方俊

〔摘要〕 藥品安全協同治理的本質是一種合作治理，要求多元利益主體在厘清責任和明確分工的基礎上進行協調與配合。通過運用多案例分析法考察我國典型藥害事件的治理責任落實情況，發(fā)現各主體責任彼此孤立、整體責任落實呈碎片化特征?；诙嘀黧w責任分析框架，可從四個方面落實協同治理的多主體責任路徑：重視全方位監(jiān)管，健全政府責任體系;外部規(guī)范與內部自律同時作用，強化企業(yè)第一責任意識;整合外部協同力量，提升社會履責能力;建立政府、企業(yè)與社會聯動監(jiān)管機制，進一步規(guī)范藥品監(jiān)管工作的內容和程序，明確各責任主體在工作協調聯動過程中的有關職責。

〔關鍵詞〕 藥品安全，協同治理，多主體，責任分析框架，主體責任

〔中圖分類號〕D630?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2020）01-0092-06

藥品是維系人類健康的基石，保障藥品安全是全社會的共同責任，“是建設健康中國、增進人民福祉的重要內容，是以人民為中心發(fā)展思想的具體體現……安全的本質是一種可接受風險” 〔1 〕。藥品安全即在于“如何將藥品風險降低或控制到人類可以承受的范圍之內” 〔2 〕。近年來，接連發(fā)生的重大藥害事件使得公眾對藥品消費的滿意度、藥品風險的容忍度和藥品安全的信任度不斷降低，已有研究表明公眾對藥品消費環(huán)境總體評價較差 〔3 〕，藥品安全治理刻不容緩。

協同治理倡導以公共利益最大化為旨趣，以多元化治理主體基于明確責任基礎上的分工協作為前提。近年來關于藥品協同治理問題的研究日益增多，這些研究關注了藥品安全協同治理從單一主體責任到多元主體責任共擔問題。如：胡穎廉以政府為藥品安全責任主體研究對象，探討政府從產業(yè)安全責任到質量安全責任，再到雙重責任的邏輯轉變 〔4 〕;韓冬等以醫(yī)藥企業(yè)為研究對象，認為藥品安全責任承擔需要依靠企業(yè)內部治理和外部監(jiān)管共同推進 〔5 〕;陳永法等人以公眾為研究對象，提出細化公眾參與的治理責任，從立法決策、監(jiān)管執(zhí)法、糾紛解決三個階段提升公眾責任意識與能力 〔6 〕。但從深層次探討治理責任落實情況的研究成果尚屬空白。面對當前藥品安全問題的復雜性和多變性，從單一維度探究治理主體責任顯然已無法適應作為人民對健康生活需求題中應有之義的藥品治理成效的需要了。運用多案例分析法，構建多主體責任分析框架，從協同治理的視角明晰政府、企業(yè)和社會在藥品安全監(jiān)管中如何更好地落實各自主體責任，這是本文試圖回應的問題。

一、多主體責任分析框架與研究案例

協同治理強調多元主體與治理資源的有機結合，在共享公共事務裁量權的同時要求明確各自承擔不同的治理責任。結合我國實際情況，藥品安全的協同治理主體為政府、企業(yè)和社會，其中社會主體主要包括藥品類行業(yè)協會、媒體和公眾。上述三類主體各自承擔不同的藥品安全責任。從一個動態(tài)的過程性視角來看，藥品安全的治理分為事前、事中和事后三個環(huán)節(jié)。本文試圖從協同治理的視角界定藥品安全的治理責任，構建多主體責任分析框架，如表1所示。

表1 多主體責任框架體系

（一）多主體責任

協同治理的關鍵在于多主體的分工與合作，在職能分工各負其責的基礎上通力合作實現戮力共治共管。多主體責任具有以下幾方面的特征：一是各主體責任內容具有差異性和互補性?，F代社會的一個基本特征是分工的日益精細化和專業(yè)化，單一主體很難完成社會治理某個領域的專項工作。社會分工是社會治理的基礎，是治理主體多元化的前提條件。在監(jiān)管分工下，責任分配只有做到不重不漏、拾遺補缺，才能各司其職、密切配合，真正發(fā)揮“1+1>2”的協同治理之功效。就本文所研究的藥品安全協同治理專項工作而言，政府的職責在于實現對藥品市場和企業(yè)行為的整體監(jiān)管，著重在法律制度上做好頂層設計工作，通過法律手段、行政手段和經濟手段的“組合拳”效應實現對藥品市場和企業(yè)行為的政策引領和有效的政府規(guī)制;醫(yī)藥企業(yè)的職責在于自律自查，牢固樹立“藥品安全大于天”的安全理念，守住藥品生產和流通的“安全閥”，持之以恒建立誠信守法的企業(yè)文化、內省自查的自我約束機制和迅速有效的藥品回收救濟制度;社會的職責寬泛而有序，包括醫(yī)藥協會的行業(yè)規(guī)范監(jiān)管、媒體的輿論監(jiān)督以及社會公眾積極參與監(jiān)督。二是主體間責任有主次之分但無輕重之別。在藥品安全責任體系中，醫(yī)藥企業(yè)是第一責任人，政府是主要責任人，社會是輔助責任人，三方協同共力責任共擔方能體現治理的協同性。通過客觀審視我們發(fā)現，在當下，企業(yè)負責、政府監(jiān)管、行業(yè)自律、公眾參與、法治保障的藥品協同治理網絡尚未真正形成，多主體責任落實問題任重道遠。

（二）分環(huán)節(jié)責任

藥害事件的風險性和危害性要求我們圍繞藥品生命周期進行全程治理。只有明確各環(huán)節(jié)的治理目標、科學厘清“事前-事中-事后”各環(huán)節(jié)的治理責任，才能形成一個完整的責任閉環(huán)。分環(huán)節(jié)責任的主要特性表現為責任的相對獨立性和環(huán)節(jié)之間的傳遞性。分環(huán)節(jié)責任的獨立性在于每個環(huán)節(jié)都有各自具體的目標，責任的承擔直接受本環(huán)節(jié)目標的影響。“事前”環(huán)節(jié)的責任在于預防藥品風險;“事中”環(huán)節(jié)的責任在于排查藥品風險，在精準識別風險之后及時消弭風險;“事后”環(huán)節(jié)的責任在于及時有效阻遏藥品風險，避免危害的加劇和蔓延。分環(huán)節(jié)責任的傳遞性在于上一環(huán)節(jié)的責任會隨著本環(huán)節(jié)的結束而自動轉化為下一環(huán)節(jié)的責任，責任在不同環(huán)節(jié)之后依次傳遞接力。治理主體要把握治理過程的動態(tài)性，審時度勢，確保責任履行到位，不出現缺位、越位和錯位的問題，不出現“踢皮球”現象。

（三）多主體責任框架體系分析

協同治理主體的責任受角色分工和治理環(huán)節(jié)的雙重影響，多元主體在不同環(huán)節(jié)時段中的治理責任各有重點，具體可分為“政府-事前”“政府-事中”等九種責任。政府作為藥品安全行業(yè)監(jiān)管和社會引導的主要責任人，在“事前”環(huán)節(jié)需強化防范意識，健全法律法規(guī)，完善制度標準，運用法律手段明確醫(yī)藥行業(yè)的準入門檻、規(guī)范市場行為，通過宣傳教育提高公眾藥品安全意識、引導多元利益主體協同治理;在“事中”環(huán)節(jié)需強化監(jiān)管力量，加大藥品安全監(jiān)測檢查經費保障和隊伍建設，創(chuàng)新監(jiān)管方式，將日常監(jiān)督檢查、專項監(jiān)督檢查、藥品抽查和飛行檢查等手段有機結合起來，及時公開監(jiān)管結果，保持檢查威懾力;在“事后”環(huán)節(jié)要全面提升藥害事件應急處置工作的組織力、行動力和控制力，正確引導輿論走向，避免事態(tài)擴大，維護社會秩序安定。企業(yè)作為第一責任主體，應將自律意識貫穿全過程，在“事前”環(huán)節(jié)要加強藥品安全自我管理責任，將藥品安全作為企業(yè)生產經營的第一要務;在“事中”環(huán)節(jié)要落實藥品安全自我檢查責任，定期檢查本企業(yè)藥品安全情況，避免因管理不善而造成藥品風險遺漏;在“事后”環(huán)節(jié)針對藥品不良反應報告及時主動召回問題藥品，停業(yè)整頓，全面查找風險源頭并有效堵塞漏洞。社會作為輔助責任人，主要依靠藥品行業(yè)協會、媒體、專家等發(fā)揮規(guī)范和監(jiān)督作用，事前事中事后全流程將藥品安全置于社會公眾的監(jiān)督之下，認識到藥品安全“人人有責”，鼓勵每個獨立的藥品消費者積極參與藥品安全協同治理行動。

近年來不斷被曝光的藥害事件一次又一次地被大眾所關注，誰應對此負責的問題也被一次又一次地提起。為更加全面真實地考察治理責任的落實情況，本文選取近年來引起社會廣泛關注與討論的典型藥害案例，并且考慮了參與主體的多元性、治理過程的動態(tài)性和事件的歷時性特征。藥害事件均屬于由藥品質量缺陷而導致損害的事件，涉事主體為醫(yī)藥企業(yè)和非法團伙，問題藥品包括中藥和西藥兩類。筆者擬通過梳理事件始末，以責任為切入點，明確政府、企業(yè)和社會在具體藥害事件中扮演的角色和作用，分析多主體、各環(huán)節(jié)責任落實情況，如表2所示。

二、多主體視域下藥品安全協同治理的責任落實現狀

政府作為藥品安全協同治理的主要責任人，一直在探索如何有效實現對藥品及時、專業(yè)和有效的監(jiān)管。2013年組建的國家食品藥品安全監(jiān)督管理總局（簡稱食藥總局），是我國藥品安全治理的一個標志性事件。在此背景下，專業(yè)的藥品安全相關政策法律的制定、藥物藥品的標準制定與監(jiān)管實施等職能得到較為充分的發(fā)揮，但隨之而來的重復監(jiān)管和監(jiān)管“盲點”問題亦暴露出來。2018年3月，食藥總局并入新組建的國家市場監(jiān)督管理總局，藥品安全監(jiān)管基本實現了政府內部的同心協力。隨著國家治理能力和治理體系現代化的不斷推進，藥品安全協同治理的格局逐漸呈現出來。政府由過去的單一的行政監(jiān)管思維開始轉向重視企業(yè)、社會的治理責任和合力作用，提出建立藥品安全企業(yè)首負責任制，重視發(fā)揮市場機制和社會主體的作用。但從協同治理的角度看，藥品安全協同治理的責任落實尚存在一些亟待解決的問題。

（一）主體責任：協調性不足導致責任“孤島”現象

不同的治理主體承擔不同的治理責任，但他們并不是彼此孤立相互割裂的，在具體工作中如何把握邊界、如何銜接配合，做到貫通執(zhí)行、形成合力，這是一個很有研究意義的問題。典型藥害案例表明，各主體對藥品安全的責任意識和治理積極性普遍增強。其中，政府對案例3、4、5、6、7的披露與查處發(fā)揮了關鍵作用。在這些案件的處置過程中，不同于以往“齊二藥”、欣弗事件的事后調查，政府相關部門化被動為主動，通過飛行檢查、網絡摸查等多樣化監(jiān)測手段，及時發(fā)現問題藥品，履行監(jiān)管與懲戒職責。企業(yè)內部員工是案例1曝光的關鍵人，媒體是案例8、9引起社會廣泛關注的重要推動者，案例2則為藥品安全的社會治理參與提供了新的思路。一篇來源于自媒體平臺的科普文章將莎普愛思推至輿論的風口浪尖，多位眼科專家質疑其滴眼液的白內障治療功效，使得莎普愛思企業(yè)遭遇了巨大的信任危機，同時也使得藥品廣告宣傳成為相關監(jiān)管部門重點監(jiān)測和整治的對象。

在上述典型的十大藥害事件中，事件曝光的關鍵人多數為單一主體，在事件處置過程中多元主體間的協調性不容樂觀，難以發(fā)揮不同責任主體的協調互補作用。治理的協同性主要體現在政府部門內部協同及政府與第三方組織協同兩方面。典型藥害案例中雖有多起事件涉及跨部門、跨行政區(qū)域甚至跨國界協作，但其合作動機在于參與主體的利益粘連性，一旦藥品安全治理行為損害其中一方參與主體利益甚或是“面子工程”，基于“經濟人”自身利益最大化訴求考量，雙方或多方協同行動就難以為繼。以案例10為例，國家監(jiān)管部門查實疫苗生產商江蘇延申存在疫苗造假問題后派調查組指導江蘇省監(jiān)管部門立案調查，出于地方保護主義的慣性作祟加上藥企的重磅攻關作用，地方相關部門采取不作為的態(tài)度，企圖用拖延時間的辦法將大事化小小事化了。在官方發(fā)布問題公告四個月后，兩篇媒體報道直指江蘇延申疫苗造假案調查“漂浮”，地方政府部門陷入故意為造假企業(yè)“護短”的尷尬處境，一定程度上損害了政府的公信力和權威性。該案例所揭示的協調性不足主要體現在兩個方面：一是央地協調不暢，涉及地方利益的查處到了地方后往往遭遇“中梗阻”，地方政府監(jiān)管部門的“太極行為”不利于政府自上而下的監(jiān)管責任落實;二是政府與第三方組織協同性不夠，不利于作為社會監(jiān)管主體的第三方組織對企業(yè)的輿論監(jiān)督，也不利于增強政府的公信力。

（二）環(huán)節(jié)責任：重視程度不一導致責任落實不均

從不同環(huán)節(jié)責任角度審視典型藥害案例，治理主體對各環(huán)節(jié)的責任認知和重視程度不一致，目前仍集中關注事中風險排查及事后風險消除，事前環(huán)節(jié)的風險防控責任意識相對薄弱。一方面，早期藥害事件的經驗教訓使得治理主體聚焦于事中和事后環(huán)節(jié)。如2003年取消關木通用藥標準一事反映出此前國家在藥品不良反應檢測與報告制度、藥品召回制度方面存在的缺陷。在諸多類似事件影響下，《藥品召回管理辦法》《藥品不良反應報告和監(jiān)測管理辦法》分別于2007年和2011年開始實施。另一方面，我國藥品安全的全過程監(jiān)管尚在起步階段，事前責任落實難度大。不同于事中事后環(huán)節(jié)責任落實的技術性和執(zhí)行性，事前環(huán)節(jié)強調藥品安全治理的頂層設計與制度安排，重視治理主體的意識培養(yǎng)與能力建設，責任落實依靠監(jiān)督提醒和自身自覺。如案例1、3、10涉及問題疫苗。問題疫苗事件的不斷上演削弱了人們對國產疫苗的信心，疫苗行業(yè)急需治理，應在事前環(huán)節(jié)通過法律法規(guī)與制度安排來督促藥企加強事前防控，拓寬社會公眾的知情渠道，參與疫苗監(jiān)管，規(guī)范和引導疫苗行業(yè)的健康發(fā)展。再如案例7、8涉及問題中藥。中藥本是我國傳統醫(yī)藥文化的精華載體，中藥行業(yè)惡性競爭、制藥企業(yè)粗制濫造的問題使傳統醫(yī)藥文化蒙塵，需要各環(huán)節(jié)治理主體增強責任意識，戮力共治共管，尤其需要從源頭對中藥市場進行整頓與規(guī)范，還傳統中藥以應有美譽。

（三）二維責任：系統性欠缺導致責任履行碎片化

以典型藥害案例中的關鍵主體履責行為和事件不同環(huán)節(jié)兩個維度作為觀測點，10個案例中有6個“政府-事中”責任履行較好，4個“社會-事中”責任履行較好。除案例10以外，其余9個案例的“政府-事后”責任有較好體現，而案例10中媒體向官方輿論施壓、案例1中輿情爆發(fā)引起官方表態(tài)等行為表明“社會-事后”責任得到較好履行。相反，作為藥品安全第一責任人的醫(yī)藥企業(yè)，雖然存在主動召回問題藥品、配合監(jiān)管部門調查等事后行為，落實“企業(yè)-事后”責任，但很明顯，“企業(yè)-事前”責任是缺位的。由此觀之，“企業(yè)-事前”“政府-事前”“社會-事前”責任缺失仍是藥害問題產生的根源。由于全社會對藥品安全協同治理的系統性、整體性和前瞻性缺失，導致“主體-時間”責任分析框架下責任落實碎片化。

以案例1為例，根據長生生物內部員工舉報，國家藥監(jiān)局對企業(yè)開展飛行檢查，發(fā)現問題疫苗并通報結果;之后企業(yè)舊案曝光，又有自媒體文章梳理企業(yè)從國有到私有的來龍去脈，輿論發(fā)酵;官方積極回應，國務院調查組開展調查;嚴懲犯罪行為，數名官員被問責。該案件在全社會和國家高層的密切關注下進展迅速，對違法犯罪行為從嚴處理，使公眾利益?zhèn)Χ葔褐磷畹停_保社會情緒穩(wěn)定，“政府-事后”責任落實較快較好。值得反思的是，一些疫苗生產企業(yè)唯利是圖、政府監(jiān)管部分失靈暴露出企業(yè)和政府在事前事中環(huán)節(jié)責任履行的嚴重缺位問題，特別是法律法規(guī)不健全、信息不對稱和公民參與機制不暢等問題要求政府抓緊完善頂層設計。案例2、8、9中，媒體或專家通過輿論監(jiān)督的方式代替“政府-事中”監(jiān)管責任，使得政府事中與事后責任不銜接，“政府-事后”責任落實較為被動。

三、藥品安全協同治理的多主體責任落實路徑

埃莉諾·奧斯特羅姆的“公共池塘資源理論”（common-pool resource theory）認為，人類可以通過自身緊密的合作行為有效解決公共事務管理的困境，各相關合作方共同截污治污，一定可以實現一池碧水清澈透亮 〔7 〕53?！百Y源依賴理論”認為，任何資源都是有限度的，任何單個組織都不可能擁有實現其組織目標的全部資源，組織之間只有相互協作互助取長補短，從其他組織、群體或個人那里汲取和補充資源，才能實現互利共贏。政府也必須適時地吸納外部資源才能化解公共治理困境，實現政府職能順利運轉，提供更好的社會公共服務。就藥品安全治理而論，單靠政府顯然無法從根本上解決問題。協同治理已成為我國應對藥品公共安全問題、實現藥品安全治理能力現代化的重要創(chuàng)新手段。在協同治理過程中，政府、藥企、社會應建立起有效的多主體責任落實機制。

（一）重視全方位監(jiān)管，健全政府責任體系

藥品安全監(jiān)管屬于公共事務管理的范疇，公共事務管理的核心問題是如何建立與運用公共權力來滿足社會公共需求、實現社會公共利益最大化的問題。不同等級的公共事務管理，需要不同等級的公共權力，但就全社會而言，只有政府才具有管理全社會公共事務的廣覆蓋性的公共權力。因此，在藥品安全協同治理的主體構成中，政府是必然的主要主體，這不僅是為了履行政府職能的需要，亦是公共事務管理的必然要求，更是實現社會公正、公平與和諧的必然途徑 〔8 〕。從主體責任履責上看，面對龐大而復雜的醫(yī)藥行業(yè)，政府應構建全方位、全鏈條的藥品安全監(jiān)管網絡，完善藥品安全監(jiān)管責任體系。一是在橫向上加快建立具有中國特色的藥品安全綜合監(jiān)管機制。以大部制機構改革為契機，中央與各級地方政府可在橫向上全面整合市場綜合監(jiān)管職能，進一步推進包括藥品領域在內的市場監(jiān)管綜合執(zhí)法;重視藥品監(jiān)管的專業(yè)性，確保各級藥品監(jiān)管機構職能、隊伍、裝備、經費保障到位;完善政府市場監(jiān)管部門聯動機制，推動藥品安全部門協同治理;同時，借鑒國外成熟的藥品治理經驗，確保從分段監(jiān)管到綜合監(jiān)管的平穩(wěn)過渡。二是在縱向上加快推進科學的藥品安全屬地管理機制。應厘清藥品安全政府層級關系，壓實主體責任，健全問責機制，避免重復監(jiān)管和監(jiān)管空白，推動藥品安全府際協同治理。三是在時間節(jié)點上加快建立全鏈條藥品產業(yè)監(jiān)管模式。要以問題為導向，堅持系統、科學的原則，將注重事后風險控制的傳統監(jiān)管模式轉變到重視事前風險防控和事中風險排查的先進監(jiān)管模式上來，在監(jiān)管時間節(jié)點前移的同時全面履行各環(huán)節(jié)監(jiān)管責任。此外，有效落實政府責任還需優(yōu)化監(jiān)管資源。一方面，要重視藥品監(jiān)管的人才隊伍建設，促進執(zhí)法隊伍的職業(yè)化和專業(yè)化;另一方面，要運用先進技術創(chuàng)新監(jiān)管手段和方式，利用大數據、互聯網絡平臺，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率，實現藥品監(jiān)管的精準化、智能化和科學化。

（二）外部規(guī)范與內部自律同時作用，強化企業(yè)第一責任人意識

藥害事件的反復上演是企業(yè)內外部因素共同作用的結果，藥品企業(yè)在藥品安全多主體責任構成中處于當然的第一責任人地位。因此，提升企業(yè)責任意識應從外部制度規(guī)范和企業(yè)內部自我約束兩方面入手。首先，政府需要通過制度建設來壓實企業(yè)自我監(jiān)管的第一責任。一是要求企業(yè)積極參與藥品信息源頭追溯制度建設，即通過信息化手段，在藥品生產、流通、儲存等環(huán)節(jié)建成全覆蓋的藥品問題追溯系統，為追查可能或已經產生的藥品危害贏得寶貴的治理時間。我國藥品信息化追溯體系尚處于起步階段，需進一步明確醫(yī)藥企業(yè)在藥品追溯系統建設中負有的責任和義務，確保藥品信息互通共享，總體提升企業(yè)藥品質量管理水平。二是要求企業(yè)嚴格遵守藥品事后的不良反應報告制度和藥品召回制度。藥品企業(yè)應及時向政府有關部門報告可能與用藥有關的不良反應，配合相關部門開展相關不良反應或者群體不良事件的調查，并對已上市存在安全隱患的藥品采取召回等措施，保障公眾用藥安全，強化企業(yè)“第一責任人”意識。其次，藥品企業(yè)需要通過建立自我約束機制來增強藥品安全責任意識。一方面，企業(yè)負責人應深刻認識藥品安全對于企業(yè)生存與發(fā)展的至關重要性，將其納入企業(yè)的戰(zhàn)略目標體系之中，把“藥品安全大于天”的理念根植于企業(yè)文化之中，使企業(yè)全體員工繃緊安全責任意識這根弦不松懈;另一方面，企業(yè)需建立健全藥品安全內部管理制度，并將藥品安全指標納入每位員工和管理者的績效考評之中，將藥品安全與獎懲機制掛鉤，使企業(yè)將自我約束機制落到實處。

（三）整合外部協同力量，提升社會履責能力

從協同治理主體構成來看，社會是協同治理重要的不可或缺的主體之一。社會協同治理的根本目的是讓社會運轉起來，由此形成政府、企業(yè)與社會關系的良性循環(huán)，達致合力治理的良好治理結果 〔9 〕。社會主體的責任落實離不開政策引導、制度設計和技術支持。在政策引導方面，大力支持藥品行業(yè)協會建立行業(yè)自律規(guī)范、職業(yè)道德準則，充分發(fā)揮行業(yè)自律作用;規(guī)范媒體輿論監(jiān)督行為，及時有效地整合民眾意志，客觀真實地報道藥害事件，發(fā)揮正向輿論引導作用;鼓勵專家學者積極參與我國藥品審批制度改革，為保障上市藥品有效安全發(fā)揮作用;努力培育公民參與素養(yǎng)和技能，結合社區(qū)、學校、企業(yè)、媒體等宣傳陣地，加強藥品法律法規(guī)及政策制度的宣傳力度，提高藥品安全治理能力。在制度設計方面，既要落實藥品安全舉報獎勵機制，適當提高獎勵額度、對每次有效舉報設置最低獎勵金額等，調動公眾參與藥品安全治理的積極性，又要落實監(jiān)督舉報者的信息保密機制，防止舉報者因信息泄露而招致打擊報復，使公眾在維護自身消費者權益時無后顧之憂。在技術支持方面，充分利用大數據技術和信息網絡技術，結合“互聯網+藥品安全”模式，加強藥品信息管理平臺、藥品網絡監(jiān)督平臺建設，進一步加大藥品信息公開力度，拓寬公民參與渠道。此外，新興傳播媒體的迅速發(fā)展已然成為公民參與監(jiān)督的有效渠道，政府可通過微信、政務微博、移動APP等電子政務平臺創(chuàng)新參與渠道，提高公民參與的效率和便捷程度，提高社會整體履責能力。

（四）建立政府、企業(yè)與社會聯動監(jiān)管機制

基于協同治理視角分析政府、企業(yè)和社會作為不同的藥品責任主體各自在事前、事中和事后承擔不同的監(jiān)管責任，如果他們的監(jiān)管責任不能有效形成合力，那么這種碎片化的監(jiān)管是不可能從根本上發(fā)揮作用的。所以，需要建立政府、藥企和社會等多主體有效的聯動監(jiān)管機制，目的是進一步規(guī)范藥品監(jiān)督工作的內容和程序，明確各責任主體在工作協調聯動過程中的有關職責和工作銜接，特別是事前利用政府藥品監(jiān)督管理行政許可平臺落實許可受理。政府藥品監(jiān)督管理部門，作為協調聯動工作機制的牽頭部門對藥品生產企業(yè)涉及藥效的技術監(jiān)督、相關法律法規(guī)管理的事項進行協調，藥品企業(yè)和社會機構密切配合，切實履職盡責、形成合力，有效避免重復檢查、多頭監(jiān)管，提高行政效率，共同督促藥品企業(yè)落實質量、標準、計量等相關法律法規(guī)規(guī)定的事項。其中最為重要的是要健全聯動監(jiān)管的法律法規(guī)建設。聯動監(jiān)管的權威性源自于相關的法律法規(guī)，一切事件和活動均不得凌駕于法律法規(guī)之上，只有完善相關的法律法規(guī)，對藥品企業(yè)的監(jiān)管才能有法可依有章可循，從而順利解決相關利益矛盾。比如信息方面的法律法規(guī)，特別是在事前和事中環(huán)節(jié)，藥企要建立藥品信息定期公開制度，消除藥品信息可能存在的信息不對稱問題，為政府和社會公眾的聯動監(jiān)管提供必要的知情權，減少相互掣肘現象，不浪費任何資源和資金，真正實現政府、企業(yè)與社會聯動監(jiān)管的有效性和長效性。

綜上，近年來發(fā)生的一再觸動公眾神經的藥害事件某種程度上反映出藥品在生產、銷售和監(jiān)管環(huán)節(jié)上存在利益共謀現象。針對這個與公眾健康息息相關的問題，建立高效和長效的藥品安全協同監(jiān)管機制刻不容緩。協同治理作為創(chuàng)新社會治理模式、推進政府職能轉變、提升國家治理能力現代化的有效手段，其在藥品安全治理領域具有很好的實用性和可推廣性?；诙嘀黧w責任視角，政府、企業(yè)和社會應共同構建起全流程的藥品安全協同治理合作關系。這種合作關系可以歸納為兩種類型：第一是拾遺補缺型合作關系，主要是針對有可能存在的政府失靈和市場失靈、社會公益失靈，三者互相填補可能出現的監(jiān)管缺位;第二是協同增效型合作關系，政府、市場和社會有各自的特點和優(yōu)勢，通過緊密合作，可以實現對藥品監(jiān)管的倍增效應。我們相信，只要政府、企業(yè)和社會能夠構建起協同聯動監(jiān)管機制，界定并落實好相關各方責任，就能有效破解主體責任“孤島”現象和履責碎片化難題，從而保障藥品安全。

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責任編輯 周 榮