劉振斌

摘 ? 要：近年來，隨著我國(guó)金融自由化程度的不斷提升，在金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管的博弈過程中，影子銀行規(guī)?？焖贁U(kuò)張，受到國(guó)內(nèi)外各界的廣泛關(guān)注。目前，我國(guó)對(duì)影子銀行的監(jiān)管仍處于探索完善階段，一定程度上存在缺乏監(jiān)管或監(jiān)管不足的情況，影子銀行和交叉金融業(yè)務(wù)引起的局部風(fēng)險(xiǎn)隱患不容小覷，如何防范化解影子銀行體系風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)滿足實(shí)體經(jīng)濟(jì)需求，已經(jīng)成為亟待解決的重要課題。通過梳理總結(jié)美英兩國(guó)對(duì)影子銀行的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，深入分析了影子銀行監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)，提出了健全影子銀行監(jiān)管法律法規(guī)體系，探索宏觀審慎監(jiān)管協(xié)同機(jī)制，逐步將影子銀行納入有效監(jiān)管，嚴(yán)格規(guī)范信息披露制度等政策建議。

關(guān) ?鍵 ?詞：影子銀行;金融風(fēng)險(xiǎn);金融監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F832.1 ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? 文章編號(hào)：2096-2517（2020）06-0072-07

DOI：10.16620/j.cnki.jrjy.2020.06.008

一、引言

“影子銀行”一詞起源于美國(guó)。McCulley在2007年的美聯(lián)儲(chǔ)年度金融研討會(huì)上首次使用了“shadow bank”這一概念[1]，之后Pozsar等（2013）[2]、Claessens（2012）[3]及Tucker（2010）[4]分別對(duì)影子銀行的概念進(jìn)行了界定。金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）認(rèn)為影子銀行是指那些存在于金融監(jiān)管系統(tǒng)之外，由于未受到嚴(yán)格監(jiān)管可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)及產(chǎn)生監(jiān)管套利的金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)或信用中介機(jī)構(gòu)①。 國(guó)內(nèi)監(jiān)管部門及學(xué)者也圍繞我國(guó)影子銀行的內(nèi)涵進(jìn)行了相關(guān)闡述。比如，人民銀行調(diào)查統(tǒng)計(jì)司等組成的課題組（2012）指出，影子銀行是從事金融中介活動(dòng)，表現(xiàn)出與傳統(tǒng)銀行類似的信用、期限或流動(dòng)性轉(zhuǎn)換功能，未受《巴塞爾協(xié)議III》或同等程度監(jiān)管的實(shí)體或準(zhǔn)實(shí)體[5];閻慶民等（2014）分別從廣義和狹義的角度分析了影子銀行的內(nèi)涵[6]。雖然我國(guó)在影子銀行業(yè)務(wù)的詳細(xì)分類方面存在分歧，但總的來看，這些定義基本上與FSB對(duì)待影子銀行的態(tài)度相同， 即缺乏監(jiān)管或監(jiān)管不足。

我國(guó)影子銀行本質(zhì)上與傳統(tǒng)銀行信貸無異，通過信托貸款、銀行表外業(yè)務(wù)、民間融資等渠道實(shí)現(xiàn)融資功能，形成不同于傳統(tǒng)金融系統(tǒng)的影子銀行體系。影子銀行的存在是把“雙刃劍”。一方面，影子銀行作為傳統(tǒng)銀行信貸的補(bǔ)充和替代，突破了傳統(tǒng)銀行貸款及債券投融資的限制，在其高速擴(kuò)張的同時(shí)為市場(chǎng)注入了大量的流動(dòng)性，提升了金融服務(wù)的廣度和深度，一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而且，一些資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)推動(dòng)直接融資市場(chǎng)的發(fā)展，間接促進(jìn)了利率市場(chǎng)化發(fā)展進(jìn)程。另一方面，由于影子銀行高度依賴于傳統(tǒng)銀行，常常成為商業(yè)銀行規(guī)避監(jiān)管的重要通道。近年來，銀行同業(yè)之間、銀行與非銀行金融機(jī)構(gòu)之間互動(dòng)越來越頻繁，銀行表外業(yè)務(wù)數(shù)量大幅增加，影子銀行體系內(nèi)的資金流轉(zhuǎn)愈發(fā)隱蔽和復(fù)雜，積聚了較大風(fēng)險(xiǎn)。特別是，目前我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)回報(bào)率降低，上述資金可能流入股市、樓市或在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部空轉(zhuǎn)，對(duì)貨幣市場(chǎng)和資本市場(chǎng)產(chǎn)生較大干擾，影響整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。我國(guó)金融市場(chǎng)2013年和2015年出現(xiàn)的兩次“錢荒”以及“資金空轉(zhuǎn)”“不當(dāng)操作”等問題，都反映出影子銀行給金融市場(chǎng)帶來風(fēng)險(xiǎn)隱患問題[7]。

隨著影子銀行業(yè)務(wù)大規(guī)模增長(zhǎng)，學(xué)術(shù)界和業(yè)界對(duì)影子銀行監(jiān)管的探討與日俱增。 從國(guó)外看，Schwarcz（2012）提出影子銀行產(chǎn)生的一個(gè)重要原因是受監(jiān)管的銀行與監(jiān)管之外的金融機(jī)構(gòu)存在競(jìng)爭(zhēng)，監(jiān)管制度與監(jiān)管規(guī)則的不同將市場(chǎng)進(jìn)行了分割，金融衍生產(chǎn)品交易透明度不高以及存在關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)等，導(dǎo)致金融中介機(jī)構(gòu)難以高效處理金融市場(chǎng)上的相關(guān)信息， 從而引起市場(chǎng)恐慌，最終引起系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響金融體系穩(wěn)定和安全[8]。Li等（2016）分析了影子銀行的資本監(jiān)管問題，指出影子銀行業(yè)務(wù)能夠促進(jìn)商業(yè)銀行資本收益率的提升，但會(huì)引起自身穩(wěn)定性的下降[9]。從國(guó)內(nèi)看，黃亭亭（2011）認(rèn)為，對(duì)影子銀行監(jiān)管缺失以及重視不夠是產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)的重要原因之一[10]。陳曉靜等（2016）認(rèn)為，因?yàn)橛白鱼y行可能會(huì)影響到銀行體系穩(wěn)定性， 所以應(yīng)該采取更為嚴(yán)格的監(jiān)管政策，加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管， 并且注重監(jiān)管信息的共享[11]。吳俊霖（2017）提出，提升資本監(jiān)管壓力，有利于降低商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)水平;如果商業(yè)銀行資本充足率沒有達(dá)到監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，資本監(jiān)管壓力會(huì)顯著影響商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)偏好，并表現(xiàn)為負(fù)相關(guān)關(guān)系[12]。肖立偉（2019）通過研究證實(shí)，加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管會(huì)導(dǎo)致影子銀行更為活躍， 難以達(dá)到監(jiān)管的預(yù)期效果，因此應(yīng)該擴(kuò)大監(jiān)管范圍，實(shí)施全面監(jiān)管[13]。倫詩媛（2019） 認(rèn)為影子銀行監(jiān)管不同于傳統(tǒng)的商業(yè)銀行監(jiān)管，由于影子銀行從事銀行類業(yè)務(wù)卻不受銀監(jiān)會(huì)監(jiān)督，存在很大的監(jiān)管空白[14]。

總的來看，西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)影子銀行體系的監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)過了長(zhǎng)時(shí)間的探索，特別是以美國(guó)、英國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家，已經(jīng)形成了較為完善的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和防控體系。 雖然我國(guó)影子銀行發(fā)展時(shí)間較短，構(gòu)成及發(fā)展路徑與西方發(fā)達(dá)國(guó)家有所區(qū)別[15]，但其中蘊(yùn)含的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。目前，國(guó)內(nèi)對(duì)影子銀行的監(jiān)管還處于探索完善階段，通過對(duì)比分析影子銀行在國(guó)內(nèi)外的演進(jìn)過程和監(jiān)管體制的變化，有助于完善針對(duì)影子銀行體系的金融監(jiān)管框架。因此， 本文深入分析了影子銀行監(jiān)管面臨的主要問題， 梳理總結(jié)了美英兩國(guó)對(duì)影子銀行的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，提出了相應(yīng)的政策建議。

二、 我國(guó)影子銀行監(jiān)管現(xiàn)狀及面臨的困境

（一）我國(guó)影子銀行監(jiān)管的現(xiàn)狀

從資金來源看， 對(duì)影子銀行的監(jiān)管逐步加強(qiáng)。對(duì)于銀行理財(cái)業(yè)務(wù)和同業(yè)業(yè)務(wù)存在的問題，監(jiān)管部門相繼印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)同業(yè)業(yè)務(wù)的通知》等一系列政策措施，明確了理財(cái)資金募集、操作和風(fēng)險(xiǎn)管理的要求，提出了同業(yè)拆借、同業(yè)存款等業(yè)務(wù)的具體操作標(biāo)準(zhǔn)。 中國(guó)人民銀行從2017年起將銀行理財(cái)業(yè)務(wù)納入MPA考核指標(biāo)①， 銀保監(jiān)會(huì)2018年頒布了關(guān)于銀行理財(cái)業(yè)務(wù)以及理財(cái)子公司監(jiān)管辦法①，提出了明確具體的監(jiān)管要求。這些監(jiān)管政策在提高影子銀行資金來源的透明度和合規(guī)性方面發(fā)揮了積極作用， 從資金來源上規(guī)范影子銀行業(yè)務(wù)。

從通道業(yè)務(wù)來看，對(duì)影子銀行的治理及規(guī)范是監(jiān)管的主線和重點(diǎn)。2017年之前，我國(guó)金融業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的分業(yè)監(jiān)管，銀行、信托、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)分屬不同監(jiān)管部門負(fù)責(zé)，有一定的監(jiān)管套利空間。雖然監(jiān)管部門采取大量的整治措施，但由于監(jiān)管信息溝通不暢，治理行動(dòng)統(tǒng)一性不足，資金由監(jiān)管嚴(yán)格的通道流向監(jiān)管寬松的通道，導(dǎo)致總體業(yè)務(wù)難以得到有效的控制。特別是2017年成立了金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，2018年原銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)合并為銀保監(jiān)會(huì)，形成了“一委一行兩會(huì)一局”的監(jiān)管體系，監(jiān)管部門對(duì)影子銀行的監(jiān)管力度大幅增強(qiáng)，密集出臺(tái)了一系列監(jiān)管政策，并以資管新規(guī)為契機(jī)，開展覆蓋整個(gè)資管領(lǐng)域的整治行動(dòng)，各類業(yè)務(wù)規(guī)模得到了有效的控制。數(shù)據(jù)顯示，截至2019年3月，我國(guó)影子銀行規(guī)模位列第三，達(dá)到8.2萬億美元，占全球影子銀行規(guī)模的16%②。

從資金投向看，監(jiān)管力度逐漸趨嚴(yán)。以往影子銀行主要資金投向領(lǐng)域集中于房地產(chǎn)融資以及地方政府隱性債務(wù)等方面， 由于監(jiān)管政策日趨嚴(yán)格，融資需求受到壓縮。在“房住不炒”的政策導(dǎo)向下，房地產(chǎn)開發(fā)融資方式和數(shù)額都得到了有效的規(guī)范，控制了過度融資行為。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于投向地方政府隱性債務(wù)的治理也取得了一定成效，對(duì)融資平臺(tái)的限制和管理更加嚴(yán)格，有效限制了隱性債務(wù)規(guī)模的繼續(xù)擴(kuò)張。

（二）我國(guó)影子銀行監(jiān)管面臨的主要問題

1. 監(jiān)管體系有待完善。 一是缺少統(tǒng)一的上位法。從法律層面上看，涉及影子銀行監(jiān)管的法律有《人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》等，雖然這些法律能夠?qū)鹘y(tǒng)業(yè)務(wù)發(fā)揮監(jiān)管監(jiān)督的效果，但是對(duì)影子銀行業(yè)務(wù)的規(guī)定未成體系， 內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單。從行政法規(guī)層面上看， 除了國(guó)務(wù)院辦公廳于2013年印發(fā)實(shí)施的《加強(qiáng)影子銀行監(jiān)管有關(guān)問題通知》之外，沒有專門針對(duì)影子銀行業(yè)務(wù)的條例規(guī)定。從規(guī)章制度層面看，近年來，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)等部門持續(xù)加大對(duì)影子銀行的規(guī)范力度，相繼印發(fā)實(shí)施《商業(yè)銀行理財(cái)產(chǎn)品銷售管理辦法》《資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》等，為金融監(jiān)管部門提供了監(jiān)管依據(jù)?？偟膩砜?， 對(duì)影子銀行的監(jiān)管體系以部門規(guī)章制度為主，較為繁雜，沒有形成體系，效力不足。二是監(jiān)管權(quán)限不明晰。監(jiān)管部門對(duì)影子銀行的監(jiān)管權(quán)限，存在監(jiān)管重疊或監(jiān)管真空。比如，目前對(duì)于銀信合作業(yè)務(wù)，主要由銀保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管，但是有的銀信業(yè)務(wù)已經(jīng)融入了證券行業(yè)的特征，超出了法律對(duì)銀保監(jiān)會(huì)監(jiān)管的授權(quán)范圍。 三是缺乏有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。由于監(jiān)管部門之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，存在各行其政的風(fēng)險(xiǎn)，削弱了監(jiān)管效力。

2.存在一定程度的監(jiān)管盲區(qū)。在分業(yè)監(jiān)管模式下，金融機(jī)構(gòu)雖然從事類似的業(yè)務(wù)，但卻由不同的金融監(jiān)管部門管理，而金融監(jiān)管部門之間的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)又難以統(tǒng)一，容易形成監(jiān)管套利風(fēng)險(xiǎn)。一是對(duì)商業(yè)銀行的創(chuàng)新業(yè)務(wù)監(jiān)管滯后。隨著金融創(chuàng)新的持續(xù)推進(jìn)，金融產(chǎn)品越來越復(fù)雜化和多元化，大部分含有混業(yè)的屬性，對(duì)于上述產(chǎn)品的監(jiān)管往往缺乏明確的監(jiān)管歸屬， 可能形成監(jiān)管沖突和監(jiān)管真空等問題，減弱了宏觀審慎監(jiān)管的效果。二是對(duì)信托、券商等非銀金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不足。 相較于商業(yè)銀行，非銀金融機(jī)構(gòu)不受資本充足率等監(jiān)管指標(biāo)的限制。為了避開資本監(jiān)管的規(guī)定，商業(yè)銀行常常借道非銀金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行變相融資， 隱藏了真實(shí)的信貸規(guī)模，導(dǎo)致監(jiān)管失效。 三是對(duì)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管框架缺失。目前，對(duì)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管為多頭監(jiān)管模式，通常由地方政府金融工作局主管，工商局、中小企業(yè)局予以配合支持。比如，地方政府相關(guān)部門分別對(duì)轄內(nèi)小貸公司、融資擔(dān)保公司和典當(dāng)行等實(shí)施日常管理，雖然體現(xiàn)了多角度、多元化的創(chuàng)新理念，但往往存在較為嚴(yán)重的監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空問題。

3.信息披露機(jī)制缺位。資金交易信息不透明是影子銀行最本質(zhì)的特征，這也是其難以被有效監(jiān)管的主要原因。盡管對(duì)影子銀行有信息披露的監(jiān)管要求，但是由于缺少具體的實(shí)施細(xì)則，影子銀行內(nèi)部數(shù)據(jù)的披露非常有限。一般來說，只有當(dāng)信息充分公開和降低監(jiān)管盲區(qū)的情況下，才能及時(shí)防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)， 而在數(shù)據(jù)相對(duì)匱乏的背景下，監(jiān)管部門難以獲悉影子銀行的真實(shí)情況，也無法有效識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。比如，為了規(guī)避對(duì)合意貸款規(guī)模的監(jiān)管，部分商業(yè)銀行通過影子銀行把高風(fēng)險(xiǎn)貸款轉(zhuǎn)移出表，掩蓋了可能形成的不良貸款，雖然賬面上顯示的風(fēng)險(xiǎn)水平較低，但是對(duì)影子銀行的信用風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模和質(zhì)量難以準(zhǔn)確計(jì)量，導(dǎo)致銀行業(yè)整體信用風(fēng)險(xiǎn)水平被低估，增加了我國(guó)金融市場(chǎng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。又如，由于影子銀行的存在，傳統(tǒng)廣義貨幣M2等指標(biāo)無法包括全部信用創(chuàng)造， 監(jiān)管部門在制定政策時(shí)，所參照的基礎(chǔ)難以全面反映經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況，導(dǎo)致貨幣政策指標(biāo)失真。

三、 美英兩國(guó)影子銀行監(jiān)管的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

金融危機(jī)對(duì)主要發(fā)達(dá)國(guó)家金融體系和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了較為強(qiáng)烈的沖擊，主要是由于影子銀行的膨脹及無序發(fā)展導(dǎo)致的，而根本原因在于金融監(jiān)管體制的不完善及金融監(jiān)管效力的不足：一是監(jiān)管重疊導(dǎo)致監(jiān)管效率下降，使監(jiān)管成本上升;二是監(jiān)管缺失為影子銀行提供了監(jiān)管套利的空間，機(jī)構(gòu)投資者與商業(yè)銀行大力推廣杠桿率較高的金融衍生品;三是監(jiān)管部門缺乏協(xié)調(diào)性，沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。金融危機(jī)爆發(fā)之后， 美國(guó)和英國(guó)迅速采取應(yīng)對(duì)措施，出臺(tái)一系列影子銀行監(jiān)管政策，使這兩個(gè)國(guó)家最早從危機(jī)中得以恢復(fù)，其監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)也廣泛傳播至全球其他國(guó)家，對(duì)我國(guó)同樣有借鑒意義。

（一）美國(guó)對(duì)影子銀行的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)推崇自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制， 在2007年金融危機(jī)之前， 對(duì)影子銀行實(shí)行寬松的監(jiān)管政策。金融危機(jī)爆發(fā)之后， 美國(guó)全面強(qiáng)化了對(duì)影子銀行監(jiān)管，有效遏制了風(fēng)險(xiǎn)從資本領(lǐng)域向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)散，主要代表性法案和指令有《金融監(jiān)管現(xiàn)代化藍(lán)圖》《多德—弗蘭克法案》《沃爾克規(guī)則》等。其中，《金融監(jiān)管現(xiàn)代化藍(lán)圖》 構(gòu)建了長(zhǎng)期監(jiān)管目標(biāo)和框架，提出設(shè)立商業(yè)行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)商品期貨與證券交易委員會(huì)進(jìn)行了合并?！督鹑诒O(jiān)管改革：重構(gòu)美國(guó)金融監(jiān)管體制的新基礎(chǔ)》拉開了大規(guī)模改革監(jiān)管制度的序幕，成立了金融服務(wù)監(jiān)督理事會(huì)，把證券交易委員會(huì)對(duì)投資銀行的監(jiān)管職能劃入美聯(lián)儲(chǔ)?！抖嗟隆ヌm克法案》 提出設(shè)立消費(fèi)者金融保護(hù)局和金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)，要求對(duì)私募基金、對(duì)沖基金和信用評(píng)級(jí)等機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，并把對(duì)綜合金融保險(xiǎn)公司的監(jiān)管職能劃入美聯(lián)儲(chǔ)，進(jìn)一步強(qiáng)化了美聯(lián)儲(chǔ)的職能①。

美國(guó)在保留原有監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上，把監(jiān)管范疇擴(kuò)大至影子銀行的所有業(yè)務(wù)， 并實(shí)施分類監(jiān)管。一是在協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制方面，美聯(lián)儲(chǔ)、財(cái)政部、證券交易委員會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)達(dá)成監(jiān)管信息互聯(lián)互通的共識(shí)。二是在資本管理方面，強(qiáng)化了對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)表外資產(chǎn)的資本充足管理，大幅降低了影子銀行的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。三是在會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)方面，將商業(yè)銀行的表外業(yè)務(wù)納入資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行管理。四是在信息披露管理方面，明確提出了對(duì)影子銀行信息披露的具體要求，建立更加透明的信息披露機(jī)制。

（二）英國(guó)對(duì)影子銀行的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)

金融危機(jī)前，金融服務(wù)監(jiān)管局是當(dāng)時(shí)英國(guó)惟一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)， 對(duì)金融業(yè)統(tǒng)一行使監(jiān)管職能，影子銀行體系主要包括貨幣市場(chǎng)共同基金、結(jié)構(gòu)化融資工具、資產(chǎn)支持商業(yè)化票據(jù)等。雖然英國(guó)的影子銀行體系規(guī)模小于美國(guó)，但由于英國(guó)與美國(guó)的影子銀行體系相互交織在一起，常常受到來自美國(guó)影子銀行的風(fēng)險(xiǎn)沖擊。金融危機(jī)后，英國(guó)對(duì)金融體系進(jìn)行了改革完善， 主要代表性法案和指令有《2009年銀行法案》《金融監(jiān)管的新方法：改革的藍(lán)圖》。賦予英格蘭銀行履行金融穩(wěn)定的法定職能，強(qiáng)化了其在防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的權(quán)力和責(zé)任，對(duì)金融體制進(jìn)行了全面改革：一是設(shè)立審慎監(jiān)管局，負(fù)責(zé)對(duì)銀行、保險(xiǎn)公司及可能影響到金融系統(tǒng)穩(wěn)定的投資公司實(shí)施審慎監(jiān)管，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行穩(wěn)健的經(jīng)營(yíng)策略，消除風(fēng)險(xiǎn)隱患。二是設(shè)立金融行為監(jiān)管局，負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)層面的監(jiān)管，以維護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。三是在英格蘭銀行董事會(huì)內(nèi)部成立金融政策委員會(huì)， 負(fù)責(zé)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和評(píng)估，同時(shí)賦予金融政策委員會(huì)指導(dǎo)監(jiān)督其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力，增強(qiáng)金融體系抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力①。

英國(guó)針對(duì)影子銀行進(jìn)行的監(jiān)管體系改革，有如下特點(diǎn)：一是從以往只注重微觀監(jiān)管向防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，防止個(gè)別金融機(jī)構(gòu)的危機(jī)擴(kuò)散到整個(gè)金融系統(tǒng)。 二是對(duì)中央銀行的監(jiān)管職能進(jìn)行了強(qiáng)化，授予中央銀行更多的職能，暢通了中央銀行與其他監(jiān)管部門的溝通協(xié)調(diào)渠道，加強(qiáng)了中央銀行的宏觀審慎監(jiān)管職能。三是增強(qiáng)中央銀行對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的處置功能，中央銀行有權(quán)要求系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)制定處置和恢復(fù)計(jì)劃，對(duì)那些有可能影響金融系統(tǒng)穩(wěn)定的金融機(jī)構(gòu)，可以采取分拆或者階段性持股等措施。四是監(jiān)管手段進(jìn)一步豐富，限制影子銀行行使銀行的功能，從市場(chǎng)準(zhǔn)入、資本金管理、信息披露及證券化資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重等方面加強(qiáng)了監(jiān)管。

四、 完善我國(guó)影子銀行監(jiān)管體系的思考

2008年金融危機(jī)后，以美國(guó)、英國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)影子銀行監(jiān)管的重視程度日趨加強(qiáng)，在強(qiáng)化監(jiān)管方面采取了一系列改革措施， 雖然各有側(cè)重，但主要方向基本一致，即積極降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的概率，并在監(jiān)管可控的情況下，繼續(xù)鼓勵(lì)金融創(chuàng)新的發(fā)展②。 一是凸顯了中央銀行在金融監(jiān)管中的核心作用。從以往只注重微觀監(jiān)管向防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，避免將個(gè)別金融機(jī)構(gòu)的危機(jī)擴(kuò)散到整個(gè)金融系統(tǒng)。授予中央銀行更多的職能，暢通了中央銀行與其他監(jiān)管部門的溝通協(xié)調(diào)渠道，加強(qiáng)了中央銀行的宏觀審慎監(jiān)管職能。 二是彌補(bǔ)影子銀行監(jiān)管的空缺。 將對(duì)商業(yè)銀行監(jiān)管時(shí)采用的流動(dòng)性、資本充足率等監(jiān)管指標(biāo)用于規(guī)范影子銀行，并且對(duì)影子銀行設(shè)置了更高的資本要求， 有效降低了流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)的場(chǎng)外衍生金融產(chǎn)品、并購(gòu)等交易行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，防止影子銀行的風(fēng)險(xiǎn)傳染到傳統(tǒng)銀行。 三是通過構(gòu)建信息披露與協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)的防范和監(jiān)控，提升了監(jiān)管效率。我國(guó)與美英兩國(guó)的影子銀行存在一定的相似性，即都具有復(fù)制銀行功能的特點(diǎn)，可規(guī)避常規(guī)監(jiān)管，會(huì)引起系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，因而為了達(dá)到有效監(jiān)管的目的，對(duì)影子銀行范圍的界定應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大。所以，我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以參考借鑒美國(guó)、英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，在宏觀審慎監(jiān)管體系框架下，將影子銀行全面納入商業(yè)銀行監(jiān)管范疇，嚴(yán)格實(shí)施影子銀行信息披露制度，建立監(jiān)管信息共享機(jī)制，提升影子銀行經(jīng)營(yíng)透明度，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

（一）健全影子銀行監(jiān)管法律法規(guī)體系

借鑒國(guó)際上的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)， 對(duì)于影子銀行的監(jiān)管， 應(yīng)進(jìn)一步構(gòu)建以人民銀行為核心的監(jiān)管框架。進(jìn)一步健全完善對(duì)影子銀行監(jiān)管的政策法規(guī)，以現(xiàn)有法律法規(guī)為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，不斷修訂完善《商業(yè)銀行法》《保險(xiǎn)法》《證券法》等法律法規(guī)，并堅(jiān)持以風(fēng)險(xiǎn)管理為主導(dǎo)，降低立法和監(jiān)管成本，構(gòu)建針對(duì)性強(qiáng)、完備高效的法律體系。另外，由于現(xiàn)階段民間金融的監(jiān)管主體尚未明確，地方政府出臺(tái)的規(guī)則和要求約束效力較弱，因此，圍繞影子銀行監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)快制定對(duì)民間金融監(jiān)管的法律法規(guī)。

（二）探索宏觀審慎監(jiān)管協(xié)同機(jī)制

一方面，在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)以及強(qiáng)化宏觀審慎監(jiān)管方面， 進(jìn)一步強(qiáng)化人民銀行的監(jiān)管職能。另一方面，在“一委一行兩會(huì)”格局下，明確各金融監(jiān)管部門的職責(zé)分工，構(gòu)建分工合作、職責(zé)清晰、全責(zé)匹配的監(jiān)管協(xié)同機(jī)制，對(duì)各類影子銀行業(yè)務(wù)實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管。充分運(yùn)用“穿透式”監(jiān)管理念，采取縱向與橫向多維度穿透的監(jiān)管方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)影子銀行各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)監(jiān)管。其中，在縱向上，加強(qiáng)對(duì)影子銀行資金來源與真實(shí)投向的鑒別，實(shí)現(xiàn)全過程穿透;在橫向上，透過復(fù)雜的交易模式及環(huán)節(jié)識(shí)別金融產(chǎn)品和金融行為的本質(zhì)，防止通過中間層層嵌套的交易環(huán)節(jié)拉長(zhǎng)資金鏈。

（三）逐步將影子銀行納入有效監(jiān)管

一方面，要繼續(xù)大力整治通道業(yè)務(wù)，雖然目前對(duì)影子銀行的治理取得了積極效果，但存量業(yè)務(wù)規(guī)模還較大，其復(fù)雜程度和隱蔽程度高，欺騙性強(qiáng)，要堅(jiān)持“強(qiáng)監(jiān)管、嚴(yán)監(jiān)管”的政策方向，嚴(yán)防反彈回潮，向市場(chǎng)傳遞鮮明的政策信號(hào)。同時(shí)，把握好節(jié)奏和力度，處理好監(jiān)管和產(chǎn)品創(chuàng)新的關(guān)系，防止對(duì)所有業(yè)務(wù)“一刀切”。另一方面，統(tǒng)一對(duì)影子銀行的監(jiān)管口徑。目前，相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于影子銀行的統(tǒng)計(jì)口徑還沒有達(dá)成一致，對(duì)于業(yè)務(wù)類型和影子銀行機(jī)構(gòu)的定位還不夠明確。可以借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，從廣義范疇的角度統(tǒng)計(jì)影子銀行的規(guī)模，從狹義范疇的角度進(jìn)行重點(diǎn)統(tǒng)計(jì)。將商業(yè)銀行的表外業(yè)務(wù)、所有具有信用中介功能的金融機(jī)構(gòu)及交易行為，全部納入影子銀行的統(tǒng)計(jì)范疇，并重點(diǎn)關(guān)注信托公司、委托貸款機(jī)構(gòu)、政府融資平臺(tái)及理財(cái)產(chǎn)品等體量較大的影子銀行機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)。