穆旭陽 賽倫

目前我國已經(jīng)基本建立起現(xiàn)代預(yù)算管理制度，但是從國家審計統(tǒng)計資料可以看出，我國財政預(yù)算管理方面存在反映國家戰(zhàn)略意圖不直觀、全口徑預(yù)算不完善、預(yù)算調(diào)整幅度較大等一些問題；預(yù)算審批方面表現(xiàn)出審查時間不合理的問題；預(yù)算執(zhí)行方面存在執(zhí)行不規(guī)范；這些問題都全面推進(jìn)對現(xiàn)代預(yù)算管理在造成阻礙。從國家審計監(jiān)督不斷強(qiáng)化的角度來看，不斷完善現(xiàn)代預(yù)算管理制度是當(dāng)前國家審計面臨的主要課題，本文主要對國家審計如何全面推進(jìn)現(xiàn)在預(yù)算管理問題進(jìn)行探討。

預(yù)算管理制度是國家在組織預(yù)算收入和支出活動中，劃分國家同企業(yè)、事業(yè)單位之間，中央和地方政府之間，上級與下級政府之間，在預(yù)算管理方面的職責(zé)、權(quán)限、預(yù)算收支方位以及組織原則、管理方式和機(jī)構(gòu)設(shè)置的制度。預(yù)算是在針對財政權(quán)力約束的過程中所產(chǎn)生的一種產(chǎn)物，監(jiān)管政府預(yù)算管理是全國人民利用人民代表大會制度來行使國家權(quán)力的一種重要方式。在新的發(fā)展形勢下，國家審計如何才能順利推行全口徑預(yù)算管理，對國家預(yù)算體系的完整性和統(tǒng)一性進(jìn)行有效維護(hù)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的權(quán)利制約機(jī)制的進(jìn)一步完善是當(dāng)前面臨的主要問題。

基于審計監(jiān)督視角下的預(yù)算管理存在問題

預(yù)算編制問題

1.預(yù)算編制與國家戰(zhàn)略不能實(shí)現(xiàn)完全對接

預(yù)算是非常有效的一種戰(zhàn)略執(zhí)行工具，預(yù)算編制過程中應(yīng)該將組織戰(zhàn)略作為基本導(dǎo)向。國家戰(zhàn)略主要指的是國家為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而針對公共資源進(jìn)行長期配置的一種行動計劃，國家戰(zhàn)略能夠?yàn)檎块T按照年度、部門、項(xiàng)目來實(shí)現(xiàn)公共資源的合理配置提供目標(biāo)和基本方向。由此可以看出，在國家公共資源配置過程中財政預(yù)算屬于非常重要的一項(xiàng)工具，財政預(yù)算編制必須要與國家戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)有效對接，實(shí)現(xiàn)國家治理政策與預(yù)算編制決策的有效融合。但是目前我國預(yù)算編制并不能真正的反映出國家戰(zhàn)略意圖。首先，當(dāng)前的部門預(yù)算仍然是以年度為基本單位，而國家戰(zhàn)略在2015年才真正啟動三年滾動預(yù)算編制，中期財務(wù)規(guī)劃，仍然處在起步階段；其次，部門預(yù)算編制主要采取的是“基數(shù)+增長”的模式，在進(jìn)行預(yù)算編制的時候并未對國家戰(zhàn)略及內(nèi)外部環(huán)境變化情況進(jìn)行充分考慮。

2.全口徑預(yù)算存在缺口

對于預(yù)算編制工作來說“全口徑”是最基本的要求?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》2014年8月修訂過程中明確指出“政府的全部收入和支出都應(yīng)該納入預(yù)算中”。而該預(yù)算法在修訂前，并未針對預(yù)算外收支進(jìn)行真正去除，導(dǎo)致預(yù)算編制缺乏全面性，其主要有以下一些體現(xiàn)：第一，目前我國針對四本預(yù)算并沒有真正實(shí)現(xiàn)全口徑管理。第二，在政府現(xiàn)有預(yù)算中并未將地方政府債務(wù)、準(zhǔn)財政活動、稅式支出等納入其中，從2013年國家審計署審計結(jié)果可以看出，地方性債務(wù)整體額度達(dá)到了30.3萬億元，而在政府的財政預(yù)算中大部分地方性債務(wù)并未納入其中。

3.預(yù)算調(diào)整幅度大

對于預(yù)算管理來說，預(yù)算編制是一個起點(diǎn)。如果不能保證預(yù)算編制的精確性和準(zhǔn)確性，后期控制執(zhí)行和結(jié)構(gòu)評價也將缺乏合理依據(jù)。財政預(yù)算編制還需要進(jìn)一步提升準(zhǔn)確性。首先，目前預(yù)算內(nèi)容仍然比較粗糙，預(yù)算編制并沒有從 類 、 款、項(xiàng)、目多個方面進(jìn)行細(xì)化，例如財政預(yù)算批復(fù)中“其他支出”一項(xiàng)，本身涉及數(shù)額巨大，但是該項(xiàng)支出并未從部門、項(xiàng)目的角度進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化；其次，“基數(shù)法”目前仍然在預(yù)算方法中應(yīng)用廣泛，綜合預(yù)算、零基預(yù)算應(yīng)用范圍和實(shí)際應(yīng)用效果比較有限，在這種預(yù)測方法下，預(yù)算底數(shù)不清晰，技術(shù)部分沉淀。第三，目前我國并未建立起完善的預(yù)算定額體系和支出標(biāo)準(zhǔn)，大部分預(yù)算數(shù)據(jù)都是建立在對歷年決算數(shù)據(jù)的倒退基礎(chǔ)上，與各部門公務(wù)經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)實(shí)際狀況嚴(yán)重不符；第四，預(yù)決算偏離度太高，上述預(yù)算編制存在的三點(diǎn)問題會直接導(dǎo)致預(yù)算編制缺乏前瞻性和科學(xué)性，進(jìn)而引發(fā)財政收支經(jīng)常出現(xiàn)超預(yù)算增長問題。

預(yù)算審批問題

對于預(yù)算管理來說，預(yù)算審批是非常重要的一項(xiàng)法律基礎(chǔ)，也是人大監(jiān)督非常重要的一個環(huán)節(jié)，同時也是實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理行政和立法分權(quán)治理的主要途徑。但是目前各級人大在預(yù)算監(jiān)督方面仍然存在一些問題。首先，目前我國地方人大預(yù)算工作委員會仍然處于起步發(fā)展階段，專業(yè)審查人員配置嚴(yán)重不足；其次，審查預(yù)算預(yù)留時間比較短，導(dǎo)致人大代表無法針對專業(yè)性和復(fù)雜性都非常強(qiáng)的預(yù)算草案開展詳細(xì)、實(shí)質(zhì)性審查。

國家審計預(yù)算管理政策建議

實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋，促進(jìn)全面預(yù)算管理

與企業(yè)預(yù)算相比較，雖然政府預(yù)算出現(xiàn)時間相對較早，但是目前我國政府預(yù)算管理仍然存在很多問題，實(shí)際上已經(jīng)嚴(yán)重落后于企業(yè)預(yù)算管理的發(fā)展。鑒于這個狀況，政府預(yù)算管理可以充分借鑒企業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)來實(shí)現(xiàn)逐步完善，全面預(yù)算管理轉(zhuǎn)型則是非常重要的一點(diǎn)，也就是說要在預(yù)算管理內(nèi)容方面實(shí)現(xiàn)全覆蓋，從預(yù)算程序上講要全面突出全程控制，而這一點(diǎn)的實(shí)現(xiàn)就需要充分借助國家審計的監(jiān)督手段，真正實(shí)現(xiàn)財政審計全覆蓋。

從實(shí)際角度來講，第一，財政審計應(yīng)該將重點(diǎn)工作放在地方債、非稅收入、稅式支出等一些以前從未納入預(yù)算體系的財政收支方面，通過審計來促進(jìn)改革，督促政府將全部財政收支納入預(yù)算管理中，真正實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理。第二，財政審計工作開展過程中應(yīng)該更多的傾向于制度性審計。在制度性審計模式下對內(nèi)部控制制度審計給予重視，讓審計工作的建設(shè)性作用充分發(fā)揮出來。內(nèi)部控制制度審計主要有以下一些優(yōu)點(diǎn)：首先，合規(guī)性審計側(cè)重于揭示問題，但對問題沒有追本溯源，而對大多數(shù)預(yù)算管理問題來說機(jī)制扭曲、體制障礙、管理漏洞、制度缺陷是根本性原因所在，進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部控制制度審計的主要作用是從源頭查問題，這樣才能真正解決審計整改難的問題。其次，審計資源本身相對有限，并不能夠真正針對所有審計單位進(jìn)行全面審計，在這種狀況下，審計全覆蓋應(yīng)該突出重點(diǎn)。內(nèi)部控制制度本身是單位防范風(fēng)險的一道有效屏障。能否保持內(nèi)部控制制度健全直至決定審計單位能否實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，因此不斷強(qiáng)化內(nèi)部控制制度審計非常重要。

加速績效審計轉(zhuǎn)型，完善預(yù)算績效管理

我國政府早在2014年就提出要加快建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府的理念。但是，面對政府資源消耗的經(jīng)濟(jì)性、管理效率、工作效果如何才能實(shí)現(xiàn)科學(xué)評價難度仍然非常大。要想有效解決這些問題就必須要全面推進(jìn)績效預(yù)算，而對于績效預(yù)算來說績效評價是其核心所在。通過國家審計不僅能夠全面提升績效評價的準(zhǔn)確性，同時也能夠充分發(fā)揮出國家審計的權(quán)威性，，來充分保證績效評價的客觀性和公正性。因此要快速完善部門績效評估體系，盡快推動績效預(yù)算改革。

首先，績效審計轉(zhuǎn)型要遵循循序漸進(jìn)原則。以項(xiàng)目預(yù)算作為出發(fā)點(diǎn)，針對重大投資項(xiàng)目、大額資金流向、重點(diǎn)政策開展，績效審計，針對先進(jìn)審計技術(shù)手段進(jìn)行總結(jié)后逐步推廣。其次，要遵循標(biāo)準(zhǔn)先行原則。要根據(jù)項(xiàng)目成本快速建立起高校項(xiàng)目支出績效評價體系，并將預(yù)算合同機(jī)制引入到預(yù)算編制中。最后要始終堅持結(jié)果導(dǎo)向。編制下一年度預(yù)算時要充分結(jié)合本年度財政支出績效評價結(jié)果來實(shí)現(xiàn)財政投入要合理分配，盡可能對預(yù)算尋租行為、預(yù)算棘輪現(xiàn)象進(jìn)行有效控制，最大程度實(shí)現(xiàn)政府代理成本的削減。在預(yù)算管理過程中，要充分融入戰(zhàn)略規(guī)劃理念。

結(jié)束語

現(xiàn)在預(yù)算管理要不斷提升信息披露及時性，通過社會公眾對預(yù)算支出的高度關(guān)注，讓信息公開向著更加精細(xì)化和全面化的方向發(fā)展，同時也要不斷加大國家審計整改的披露力度，逐步健全審計建議內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理改革，這樣才能保障現(xiàn)在預(yù)算管理的科學(xué)性和精確性。

（聯(lián)勤保障部隊第二儲備資產(chǎn)管理局昆明管理站）