徐國(guó)沖 郭軒宇

摘? 要： 城市化伴隨著人口及資源的高度集聚，必然引發(fā)城市承載的邊界問題。如何解決當(dāng)下的大城市發(fā)展困境是對(duì)可持續(xù)發(fā)展提出的重大挑戰(zhàn)。作為自然資源匱乏的島國(guó)，新加坡在提高城市承載能力上取得了矚目成果。本文基于承載力和韌性城市兩大理論，構(gòu)建了城市綜合承載力的分析框架。新加坡在資源高效利用、基礎(chǔ)設(shè)施配置體現(xiàn)人文關(guān)懷、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與空間布局并重、圍繞“組屋”提供公共服務(wù)、建設(shè)智慧政府等方面的實(shí)踐做法值得學(xué)習(xí)借鑒。未來(lái)我國(guó)城市建設(shè)應(yīng)該精準(zhǔn)規(guī)劃與減量規(guī)劃并行，堅(jiān)持以人為本，重視“里子”工程，融入城市更新，建設(shè)智慧城市，提高城市政府的治理能力。

關(guān)鍵詞： 城市承載力;韌性城市;新加坡

隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大和人口資源的不斷集中，城市承載力成為制約城市發(fā)展的關(guān)鍵變量，引起了理論界和實(shí)踐界的普遍關(guān)注。新加坡建國(guó)以來(lái)在城市承載功能提升方面的實(shí)踐具有重要的參考價(jià)值。作為一個(gè)小島國(guó)，新加坡自然資源極度貧乏，卻用了不到半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間把一個(gè)“小漁村”建成一個(gè)世界級(jí)的“花園城市”，成為城市發(fā)展的樣板，各國(guó)爭(zhēng)相效仿學(xué)習(xí)。新加坡如何在有限的資源條件下提升城市綜合承載力？它有哪些經(jīng)驗(yàn)啟示值得我們學(xué)習(xí)？這是本文要回答的問題。

一、城市承載力系統(tǒng)的分析框架

國(guó)內(nèi)外關(guān)于新加坡城市建設(shè)的研究數(shù)量眾多，學(xué)者們從不同角度對(duì)其城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了探討。宏觀層面上，王君對(duì)新加坡“花園城市”建設(shè)的發(fā)展歷程進(jìn)行了梳理[1]。具體而言，李俊夫等人闡述了新加坡公共住房體系的政策內(nèi)容和特色[2];羅兆廣介紹了新加坡交通需求管理的策略[3];鄭捷奮、劉洪玉從交通政策與住房規(guī)劃配套的角度探討了新加坡解決交通擁堵的措施[4];馬亮總結(jié)了新加坡電子政務(wù)在各領(lǐng)域運(yùn)用的實(shí)踐[5]。但是，從城市承載力的視角出發(fā)來(lái)探討的文獻(xiàn)較少，亦未能提出一個(gè)綜合的理論分析框架。

近年來(lái)，從生態(tài)城市、低碳城市、綠色城市、海綿城市、智慧城市到韌性城市，城市建設(shè)理念不斷更新。它們代表了城市發(fā)展的新理念和新趨勢(shì)，“城市承載力”概念更是備受關(guān)注。

“承載力”這一概念最初來(lái)自工程地質(zhì)領(lǐng)域。隨著城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展，產(chǎn)生了土地資源承載力、區(qū)域人口承載力、生態(tài)環(huán)境承載力等一系列相應(yīng)的理論[6]。在此基礎(chǔ)上衍生出城市綜合承載力的概念，泛指城市的資源稟賦、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)對(duì)城市人口及社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的承載能力[7]。它已不再局限于資源環(huán)境的范疇，拓展到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等領(lǐng)域。本文中的城市綜合承載力是指在環(huán)境資源和基礎(chǔ)設(shè)施容納人口數(shù)量的基礎(chǔ)上，城市承擔(dān)的就業(yè)、生活質(zhì)量等方面的能力。其中，硬件承載力強(qiáng)調(diào)環(huán)境系統(tǒng)對(duì)城市人口社會(huì)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的支撐能力;軟件承載力則從制度、科技、管理及學(xué)習(xí)等方面提高對(duì)承載力的正面影響[8]。

韌性城市則強(qiáng)調(diào)讓城市具備適應(yīng)復(fù)雜變化和應(yīng)對(duì)外界沖擊的能力。韌性聯(lián)盟（Resilience Alliance）將韌性城市看作是城市系統(tǒng)消化、吸收外來(lái)干擾并保持原來(lái)結(jié)構(gòu)、維持關(guān)鍵功能的能力[9]，韌性城市包括兩方面內(nèi)涵：一方面，城市系統(tǒng)要調(diào)整自己并具備抵御外來(lái)打擊的能力;另一方面，城市系統(tǒng)要擁有將機(jī)遇轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢(shì)的能力[10]。韌性城市理論在經(jīng)濟(jì)方面，強(qiáng)調(diào)要提高應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩的能力，建設(shè)多元化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，主張包容各種經(jīng)濟(jì)成分和階層;在城市工程方面，強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)建設(shè)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，以及通過系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)回復(fù)原有結(jié)構(gòu)和功能的能力;在城市環(huán)境方面，韌性城市強(qiáng)調(diào)規(guī)劃設(shè)計(jì)，災(zāi)后復(fù)蘇能力，以及應(yīng)對(duì)內(nèi)部不確定性和外來(lái)沖擊的城市生態(tài)韌性[11];在城市社會(huì)方面，強(qiáng)調(diào)社區(qū)要具有處理社會(huì)變化、政治變動(dòng)和環(huán)境變化所引起的困擾的能力[12]。

綜合上述兩個(gè)理論，本文試圖建立城市綜合承載力的分析框架，以期對(duì)新加坡提高城市承載功能的做法和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理。根據(jù)城市承載力及韌性城市理論對(duì)城市承載功能的整體要求，設(shè)定承載力的一級(jí)指標(biāo)分別為自然資源、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)和治理能力。自然資源和基礎(chǔ)設(shè)施承載力是城市最根本的承載能力，決定了城市的建設(shè)規(guī)模，同時(shí)是其他三項(xiàng)承載力的基礎(chǔ);經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)承載力主要決定了城市功能，它們直接決定了城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、所能容納的就業(yè)人數(shù)及提供城市公共服務(wù)的能力和水平;城市治理承載力則對(duì)上述指標(biāo)都提供了支持，并對(duì)城市的可持續(xù)發(fā)展、抵御外來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的能力產(chǎn)生影響。各個(gè)指標(biāo)之間的關(guān)系不是簡(jiǎn)單的相加，而是相互聯(lián)系、相互支持的。

土地、水和其他環(huán)境資源均是自然資源的重要組成部分，是人類生產(chǎn)、生活、創(chuàng)造財(cái)富的基礎(chǔ)。隨著工業(yè)化的推進(jìn)，城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)自然資源的需求越來(lái)越大;同時(shí)，日漸頻繁的自然災(zāi)害和環(huán)境污染事件對(duì)城市的自然資源承載力提出了更高的要求。土地作為人類生活和生產(chǎn)的場(chǎng)所與空間，是人類賴以生存的最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，歷來(lái)受到承載力研究的密切關(guān)注。水資源供給是人民生活的重要保障，也是工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要求。對(duì)土地資源和水資源進(jìn)行有效管理，是提高城市承載力的基礎(chǔ)。同時(shí)，保證資源安全、提高應(yīng)對(duì)環(huán)境污染能力也是韌性城市的要求之一。

基礎(chǔ)設(shè)施作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“前期準(zhǔn)備”，應(yīng)當(dāng)先行于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有強(qiáng)大的促進(jìn)力[13]，也是社會(huì)發(fā)展和人民生活質(zhì)量提高的基礎(chǔ)，是韌性城市對(duì)于規(guī)劃的基本要求。城市管廊是保障城市日常運(yùn)行的“生命線”，也是抵御自然災(zāi)害、減輕災(zāi)害損失的重要防線。“要想富，先修路”，城市交通的設(shè)施水平及服務(wù)水平直接影響城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。滿足城市激增的人口的交通需求，也是城市路網(wǎng)和交通管理體系的重點(diǎn)發(fā)展方向。

經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)承載力在城市功能中具有特殊的作用，既是城市承載功能的有效反饋，也是重要的承載基石。通過轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和資源利用方式可以提高城市承載力，而城市承載力的提升可為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供更有力的保障[14]。高效合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的必要條件，能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)提供動(dòng)力。因此，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)承載力主要關(guān)注城市在發(fā)展過程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，及城市產(chǎn)業(yè)在空間上的布局。

公共服務(wù)承載力和城市治理承載力對(duì)城市綜合承載力有直接的影響。提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是城市承載力的集中體現(xiàn)。黨的十九大報(bào)告指出政府要在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板，在幼有所育、學(xué)有所教、老有所得、病有所醫(yī)、住有所居上不斷取得新進(jìn)展[15]。因此，公共服務(wù)承載力主要關(guān)注與居民生活息息相關(guān)的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和住房問題。

治理能力是調(diào)節(jié)承載力的杠桿，因此城市治理承載力關(guān)注政府在實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展上所需要的能力，包含智慧城市、公共安全、政府能力和科技創(chuàng)新四個(gè)方面。智慧城市對(duì)城市各項(xiàng)服務(wù)及其系統(tǒng)進(jìn)行整合，提高了資源的利用效率，也是城市實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必然方向。公共安全的管理范圍包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等，公共安全是城市直接應(yīng)對(duì)內(nèi)外部沖擊的防線，其良好運(yùn)行保障了城市運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的內(nèi)外部環(huán)境和秩序。政府能力是政府能夠?qū)嶋H履行職責(zé)的程度，是治理能力的前提，也是城市進(jìn)行資源管理、提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)?？萍紕?chuàng)新增強(qiáng)了城市承載功能的動(dòng)態(tài)性，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提高資源利用效率、改善城市設(shè)施具有重要作用，也是城市應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變化的關(guān)鍵手段。具體分析框架如表1所示：

表1 城市承載能力分析框架

二、新加坡提升城市承載力的舉措

面對(duì)自然條件的硬約束，新加坡政府積極作為，實(shí)施了具有系統(tǒng)性的、相互聯(lián)系的整體規(guī)劃，對(duì)自然資源、公共服務(wù)等資源進(jìn)行優(yōu)化配置。戰(zhàn)略性的概念規(guī)劃、總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃組成了新加坡的規(guī)劃體系。其中，概念規(guī)劃是長(zhǎng)期的、綜合性的發(fā)展計(jì)劃，是對(duì)未來(lái)40-50年的展望，主要制定土地和交通的規(guī)劃藍(lán)圖，是其他規(guī)劃的基礎(chǔ)，每10年進(jìn)行檢查和復(fù)核。這一規(guī)劃體系按照人口密集程度，對(duì)區(qū)域相關(guān)產(chǎn)業(yè)布局、交通設(shè)施及配套公共設(shè)施進(jìn)行詳細(xì)的設(shè)計(jì)?？傮w規(guī)劃是對(duì)未來(lái)10-15年的展望，一般每隔5年進(jìn)行修訂完善，規(guī)劃中將土地劃分為900多個(gè)區(qū)域，分別進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃。在規(guī)劃的落實(shí)上，新加坡強(qiáng)調(diào)部門合作，使土地的規(guī)劃利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、環(huán)境保護(hù)的需求相統(tǒng)一。嚴(yán)密的規(guī)劃設(shè)計(jì)和嚴(yán)格的執(zhí)行實(shí)施貫穿于新加坡城市建設(shè)和發(fā)展的全過程，為提高城市綜合承載力奠定重要的基礎(chǔ)。

1.自然資源承載力：高效節(jié)約使用資源

有限的自然資源是限制城市發(fā)展的重要因素。要應(yīng)對(duì)城市發(fā)展中不斷出現(xiàn)的新問題和新需求，離不開對(duì)自然資源的有效管理和保護(hù)。通過精細(xì)規(guī)劃、高效利用，新加坡使其自然資源能夠滿足城市發(fā)展和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的需要。

面對(duì)土地資源的限制，新加坡開辟了一條獨(dú)特的道路，為大多數(shù)國(guó)家樹立了土地集約利用和優(yōu)化配置的典范。一是通過升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)促進(jìn)土地資源利用效率的不斷提高，通過不斷推動(dòng)引進(jìn)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)型，逐漸減少了對(duì)土地的依賴[16]。二是強(qiáng)調(diào)土地利用的過程管理，即通過從土地使用源頭開始的資格審查、用途管制機(jī)制，合理篩選并遷出不符合土地集約利用要求的企業(yè)。新加坡建立了嚴(yán)格的企業(yè)入駐審核制度，重點(diǎn)考察企業(yè)及項(xiàng)目與用地規(guī)劃的匹配程度，并在土地利用績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)上建立租金差別化制度和企業(yè)淘汰制，引導(dǎo)與產(chǎn)業(yè)政策不符的項(xiàng)目轉(zhuǎn)移出去。同時(shí)通過對(duì)增值收益征收高額發(fā)展稅，降低了土地增值的預(yù)期，避免了囤地、炒地的現(xiàn)象。三是政府積極作為，實(shí)行“建管分離”。政府秉持強(qiáng)力干預(yù)的態(tài)度，在城市管理中貫徹“建管分離”的原則，城市規(guī)劃、建設(shè)、管理分別由城市重建局、建屋發(fā)展局、市鎮(zhèn)理事會(huì)承擔(dān)。各部門之間權(quán)責(zé)明確，除了定期進(jìn)行交流外，互不干涉各自的職權(quán)范圍。四是注重縱向空間發(fā)展來(lái)突破國(guó)土面積狹小的限制。由于地處赤道附近，當(dāng)?shù)亟ㄖ镏g并沒有嚴(yán)格的日照間距和朝向等限制，通過合理設(shè)計(jì)，即可使建設(shè)容積率更高的超高層住宅成為可能。

新加坡一直以來(lái)都飽受水資源匱乏的困擾，因此采取了多管齊下的措施。首先，整合所有與水有關(guān)的行政部門，成立環(huán)境和水資源部，避免了“九龍治水”的弊端。政府部門主要掌握規(guī)劃和執(zhí)法職能，具體運(yùn)營(yíng)則委托給專業(yè)企業(yè)。同時(shí)，水資源保護(hù)與土地規(guī)劃緊密結(jié)合。例如住房和發(fā)展署、國(guó)家環(huán)保局、土地運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)等合作，采取避免集水區(qū)開建有污染的項(xiàng)目等措施，從空間布局上避免了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境的污染。在堅(jiān)持蓄水池、進(jìn)口水、新生水和淡化海水等四大“水喉”戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，新加坡綜合運(yùn)用多種經(jīng)濟(jì)政策手段，如水費(fèi)、水資源保護(hù)稅、污水處理費(fèi)和衛(wèi)生器材費(fèi)等水價(jià)政策，實(shí)現(xiàn)了對(duì)水資源使用的有效控制。新加坡尤其強(qiáng)調(diào)掌握和使用先進(jìn)技術(shù)，特別是海水淡化技術(shù)和再生水技術(shù)。在政府的積極鼓勵(lì)下，一批當(dāng)?shù)厮畡?wù)科技公司，如凱發(fā)、盛康、勝科公司等均已成長(zhǎng)為業(yè)界知名的國(guó)際水務(wù)公司。水處理技術(shù)和相關(guān)公司的發(fā)展，不僅能幫助解決用水困境，還有望成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力。

從1960年代初起，新加坡在日益嚴(yán)重的污染壓力下著手制定了一系列的環(huán)保法律法規(guī)，幾乎將環(huán)境保護(hù)的各個(gè)領(lǐng)域都納入了法制化軌道，確定了生態(tài)問責(zé)制的具體內(nèi)容。因此，曾以制造業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的新加坡，能夠?qū)崿F(xiàn)重化工產(chǎn)業(yè)與花園城市并存。在立法方面，新加坡以預(yù)防為主，強(qiáng)調(diào)事前控制，法律條款詳細(xì)明確，可操作性強(qiáng)。在執(zhí)法方面，實(shí)行預(yù)防、執(zhí)法、監(jiān)督、教育為一體的系統(tǒng)模式，并形成了由輕至重的制裁體系，包括罰款、沒收、矯正工作令、監(jiān)禁甚至鞭刑。新加坡將環(huán)境管制納入土地規(guī)劃，從規(guī)劃管制的層面進(jìn)行干預(yù)，以確保有足夠的土地作為環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施用地，確保土地用途的互容性。新加坡還對(duì)土地使用申請(qǐng)、工業(yè)項(xiàng)目選址進(jìn)行管制，對(duì)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)行系統(tǒng)化的管理，如預(yù)留排水、垃圾收集和處理設(shè)施等用地，在工業(yè)區(qū)和住宅區(qū)之間設(shè)置緩沖區(qū)等[17]。

2.基礎(chǔ)設(shè)施承載力：著力體現(xiàn)人文關(guān)懷

城市基礎(chǔ)設(shè)施的承載力不但決定了城市空間的規(guī)模，而且影響著居民生活質(zhì)量。在韌性城市的要求下，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)可以擴(kuò)大城市規(guī)模，應(yīng)對(duì)不確定的風(fēng)險(xiǎn)。但城市居民的生活質(zhì)量與城市規(guī)模并非成正比。因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施本身也會(huì)占用其他資源，低效率的建設(shè)不僅不能滿足居民的需要，反而會(huì)造成資源的浪費(fèi)。因此需要對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行合理有效的規(guī)劃和布局。在有限的資源條件下，采用高新技術(shù)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有較大的幫助。

快速城市化給城市排水設(shè)施帶來(lái)的壓力與日俱增。對(duì)于地處熱帶、短時(shí)降水量較高的新加坡，改善傳統(tǒng)的雨水管理方式顯得尤為重要。新加坡在綜合水資源管理體系中，納入了水敏性城市建設(shè)的內(nèi)容。它從空間設(shè)計(jì)的角度，將城市的開發(fā)建設(shè)和可持續(xù)的雨洪管理相結(jié)合，最大限度地實(shí)現(xiàn)雨水在城市區(qū)域的積存、滲透和凈化[18]，一方面可以減少降水對(duì)城市的沖擊，另一方面有助于水資源匱乏的新加坡進(jìn)行更高效的雨水收集和凈化。首先，在城市總體規(guī)劃中，將水體管理納入頂層設(shè)計(jì)，以此為基礎(chǔ)，根據(jù)地形、植被等基礎(chǔ)條件的分析，設(shè)計(jì)了相應(yīng)的雨水質(zhì)量管理規(guī)劃和集水區(qū)總體規(guī)劃。其次，通過提高管廊建設(shè)質(zhì)量，結(jié)合自然景觀的凈化功能，完善從集水區(qū)到蓄水池的雨水收集途徑，然后將經(jīng)過水廠處理的雨水導(dǎo)入供水管網(wǎng)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)水資源的再利用。同時(shí)，景觀設(shè)計(jì)與其他雨水滯留系統(tǒng)相結(jié)合，有效容納強(qiáng)降水導(dǎo)致的流量，從而降低城市內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)。新加坡以“ABC全民共享水計(jì)劃”為項(xiàng)目依托，通過電視、刊物、手機(jī)App、活動(dòng)等手段保證項(xiàng)目的認(rèn)可度。通過將景觀設(shè)計(jì)融入水源管理中，新加坡建設(shè)了一系列外觀美麗、清潔衛(wèi)生、能夠提供活動(dòng)條件的新型社區(qū)空間，實(shí)現(xiàn)了從生態(tài)效益到景觀環(huán)境綜合效益的轉(zhuǎn)變，獲得了各界的廣泛認(rèn)可。

由于國(guó)土面積有限，道路交通用地占比較高，新加坡難以通過擴(kuò)大相關(guān)用地面積來(lái)適應(yīng)不斷增長(zhǎng)的交通需求。面對(duì)城市人口多樣化的出行需求，交通設(shè)施的建設(shè)需要充分體現(xiàn)人性化關(guān)懷，并保證出行時(shí)間的穩(wěn)定性和交通系統(tǒng)的可靠性。新加坡首先出臺(tái)了交通高位規(guī)劃，對(duì)居住區(qū)、工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)進(jìn)行區(qū)分，使土地利用與交通規(guī)劃框架一脈相承，實(shí)現(xiàn)了城市“居住、工作、游憩、交通”的四大功能[19]。其次，陸路交通管理局（LTA）與市區(qū)重建局和建屋發(fā)展局密切合作，實(shí)現(xiàn)了廣域范圍內(nèi)城市土地利用的整合與交通規(guī)劃的統(tǒng)籌。在大力發(fā)展公共交通的同時(shí)，新加坡對(duì)小汽車總量實(shí)行車輛限額制，結(jié)合當(dāng)前交通狀況和已注銷車輛總數(shù)來(lái)決定每年可允許登記的機(jī)動(dòng)車數(shù)目[20]。通過收取道路擁堵費(fèi)、路稅、燃料稅等市場(chǎng)調(diào)控手段，有效降低了小汽車出行的綜合優(yōu)勢(shì)。智能化的電子道路收費(fèi)系統(tǒng)（ERPS，Electronic Road Pricing System）集合了多種智能交通技術(shù)，按時(shí)、隨實(shí)際交通擁堵狀況更改收費(fèi)費(fèi)率。截至2017年底，新加坡的城市交通基礎(chǔ)設(shè)施在全球居于第二位[21]。高效率的城市交通網(wǎng)絡(luò)提高了土地利用效率，為經(jīng)濟(jì)的優(yōu)質(zhì)發(fā)展提供了重要的支撐條件。

3.經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)承載力：轉(zhuǎn)型與空間布局并重

經(jīng)濟(jì)是城市發(fā)展的重大動(dòng)力。從追求數(shù)量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向注重?cái)?shù)量與質(zhì)量并重，通過科技創(chuàng)新和體制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)良性增長(zhǎng)，是實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)[22]。面對(duì)城市之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)和居民不斷增長(zhǎng)的需求，簡(jiǎn)單粗放的增長(zhǎng)模式和單一的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)不符合韌性城市的要求。隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)逐漸成為當(dāng)代經(jīng)濟(jì)的主流，以新知識(shí)為驅(qū)動(dòng)力的多元經(jīng)濟(jì)模式是建設(shè)韌性城市的必然選擇。

新加坡建國(guó)初期處于一窮二白、百?gòu)U待興的艱難局面。以此為起點(diǎn)，新加坡經(jīng)歷了5個(gè)階段的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型：1960-1964年，開始進(jìn)入工業(yè)化階段，發(fā)展勞動(dòng)密集型經(jīng)濟(jì)，由轉(zhuǎn)口貿(mào)易向進(jìn)口替代轉(zhuǎn)型;1965-1978年，轉(zhuǎn)向出口導(dǎo)向型，制造業(yè)發(fā)展速度加快，金融服務(wù)也開始起步并穩(wěn)步發(fā)展;1979-1985年，由價(jià)值鏈低端向高附加值領(lǐng)域轉(zhuǎn)型;1986-1997年，由注重資本投入向高新技術(shù)引領(lǐng)轉(zhuǎn)型;20世紀(jì)末，由工業(yè)化向信息化、人力資本化方向轉(zhuǎn)型，積極發(fā)展知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)。21世紀(jì)以來(lái)，新加坡制定了一系列培育知識(shí)經(jīng)濟(jì)、鼓勵(lì)創(chuàng)新的政策，促進(jìn)了新加坡經(jīng)濟(jì)從效率驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。新加坡已成功將高附加值的資本、技術(shù)密集型工業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)，升級(jí)到生物醫(yī)藥、信息技術(shù)、數(shù)字傳媒等知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)，完成了從單一制造業(yè)經(jīng)濟(jì)向多元化創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的成功轉(zhuǎn)型。通過多次產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，新加坡確立了國(guó)際貿(mào)易、制造、金融、旅游四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，成為以知識(shí)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的東南亞乃至全球的創(chuàng)新中心，特色產(chǎn)業(yè)以高科技制造業(yè)、知識(shí)密集型服務(wù)業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力大大提高[23]。

新加坡產(chǎn)業(yè)的空間布局是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的需要而不斷改變的。這是擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)承載力的需要。每當(dāng)新加坡實(shí)現(xiàn)一次產(chǎn)業(yè)升級(jí)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)也要開始重新考慮新的形態(tài)。在勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)時(shí)期，建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的目的在于形成綜合獨(dú)立的工業(yè)鎮(zhèn)，將工業(yè)區(qū)和住宅、生活設(shè)施進(jìn)行同步規(guī)劃，不過需要將兩者相對(duì)分開以減少污染。在技術(shù)密集型發(fā)展階段，在建設(shè)新鎮(zhèn)時(shí)就會(huì)預(yù)留工業(yè)用地以減少交通的壓力。在資本密集型發(fā)展階段，高附加值產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)，帶來(lái)了科學(xué)園這一新產(chǎn)業(yè)空間類型的發(fā)展。在科技密集型階段，出現(xiàn)了集商業(yè)和辦公于一體的商務(wù)園，給企業(yè)提供了更多合作和創(chuàng)新的機(jī)會(huì)。此外，為了解決土地對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約問題，新加坡試圖以最小的用地獲得最大的空間利益。空間利用的具體創(chuàng)新手段是向地下、向空中、向海面不斷拓展空間：向地下發(fā)展，就是將一些基礎(chǔ)設(shè)施安置到地下，比如建設(shè)地下污水處理廠、地下變電站、地下倉(cāng)庫(kù)以及聯(lián)通大士港的地下運(yùn)輸通道，騰出地面空間;向空中發(fā)展，即不斷提高開發(fā)強(qiáng)度和容積率，最大化利用土地，如多層廠房、斜坡式廠房;向海上發(fā)展，就是通過建設(shè)垃圾填埋場(chǎng)、填海造地以及建立離岸的海運(yùn)中心擴(kuò)張空間[24]。

4.公共服務(wù)承載力：圍繞“組屋”提供配套

城市承載力的最終落腳點(diǎn)在于提供公共服務(wù)，體現(xiàn)在與居民息息相關(guān)的民生問題上。隨著人口增加和人民生活水平的提高，面對(duì)日益增長(zhǎng)的居民需求和有限的資源，政府需要不斷增強(qiáng)公共服務(wù)供給能力，以提高城市居民的生活質(zhì)量。

首先，“居者有其屋”是每個(gè)居民的愿望，也是其他配套公共服務(wù)措施落地的基礎(chǔ)。截至2017年，新加坡“居者有其屋”的比率達(dá)到了90.7%，對(duì)于維系社會(huì)穩(wěn)定起到了重要的作用。新加坡堅(jiān)持最大化滿足國(guó)民住房需求的施政理念，更為強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)的居住屬性，而不追求政府及民眾通過住房投資獲取盈利最大化。新加坡《土地征用法》保障了公共住房用地的充足和低價(jià)，有效地降低了公共住房的成本。為了滿足居民的居住需求，新加坡政府一方面基于人口流動(dòng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、薪資水平等因素每5年更新公共住房建造銷售計(jì)劃，交由建屋發(fā)展局實(shí)施;另一方面對(duì)公共住房的申請(qǐng)嚴(yán)格把關(guān)，杜絕炒作“組屋”，確保大部分居民住上廉價(jià)的“組屋”。

公共住房承載著大量人口，因此其布局也有著重要的意義。在環(huán)形城市的規(guī)劃基礎(chǔ)上，新加坡政府綜合考慮了建筑密度、交通工具及流量，甚至是種族融合，實(shí)現(xiàn)了對(duì)“組屋”合理而有效的分配[25]?！敖M屋”既與土地規(guī)劃相承接，又是公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃核心。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目通過結(jié)合公共住房的分布，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)深入社區(qū)，并降低提供服務(wù)的成本。

在教育方面，作為自然資源極度缺乏的城市國(guó)家，新加坡始終將人力資源視為國(guó)家生存發(fā)展的生命線，強(qiáng)調(diào)對(duì)創(chuàng)造性思維技能、終身學(xué)習(xí)的熱情以及獻(xiàn)身國(guó)家的民族主義精神的培養(yǎng)。新加坡采取“因材施教”的政策，實(shí)施分流教育，旨在幫助學(xué)生發(fā)現(xiàn)和發(fā)揮自身才華，培養(yǎng)學(xué)生終生學(xué)習(xí)的熱忱。新加坡專門設(shè)立教育監(jiān)管部門，分別對(duì)學(xué)校、校長(zhǎng)、教師和課堂教學(xué)進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，以保證教育質(zhì)量不斷提高。同時(shí)，結(jié)合“智慧國(guó)”的發(fā)展，許多中小學(xué)引入高科技為基礎(chǔ)的趣味課程，進(jìn)一步培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)新精神。

在醫(yī)療方面，首先，新加坡強(qiáng)調(diào)保持高質(zhì)量的醫(yī)療服務(wù)與可控成本的平衡，避免小病大醫(yī)和過度醫(yī)療。其次，公立、私營(yíng)和社團(tuán)醫(yī)療機(jī)構(gòu)并存，通過指導(dǎo)性競(jìng)爭(zhēng)和強(qiáng)制性信息公開來(lái)提高服務(wù)質(zhì)量、降低成本。最后，人們按照自身支付能力對(duì)不同等級(jí)的醫(yī)療服務(wù)進(jìn)行選擇。新加坡建設(shè)了三級(jí)醫(yī)療服務(wù)體系、3P醫(yī)療機(jī)構(gòu)體系、六大區(qū)域醫(yī)療集團(tuán)、四級(jí)病房體系和3M醫(yī)療保險(xiǎn)體系。在分等級(jí)的體系中，患者的支付順序是首先自付醫(yī)療費(fèi)用，然后是家庭、社區(qū)幫助，最后是政府補(bǔ)貼。為保公平，不同消費(fèi)等級(jí)的患者盡管在居住環(huán)境和獲得的服務(wù)水平上有所差別，但醫(yī)療團(tuán)隊(duì)方面不會(huì)有所區(qū)別。新加坡始終強(qiáng)調(diào)醫(yī)療技術(shù)的重要性，加大研發(fā)投入和專業(yè)人才的培養(yǎng)，并對(duì)自身定位有所要求，一直致力于強(qiáng)化亞洲醫(yī)療樞紐地位，希望建成全球性高端醫(yī)療服務(wù)中心。

為應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)的到來(lái)，新加坡建立了以社區(qū)為基礎(chǔ)的養(yǎng)老體系，同時(shí)也提供了針對(duì)家庭養(yǎng)老的政策支持。新加坡社區(qū)以選區(qū)為基礎(chǔ)，由選區(qū)中的理事會(huì)承擔(dān)提供老年服務(wù)的職能。在立法方面，制定了《奉養(yǎng)父母法》《贍養(yǎng)父母法》《老人院法令》等一系列法律法規(guī)。與此同時(shí)，新加坡還建立和完善了養(yǎng)老工作考評(píng)監(jiān)督與追責(zé)制度，設(shè)置了嚴(yán)格的量化指標(biāo)。為了推動(dòng)家庭養(yǎng)老，對(duì)于公積金存款無(wú)法滿足養(yǎng)老支出需求的居民，政府通過經(jīng)濟(jì)手段，如津貼或稅收優(yōu)惠來(lái)減輕家庭贍養(yǎng)老人的負(fù)擔(dān)，同時(shí)推出優(yōu)惠政策以鼓勵(lì)子女對(duì)父母進(jìn)行照顧。對(duì)于社會(huì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，新加坡政府一方面按照運(yùn)作成本為其提供相應(yīng)津貼;另一方面實(shí)行“雙倍退稅”的優(yōu)惠政策，并允許國(guó)家認(rèn)可的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向社會(huì)募捐[26]。政府與民營(yíng)資本合作，既能促進(jìn)養(yǎng)老承載能力的提高，又可緩解財(cái)政壓力。

5.治理能力承載力：建設(shè)智慧的效能政府

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和科技水平的提高，城市所面對(duì)的社會(huì)沖擊也越來(lái)越劇烈。為了建設(shè)能夠適應(yīng)社會(huì)變化的韌性城市，作為城市管理最重要主體的政府需要提升治理能力，以應(yīng)對(duì)各種不確定性，實(shí)現(xiàn)有限資源約束下的承載力擴(kuò)容。

首先，在空間和資源都無(wú)法進(jìn)一步擴(kuò)充的情況下，智慧城市是緩解城市資源匱乏、提高城市生活品質(zhì)的可行選擇。2006年，新加坡推出了“智慧國(guó)家2015”（Intelligent Nation 2015，簡(jiǎn)稱IN2015）發(fā)展藍(lán)圖，計(jì)劃用10年時(shí)間建設(shè)成為以信息驅(qū)動(dòng)的智能化國(guó)度和全球化都市，并于2014年將其升級(jí)為“智慧國(guó)家2025”。基于互聯(lián)網(wǎng)接入率和智能手機(jī)普及率均領(lǐng)先于全球的條件，新加坡在全島范圍內(nèi)建設(shè)了數(shù)據(jù)收集、連接、儲(chǔ)存和分析的基礎(chǔ)設(shè)施與操作系統(tǒng)，為科學(xué)制定公共政策提供了支撐。具體而言，“智慧國(guó)家”包含全國(guó)身份認(rèn)證系統(tǒng)、電子付費(fèi)、傳感器網(wǎng)絡(luò)、“人生時(shí)刻”等一系列應(yīng)用平臺(tái)，在公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生、信息安全、社區(qū)治理、環(huán)境保護(hù)和政府管理等領(lǐng)域都開展了充分的實(shí)踐。如在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，新加坡建設(shè)了綜合臨床管理系統(tǒng)、個(gè)人健康記錄計(jì)劃等綜合醫(yī)療信息系統(tǒng)，并在此基礎(chǔ)上對(duì)現(xiàn)存醫(yī)療模式及流程進(jìn)行改造，為遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)奠定基礎(chǔ)[27]。

其次，保障國(guó)民安全，促進(jìn)種族和諧。作為全世界重要的港口城市和金融中心，安全問題顯得尤為重要。新加坡在全球最安全國(guó)家排名中一直名列前茅。在“智慧國(guó)家”的支持下，新加坡啟動(dòng)了“全國(guó)保家安民計(jì)劃”（SG Secure），推出了相應(yīng)手機(jī)App，供居民在面對(duì)恐怖襲擊、挾持事件等重大緊急事故時(shí)向警方通報(bào)信息和地理位置。作為一個(gè)多種族、多宗教的國(guó)家，新加坡設(shè)立了“種族和諧日”，積極促進(jìn)多種族和諧共處。這在全球恐怖主義勢(shì)力抬頭的背景下，對(duì)維護(hù)城市穩(wěn)定有長(zhǎng)遠(yuǎn)的助力。

再次，致力于建設(shè)廉潔高效的政府。新加坡政府的廉潔高效，與全面的行政改革是密不可分的。新加坡通過三個(gè)階段的行政改革，奠定了廉潔效能政府、公務(wù)員功績(jī)制度和“公共服務(wù)21世紀(jì)”計(jì)劃的基礎(chǔ)[28]?！懊嫦?1世紀(jì)的公共服務(wù)運(yùn)動(dòng)”是對(duì)新加坡影響最大的行政管理改革。新加坡政府為此成立了“面向21世紀(jì)公共服務(wù)辦公室”，力求消除浪費(fèi)、提高服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)鼓勵(lì)創(chuàng)新和變革，并積極推進(jìn)電子政務(wù)。在世界競(jìng)爭(zhēng)力排名中，新加坡的公共部門績(jī)效位居世界第一[29]。

最后，新加坡致力于建設(shè)有利于科研和創(chuàng)新的國(guó)家創(chuàng)新體系，發(fā)揮科技創(chuàng)新提高資源利用效率、驅(qū)動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用。1990年以來(lái)，新加坡已經(jīng)制定實(shí)施了6個(gè)科技發(fā)展五年計(jì)劃，除了緊跟世界科技前沿，新加坡根據(jù)自身存在的問題和優(yōu)勢(shì)（如水處理技術(shù)、清潔技術(shù)和先進(jìn)服務(wù)業(yè)等）確立重點(diǎn)資助的科研方向，并日益重視基礎(chǔ)性的自主科研項(xiàng)目。在政府激勵(lì)政策的資助下，新加坡幾乎所有大型金融機(jī)構(gòu)都設(shè)有創(chuàng)新中心。政府重點(diǎn)投資設(shè)計(jì)打造的一站式科技商務(wù)研發(fā)中心，為銀行、保險(xiǎn)公司、科技巨頭和大學(xué)的開放交流營(yíng)造了便利的環(huán)境。

三、啟示和討論

隨著城市化程度越來(lái)越高，許多國(guó)家的“大城市病”越來(lái)越嚴(yán)重，資源耗竭、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、生態(tài)破壞等問題引發(fā)了現(xiàn)有資源環(huán)境能否承載這些大城市進(jìn)一步發(fā)展的疑問。梳理和總結(jié)新加坡在城市建設(shè)方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)城市可持續(xù)發(fā)展有重要的參考意義。

1.精準(zhǔn)規(guī)劃與減量規(guī)劃并行

由于資源稟賦的不足，新加坡從立國(guó)之初就進(jìn)行精準(zhǔn)規(guī)劃，以精確進(jìn)行區(qū)域間的資源協(xié)調(diào)配置，這些規(guī)劃幾乎涵蓋了每一個(gè)政策領(lǐng)域，如土地資源的使用、產(chǎn)業(yè)空間布局、環(huán)?？臻g預(yù)留、城市功能區(qū)劃分和交通規(guī)劃等。詳盡的規(guī)劃建立在對(duì)人口、資源和經(jīng)濟(jì)的充分調(diào)查和科學(xué)計(jì)算基礎(chǔ)之上，同時(shí)又隨著城市的發(fā)展變化而不斷調(diào)整和完善。參考新加坡的做法，我國(guó)可以在大數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，對(duì)城市各區(qū)域的功能進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，以自然資源供給為基礎(chǔ)，對(duì)產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行規(guī)劃，并輔以配套的公共服務(wù)功能，如住房、就業(yè)、交通等，以保證資源與規(guī)劃之間的高度契合。

同時(shí)，應(yīng)將“減量規(guī)劃”的新思路納入規(guī)劃工作。在粗放型的發(fā)展模式下，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)主要依賴于土地投入和人口的增加，造成了建設(shè)用地松散但人口和城市規(guī)模激增兩者并存的狀況，嚴(yán)重影響城市運(yùn)行效率，使中心城區(qū)難以負(fù)擔(dān)，這是我國(guó)很多大城市發(fā)展面臨的瓶頸。因此，必須調(diào)整思路，放棄“大而全”的“攤大餅”式發(fā)展模式，不再將盡可能多的功能放置在有限的城市空間中，而是通過科學(xué)的測(cè)算，進(jìn)行減量規(guī)劃，將城市功能進(jìn)行分流。

規(guī)劃的實(shí)施需要完善的法律體系和頂層設(shè)計(jì)。在城市承載功能的各個(gè)領(lǐng)域中，新加坡都出臺(tái)了大量具有可操作性的法律，保證規(guī)劃目標(biāo)能夠落到實(shí)處。頂層設(shè)計(jì)有效地減少了規(guī)劃層面和操作層面可能出現(xiàn)的矛盾，從源頭上避免“兩條胳膊打架”。目前，我國(guó)正在試行城市空間規(guī)劃的“多規(guī)合一”與協(xié)調(diào)機(jī)制，未來(lái)還要加快推進(jìn)空間規(guī)劃立法進(jìn)程，確保規(guī)劃的嚴(yán)肅性。

2.堅(jiān)持以人為本，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)

人既是提升城市承載功能的根本目的，又是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)不可回避的關(guān)鍵因素。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一重大變化意味著城市建設(shè)不僅應(yīng)當(dāng)重視資源和基礎(chǔ)設(shè)施承載能力的提高，更應(yīng)該關(guān)注居民對(duì)生活質(zhì)量的更高要求，以實(shí)現(xiàn)“城市，讓生活更美好”。

新加坡歷來(lái)重視人才戰(zhàn)略，尤其注重從國(guó)外引進(jìn)人才。人口增長(zhǎng)一直被認(rèn)為是城市承載問題的根源，但新加坡并未將其視為負(fù)擔(dān)，而是為不斷增長(zhǎng)的人口提供更好的環(huán)境和服務(wù)，從而吸引和留住人才。另外，通過建立和完善教育體系，加大政府投入和人才引進(jìn)，不斷提高科研水平，新加坡將人口壓力轉(zhuǎn)變?yōu)槿肆Y源，從而間接促進(jìn)了城市承載功能的提升。

不容否認(rèn)，人才資源是城市未來(lái)發(fā)展的制高點(diǎn)。自2018年以來(lái)，中國(guó)已有超過35個(gè)城市出臺(tái)了40多項(xiàng)吸引人才的政策，甚至一線城市也紛紛加入了“搶人大戰(zhàn)”。這些人才政策的核心是低門檻落戶和住房保障。但是較高的房?jī)r(jià)依然是留住人才的重要阻礙。換言之，高房?jī)r(jià)既為土地財(cái)政的城市發(fā)展模式推波助瀾，也對(duì)引進(jìn)人才產(chǎn)生擠出效應(yīng)。城市之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)給人才提供了“用腳投票”的大好機(jī)遇。所以，備受“搶人”壓力困擾的地方政府必須調(diào)整單純依靠房地產(chǎn)推動(dòng)城市化進(jìn)程的思路。為了吸引更多的不同層次人才扎根城市建設(shè)，需要進(jìn)一步加強(qiáng)住房保障，調(diào)控商品房?jī)r(jià)格，以增加二三線城市對(duì)人才的吸引力。

城市化進(jìn)程是人口不斷集聚的過程，必然會(huì)面對(duì)中心城區(qū)人口向周邊城區(qū)擴(kuò)散遷移的難題。過去調(diào)控人口遷移的主要手段是行政管制，但是緩解中心城區(qū)的人口密集問題不能只依靠行政命令。未來(lái)需要通過建立覆蓋城鄉(xiāng)、優(yōu)質(zhì)均衡的公共服務(wù)體系，通過提高生活品質(zhì)來(lái)引導(dǎo)人口遷移?！坝袦囟鹊姆?wù)”面向居民，覆蓋醫(yī)療、養(yǎng)老、旅游、體育、文化、購(gòu)物、住宿、餐飲和教育等便民服務(wù)領(lǐng)域，是吸引人口遷入的重要基礎(chǔ)。這是對(duì)過去片面追求城市規(guī)模的發(fā)展思路的一種矯正，是讓城市建設(shè)回歸“以人為中心”。

3.重視“里子”工程，融入城市更新的理念

近年來(lái)，我國(guó)部分城市在強(qiáng)降水過程中遭遇了“城市看?！钡膶擂巍！拔迨瓴挥觥薄鞍倌瓴挥觥钡膹?qiáng)降水并不是不少城市出現(xiàn)內(nèi)澇的唯一原因。盡管近年來(lái)城市規(guī)劃得到了普遍的重視，但“看不見”的基礎(chǔ)設(shè)施，如地下管廊、防洪設(shè)施等，在不少城市還存在嚴(yán)重缺陷。尤其是城市發(fā)展迅速，地面上的“面子”設(shè)施大量建設(shè)甚至出現(xiàn)冗余，地下的“里子”配套工程卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上。所以在城市規(guī)劃和改造方案中，亟需納入地下管廊建設(shè)，實(shí)現(xiàn)地上地下建設(shè)的有機(jī)統(tǒng)一。新加坡在打造水敏性城市中，著力建設(shè)地下管廊設(shè)施。傳統(tǒng)雨洪管理中排水溝等只發(fā)揮泄洪、降災(zāi)的作用，新加坡以排水系統(tǒng)為基礎(chǔ)，注重發(fā)揮其多種用途，根據(jù)自然景觀的凈化功能，建設(shè)新型的生態(tài)社區(qū)，實(shí)現(xiàn)了向環(huán)境要效益的轉(zhuǎn)變。

逐步老化或難以適應(yīng)外界變化是任何城市都無(wú)法回避的問題。因此，世界上許多城市不再只關(guān)注前期的建造，也開始加強(qiáng)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和設(shè)施的有機(jī)更新。新加坡于1974年設(shè)立了國(guó)家發(fā)展部下屬的城市重建局，以推動(dòng)城市更新重建。近年來(lái)，城市重建局在保護(hù)和傳承歷史文化的同時(shí)，在增強(qiáng)社區(qū)活力、提高環(huán)境質(zhì)量、營(yíng)造城市多樣性和認(rèn)同感方面頗有建樹。從我國(guó)的角度來(lái)看，隨著城市中人地矛盾的日益突出，舊城改造在提高城市承載力方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，需要得到更多的重視。我國(guó)應(yīng)當(dāng)在城市改造中適時(shí)融入城市更新的理念，一方面要有步驟地、有針對(duì)性地改善舊城的物質(zhì)條件，另一方面要注意保護(hù)城市傳統(tǒng)建筑的文化風(fēng)格。古老的城市建筑記錄了城市的發(fā)展演進(jìn)，它不僅是城市的不可再生資源，更是城市的底蘊(yùn)和魅力所在。目前在舊城改造運(yùn)動(dòng)中，對(duì)城市古建筑、歷史街區(qū)的大規(guī)模改造甚至是拆除重建，是對(duì)城市競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的“釜底抽薪”。城市在發(fā)展過程中自然形成了不同的功能分區(qū)，如城市中心區(qū)、邊緣區(qū)、歷史文化區(qū)、混合居住區(qū)、工業(yè)聚集區(qū)等。要根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)制定相應(yīng)的更新策略，構(gòu)建體系化的區(qū)域開發(fā)策略，從而在社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益之間尋求更好的平衡點(diǎn)，使城市更新成為城市新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

4.利用科技提高承載力，建設(shè)智慧城市

城市化必然是人流、物流、資金流和信息流等的大量匯聚，對(duì)它們的疏導(dǎo)管控需要運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行精細(xì)化管理。因此，運(yùn)用科技力量使城市變得更加智慧是信息時(shí)代提高城市承載力的重要手段。新加坡發(fā)達(dá)的電子政務(wù)系統(tǒng)，一方面能夠?yàn)榫用裉峁└鼉?yōu)質(zhì)的服務(wù);另一方面把公共政策的各個(gè)領(lǐng)域串聯(lián)起來(lái)，打破了過去城市功能相互割裂的格局。并且，卓有成效的城市規(guī)劃需要建立在詳實(shí)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上，“智慧國(guó)家”的技術(shù)支持幫助新加坡政府獲取比過去更加優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)，從而使其無(wú)論規(guī)劃方案，還是提供公共服務(wù)，都變得更加卓越。

我國(guó)從上世紀(jì)90年代啟動(dòng)“智慧城市”建設(shè)試點(diǎn)，“十二金”工程為各業(yè)務(wù)部門建起了數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)，積累了海量的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。但是系統(tǒng)之間和系統(tǒng)與外部服務(wù)領(lǐng)域之間的數(shù)據(jù)仍然是割裂的，形成一個(gè)個(gè)“信息孤島”。這些海量數(shù)據(jù)沒有運(yùn)用起來(lái)進(jìn)行再生產(chǎn)加工，數(shù)據(jù)的價(jià)值就得不到充分體現(xiàn)，公共服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域就無(wú)法實(shí)現(xiàn)“提速升級(jí)”。當(dāng)前，技術(shù)已經(jīng)不是障礙，更為重要的是打破部門利益藩籬，從而使智慧城市建設(shè)獲得質(zhì)的飛躍。

5.提高城市政府的治理能力是重心

對(duì)于城市承載力而言，自然資源稟賦是硬約束，而政府的治理能力則是軟約束，是可供挖掘的潛在資源。畢竟，再完善的規(guī)劃方案，都需要落到實(shí)處才能夠真正發(fā)揮作用。優(yōu)秀的執(zhí)行力來(lái)自于廉潔高效的政府。一定意義上說(shuō)，政府的治理能力是城市各領(lǐng)域承載力的基礎(chǔ)。

在資源匱乏的約束條件下，新加坡政府還是通過優(yōu)化資源配置，在資源利用效率上下功夫，最終使新加坡成為高人口密度城市可持續(xù)發(fā)展的典范。顯然，這一切離不開強(qiáng)而有力的好政府。新加坡政府的治理能力不僅體現(xiàn)在內(nèi)部的高效廉潔和協(xié)同合作上，更體現(xiàn)在城市經(jīng)營(yíng)上。在自然資源的剛性約束下，一個(gè)城市選擇發(fā)展什么樣的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)顯得尤為重要。目前，我國(guó)部分城市在建設(shè)上存在功能雷同、重復(fù)布局的弊端，未能凸顯自身的特色和品味。如何根據(jù)實(shí)際情況和發(fā)展規(guī)劃，在有限的資源條件下提高利用效率，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，是對(duì)城市治理者治理能力的集中考驗(yàn)。換言之，遏制攤大餅式的城市建設(shè)，事實(shí)上倒逼了城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展。在條件允許的情況下建設(shè)新區(qū)，雖然能夠增加城市的人口容量和產(chǎn)業(yè)用地，但仍然是一種擴(kuò)張性的舉措。因此，提高城市政府的治理能力，提高對(duì)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量、管理效益、用地規(guī)劃的要求是提高城市承載力的必然選擇。

隨著我國(guó)城市化的不斷深入，城市“做大規(guī)模”的發(fā)展路徑已幾近極限，應(yīng)該過渡到“調(diào)結(jié)構(gòu)”“要效益”的發(fā)展階段。城市意味著資源的集聚，也承載著居民對(duì)美好生活的向往。在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，城市綜合承載力考驗(yàn)著城市政府的治理能力。城市政府應(yīng)當(dāng)在優(yōu)化資源配置和提高資源利用效率上做好文章，以實(shí)現(xiàn)在資源有限的條件下提升城市承載力。

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Evaluation Framework and Promotion Strategy of Urban Comprehensive Carrying Capacity：

Inspiration from Singapore

Xu Guochong / Guo Xuanyu

Abstract： Urbanization means a high concentration of population resources， and there must be a boundary problem of urban bearing. How to solve the current development dilemma of big cities is a major challenge to sustainable development. As an island country with scarce natural resources， Singapore has achieved remarkable results in improving its urban carrying capacity. Based on the two theories of urban carrying capacity and resilient city， this paper constructs an analytical framework for urban comprehensive carrying capacity. Singapore's practices， such as efficient use of resources， infrastructure configuration embodying humanistic care， paying equal attention to both industrial transformation and spatial layout， providing public services around "HDB Flats"， and building smart governments are worth learning. In the future， China's urban construction needs to parallel precision planning and reduction planning， insist people-orientation， attach importance to essential projects， integrate urban renewal， build smart cities， and improve the governance capacity of the city government.

Keywords： Urban Carrying Capacity; Resilient City; Singapore

（責(zé)任編輯? ?方卿）

本文系廈門大學(xué)繁榮哲學(xué)社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目（0220-Y07200）、教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目（18JZD047）的階段性成果。

收稿日期：2019-10-22

作者簡(jiǎn)介：徐國(guó)沖? 男? （1983-? ）? 廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院副教授? 碩士生導(dǎo)師

郭軒宇? 女? （1995-? ）? 廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院碩士研究生