秦天堂

[摘要]在高等教育事業(yè)由數(shù)量擴張到內(nèi)涵提升的快速發(fā)展背景下，高等教育領(lǐng)域面臨著黨風廉政建設(shè)和反腐敗的新形勢和新任務(wù)。高校內(nèi)部，二級學院黨組織落實黨風廉政建設(shè)主體責任，還存在權(quán)力約束機制不健全、共同負責兩張皮、體制機制有缺陷等問題。借助大學章程的實施，進一步完善學院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推動大學治理現(xiàn)代化，完善黨風廉政監(jiān)督機制和責任追究制度，從源頭上規(guī)范、約束和監(jiān)督權(quán)力，從根本上促進高校黨風廉政建設(shè)，是學院級黨組織落實主體責任的必然選擇。

[關(guān)鍵詞]高校；黨組織；主體責任；廉政建設(shè)；反腐敗

落實主體責任是黨的各級組織的職責與使命。黨的十八大報告指出，“黨的基層組織是團結(jié)帶領(lǐng)群眾貫徹黨的理論和路線方針政策、落實黨的任務(wù)的戰(zhàn)斗堡壘”，闡明了基層組織在黨的各項建設(shè)事業(yè)中的地位和作用。黨的十八屆三中全會強調(diào)，“落實黨風廉政建設(shè)責任制，黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任”?；鶎狱h組織落實好主體責任既是黨章賦予的重要職責，更是黨的反腐敗體制機制適應(yīng)新的形勢發(fā)展的新要求。高校黨組織作為黨的重要組成部分，在黨的建設(shè)事業(yè)和高等教育發(fā)展事業(yè)中都具有十分重要的地位。其中，高等學校二級學院在高校事業(yè)發(fā)展中具有承上啟下的關(guān)鍵作用，研究和解決二級學院黨組織主體責任問題，對于加強高?；鶎狱h組織建設(shè)特別是落實高校黨風廉政建設(shè)責任制意義重大。

一、體制機制層面存在的不足和問題

在學校層面上，高校實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制，“高等學校黨的委員會統(tǒng)一領(lǐng)導學校工作，”[1]而高校內(nèi)設(shè)二級學院級黨組織“與院（系）行政共同負責本單位工作”[2]，保證學院的教育教學、科學研究和學院管理等各項工作順利完成。由于缺少了明確的規(guī)定性制度，“共同負責”的制度設(shè)計卻留下了二級學院黨組織和行政權(quán)力的交叉地帶。在日常實踐過程中，共同負責的實際效果往往取決于黨政兩個“一把手”彼此間的人際關(guān)系、個人素質(zhì)、性格氣質(zhì)等主觀因素。

（一）制度建設(shè)的滯后導致權(quán)力約束機制不健全

高校是人才培養(yǎng)的重要高地、意識形態(tài)的重要陣地、科技創(chuàng)新的重要基地。因此，加強高校權(quán)力監(jiān)督、規(guī)范權(quán)力運行，是推動高等教育事業(yè)發(fā)展的重要支撐，也是實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要保障。權(quán)力運行中，好的制度可以規(guī)避權(quán)力執(zhí)行、資金使用、職稱評聘等諸多方面的問題?，F(xiàn)實是高校的制度建設(shè)常常滯后于形勢發(fā)展，對發(fā)展中出現(xiàn)的新問題沒有及時建立相應(yīng)的制度來予以解決，加上利益需求的刺激和自我監(jiān)管的放松，導致權(quán)力約束機制不健全，校內(nèi)監(jiān)督乏力、社會監(jiān)督缺失、群眾監(jiān)督受阻。比如，前一階段頻繁出現(xiàn)的科研經(jīng)費案件，很大程度上反映出高校財經(jīng)制度的不完善，沒有跟上快速發(fā)展的科研投入。“大多數(shù)高校在科研管理體制上實行的是課題組負責制，各課題組自行計劃開支，科研經(jīng)費的使用權(quán)基本掌握在項目負責人手中，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機制?！盵3]在學術(shù)評價方面，行政權(quán)力主導作用較大，學院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)因缺乏有效的學術(shù)民主監(jiān)督，學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力不均衡，權(quán)力約束機制也不健全。此外，學院內(nèi)部“監(jiān)督制度的不健全，也導致了監(jiān)督權(quán)力弱化和行政權(quán)力、決策權(quán)力泛化的權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡”[4]問題。

（二）黨政權(quán)利的定位不準導致黨委行政“兩張皮”

“共同負責”在制度設(shè)計上留下的權(quán)力交叉地帶，使得二級學院黨委行政在實踐中容易出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象。學院黨委主要負責人要“支持行政負責人在職責范圍內(nèi)獨立負責地開展工作”，那么，黨組織到底要不要參與其中呢？怎么參與？參與程度如何？在缺少明確性的規(guī)定時，就極易混淆參與決策和領(lǐng)導決策的區(qū)別，也非常容易導致越位爭權(quán)、關(guān)系不睦。因此，在實踐過程中，院長、書記往往面對重大利益時極力“爭權(quán)”，出現(xiàn)一定問題時互相“踢球”，甚至把“共同負責”衍變成“共同不負責”，貽誤事業(yè)發(fā)展。加之公共權(quán)力的“公屬”性與“私掌”性的分離[5]，在自由裁量權(quán)的實踐中容易摻雜個人恩怨、個人好惡等不利于團結(jié)的因素，導致兩個“一把手”矛盾叢生、離心離德，甚至形成“團團伙伙”各行其是、互不相讓。學院黨委書記和院長不能有效配合，班子之間就不能形成合力共同促進學院事業(yè)的發(fā)展，黨組織的工作也就難以融入學院中心任務(wù)之中，主體責任的落實就成了“空中樓閣”。

（三）二級學院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的體制機制缺陷

高校二級學院黨組織一般按照學院黨委、所屬黨支部的縱向?qū)哟螛?gòu)建，這種設(shè)置缺乏黨組織的橫向溝通機制。在二級學院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中黨委和行政力量不均衡，黨組織體系在設(shè)置、人員配制等方面得不到應(yīng)有重視。同時，二級學院黨政領(lǐng)導班子究竟保持怎樣的關(guān)系？學術(shù)的權(quán)力如何與黨組織的權(quán)力和行政的權(quán)力協(xié)同發(fā)揮作用？在不同高校有不同的理解和做法，甚至同一學校不同學院之間也有不一樣的實踐，二級學院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)在體制、機制上都存在一定缺陷。二級學院黨組織往往角色定位模糊、權(quán)力邊界認識不夠清晰，在工作實踐中，很容易出現(xiàn)思想認識上的錯位、越位和缺位，一定程度上影響主體責任的落實，嚴重的甚至妨礙中心工作的開展。

二、高校黨風廉政建設(shè)和反腐敗的形勢分析

高等教育的發(fā)展一直是社會關(guān)注的熱點。校園之中出現(xiàn)的腐敗案件，極大地阻礙了我國高等教育事業(yè)的順利發(fā)展，嚴重影響和破壞了高等學府的形象。在國家全面深化改革的大背景下，高等教育領(lǐng)域面臨著黨風廉政建設(shè)和反腐敗的新形勢和新任務(wù)。一方面，政府在教育資源配置中仍然發(fā)揮著決定性作用，權(quán)力尋租帶來的廉政風險依然存在，高校也就日益成為防范廉政風險的重點部門和領(lǐng)域；另一方面，隨著改革的深化，特別是高校管理重心下移后面臨日益增多的挑戰(zhàn)，預(yù)防和遏制腐敗發(fā)生的任務(wù)不斷加重。當前，國家對高校反腐敗工作的力度是空前的，陸續(xù)查辦了一批大案要案。中央巡視組對部屬高校的巡視工作，發(fā)現(xiàn)了監(jiān)督監(jiān)管不到位、經(jīng)費管理不規(guī)范、違規(guī)現(xiàn)象突出等問題，相關(guān)責任人也給予了嚴肅處理。

（一）各類腐敗案件高發(fā)多發(fā)，高校反腐敗形勢不容樂觀

高校是象牙之塔，原本應(yīng)是社會良心的所在和道德的制高點。但是由于社會不良風氣浸染以及權(quán)力約束機制欠缺，高校各類腐敗案件呈高發(fā)多發(fā)態(tài)勢，一批高校干部邊升邊腐、鋃鐺入獄，更有甚者某些成績卓著的學科帶頭人淪為貪腐領(lǐng)頭人，教訓極為深刻。盡管高等學校的反腐工作也在大力推進，校園腐敗也在一定程度上得到了有效的遏制，但是，隨著高等教育快速發(fā)展帶來的大規(guī)模新校區(qū)建設(shè)、隨著國家科研經(jīng)費的大幅攀升帶來的項目經(jīng)費激增、隨著國家重點學科建設(shè)高投入帶來的大批量儀器設(shè)備采購等等，相關(guān)的腐敗犯罪發(fā)生率持續(xù)增長。這種增長趨勢的突出表現(xiàn)是“大案要案居多；窩案串案頻發(fā)；腐敗金額越來越多；犯罪主體職位和學歷也越來越高；犯罪影響越來越惡劣。”[6]

（二）二級學院黨組織和領(lǐng)導干部黨風廉政具體責任難界定

《關(guān)于實行黨風廉政建設(shè)責任制的規(guī)定》，明確了黨委主要負責人是單位黨風廉政建設(shè)的第一責任人，領(lǐng)導班子成員則根據(jù)工作分工，對職責范圍內(nèi)的黨風廉政建設(shè)負主要領(lǐng)導責任。對責任分工雖有明確提法，但對責任內(nèi)容的規(guī)定仍然比較籠統(tǒng)，在實際工作中，難以對號入座。為了貫徹黨風廉政責任制，很多單位逐層簽訂廉政責任狀，但內(nèi)容要求缺乏個性化，可操作性不強、實際效用不大，大多還是形式多于內(nèi)容，責任狀簽訂之后就束之高閣，難以發(fā)揮預(yù)期的作用。二級學院黨組織的職責，不像學院行政工作那樣可以量化衡量，學生畢業(yè)追求就業(yè)率，科學研究追求項目數(shù)，社會服務(wù)追求經(jīng)費額，這些都是“硬指標”，而二級學院黨組織主要的工作對象是“人”，特別是思想工作常被視為“軟任務(wù)”，工作目標無法數(shù)字化，與黨風廉政建設(shè)具體責任一樣難以量化界定。

三、學院級黨組織落實主體責任的路徑分析

（一）完善學院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

完善學院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的核心要義，就是建立完善一整套利益平衡機制。按照中央“更加注重制度建設(shè)”的要求，進一步扎牢制約權(quán)力運行的制度籠子，科學構(gòu)建高效有序的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的平衡關(guān)系。學院要結(jié)合大學章程的出臺契機，建立健全制度體系，構(gòu)建依法辦學的制度支撐，制定完善的教學科研、經(jīng)費使用、職稱評聘和項目運作等管理制度體系，同時，要嵌入針對黨風廉政建設(shè)和反腐敗問題的規(guī)章制度。只有二者高度契合、科學緊密地聯(lián)系起來，凝聚力量健全反腐倡廉法規(guī)制度體系，才能真正實現(xiàn)用制度管人、靠制度管權(quán)、按制度辦事，使各項工作有章可循、管理規(guī)范有序，主體責任的落實也就水到渠成。

（二）完善黨風廉政監(jiān)督機制

權(quán)力濫用的根本原因在于，對權(quán)力尋租行為缺乏有效的約束和監(jiān)督。因此，建立起一整套針對性強、全面并且有效的監(jiān)督體系，是落實主體責任的抓手。首先，要強化高校內(nèi)部監(jiān)督，要重視高校自己的監(jiān)管人才隊伍的建設(shè)，進一步完善內(nèi)部監(jiān)督體系。其次，要重視外部監(jiān)督，突出政府主管部門的巡視效果和威懾力，進一步強化群眾監(jiān)督意識，引入社會監(jiān)督機制。在此基礎(chǔ)上，形成科學完善的監(jiān)督體系，做到上級與下級監(jiān)督相結(jié)合、校內(nèi)與校外監(jiān)督相結(jié)合，黨內(nèi)與黨外監(jiān)督相結(jié)合、專門監(jiān)督與群眾、輿論監(jiān)督相結(jié)合，讓權(quán)力在陽光下運行，切實保障主體責任的落實。

（三）完善責任追究制度

建立健全權(quán)力主體問責制度，切實落實有權(quán)必有責、權(quán)責要對等，用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，切實將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。當前，健全高校的權(quán)力主體問責機制，厘清內(nèi)部“權(quán)力清單”和“責任清單”，進一步強化校園內(nèi)部的權(quán)力運行制衡措施，是勢在必行而條件業(yè)已成熟。二級學院黨組織要“既掛帥，又出征”，不但要按照清單行使職權(quán)，還要對履行權(quán)力的情況跟蹤觀察，對只行權(quán)不擔責的現(xiàn)象切實問責。建立和完善重大決策的程序體系，把決策行為的后果納入責任目錄，明確什么樣的重大決策需要追責，還要明確誰來追責，怎么追責。紀委作為高校紀律檢查專門機關(guān)，要切實遵循《黨的紀律檢查體制改革實施方案》精神，抓好“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風”，更加科學高效地履行執(zhí)紀監(jiān)督職責，有力推進紀律檢查體制改革等紀檢監(jiān)察重點工作，也是保障主體責任落實的關(guān)鍵所在。

[注釋]

[1]中共中央.中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例.http：//www.doc88.com/p-980399110386.html.

[2]江蘇省普通高等學校院（系）黨建工作基本標準.http：//www.ec.js.edu.cn/art/2002/12/10/art_10054_129029.html.

[3]汪保安，吳忠寧.大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革與黨風廉政建設(shè)[J].廉政文化研究，2015（2）：36-40.

[4]趙新亮.論高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力失衡與變革路徑—基于權(quán)力分配的視角[J].國家教育行政學院學報，2015（5）：64-68.

[5]尚水利.公權(quán)力的“悖論”與行政主體的責任[J].新鄉(xiāng)學院學報，2015（8）：47-51.

[6]周威名.高校腐敗犯罪研究[D].湖南大學，2014：10-11.