，黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置以及職能配置同統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應(yīng)。所以，新時(shí)代黨政體制改革以保障“五位一體”為導(dǎo)向，結(jié)合新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和新要求，以治理現(xiàn)代化為目標(biāo)，按政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)文明建設(shè)為軸線布局機(jī)構(gòu)改革，構(gòu)建起權(quán)責(zé)一致、協(xié)同高效、依法行政的政府治理體系，增強(qiáng)政府執(zhí)行力，全面提升國家治理能力和治理水平。政府體系作為黨的戰(zhàn)略決策的行政實(shí)施體系，是黨和國家決策的執(zhí)行主體。黨和國家機(jī)構(gòu)改革，重在優(yōu)化職能配置，理順政府與市場的關(guān)系，提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。要進(jìn)一步優(yōu)化政府綜合執(zhí)法和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置，逐步做到“管理”到位，服務(wù)優(yōu)質(zhì)。例如，組建衛(wèi)生健康委員會(huì)、國家醫(yī)療保障局，調(diào)整其權(quán)責(zé)，將原屬人力資源與社會(huì)保障部管理的城鎮(zhèn)職工和居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)職責(zé)及原衛(wèi)計(jì)委的新農(nóng)合作醫(yī)療和民政部的醫(yī)療救助等職責(zé)劃轉(zhuǎn)該機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)了以治病為中心的末端管理向以人民健康為中心的源頭治理的轉(zhuǎn)變，突出政府服務(wù)人民健康的職能。再如，組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，整合原農(nóng)業(yè)部、發(fā)改委、財(cái)政部、國土資源部的部分農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資項(xiàng)目、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理等職責(zé)，更好地服務(wù)鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施，積極回應(yīng)農(nóng)民所關(guān)切的重要事項(xiàng)。與此同時(shí)，中央還賦予地方更多自主權(quán)，讓地方因地制宜設(shè)置符合本地特色的部門，積極探索新的服務(wù)與管理模式。如重慶、貴州、廣東為主動(dòng)適應(yīng)大數(shù)據(jù)和智慧城市建設(shè)，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+電子政務(wù)”發(fā)展，建立大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，浙江省推動(dòng)“最多跑一次”，江蘇省落實(shí)“不見面審批”改革等。這些探索以社會(huì)和公眾需求為中心，主動(dòng)縮減管理職能，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，不斷滿足人民群眾日益增長的需求，不僅提高了行政效率，而且促進(jìn)了公平正義，提升了服務(wù)的規(guī)范性和精準(zhǔn)性，使政府成為人民滿意的服務(wù)型政府{24}。本輪國家機(jī)構(gòu)改革堅(jiān)持以“為人民服務(wù)”為宗旨，積極整合政府體系中橫向的政府部門之間、縱向的政府層級(jí)之間的行政要素，強(qiáng)化資源的共享和協(xié)調(diào)，構(gòu)建起良好的內(nèi)部互動(dòng)機(jī)制，提升了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率{25}。

提升治理水平，要集中資源實(shí)現(xiàn)從分散管理到整體性治理的轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同原則。深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要組織保障，要運(yùn)用整體性治理思維，調(diào)整職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置，解決多頭管理、職責(zé)重疊交叉、權(quán)責(zé)不清、政出多門等問題。本輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革通過統(tǒng)籌資源和機(jī)構(gòu)編制，實(shí)現(xiàn)了職責(zé)相近的黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公，以及集中資源統(tǒng)一分配、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一部署，形成了合力。例如，將國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責(zé)和電影管理職責(zé)劃入中央宣傳部，對(duì)外加掛國家新聞出版署 （國家版權(quán)局） 和國家電影局牌子;將國家宗教事務(wù)局和國務(wù)院僑務(wù)辦公室并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部，對(duì)外保留國務(wù)院僑務(wù)辦公室牌子;將國家公務(wù)員局并入中央組織部，中央組織部對(duì)外保留國家公務(wù)員局牌子。改革開放以來，國家機(jī)構(gòu)改革主要圍繞經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)行。如果經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能散亂分布在多個(gè)部門，機(jī)構(gòu)職能就顯然不能適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的需要。要使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用，就必須破除體制機(jī)制弊端，圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，加強(qiáng)和完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管職能{26}，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，集中資源實(shí)施整體性治理。例如，針對(duì)金融市場治理，理順監(jiān)管體制，將銀監(jiān)保監(jiān)兩會(huì)合并，組建中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，將原銀監(jiān)保監(jiān)兩會(huì)承擔(dān)的監(jiān)管規(guī)則制定職責(zé)劃歸中國人民銀行。同時(shí)，針對(duì)市場監(jiān)管體制，將工商總局、質(zhì)檢總局和食藥監(jiān)總局合并組建市場監(jiān)管總局，并整合原農(nóng)業(yè)部、文化部、交通部、環(huán)保部等的行政執(zhí)法隊(duì)伍，形成統(tǒng)一集中的整體性市場監(jiān)督管理體系，全面提升市場監(jiān)管能力。要通過黨政體制改革實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，使治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部協(xié)同高效，按照統(tǒng)分結(jié)合、主次有序的協(xié)同要求，明確主辦機(jī)構(gòu)、協(xié)辦機(jī)構(gòu)、協(xié)同機(jī)制，并按照履職到位、流程通暢高效的要求，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能機(jī)制的左右協(xié)同，上下貫通{27}。

深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)之一是實(shí)現(xiàn)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持改革和法治統(tǒng)一協(xié)調(diào)。法治與改革的關(guān)系呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)和趨勢，法治不再是被動(dòng)適應(yīng)改革，而是發(fā)揮引領(lǐng)作用，將法治思維和法治方式貫穿于機(jī)構(gòu)改革的全過程。從2018年4月到2019年初，全國人大常委會(huì)針對(duì)本輪機(jī)構(gòu)改革出現(xiàn)的新情況、新問題、新名稱，陸續(xù)通過了《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問題的決定》《關(guān)于修改〈國境衛(wèi)生檢疫法〉等六部法律的決定》《關(guān)于修改〈野生動(dòng)物保護(hù)法〉等十五部法律的決定》《關(guān)于修改〈中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法〉等五部法律的決定》《關(guān)于修改〈中華人民共和國建筑法〉等八部法律的決定》等，并修訂了《中華人民共和國公務(wù)員法》，國務(wù)院也對(duì)機(jī)構(gòu)改革涉及的多部行政法規(guī)進(jìn)行清理，修改其中的部分條款，以及時(shí)回應(yīng)機(jī)構(gòu)改革后出現(xiàn)的名稱變動(dòng)、職權(quán)調(diào)整、執(zhí)法合法性等問題。在此基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)在執(zhí)行層面的規(guī)劃，確保各級(jí)黨政機(jī)關(guān)在法治軌道上開展工作，依法全面履職，嚴(yán)格公正文明執(zhí)法。

3.改革完善黨和國家監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督全覆蓋

國家監(jiān)察體制改革是完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。新中國成立以來，國家監(jiān)督體系主要由行政監(jiān)察、審計(jì)、檢察機(jī)關(guān)和黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)等組成，但存在同體監(jiān)督乏力、異體監(jiān)督缺失、黨紀(jì)國法斷層、監(jiān)察資源分散、對(duì)象難以周延{28}等問題。為了完善監(jiān)察體制，黨的十九屆三中全會(huì)決定組建國家監(jiān)察委員會(huì)，十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的《中華人民共和國憲法修正案》專門增設(shè)“監(jiān)察委員會(huì)”一節(jié)，正式確立了監(jiān)察委員會(huì)作為一級(jí)國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律地位，“一府兩院”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸薄冶O(jiān)察委員會(huì)的成立，意味著通過創(chuàng)設(shè)新型國家機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了國家治理主體的創(chuàng)新，它整合了原屬黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)，行政系統(tǒng)的行政監(jiān)察部門和腐敗預(yù)防部門，人民檢察院的查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防犯罪等部門的職權(quán)，并同中央紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，履行紀(jì)檢監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一。國家監(jiān)察體制改革從根本上改變了國家監(jiān)督體制，不僅涉及憲法修改和國家機(jī)構(gòu)頂層設(shè)計(jì)，也涉及有關(guān)機(jī)構(gòu)法律法規(guī)與職權(quán)的調(diào)整。所以，必須完成對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的立、改、廢。2018年3月20日，第十三屆全國人大第一次會(huì)議通過《中華人民共和國監(jiān)察法》，并廢止《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，修改《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國檢察院組織法》《中華人民共和國檢察官法》《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)組織法》《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等法律，調(diào)整和修改監(jiān)察權(quán)行使所涉及的有關(guān)國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，及時(shí)處理法治與改革的關(guān)系。

國家治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，新時(shí)代黨政體制改革的目的就是遵循國家治理的邏輯，不斷完善各個(gè)子系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)治理效能最優(yōu)化。國家監(jiān)察體制改革是國家治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，通過國家機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)黨的決策部署，確保監(jiān)察體制改革符合國家治理體系現(xiàn)代化的要求{29}。我國80%的公務(wù)員和超過95%的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員，這就決定了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察具有高度的內(nèi)在一致性，也決定了實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察相統(tǒng)一的必然性{30}。國家監(jiān)察體制的確立是黨政體制完善的必然要求，有助于強(qiáng)化黨和國家的監(jiān)督效能和治理效能，促進(jìn)依規(guī)治黨和依法治國相得益彰。從黨內(nèi)法規(guī)層面來看，目前已形成以《中國共產(chǎn)黨黨章》為核心，《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》等為主體的黨內(nèi)監(jiān)督和紀(jì)檢法規(guī)體系。從國家法律層面來看，《中華人民共和國監(jiān)察法》對(duì)國家監(jiān)察體系的基本框架和主要制度作了規(guī)定，2019年召開的十三屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議明確國家監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)憲法和法律行使制定監(jiān)察法規(guī)的職權(quán)，可就監(jiān)察工作的辦案程序、具體措施等制定相應(yīng)的監(jiān)察法規(guī)，彌補(bǔ)監(jiān)察方面的國家法律存在的不足?？梢?，國家監(jiān)察體制改革，體現(xiàn)了如下特征，即通過構(gòu)建完備的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的規(guī)范體系，解決黨的紀(jì)律與國家法律之間的協(xié)調(diào)、銜接問題，實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)和國法的互融互通與全面執(zhí)行{31}。國家監(jiān)察體制改革意在實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全覆蓋，體現(xiàn)出具有中國反腐特色的黨政關(guān)系{32}。通過整合監(jiān)察制度與黨的紀(jì)律檢查制度，彌補(bǔ)行政監(jiān)察的不足，國家監(jiān)察體制改革實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一，推進(jìn)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立有效踐行了黨政分工，是黨政體制監(jiān)督功能的制度體現(xiàn)。通過改革，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋和所有行使公權(quán)力的公職人員納入監(jiān)察范圍，并逐步形成了紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督的分工全覆蓋。

三、新時(shí)代黨政體制改革的路徑優(yōu)化

改革開放四十多年來，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主線的改革已經(jīng)取得令人矚目的成績，但是隨著改革進(jìn)入“深水區(qū)”，特別是進(jìn)入新時(shí)代以來，黨政體制改革更多地觸及上層建筑領(lǐng)域，更多地觸及深層次的利益矛盾，過去行之有效的部分改革舉措面臨多方面的現(xiàn)實(shí)困境。因此，有必要在總結(jié)黨和國家機(jī)構(gòu)改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從宏觀和微觀、理論和實(shí)踐的角度優(yōu)化未來黨政體制改革的路徑，以持續(xù)推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，提升治理效能。

1.宏觀探索

第一，秉持中國立場，把握改革的正確政治方向，進(jìn)一步深入研究黨的全面領(lǐng)導(dǎo)理論，完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度。新時(shí)代黨政體制改革應(yīng)當(dāng)立足中國的國情和實(shí)際，以已經(jīng)建立起來的制度為前提，不斷拓展深化相關(guān)理論研究，推進(jìn)制度創(chuàng)新，構(gòu)建適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化需要的制度。中國的國家治理主要是在黨政體制結(jié)構(gòu)下實(shí)現(xiàn)制度的靈活運(yùn)轉(zhuǎn)和有效作用，在黨政體制改革過程中，既要傳承長期以來的優(yōu)秀歷史傳統(tǒng)，又要把握黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)和國家治理的經(jīng)驗(yàn)，一以貫之地走中國特色社會(huì)主義道路，絕不能照搬照抄他國的制度模式。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化，不僅要求健全黨中央對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，也需要完善重大決策的落實(shí)機(jī)制。地方要積極主動(dòng)落實(shí)黨的重大決策部署，形成與之相適應(yīng)的法律法規(guī)和政策政令，制定責(zé)任清單，明確職責(zé)配置，破除條塊壁壘，進(jìn)一步優(yōu)化體制機(jī)制。進(jìn)入新時(shí)代以來，雖然深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革提升了國家治理效能，但是科層制邏輯仍然長期存在于行政體系中，也會(huì)出現(xiàn)科層治理機(jī)制的失靈{33}，所以，新時(shí)代的黨政體制改革要發(fā)揮黨的政治引領(lǐng)作用，發(fā)揮黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢，進(jìn)一步加強(qiáng)黨對(duì)重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。今后的改革目標(biāo)應(yīng)當(dāng)適應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求。執(zhí)政黨可以自身為中心，整合國家與社會(huì)治理力量，將黨的領(lǐng)導(dǎo)與規(guī)范的國家制度運(yùn)行有機(jī)結(jié)合，彌補(bǔ)科層治理的短板，促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制與科層體制互動(dòng)，提升治理績效。

第二，適應(yīng)全面深化改革的需求，按照整體推進(jìn)的思路調(diào)整優(yōu)化改革方法。當(dāng)前，改革已經(jīng)進(jìn)入重大利益格局調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期，尤其是黨的十八屆三中全會(huì)確立全面深化改革以來，系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性成為新時(shí)代改革的重要特征。進(jìn)一步完善社會(huì)主義制度，需要改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明、軍事、外事等各方面制度，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)劃、運(yùn)行有效的制度體系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化{34};需要不斷改革創(chuàng)新，調(diào)整和轉(zhuǎn)變過去的部分推進(jìn)方法，運(yùn)用整體推進(jìn)的改革方法，破立結(jié)合，構(gòu)建符合全面深化改革所需的體制機(jī)制架構(gòu)，以黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌全局，引領(lǐng)人大、政府、政協(xié)及群團(tuán)組織形成合力，科學(xué)、協(xié)同、有序、全方位地統(tǒng)籌推進(jìn)新時(shí)代黨政體制改革，為落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和“五位一體”總體布局提供制度、體制和機(jī)制保障。改革過程中，決策、協(xié)調(diào)、評(píng)價(jià)、監(jiān)督反饋等相關(guān)環(huán)節(jié)要整體推進(jìn)，要充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，建立改革的評(píng)價(jià)體系和方法，形成多元評(píng)價(jià)機(jī)制，客觀反映改革的真實(shí)情況，考核改革的實(shí)際推進(jìn)進(jìn)程，以便確定下一步改革的重點(diǎn)和步驟，再配合規(guī)范有效的信息反饋和監(jiān)督機(jī)制，科學(xué)分析改革可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)向改革決策中心回饋社情民意，保障改革措施能夠有效落實(shí)，處理好改革、穩(wěn)定、發(fā)展的關(guān)系{35}。

第三，堅(jiān)持理性考量，以法治方式推進(jìn)改革，保證黨政體制改革的法治底色。全面深化改革需要與全面依法治國并行，要運(yùn)用法治方式推進(jìn)改革、凝聚改革共識(shí)，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革{36}。建設(shè)法治國家是改革的目標(biāo)，改革的過程也需要法治的規(guī)制和保障。進(jìn)入新時(shí)代，法治與改革的關(guān)系呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)和趨勢，法治不再是被動(dòng)適應(yīng)改革，而是主動(dòng)發(fā)揮一定的調(diào)控引領(lǐng)作用。要在法治思維指導(dǎo)下嚴(yán)格依法進(jìn)行重大政治改革和法治實(shí)踐，圍繞國家權(quán)力配置和運(yùn)行的改革要在法治軌道上展開，應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)。程序是法治的核心要義之一，也是處理改革與法治關(guān)系的重要原則。當(dāng)相關(guān)法律規(guī)范與改革措施相沖突時(shí)，可以先考慮程序原則，對(duì)相應(yīng)的法律進(jìn)行修訂，發(fā)揮人大的功能，以確保相關(guān)改革措施的合法性。黨政體制改革應(yīng)當(dāng)遵循國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的雙重規(guī)制，使黨的制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治國理政的實(shí)際效能。對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)體系的建構(gòu)和運(yùn)行來說，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮著引領(lǐng)作用，黨內(nèi)法規(guī)保障黨的領(lǐng)導(dǎo)體制規(guī)范運(yùn)行，使改革進(jìn)程具有合法性基礎(chǔ)。今后的改革中，要不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度和黨的組織法規(guī)制度。國家法律層面，對(duì)改革所涉領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)要全面清理，對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律，要及時(shí)修改和廢除，實(shí)踐證明行之有效的制度規(guī)范要及時(shí)上升為法律，需要先行先試的舉措，要按照法律程序做出開放、高效的授權(quán)為改革提供法理依據(jù)。在改革先行先試中，要堅(jiān)決維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，確保在法律范圍內(nèi)進(jìn)行探索和創(chuàng)新，凡是需要試點(diǎn)的，都應(yīng)有法律規(guī)定或者法律授權(quán)。也就是說，要經(jīng)由黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接，推動(dòng)國家政治生活向法治化的全面發(fā)展。

2.微觀推進(jìn)

第一， 頂層設(shè)計(jì)與地方先行先試良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)與時(shí)俱進(jìn)。黨政體制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，改革推進(jìn)過程要更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，通過頂層設(shè)計(jì)對(duì)改革進(jìn)行整體規(guī)劃，提出解決復(fù)雜問題的思路和框架。但是，頂層設(shè)計(jì)也可能面臨遠(yuǎn)離一線實(shí)際工作而不了解情況或是貫徹落實(shí)不夠徹底等問題。為了確保黨政體制改革的穩(wěn)定推動(dòng)，可在中央全面深化改革委員會(huì)的統(tǒng)攬下，對(duì)于符合地方實(shí)際需求的改革，由中央放權(quán)地方，鼓勵(lì)地方先行先試，在頂層設(shè)計(jì)的大框架下積極探索，地方黨政部門出臺(tái)的改革試點(diǎn)方案，除明確要求中央審批的外，均可實(shí)施備案。試點(diǎn)權(quán)交給地方黨委政府，可以為地方的創(chuàng)新提供合理的空間和彈性{37}。在先行先試的過程中，要始終堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值導(dǎo)向，充分結(jié)合地方實(shí)際情況，解決人民群眾最關(guān)心的問題、難題。對(duì)于地方改革試點(diǎn)不成功的，應(yīng)總結(jié)失敗原因，適當(dāng)使用容錯(cuò)機(jī)制，把容錯(cuò)與公眾評(píng)議結(jié)合起來，決定免責(zé)的程度。要在頂層設(shè)計(jì)的統(tǒng)籌下調(diào)動(dòng)基層的積極性、主動(dòng)性，尊重地方的創(chuàng)新探索，及時(shí)有效地吸收先行先試的成功經(jīng)驗(yàn)，形成上下合力的良性互動(dòng)，共同推進(jìn)改革。

第二， 健全和完善黨政體制改革的科學(xué)評(píng)估機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)參與改革，保障改革的順利推進(jìn)。在制定相關(guān)改革政策時(shí)，可以借鑒公共政策評(píng)估機(jī)制的有益經(jīng)驗(yàn)，逐步建成規(guī)范化、法治化的評(píng)估體制，并營造良好的評(píng)估環(huán)境，評(píng)估可分為改革方案評(píng)估、事中評(píng)估、事后評(píng)估3個(gè)環(huán)節(jié)。開展改革政策評(píng)估有利于提高改革決策的科學(xué)性、有效性，公開透明的評(píng)估程序也可以吸納多元力量參與到改革之中，進(jìn)而形成內(nèi)外合力，促進(jìn)改革有序推動(dòng)。要充分發(fā)揮中央全面深化改革委員會(huì)的核心作用，統(tǒng)籌與規(guī)劃改革政策評(píng)估，制定行之有效的運(yùn)行規(guī)則、評(píng)估管理辦法、評(píng)估成果檢驗(yàn)辦法等，使改革評(píng)估工作程序化、規(guī)范化、法治化{38}。進(jìn)入新時(shí)代，國家治理體系將國家、社會(huì)的各種治理力量都納入其中，中國共產(chǎn)黨在這一體系中領(lǐng)導(dǎo)國家制度體系建設(shè)，并全面參與社會(huì)，組織社會(huì)。在推進(jìn)黨政體制改革的過程中，需要強(qiáng)化社會(huì)參與的作用，使社會(huì)能夠在改革方案制定過程中平等表達(dá)訴求，并通過有效途徑吸納民意和專家理性意見。在改革進(jìn)程中，可以在中央與地方之間、各地方之間或是各部門之間搭建改革信息共享平臺(tái)，充分利用大數(shù)據(jù)和新媒體優(yōu)勢，整合群眾對(duì)改革的民意。此外，還需進(jìn)一步完善重大改革決策的聽證制度。國家治理制度的建構(gòu)需要多元主體的參與，涉及公共事務(wù)的改革舉措日漸增多，聽證制度可以使相關(guān)改革決策與執(zhí)行更加規(guī)范，讓多元主體能夠參與改革過程。對(duì)于聽證中的合理意見和有益建議，可以通過制度安排使之融入改革中。

第三， 進(jìn)一步理順黨政關(guān)系，優(yōu)化制度運(yùn)行機(jī)制，提升制度效力。新時(shí)代黨政體制改革，不僅要建設(shè)強(qiáng)有力的政黨，而且要建設(shè)具有強(qiáng)大治理效能的國家制度，包括改革完善國家基本制度和根本制度、健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、規(guī)范有關(guān)黨政關(guān)系的制度，以及健全國家權(quán)力高效運(yùn)行的體制機(jī)制。首先，要健全黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系，按照現(xiàn)代政黨政治和國家制度原理，依法全面健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和國家政權(quán)制度體系，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨與國家在制度、功能上和治理過程中的協(xié)調(diào)與耦合{39}。其次，以是否適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化為依據(jù)厘定黨政關(guān)系，兩者既不能截然分開，也不能混為一體，該分的部分則分，當(dāng)合的部分則合，分合適度。在進(jìn)一步優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的基礎(chǔ)上，要使黨的領(lǐng)導(dǎo)制度與國家制度形成科學(xué)規(guī)范的協(xié)調(diào)關(guān)系，并探索制度化的“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)工作制度和操作機(jī)制。通過改革，不僅要建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)能力強(qiáng)，執(zhí)政權(quán)威高的政黨，而且要建成具有強(qiáng)大效能的國家制度體系。也就是說，要通過提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政能力推動(dòng)治理現(xiàn)代化。再次，地方黨政體制改革應(yīng)突出地方特色，需要進(jìn)一步明確黨政職能部門的責(zé)任清單和職能劃分，在維護(hù)國家有效治理{40}的前提下，充分結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及公眾對(duì)黨和政府提出的新要求，試點(diǎn)地方黨政合并或者合署辦公的方案，減少條塊格局對(duì)改革的影響，更好地發(fā)揮黨政職能部門的作用，減少多頭管理，減少職責(zé)分散交叉，使黨政機(jī)構(gòu)分工合理、責(zé)任明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，進(jìn)一步推進(jìn)黨政機(jī)構(gòu)職能的優(yōu)化和高效運(yùn)行{41}。

四、結(jié)語

中國特色社會(huì)主義制度最本質(zhì)的特色是黨的領(lǐng)導(dǎo)。深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步將黨對(duì)一切工作的全面領(lǐng)導(dǎo)體系化、制度化、法治化，使黨和國家在結(jié)構(gòu)、功能與運(yùn)行上愈發(fā)緊密地聯(lián)系在一起，并逐步形成在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的制度耦合、功能協(xié)調(diào)、過程統(tǒng)一的黨政體制。進(jìn)入新時(shí)代以來，在黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)下，黨政體制改革以深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革為基礎(chǔ)，充分運(yùn)用法治方式和法治思維，統(tǒng)籌改革方法，通過頂層設(shè)計(jì)與先行先試的有機(jī)結(jié)合，探索黨政職能分工和理順黨政關(guān)系地方試點(diǎn)，建立健全改革政策評(píng)估機(jī)制，不斷優(yōu)化治理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督功能，進(jìn)而完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨和國家機(jī)構(gòu)改革正是中國特色社會(huì)主義制度的自我完善，有助于形成體制、機(jī)制有機(jī)統(tǒng)一的國家治理體系。國家治理現(xiàn)代化將促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各方面的發(fā)展，這反過來又推動(dòng)國家制度的優(yōu)化，從而為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供更加可靠的基本制度和根本制度保證。國家制度的優(yōu)劣決定國家治理水平。只有建立起適合本國國情的現(xiàn)代化國家制度，才能推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)善治。

注釋：

{1} 石文龍：《依法執(zhí)政與憲法序言中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”制度化》，《東方法學(xué)》2011年第5期。

{2} 任劍濤：《以黨建國：政黨國家的興起、興盛與走勢》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第3期。

{3} 陳明明：《作為一種政治形態(tài)的政黨——國家及其對(duì)中國國家建設(shè)的意義》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2015年第2期。

{4} 唐亞林：《從黨建國體制到黨治國體制再到黨興國體制：中國共產(chǎn)黨治國理政新型體制的建構(gòu)》，《行政論壇》2017年第5期。

{5} 鄭永年：《大趨勢：中國下一步》，東方出版社，2019年，第15-32頁。