摘? 要： 合作生產(chǎn)是一種重要的公共服務(wù)生產(chǎn)模式，在提高公共部門(mén)回應(yīng)性和推動(dòng)公共服務(wù)創(chuàng)新方面發(fā)揮了重要作用。面對(duì)解決“棘手問(wèn)題”的挑戰(zhàn)，復(fù)雜的外部治理環(huán)境催生了對(duì)公共行政價(jià)值問(wèn)題的反思，合作生產(chǎn)不僅要關(guān)注行政效率的提升，也要重視以公民為中心的多元價(jià)值創(chuàng)造。在此情境下，公共服務(wù)合作生產(chǎn)向價(jià)值共創(chuàng)轉(zhuǎn)變。本文梳理了不同時(shí)期的公共行政理論對(duì)合作生產(chǎn)的影響，對(duì)合作生產(chǎn)概念的演變與發(fā)展進(jìn)行了探討，闡釋了從合作生產(chǎn)發(fā)展為價(jià)值共創(chuàng)的內(nèi)在邏輯。在此基礎(chǔ)上，本文分析了理解價(jià)值共創(chuàng)的三種理論路徑，并結(jié)合我國(guó)公共服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)背景，討論了公共服務(wù)價(jià)值共創(chuàng)的啟示。

關(guān)鍵詞： 公共服務(wù);合作生產(chǎn);價(jià)值共創(chuàng)

一、引? ?言

公共服務(wù)是為了滿足公眾的需求和實(shí)現(xiàn)更加廣泛的公共利益，由政府或公共部門(mén)向社會(huì)提供的全部物質(zhì)產(chǎn)品以及精神產(chǎn)品，表現(xiàn)為政府或公共部門(mén)與公眾之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任關(guān)系[1][2]。政府或公共部門(mén)以直接或者間接的方式生產(chǎn)公共服務(wù)，滿足不同公眾獲取服務(wù)的需求，合作生產(chǎn)是其中一種重要的服務(wù)生產(chǎn)模式。

合作生產(chǎn)最早源于私人部門(mén)，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，越來(lái)越多的企業(yè)意識(shí)到顧客參與以及同其他廠商進(jìn)行合作的重要性，并將合作生產(chǎn)作為應(yīng)對(duì)迅速變化的市場(chǎng)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)服務(wù)改進(jìn)的重要手段[3]。20世紀(jì)80-90年代，市場(chǎng)化改革運(yùn)動(dòng)興起，西方國(guó)家的公共部門(mén)開(kāi)始大量借鑒私人部門(mén)管理的成功經(jīng)驗(yàn)，合作生產(chǎn)模式因而被引入公共部門(mén)[4]。這一時(shí)期，合作生產(chǎn)是市場(chǎng)主導(dǎo)的，公共部門(mén)遵循顧客至上理念，將服務(wù)對(duì)象視為顧客，顧客不僅能夠通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)公共服務(wù)的選擇，還可以經(jīng)由意見(jiàn)反饋、發(fā)明創(chuàng)造和資源貢獻(xiàn)等不同的方式參與公共服務(wù)生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)[5]，通過(guò)合作生產(chǎn)，公共部門(mén)的回應(yīng)性以及公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)、效率和效益得到了提高，公共服務(wù)的成本也得到了有效控制[6]。21世紀(jì)以來(lái)，公共部門(mén)面臨的公共服務(wù)需求呈現(xiàn)出復(fù)雜化、碎片化和個(gè)性化特點(diǎn)，市場(chǎng)主導(dǎo)的合作生產(chǎn)模式開(kāi)始在后新公共管理時(shí)期面臨種種挑戰(zhàn)，例如：市場(chǎng)主導(dǎo)下的合作生產(chǎn)更多地將外部主體參與視為改善公共服務(wù)效率的手段，存在工具理性傾向，沒(méi)能改變外部主體與公共部門(mén)的不對(duì)等地位，延續(xù)了傳統(tǒng)的線性公共服務(wù)生產(chǎn)模式，不利于形成良好的協(xié)作關(guān)系[7];競(jìng)爭(zhēng)和外包等市場(chǎng)機(jī)制對(duì)公共服務(wù)的影響存在兩面性，在提高公共服務(wù)質(zhì)量、縮減公共服務(wù)成本的同時(shí)，這些市場(chǎng)機(jī)制也為尋租和腐敗現(xiàn)象的滋生提供了空間，阻礙了合作生產(chǎn)的可持續(xù)開(kāi)展[8]。為了平衡公共服務(wù)生產(chǎn)過(guò)程中的工具理性與價(jià)值理性，在改善公共服務(wù)效率的同時(shí)促進(jìn)多元價(jià)值的創(chuàng)造，公共服務(wù)合作生產(chǎn)模式需要實(shí)現(xiàn)內(nèi)在邏輯的轉(zhuǎn)變，不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)、效率和效益，還要關(guān)注公共服務(wù)合作生產(chǎn)過(guò)程中的其他價(jià)值要素，在這一背景下，價(jià)值共創(chuàng)概念被提出。價(jià)值共創(chuàng)是合作生產(chǎn)在后新公共管理時(shí)期的演變和發(fā)展，強(qiáng)調(diào)在復(fù)雜外部情境下進(jìn)行整體性治理和公共價(jià)值創(chuàng)造，對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)提出了新要求[10][11]。

本文從公共服務(wù)合作生產(chǎn)到價(jià)值共創(chuàng)的轉(zhuǎn)變展開(kāi)，對(duì)合作生產(chǎn)概念的演變與發(fā)展進(jìn)行了探討，分析了不同時(shí)期的公共行政理論對(duì)合作生產(chǎn)的影響，比較闡釋了合作生產(chǎn)發(fā)展為價(jià)值共創(chuàng)的內(nèi)在邏輯，認(rèn)為相較于合作生產(chǎn)，價(jià)值共創(chuàng)強(qiáng)調(diào)構(gòu)建具有整體性和開(kāi)放性的公共服務(wù)系統(tǒng)。在此基礎(chǔ)上，本文分別從新公共治理理論、服務(wù)管理理論以及公共價(jià)值理論對(duì)價(jià)值共創(chuàng)概念的發(fā)展和演變進(jìn)行了分析。在公共服務(wù)價(jià)值共創(chuàng)的新趨勢(shì)下，本文針對(duì)我國(guó)公共服務(wù)發(fā)展及其市場(chǎng)化改革提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

二、公共服務(wù)合作生產(chǎn)的演變與發(fā)展

在不同的公共行政時(shí)期，公共服務(wù)合作生產(chǎn)的類型和關(guān)注點(diǎn)不同。在傳統(tǒng)公共行政時(shí)期，合作生產(chǎn)關(guān)注的是如何讓服務(wù)對(duì)象最大程度參與服務(wù)交付，提高行政效率;在新公共管理運(yùn)動(dòng)時(shí)期，合作生產(chǎn)體現(xiàn)的是市場(chǎng)主導(dǎo)理念，關(guān)注如何通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制提高公共部門(mén)的回應(yīng)性，改善公共服務(wù)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)、效率和效益;在后新公共管理時(shí)期，合作生產(chǎn)關(guān)注公共服務(wù)能夠帶來(lái)的外部效益，強(qiáng)調(diào)在公共領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行價(jià)值共創(chuàng)[12]。

1.傳統(tǒng)公共行政時(shí)期：政府主導(dǎo)下的合作生產(chǎn)

傳統(tǒng)公共行政時(shí)期，公共服務(wù)生產(chǎn)主要受公共物品理論影響[13]。薩繆爾森等公共經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)注到，私人部門(mén)在供給具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共物品時(shí)存在局限，需要由政府部門(mén)運(yùn)用公共權(quán)力和調(diào)配公共資源進(jìn)行調(diào)節(jié)[14]。公共物品理論強(qiáng)調(diào)政府的作用，認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)公共服務(wù)生產(chǎn)的主要職責(zé)，確定公共服務(wù)的規(guī)范和邊界。這一時(shí)期，政府組織深受官僚制影響，政府的運(yùn)作體現(xiàn)出結(jié)構(gòu)主義、整體性、自上而下和強(qiáng)調(diào)權(quán)威等特征[14]。在官僚制下，政府主導(dǎo)了公共服務(wù)生產(chǎn)的全部環(huán)節(jié)，包括提供何種公共服務(wù)、如何籌集服務(wù)所需的資金、如何生產(chǎn)服務(wù)到如何進(jìn)行服務(wù)的具體交付。

有關(guān)傳統(tǒng)公共行政時(shí)期公共服務(wù)是否存在合作生產(chǎn)這一問(wèn)題，學(xué)界存在兩種不同觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，這一時(shí)期不存在合作生產(chǎn)，因?yàn)閲@官僚制的公共服務(wù)生產(chǎn)模式的價(jià)值內(nèi)核是“反人本主義”的，更加強(qiáng)調(diào)“數(shù)目字管理”和效率至上，目的與手段分離，公眾被視為公共服務(wù)的被動(dòng)接受者，公眾更像官僚制的神經(jīng)末梢而非具備個(gè)性的獨(dú)立主體[15]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，這一時(shí)期存在合作生產(chǎn)，盡管公眾無(wú)法對(duì)公共服務(wù)的決策和安排產(chǎn)生影響，公眾仍被要求最大程度參與服務(wù)的交付，這種參與是一種有局限的、不充分的參與[16]，象征著公共服務(wù)合作生產(chǎn)的開(kāi)端。在這種情境下，公共服務(wù)的價(jià)值是一種有限的交換價(jià)值。

2.新公共管理運(yùn)動(dòng)時(shí)期：市場(chǎng)主導(dǎo)下的合作生產(chǎn)

新公共管理運(yùn)動(dòng)時(shí)期，合作生產(chǎn)的概念被正式提出。奧斯特羅姆等學(xué)者認(rèn)為，合作生產(chǎn)是服務(wù)對(duì)象在公共服務(wù)的設(shè)計(jì)、管理、交付和評(píng)估的各個(gè)環(huán)節(jié)中的自愿或非自愿參與，以及為公共服務(wù)做出資源貢獻(xiàn)的現(xiàn)象[17]。上述定義構(gòu)成了合作生產(chǎn)的一般性內(nèi)涵，此后，隨著公共行政實(shí)踐的發(fā)展，合作生產(chǎn)的概念外延得到了拓展。

這一時(shí)期，政府主導(dǎo)的公共服務(wù)生產(chǎn)模式的弊端逐漸凸顯，市場(chǎng)主體參與成了合作生產(chǎn)的主要特點(diǎn)。公共選擇學(xué)派學(xué)者認(rèn)為，官僚機(jī)構(gòu)存在過(guò)度膨脹以及行政僵化的風(fēng)險(xiǎn)，需要引入市場(chǎng)機(jī)制重塑政府，這種重塑體現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）政府應(yīng)當(dāng)將公共服務(wù)生產(chǎn)的具體職責(zé)移交給私人部門(mén)，僅負(fù)責(zé)服務(wù)的管理和決策，以此降低行政成本，提高行政效率;（2）政府應(yīng)當(dāng)將服務(wù)對(duì)象視為顧客，遵從顧客至上理念，通過(guò)改善顧客的使用價(jià)值，更好地實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)社會(huì)的價(jià)值目標(biāo)[18];（3）政府應(yīng)當(dāng)設(shè)置公共選擇的集體決策程序，通過(guò)市場(chǎng)規(guī)則約束政治過(guò)程的有效性，提供更加符合顧客需求的公共服務(wù)[19]。在此情境下，公眾不再僅僅是公共服務(wù)的被動(dòng)接受者，而是可以通過(guò)“退出”和集體決策程序拒絕某項(xiàng)公共服務(wù)的理性經(jīng)濟(jì)人，市場(chǎng)主體被允許參與公共服務(wù)生產(chǎn)，相應(yīng)的管理方法和模式也被采用，公共部門(mén)的回應(yīng)性顯著提高。隨著市場(chǎng)主體在公共服務(wù)生產(chǎn)過(guò)程中扮演重要角色，新公共管理運(yùn)動(dòng)時(shí)期的合作生產(chǎn)主要關(guān)注以經(jīng)濟(jì)、效率和效益為中心的“3E”價(jià)值。

公私部門(mén)合作伙伴關(guān)系（Public-Private-Partnership）是這時(shí)期典型的合作生產(chǎn)模式，經(jīng)過(guò)西方國(guó)家的長(zhǎng)期探索，PPP形成了合作經(jīng)營(yíng)、特許權(quán)合同以及私人融資計(jì)劃三種類型[20]。在公共服務(wù)市場(chǎng)化改革較為成熟的歐洲國(guó)家中，法國(guó)主要使用合作經(jīng)營(yíng)與特許權(quán)合同進(jìn)行公共服務(wù)的合作生產(chǎn)，政府或者公共部門(mén)以項(xiàng)目形式邀請(qǐng)私人部門(mén)合作，吸納私人部門(mén)資金，從而完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等任務(wù)，私人部門(mén)被允許通過(guò)向政府收取費(fèi)用或是在特許期內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的形式來(lái)抵償融資的成本[21]。英國(guó)主要使用私人融資模式改善公共服務(wù)的生產(chǎn)方式，在國(guó)家醫(yī)療服務(wù)中，英國(guó)政府選取了一批私人部門(mén)，要求它們參與公立醫(yī)院除核心醫(yī)療服務(wù)供給外的全部工作，例如，對(duì)醫(yī)院的設(shè)計(jì)、建設(shè)以及設(shè)施的維護(hù)與更新等，目的是通過(guò)利用私人部門(mén)的管理模式和運(yùn)營(yíng)資金，保護(hù)公立醫(yī)院免于破產(chǎn)[22]。上述合作生產(chǎn)模式體現(xiàn)了市場(chǎng)主體在公共服務(wù)生產(chǎn)過(guò)程中的重要作用，市場(chǎng)主體的參與不僅減輕了政府的財(cái)政壓力，同時(shí)也通過(guò)幫助引入私人部門(mén)的管理經(jīng)驗(yàn)與管理模式，降低了大型公共服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

也有研究關(guān)注到了公共部門(mén)與私人部門(mén)合作生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。不少學(xué)者認(rèn)為，市場(chǎng)主導(dǎo)下的合作生產(chǎn)模式可能導(dǎo)致公共服務(wù)的價(jià)值目標(biāo)置換，引入市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行公共服務(wù)合作生產(chǎn)，將公眾視為政府的顧客，實(shí)際上是將政府與公眾之間復(fù)雜的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任關(guān)系簡(jiǎn)化為市場(chǎng)中的買(mǎi)賣關(guān)系，這意味著在合作生產(chǎn)過(guò)程中，不能帶來(lái)直接效益的、不易測(cè)量的多元價(jià)值可能會(huì)被忽視，而回應(yīng)這些價(jià)值恰恰是公共部門(mén)的使命所在[23][24]。市場(chǎng)主導(dǎo)下的合作生產(chǎn)模式可能會(huì)割裂不同政府部門(mén)之間的有機(jī)聯(lián)系、弱化政府的行政管理職能。例如，諾曼對(duì)新西蘭政府部門(mén)改革的研究就表明，為實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)主體的有效合作，新西蘭的不同政府部門(mén)圍繞各自的職能制定服務(wù)清單，以經(jīng)濟(jì)成本為依據(jù)向私人部門(mén)進(jìn)行采購(gòu)，由于不同部門(mén)之間缺乏協(xié)同，市場(chǎng)化改革最終導(dǎo)致了公共服務(wù)的碎片化，這使得管理者很難在統(tǒng)一的管理體系中進(jìn)行績(jī)效的問(wèn)責(zé)與改進(jìn)，阻礙了公共服務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展[25]。上述現(xiàn)象要求對(duì)市場(chǎng)主導(dǎo)下的合作生產(chǎn)模式進(jìn)行反思和重構(gòu)，以適應(yīng)日益變化的公共服務(wù)外部情境。

3.后新公共管理時(shí)期：在公共領(lǐng)域進(jìn)行價(jià)值共創(chuàng)

公共物品理論和公共選擇理論對(duì)政府行政與治理模式的構(gòu)想，體現(xiàn)出不同時(shí)期國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系的動(dòng)態(tài)變化。隨著實(shí)踐發(fā)展，傳統(tǒng)公共行政時(shí)期以及新公共管理時(shí)期的理論逐漸難以回應(yīng)公共行政領(lǐng)域面臨的新問(wèn)題，在公共行政范式的批判與再造運(yùn)動(dòng)中，“后新公共管理”概念隨之產(chǎn)生，它被用于描述當(dāng)今世界面臨的復(fù)雜治理情境。這種治理情境意味著過(guò)去各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的政府需要解決的是具備清晰方案的“馴良問(wèn)題”（Tame Problem），現(xiàn)在的政府則面臨著一連串復(fù)雜的交叉的問(wèn)題，這些問(wèn)題被稱為“棘手問(wèn)題”（Wicked Problem）或“適應(yīng)性問(wèn)題”（Adaptive Problem），這就要求政府具備學(xué)習(xí)創(chuàng)新與適應(yīng)動(dòng)態(tài)環(huán)境的能力，同時(shí)加強(qiáng)在全球?qū)用?、洲際層面、地區(qū)層面以及公共領(lǐng)域的合作，實(shí)現(xiàn)對(duì)上述問(wèn)題的高質(zhì)量回應(yīng)[26]。面對(duì)“棘手問(wèn)題”，國(guó)家、市場(chǎng)以及社會(huì)之間的協(xié)力關(guān)系、不同部門(mén)之間的協(xié)作顯得尤為重要。公共服務(wù)生產(chǎn)應(yīng)在公共領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行價(jià)值共創(chuàng)[27]。

價(jià)值共創(chuàng)最早是指私人部門(mén)的服務(wù)對(duì)象參與所能帶來(lái)的良好價(jià)值結(jié)果，這些結(jié)果包括：（1）服務(wù)對(duì)象參與帶來(lái)的滿意度和忠誠(chéng)度提升;（2）服務(wù)對(duì)象通過(guò)對(duì)服務(wù)或產(chǎn)品的使用和體驗(yàn)獲得的幸福感;（3）服務(wù)對(duì)象向私人部門(mén)提交意見(jiàn)反饋，從而實(shí)現(xiàn)的服務(wù)改進(jìn)與創(chuàng)新;（4）通過(guò)服務(wù)對(duì)象參與營(yíng)造的良好服務(wù)系統(tǒng)生態(tài)等[28]。在公共部門(mén)，服務(wù)對(duì)象的參與同樣重要。奧斯本等學(xué)者認(rèn)為，隨著公共服務(wù)需求的日趨復(fù)雜化、碎片化和個(gè)性化，不論刑事、司法等強(qiáng)制性的公共服務(wù)，還是衛(wèi)生、教育等非強(qiáng)制性的公共服務(wù)，公共部門(mén)都需要服務(wù)對(duì)象提供觀點(diǎn)和信息，需要服務(wù)對(duì)象的協(xié)助與配合，兩者之間的相互依賴關(guān)系正在不斷被加強(qiáng)[29]。在此情境下，托爾維寧進(jìn)一步指出，傳統(tǒng)服務(wù)管理視角下的“服務(wù)對(duì)象”一詞已經(jīng)不再適用于描述公共服務(wù)過(guò)程中的公眾。他認(rèn)為，公眾不再是公共服務(wù)的被動(dòng)接受者，而是既在公共服務(wù)過(guò)程中創(chuàng)造公共價(jià)值的公眾，同時(shí)也在公共服務(wù)過(guò)程中獲得私人價(jià)值的顧客，具有積極的主體地位，這種轉(zhuǎn)變要求公共部門(mén)必須考慮如何與公眾進(jìn)行更加有效的互動(dòng)[30]。在后新公共管理時(shí)期，這種互動(dòng)指向了公共服務(wù)價(jià)值共創(chuàng)，相較于合作生產(chǎn)，價(jià)值共創(chuàng)強(qiáng)調(diào)構(gòu)建具有整體性和開(kāi)放性的公共服務(wù)系統(tǒng)，打破政府或公共部門(mén)對(duì)于公共服務(wù)生產(chǎn)過(guò)程的主導(dǎo)，將公眾置于核心位置，以公民為中心創(chuàng)造多元價(jià)值[31]。

服務(wù)系統(tǒng)的整體性關(guān)注公共部門(mén)創(chuàng)造的公共服務(wù)價(jià)值是否完整這一問(wèn)題。奧斯本等學(xué)者認(rèn)為，在過(guò)去，合作生產(chǎn)更多地被用于解決公共服務(wù)的技術(shù)問(wèn)題，是一種以生產(chǎn)者為中心、服務(wù)對(duì)象進(jìn)行參與的觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)有的公共服務(wù)過(guò)程內(nèi)創(chuàng)造價(jià)值，實(shí)現(xiàn)行政效率或經(jīng)濟(jì)效率的最大化[32]。在合作生產(chǎn)的視角下，公共服務(wù)的價(jià)值是個(gè)體在公共服務(wù)過(guò)程中被滿足的服務(wù)需求，這種需求通過(guò)私人價(jià)值的形式呈現(xiàn)，具體表現(xiàn)為個(gè)體獲得的交換價(jià)值或使用價(jià)值。與合作生產(chǎn)不同，公共服務(wù)價(jià)值共創(chuàng)關(guān)注的價(jià)值內(nèi)容囊括了公共服務(wù)所能帶來(lái)的廣泛外部效益，這些廣泛的外部效益會(huì)影響眾多的主體，不僅涉及某個(gè)公共領(lǐng)域的服務(wù)提供者與服務(wù)對(duì)象之間的關(guān)系，也涉及公共服務(wù)與整體社會(huì)的關(guān)系，并影響來(lái)自其他公共服務(wù)領(lǐng)域的公共部門(mén)、私人部門(mén)以及服務(wù)對(duì)象。價(jià)值共創(chuàng)強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)生產(chǎn)需要回應(yīng)外部的、非時(shí)效性的以及長(zhǎng)遠(yuǎn)的價(jià)值，這種價(jià)值通過(guò)“公共價(jià)值”的形式呈現(xiàn)，而不僅是傳統(tǒng)公共行政時(shí)期的效率或者新公共管理運(yùn)動(dòng)時(shí)期的“3E”價(jià)值。

服務(wù)系統(tǒng)的開(kāi)放性強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)系統(tǒng)的各個(gè)主體不是孤立的，相互之間存在有機(jī)聯(lián)系，地位是平等的。奧斯本認(rèn)為，政府或市場(chǎng)不能單獨(dú)生產(chǎn)公共服務(wù)，也不能簡(jiǎn)單地通過(guò)公私合作進(jìn)行合作生產(chǎn)，公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)由公共服務(wù)系統(tǒng)提供，公共服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)嵌于公共領(lǐng)域，公共領(lǐng)域是公共服務(wù)的實(shí)際生產(chǎn)者[33]。公共領(lǐng)域生產(chǎn)公共服務(wù)的能力，表現(xiàn)為多元主體在公共領(lǐng)域內(nèi)的凝聚力，這決定了公共領(lǐng)域能夠在多大程度上為共同的公共服務(wù)價(jià)值目標(biāo)整合資源，以及公共領(lǐng)域是否具備回應(yīng)未來(lái)社會(huì)需求的能力。在合作生產(chǎn)視角下，政府或市場(chǎng)在公共服務(wù)生產(chǎn)過(guò)程中處于主導(dǎo)地位，其他主體在公共服務(wù)生產(chǎn)過(guò)程中的參與是外部的、被動(dòng)的，僅僅是整合資源的一種手段，這種關(guān)系不利于形成良好的協(xié)作關(guān)系，其本質(zhì)是管理主義。在價(jià)值共創(chuàng)的視角下，多元主體參與不僅是整合資源的手段，同時(shí)也是社會(huì)價(jià)值建構(gòu)的重要組成部分。只有在不同的主體之間形成開(kāi)放性的公共服務(wù)系統(tǒng)，使這一服務(wù)系統(tǒng)具有無(wú)主導(dǎo)、跨部門(mén)和跨邊界的特征，才能夠超越由政府和市場(chǎng)單獨(dú)或合作進(jìn)行公共服務(wù)生產(chǎn)的模式。這一系統(tǒng)中，不同主體通過(guò)對(duì)話、協(xié)商和交流，維持良好而融洽的關(guān)系，在建立信任關(guān)系的前提下，政府能夠充分了解多元主體的觀點(diǎn)和信息，與多元主體一同以整體社會(huì)的偏好形塑公共服務(wù)的價(jià)值取向，共同進(jìn)行公共服務(wù)的生產(chǎn)[34]。

上述轉(zhuǎn)變的發(fā)生既反映出公共服務(wù)理論自身的發(fā)展，同時(shí)也受到公共服務(wù)外部情境變化的驅(qū)動(dòng)。從國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)三者關(guān)系的角度來(lái)看，從合作生產(chǎn)到價(jià)值共創(chuàng)的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)的是“第三路徑”的興起。貝寧頓等將國(guó)家和市場(chǎng)視為創(chuàng)造公共價(jià)值的“第一路徑”和“第二路徑”，與之相對(duì)的社會(huì)是“第三路徑”，貝寧頓強(qiáng)調(diào)只有充分發(fā)揮“第三路徑”的作用，促使多元主體為共同的價(jià)值目標(biāo)努力，公共價(jià)值才能被更好地創(chuàng)造。無(wú)法發(fā)揮“第三路徑”的作用會(huì)對(duì)國(guó)家和社會(huì)治理帶來(lái)災(zāi)難性的影響，因?yàn)樵诋?dāng)代社會(huì)，政府已經(jīng)不能忽視公眾等外部治理主體的作用[35]。他認(rèn)為學(xué)界需要樹(shù)立對(duì)當(dāng)代公眾的兩種新認(rèn)識(shí)：一種認(rèn)識(shí)是“復(fù)雜人假設(shè)”或“經(jīng)驗(yàn)人假設(shè)”，認(rèn)為個(gè)體的特性和需求會(huì)隨著情境改變不斷變化。在公共服務(wù)領(lǐng)域，這種假設(shè)意味著個(gè)體對(duì)公共服務(wù)的需求并不是穩(wěn)定的，公眾既要求公共部門(mén)改善其服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，同時(shí)也要求獲取更加個(gè)性化和定制化的服務(wù)，這對(duì)傳統(tǒng)的線性的公共服務(wù)生產(chǎn)模式提出了挑戰(zhàn);另一種認(rèn)識(shí)被稱為“公共人假設(shè)”，認(rèn)為除利己動(dòng)機(jī)以外，公眾還存在復(fù)雜的利他動(dòng)機(jī)，這種利他動(dòng)機(jī)超越了理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的分析框架，使得政府和公共部門(mén)在應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中的治理問(wèn)題時(shí)，不僅可以采取合同關(guān)系等市場(chǎng)交易手段，還應(yīng)該通過(guò)妥善的教育和引導(dǎo)，在公眾之間培育公共性與公共精神，對(duì)抗當(dāng)代社會(huì)私人領(lǐng)域逐漸分裂公共領(lǐng)域的“原子化”趨勢(shì)，重塑公共領(lǐng)域的整體性，為公共領(lǐng)域整合資源，推動(dòng)公共價(jià)值的創(chuàng)造。表1從理論基礎(chǔ)、價(jià)值取向、公眾特性假設(shè)、實(shí)踐模式和價(jià)值仲裁者等方面對(duì)前述內(nèi)容進(jìn)行了梳理，呈現(xiàn)了公共服務(wù)合作生產(chǎn)從傳統(tǒng)公共行政時(shí)期、新公共管理運(yùn)動(dòng)時(shí)期到后新公共管理時(shí)期的演變。

表1 公共服務(wù)合作生產(chǎn)的演變與發(fā)展

三、公共服務(wù)價(jià)值共創(chuàng)：三種理論路徑

不少學(xué)者關(guān)注從公共服務(wù)合作生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)值共創(chuàng)的趨勢(shì)，并開(kāi)展了積極探索。有研究認(rèn)為，公共服務(wù)價(jià)值共創(chuàng)是對(duì)公共服務(wù)合作生產(chǎn)的一種局部調(diào)整[36];或認(rèn)為公共服務(wù)合作生產(chǎn)包括了服務(wù)發(fā)起（Initiate）階段的合作生產(chǎn)、服務(wù)設(shè)計(jì)（Design）階段的合作生產(chǎn)以及服務(wù)實(shí)施（Implement）階段的合作生產(chǎn)三種不同的類型，將價(jià)值共創(chuàng)視為在服務(wù)發(fā)起階段的合作生產(chǎn)[37]。奧斯本批判道，這些研究曲解了合作生產(chǎn)與價(jià)值共創(chuàng)的關(guān)系，價(jià)值共創(chuàng)不是合作生產(chǎn)的某一種形式，兩者存在本質(zhì)區(qū)別，核心表現(xiàn)為合作生產(chǎn)和價(jià)值共創(chuàng)對(duì)公眾的認(rèn)識(shí)不同。在合作生產(chǎn)視角下，公眾是服務(wù)對(duì)象，參與被視為是公共服務(wù)整合資源的手段;在價(jià)值共創(chuàng)視角下，公眾具有積極主體地位，不僅可以在公共服務(wù)過(guò)程中表達(dá)自身的價(jià)值偏好，同時(shí)可以在動(dòng)態(tài)交互過(guò)程中進(jìn)行學(xué)習(xí)，重新塑造自身的價(jià)值偏好[38]。為了形成對(duì)公共服務(wù)價(jià)值共創(chuàng)的準(zhǔn)確理解，本文從不同的理論路徑出發(fā)對(duì)價(jià)值共創(chuàng)的內(nèi)涵進(jìn)行了探討。在價(jià)值共創(chuàng)概念的形成、深化和發(fā)展的過(guò)程中，新公共治理理論、服務(wù)管理理論和公共價(jià)值理論均產(chǎn)生了重要的影響，它們是理解價(jià)值共創(chuàng)的三種理論路徑。

1.圍繞新公共治理的治理設(shè)計(jì)

新公共治理是21世紀(jì)初期形成的一種管理理論和模式，體現(xiàn)出后新公共管理時(shí)期以多元主義和多組織為特征的公共服務(wù)過(guò)程[39]。相較傳統(tǒng)公共行政和新公共管理，新公共治理理論強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)與制度結(jié)構(gòu)，注重對(duì)多元主體關(guān)系和互動(dòng)過(guò)程的管理，它將網(wǎng)絡(luò)作為資源分配的核心機(jī)制，以期實(shí)現(xiàn)組織、網(wǎng)絡(luò)與外部環(huán)境的交互作用。在新公共治理的理論視閾下，公共服務(wù)研究者對(duì)合作生產(chǎn)進(jìn)行了反思，并重新審視多元主體參與的角色與形式。一方面，研究者嘗試打破傳統(tǒng)公共行政以及新公共管理范式將公共服務(wù)價(jià)值局限為交換價(jià)值或使用價(jià)值的做法，管理公共服務(wù)帶來(lái)的多元價(jià)值和外部社會(huì)效益;另一方面，他們也試圖修復(fù)新公共管理運(yùn)動(dòng)造成的公共服務(wù)碎片化，重塑公共服務(wù)的過(guò)程[40]。

新公共治理的治理設(shè)計(jì)體現(xiàn)著“去中心化”的治理邏輯，倡導(dǎo)無(wú)主導(dǎo)的、跨部門(mén)與跨邊界的合作網(wǎng)絡(luò)，這對(duì)以往自上而下的行政管理邏輯形成了挑戰(zhàn)。新公共治理理論認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)讓社會(huì)中分散的和競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值在公共服務(wù)系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)中通過(guò)多元、合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立和認(rèn)同共同的目標(biāo)等方式進(jìn)行平等的協(xié)商，以維持契約關(guān)系，促進(jìn)多元主體共同參與公共服務(wù)的決策、安排與生產(chǎn)。價(jià)值共創(chuàng)遵循新公共治理的基本理念，承認(rèn)多元主體參與的重要性和必要性，認(rèn)為多元主體不僅能夠通過(guò)合作生產(chǎn)為公共服務(wù)進(jìn)行資源整合，同時(shí)可以在“去中心化”的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中，以平等的身份參與社會(huì)價(jià)值建構(gòu)，促進(jìn)公共領(lǐng)域的形成和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)新公共治理的“善治”目標(biāo)。

2.遵循服務(wù)管理的公共服務(wù)邏輯

不論在私人部門(mén)抑或公共部門(mén)，對(duì)服務(wù)過(guò)程的理解都是服務(wù)管理研究的核心問(wèn)題，不同學(xué)者嘗試建立不同的邏輯框架來(lái)對(duì)服務(wù)生產(chǎn)的過(guò)程進(jìn)行描述，這些邏輯框架包括：早期的產(chǎn)品主導(dǎo)邏輯（Goods Dominant Logic）和服務(wù)主導(dǎo)邏輯（Service Dominant Logic），以及近年來(lái)由奧斯本等學(xué)者提出的公共服務(wù)邏輯（Public Service Logic）[41]。在服務(wù)管理的研究路徑下，從合作生產(chǎn)到價(jià)值共創(chuàng)的發(fā)展和轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了公共服務(wù)內(nèi)在邏輯的發(fā)展。

產(chǎn)品主導(dǎo)邏輯發(fā)源于私人部門(mén)，在產(chǎn)品主導(dǎo)邏輯下，服務(wù)生產(chǎn)與價(jià)值創(chuàng)造被認(rèn)為是企業(yè)的使命，價(jià)值源于對(duì)產(chǎn)品的社會(huì)分配，是一種基于交換的價(jià)值。在產(chǎn)品主導(dǎo)邏輯下，生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間是一種線性關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以生產(chǎn)者為主導(dǎo)，注重結(jié)構(gòu)性與程序性的服務(wù)過(guò)程。服務(wù)主導(dǎo)邏輯在公共部門(mén)被稱為公共服務(wù)主導(dǎo)邏輯（Public Service Dominant Logic），服務(wù)主導(dǎo)邏輯下的價(jià)值不是單一的交換價(jià)值，還包括了使用價(jià)值等不同的維度。不同主體形成的網(wǎng)絡(luò)通過(guò)共享知識(shí)和技能等操作性資源，使得公共服務(wù)的回應(yīng)性與可持續(xù)性得到了顯著提高，公共服務(wù)系統(tǒng)的良好生態(tài)也得以形成。在服務(wù)主導(dǎo)邏輯下，價(jià)值共創(chuàng)概念已經(jīng)被研究者們普遍提到，主要用以描述對(duì)使用價(jià)值的創(chuàng)造和完善[42]。

在傳統(tǒng)視角下，公共服務(wù)合作生產(chǎn)遵循產(chǎn)品主導(dǎo)邏輯或服務(wù)主導(dǎo)邏輯，追求合作生產(chǎn)中的成本降低和管理效率提升，關(guān)注交換價(jià)值和使用價(jià)值，這忽視了作為公共服務(wù)本質(zhì)規(guī)定性的公共價(jià)值，環(huán)境適應(yīng)性、系統(tǒng)開(kāi)放性以及共同利益等要素價(jià)值無(wú)法得到承載和體現(xiàn)。在服務(wù)主導(dǎo)邏輯的基礎(chǔ)上，奧斯本等學(xué)者提出了公共服務(wù)邏輯，公共服務(wù)邏輯強(qiáng)調(diào)從關(guān)注績(jī)效到創(chuàng)造價(jià)值的轉(zhuǎn)變，以及從用戶參與的合作生產(chǎn)到更廣泛的公共服務(wù)系統(tǒng)價(jià)值共創(chuàng)的轉(zhuǎn)變[43][44]。在公共服務(wù)邏輯下，合作生產(chǎn)的本質(zhì)是一種社會(huì)價(jià)值建構(gòu)，公共服務(wù)需要從“用戶合作生產(chǎn)”發(fā)展為“網(wǎng)絡(luò)合作生產(chǎn)”。在公共服務(wù)邏輯下，多元主體具有平等的地位，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建合作網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)積極的跨邊界合作共同應(yīng)對(duì)動(dòng)態(tài)復(fù)雜的“棘手問(wèn)題”。

3.關(guān)注公共價(jià)值的創(chuàng)造

公共價(jià)值創(chuàng)造是公共服務(wù)的目標(biāo)。在公共服務(wù)語(yǔ)境下，公共價(jià)值是社會(huì)有效供給與有效需求的平衡，政府和公眾既是供給方，同時(shí)也是需求方，兩者需要進(jìn)行有效的協(xié)作，以此實(shí)現(xiàn)供給與需求的平衡[45]。這意味著，一方面，政府需要定期了解公眾的訴求和公共價(jià)值偏好，并通過(guò)政府信息公開(kāi)等方式使公眾了解政府的實(shí)際供給能力;另一方面，具有公共精神、公共責(zé)任的公眾應(yīng)當(dāng)尋求積極主動(dòng)的參與，通過(guò)表達(dá)自身偏好促進(jìn)有效的溝通，并就公共事務(wù)和公共活動(dòng)提供必要的能力支持。在上述過(guò)程中，政府與公眾將就“創(chuàng)造什么樣的價(jià)值”以及“如何創(chuàng)造這些價(jià)值”達(dá)成共識(shí)，建構(gòu)公共價(jià)值，制定公共服務(wù)的“價(jià)值清單”，使得政府有可能始終在可行條件下為公眾提供最“好”的服務(wù)選擇[46]。

公共領(lǐng)域在很大程度上是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的領(lǐng)域，私人價(jià)值與公共價(jià)值同時(shí)存在于公共領(lǐng)域，不同價(jià)值之間存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，需要通過(guò)持續(xù)的對(duì)話溝通來(lái)達(dá)成共識(shí)，形成公共價(jià)值，這種公共價(jià)值是價(jià)值偏好的政治協(xié)調(diào)表達(dá)，用于確保公共領(lǐng)域成員的正當(dāng)權(quán)益不受侵犯。然而，任何公共價(jià)值的形成都不是一蹴而就的，需要被持續(xù)不斷地更新，哈貝馬斯認(rèn)為，“公共價(jià)值必然頗具爭(zhēng)議，就像文化或藝術(shù)一樣，需要在持續(xù)的建構(gòu)過(guò)程中得以完善”[47]。如果在實(shí)踐中缺乏公共價(jià)值沖突管理的手段，將會(huì)使價(jià)值共創(chuàng)的適用性遭受質(zhì)疑。

一些學(xué)者嘗試構(gòu)建理論框架推動(dòng)公共服務(wù)的價(jià)值共創(chuàng)。摩爾設(shè)計(jì)了在整體社會(huì)中評(píng)估“公共性”程度的框架，他從“有價(jià)值的結(jié)果”以及“價(jià)值的仲裁者”兩個(gè)維度對(duì)價(jià)值共創(chuàng)的情境進(jìn)行了分析，他認(rèn)為在價(jià)值共創(chuàng)中，最有價(jià)值的結(jié)果是“一個(gè)美好的社會(huì)”，最合適的價(jià)值仲裁者是“代表了整體社會(huì)的公共領(lǐng)域”。在摩爾看來(lái)，惡劣的價(jià)值共創(chuàng)情境是“私人”和“封閉”的，良好的價(jià)值共創(chuàng)情境則是“公共”和“公開(kāi)”的，這為價(jià)值共創(chuàng)過(guò)程中的公共價(jià)值識(shí)別和測(cè)量奠定了哲學(xué)基礎(chǔ)[48]。他還從功利主義與倫理主義兩個(gè)方面對(duì)如何使用公共資源和公共權(quán)力進(jìn)行了探討，認(rèn)為政府在價(jià)值共創(chuàng)中需要履行的職責(zé)包括：創(chuàng)造良好的社會(huì)關(guān)系、阻止違反公共利益的行為、激勵(lì)服務(wù)對(duì)象的參與、協(xié)調(diào)利益爭(zhēng)端與價(jià)值沖突、募集必要的公共資源等。羅森布魯姆等提出了公共價(jià)值計(jì)分卡模型，認(rèn)為公共部門(mén)在推動(dòng)績(jī)效管理時(shí)需要考慮非任務(wù)性的公共價(jià)值，即便在無(wú)法確定不同價(jià)值優(yōu)先次序的情況下，公共部門(mén)也應(yīng)該通過(guò)公共價(jià)值計(jì)分卡實(shí)現(xiàn)對(duì)價(jià)值內(nèi)容的監(jiān)測(cè)[49]。

從價(jià)值共創(chuàng)中私人價(jià)值與公共價(jià)值的關(guān)系看，公共服務(wù)中的私人價(jià)值代表公眾個(gè)體重視什么，以公共服務(wù)過(guò)程中的交換價(jià)值和使用價(jià)值作為表現(xiàn);公共價(jià)值代表什么為公共領(lǐng)域增加了價(jià)值，指的是公共服務(wù)產(chǎn)生的外部的、非時(shí)效性的和長(zhǎng)遠(yuǎn)的價(jià)值，包括公眾在公共領(lǐng)域中的歸屬感和幸福感以及公共領(lǐng)域的凝聚力等。只有當(dāng)私人價(jià)值與公共價(jià)值都得到創(chuàng)造時(shí)，關(guān)注私人價(jià)值的私人領(lǐng)域才能夠與關(guān)注公共價(jià)值的公共領(lǐng)域達(dá)到平衡[50]。根據(jù)私人價(jià)值與公共價(jià)值被創(chuàng)造或破壞的不同情形，本文給出了一個(gè)分析框架，見(jiàn)表2。其中：（1）價(jià)值共同破壞情境是指?jìng)€(gè)體在公共服務(wù)過(guò)程中采取了既沒(méi)有創(chuàng)造公共價(jià)值，也沒(méi)有改善私人價(jià)值的非理性行為，例如：蓄意破壞公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施，此時(shí)為保障其他社會(huì)成員的合理價(jià)值訴求，確保其他遵守規(guī)則的價(jià)值共創(chuàng)參與者的公平感，政府需要對(duì)價(jià)值共同破壞情境采取強(qiáng)硬的、以懲罰和控制為主的管理策略[51]。（2）利己情境與價(jià)值共同破壞情境都意味著公共價(jià)值的破壞，區(qū)別在于利己情境下的個(gè)體行為和動(dòng)機(jī)仍然遵循理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，是能夠被預(yù)估和引導(dǎo)的，為減輕利己行為對(duì)公共價(jià)值的破壞，政府應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，進(jìn)行積極引導(dǎo)與管理，必要時(shí)給予支持，使得個(gè)體在獲得補(bǔ)償之余也積極參與價(jià)值共創(chuàng)，此時(shí)，政府扮演了公共領(lǐng)域的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃者與戰(zhàn)略決策者角色，維護(hù)那些未能在當(dāng)前決策中發(fā)聲的或下一代公眾的基本權(quán)益。（3）利他情境認(rèn)為個(gè)體會(huì)基于親社會(huì)動(dòng)機(jī)采取行動(dòng)，由于此時(shí)個(gè)體具備較高的道德倫理追求，物質(zhì)激勵(lì)僅能作為推動(dòng)公共價(jià)值創(chuàng)造的保障因素，為了鼓勵(lì)利他情境下的社會(huì)成員更加長(zhǎng)久地參與公共價(jià)值創(chuàng)造，政府需要綜合使用物質(zhì)激勵(lì)與非物質(zhì)激勵(lì)、因人而異地進(jìn)行管理，并通過(guò)在公共領(lǐng)域中進(jìn)行價(jià)值建構(gòu)的方式，塑造高素質(zhì)和具有高度公共精神的“公眾”，這種“公眾”會(huì)通過(guò)積極的社會(huì)互動(dòng)與主動(dòng)參與在公共領(lǐng)域內(nèi)促進(jìn)價(jià)值的創(chuàng)造。（4）在價(jià)值共創(chuàng)情境下，公共服務(wù)系統(tǒng)具有整體性和開(kāi)放性，公共領(lǐng)域中的不同主體將致力于溝通、交流以及協(xié)作，通過(guò)相互創(chuàng)造的公共價(jià)值以補(bǔ)償在公共價(jià)值創(chuàng)造過(guò)程中的私人價(jià)值損失，推動(dòng)公共領(lǐng)域建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“善治”。

表2 價(jià)值共創(chuàng)的分類框架

四、結(jié)論與討論

本文梳理了從公共服務(wù)合作生產(chǎn)到價(jià)值共創(chuàng)的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)，并結(jié)合新公共治理理論、服務(wù)管理理論以及公共價(jià)值理論闡釋了價(jià)值共創(chuàng)的內(nèi)涵。從合作生產(chǎn)向價(jià)值共創(chuàng)的演變和發(fā)展意味著公共部門(mén)不再僅僅重視合作生產(chǎn)的效率，價(jià)值共創(chuàng)通過(guò)整體性與開(kāi)放性兩個(gè)維度描述了在多元主體間共同采取行動(dòng)和創(chuàng)造公共價(jià)值的公共服務(wù)過(guò)程。上述轉(zhuǎn)變對(duì)我國(guó)公共服務(wù)發(fā)展提供了重要啟示。

我國(guó)正處于公共服務(wù)快速發(fā)展與轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。黨的十九大報(bào)告提到，“要完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要……建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！苯ㄔO(shè)服務(wù)型政府要求正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，不斷轉(zhuǎn)變政府職能，通過(guò)創(chuàng)新治理方式，確?；竟卜?wù)覆蓋全民、兜住底線、均等享有，使人民獲得感、幸福感、安全感持續(xù)提升，從而營(yíng)造公共服務(wù)價(jià)值共創(chuàng)的新格局。本文認(rèn)為，在公共服務(wù)合作生產(chǎn)向價(jià)值共創(chuàng)轉(zhuǎn)變的背景下，要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，我國(guó)的公共服務(wù)發(fā)展應(yīng)以公共價(jià)值為根本導(dǎo)向，在市場(chǎng)化改革中建立健全價(jià)值共創(chuàng)的體制機(jī)制，并培育積極的公眾主體。

首先，以公共價(jià)值為公共服務(wù)合作生產(chǎn)的根本導(dǎo)向。公共價(jià)值對(duì)政府績(jī)效的合法性具有本質(zhì)性規(guī)定，對(duì)公共價(jià)值的關(guān)注在一定程度上反映出公共服務(wù)所應(yīng)承載的社會(huì)價(jià)值通過(guò)傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)的官僚制和新公共管理所推崇的類私人部門(mén)管理模式不能被準(zhǔn)確地表達(dá)[52]。政府和其他公共部門(mén)壟斷的公共服務(wù)生產(chǎn)模式注重對(duì)公共服務(wù)的管理和控制，輕視公共服務(wù)的外部社會(huì)效益，公眾的公共服務(wù)價(jià)值偏好無(wú)法進(jìn)入公共服務(wù)的決策、安排與生產(chǎn)環(huán)節(jié)，公共服務(wù)的價(jià)值目標(biāo)可能會(huì)發(fā)生置換。創(chuàng)造公共價(jià)值是公共服務(wù)的最終目的，公共服務(wù)系統(tǒng)的完整性特點(diǎn)主要指向公共價(jià)值的多元特性，要求在公共服務(wù)過(guò)程中收集和回應(yīng)公共價(jià)值。在公共服務(wù)語(yǔ)境下，公共價(jià)值是社會(huì)有效需求與有效供給的平衡，社會(huì)價(jià)值建構(gòu)是公共價(jià)值創(chuàng)造的重要環(huán)節(jié)。價(jià)值共創(chuàng)強(qiáng)調(diào)通過(guò)有效的協(xié)商和溝通，形成對(duì)公共服務(wù)價(jià)值偏好的準(zhǔn)確判斷，從而提供能夠滿足大部分公眾集體偏好的公共服務(wù)，提升公眾的公共服務(wù)獲得感和幸福感。

其次，在市場(chǎng)化改革中建立健全價(jià)值共創(chuàng)的體制機(jī)制。市場(chǎng)化改革是完善公共服務(wù)供給體系、改進(jìn)公共服務(wù)供給效率的重要形式。近年來(lái)，為了滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，我國(guó)在公共服務(wù)市場(chǎng)化改革方面開(kāi)展了諸多方面的探索，取得了積極成效。但同時(shí)其中也存在著不少問(wèn)題，例如：市場(chǎng)化改革部分轉(zhuǎn)移了政府的公共服務(wù)責(zé)任，弱化了政府的市場(chǎng)監(jiān)管和服務(wù)供給職能，無(wú)法滿足公眾的公共服務(wù)需求;市場(chǎng)化改革缺乏合理的評(píng)價(jià)機(jī)制，致使服務(wù)改進(jìn)與管理提升等一系列舉措缺乏前提，無(wú)法達(dá)成市場(chǎng)化改革的預(yù)期目標(biāo)[53]。從價(jià)值共創(chuàng)和公共性的角度講，政府部門(mén)要追求長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和公共價(jià)值，而非片面的交換價(jià)值或使用價(jià)值，市場(chǎng)化改革不僅是一種整合資源的手段，同時(shí)也是社會(huì)價(jià)值建構(gòu)的重要組成部分和機(jī)制。政府需要警惕過(guò)度市場(chǎng)化改革的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)建立相關(guān)的法律制度和規(guī)章條例，實(shí)行重大公共服務(wù)決策公開(kāi)制度，避免陷入市場(chǎng)化的“效率陷阱”。

最后，培育積極的公眾主體。公眾是公共服務(wù)價(jià)值共創(chuàng)的重要參與者，公眾的參與不僅能夠?yàn)楣卜?wù)生產(chǎn)整合資源，其價(jià)值偏好也是形塑公共服務(wù)價(jià)值取向的重要依據(jù)。黨的十九屆四中全會(huì)提出，“加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能?！痹谶@一頂層設(shè)計(jì)之下，構(gòu)建多元主體共建、共治、共享的新格局成為可持續(xù)生產(chǎn)公共服務(wù)的戰(zhàn)略選擇。公共服務(wù)系統(tǒng)的開(kāi)放性特點(diǎn)要求政府培育積極的公眾主體，推進(jìn)公共服務(wù)價(jià)值共創(chuàng)。政府要定期召開(kāi)公共服務(wù)聽(tīng)證會(huì)等形式，并通過(guò)電子門(mén)戶、政務(wù)網(wǎng)站等拓寬公眾參與的渠道，構(gòu)建良性的政民互動(dòng)系統(tǒng)，而不是將公眾參與視為獲得“形式合法性”的途徑。通過(guò)有效的雙向互動(dòng)，推動(dòng)公眾自覺(jué)參與公共服務(wù)的建設(shè)，從而為我國(guó)的公共服務(wù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的公眾參與基礎(chǔ)。

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Value Co-creation：

New Trends of Public Service Co-production

Wang Xuejun

Abstract： Co-production is an important mode of public service production， which has been used as a key measure to improve the responsiveness of the public sector and promote the innovation of public service. Facing the challenges of dealing with the "wicked problems"， the complex external governance situation has given rise to the reflection on the value of public administration. The public sectors not only have to pay attention to the administrative efficiency of co-production， but also pay attention to the creation of values. In this context， public service co-production has undergone a transformation to value co-creation. By analyzing the influence of different public administration theory on co-production in different periods， this study discusses the origin of co-production of public service， and explains the internal logic of the transformation from co-production to value co-creation， then points out three theoretical paths of value co-creation. Combined with the realistic background of China's public service marketization reform， this paper discusses the enlightenment of public service value co-creation.

Keywords： Public Service; Co-production; Value Co-creation

（責(zé)任編輯? ?矯海霞）

本文系國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（71974088;71603108;71433005）、蘭州大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金自由探索項(xiàng)目（2019JBKYZY025）的階段性成果。本論文的觀點(diǎn)曾于2019年9月21日在中國(guó)人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院舉辦的“第三屆首都治理論壇”上宣講。感謝蘭州大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生韋林的相關(guān)資料整理工作。

收稿日期：2019-10-1

作者簡(jiǎn)介：王學(xué)軍? 男? （1986-? ）? 蘭州大學(xué)管理學(xué)院中國(guó)政府績(jī)效管理研究中心教授