摘要：中國(guó)的法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)注重中國(guó)本土資源利用，尤其是中國(guó)的歷史邏輯和現(xiàn)實(shí)脈絡(luò)。黨內(nèi)法規(guī)的研究不能以西方法學(xué)為中心的形式理性作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和參照物。當(dāng)代中國(guó)法學(xué)理論對(duì)于國(guó)家法律的界定，實(shí)質(zhì)是19世紀(jì)分析法學(xué)理論的延續(xù)。黨內(nèi)法規(guī)作為自在本體，具有意思自治性、政治先導(dǎo)性、邏輯體系性等特點(diǎn)，與國(guó)家法律存在一定區(qū)別。

關(guān)鍵詞：中國(guó)特色社會(huì)主義法治;黨內(nèi)法規(guī);國(guó)家法律

中圖分類(lèi)號(hào)：D262.6

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2020.06.008

一、引言

黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，這既是適應(yīng)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的需要，也是“以黨內(nèi)法治帶動(dòng)國(guó)家法治，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的需要。社會(huì)治理的規(guī)則體系不僅包括國(guó)家法律，也包括黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的其他規(guī)范，二者共同完成了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的演繹。

黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)整體上呈現(xiàn)出更加完善的科學(xué)性和可執(zhí)行性特征，以及加速發(fā)展的趨勢(shì)。2013年，中共中央發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》以及《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（ 2013-2017 年） 》。2014 年，黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》非常明確地將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之中。2017年11月，黨的十九大報(bào)告將黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)提升到依法執(zhí)政的高度，并明確提出“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強(qiáng)和改善對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)”。在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，自2015年起從事黨內(nèi)法規(guī)研究的專(zhuān)門(mén)性機(jī)構(gòu)也逐步建立，西北政法大學(xué)、武漢大學(xué)、深圳大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)、華東政法大學(xué)、鄭州大學(xué)、廈門(mén)大學(xué)等院校相繼成立了“黨內(nèi)法規(guī)研究中心”。總體而言，國(guó)內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)研究的主體集中于黨建、法學(xué)和政治學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域，也正是這個(gè)原因，黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)多數(shù)集中于法學(xué)院、馬克思主義學(xué)院、黨校等機(jī)構(gòu)。與此研究主體相對(duì)應(yīng)，當(dāng)前研究的對(duì)象主要表現(xiàn)為三個(gè)領(lǐng)域。一是黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)認(rèn)識(shí)論，包括黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵和外延、黨內(nèi)法規(guī)中的個(gè)例研究，如《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》以及《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等具體黨內(nèi)法規(guī)的解讀。二是黨內(nèi)法規(guī)與黨的建設(shè)的關(guān)系，包括黨的制度建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)、黨內(nèi)政治生活等問(wèn)題。三是黨內(nèi)法規(guī)與依法治國(guó)的關(guān)系，包括黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)在國(guó)家治理體系和治理能力中的地位，黨內(nèi)法規(guī)的效力等問(wèn)題。

可見(jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)研究在整體上呈現(xiàn)富集的現(xiàn)象，研究成果主要集中于宏觀理論架構(gòu)和基礎(chǔ)性概念，其中的核心問(wèn)題是黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間的關(guān)系問(wèn)題，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的研究有助于準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)中國(guó)特色社會(huì)法治體系，對(duì)推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

二、緣起：法律的淵源與理論源流

現(xiàn)有的研究成果對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的理解，過(guò)分側(cè)重于靜態(tài)視角和微觀意義。與域外治理模式不同的是，我國(guó)的國(guó)家治理規(guī)范體系不僅包括國(guó)家法律，還包括黨內(nèi)法規(guī)。因此，我國(guó)的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在很大程度上表現(xiàn)為一種由傳統(tǒng)的單一規(guī)范體系向規(guī)范化的法治體系發(fā)展的過(guò)程，這就迫切需要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)予以正名和塑形，以充分發(fā)揮其在國(guó)家治理中對(duì)法律空白的填充作用。

這也就意味著，在法律的解讀和理解中，非常重要的一點(diǎn)是如何將法律作為一種事實(shí)來(lái)回應(yīng)社會(huì)的需求。對(duì)此，哈貝馬斯將法律當(dāng)作一種事實(shí)性與有效性之間的社會(huì)媒介。在對(duì)客觀主義和規(guī)范主義的研究上，哈貝馬斯認(rèn)為必須注意二者之間的緊張關(guān)系。不要固執(zhí)于一個(gè)學(xué)科的眼光，而要持開(kāi)放的態(tài)度，不同的方法論立場(chǎng)（參與者和觀察者），不同的理論目標(biāo)（意義詮釋、概念分析和描述、經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明），不同的角色視域（法官、政治家、立法者、當(dāng)事人和公民），以及不同的語(yǔ)用研究態(tài)度（詮釋學(xué)的、批判的、分析的等），對(duì)這些都要持開(kāi)放態(tài)度。[1]

普遍認(rèn)為，作為一種學(xué)術(shù)和現(xiàn)實(shí)適用的概念，當(dāng)下的法治是由著名學(xué)者戴雪在《英憲精義》中所首創(chuàng)。戴雪認(rèn)為法治具有三種含義，一是必須通過(guò)既定的程序才可以對(duì)他人的人身財(cái)產(chǎn)進(jìn)行懲罰。二是無(wú)論任何人都必須平等受到法律的約束。三是個(gè)人權(quán)利通過(guò)判例得以確立并寫(xiě)入憲法，而非由憲法所賦予?？梢?jiàn)，法治強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)對(duì)某種既定規(guī)范的嚴(yán)格遵守來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。雖然“法制”和“法治”在實(shí)踐當(dāng)中仍存在一定程度的混同，但是在理論意義和國(guó)家層面上已對(duì)二者予以了明確區(qū)分，我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)從“法制”向“法治”的長(zhǎng)足發(fā)展，已經(jīng)充分顯現(xiàn)了在國(guó)家治理層面的這種變化趨勢(shì)。

由于中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，這意味著黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨的約束也會(huì)體現(xiàn)到國(guó)家制度當(dāng)中，甚至在某些方面直接影響到了國(guó)家治理。在更為微觀的層面上，由于大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部是黨員，這就導(dǎo)致了對(duì)于權(quán)力的約束必然通過(guò)對(duì)黨員的約束得到實(shí)現(xiàn)。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，在某種程度上就是把黨員干部的權(quán)力關(guān)進(jìn)法律和黨內(nèi)法規(guī)的制度籠子里。也正是在此意義上，黨的十八屆四中全會(huì)已經(jīng)明確指出黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障。黨的十九屆四中全會(huì)將“加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”的重要部分，并置于“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的宏大視野之下。

關(guān)于法的定義一直存在于法學(xué)研究和實(shí)踐之中，也一直難以進(jìn)行清晰的界定。從法律多元主義的角度看，法學(xué)原理和官方制定的法律，以及民間形成的非官方法，共同構(gòu)成了人類(lèi)社會(huì)里國(guó)家法律的整體結(jié)構(gòu)。[2]從社會(huì)法學(xué)上來(lái)看，法律不僅包括既有的規(guī)范，而且包括可供人們合理預(yù)測(cè)審判結(jié)果的過(guò)程。[3]也就是卡多佐大法官所稱(chēng)的“司法過(guò)程”。作為分析法學(xué)派的代表人物，奧斯丁認(rèn)為法的本質(zhì)就是包含了義務(wù)和制裁的特定的命令，是有特定的主權(quán)者對(duì)其統(tǒng)治下的某個(gè)人或某些人制定的。[4]哈特在批判法律是主權(quán)者命令說(shuō)的基礎(chǔ)上，提出了法律規(guī)則說(shuō)，并認(rèn)為所有關(guān)于法律性質(zhì)的思考，都始于這種假定，即法律的存在最起碼要使某種行為具有義務(wù)性。[5]

中國(guó)現(xiàn)行法律的直接理論來(lái)源是前蘇聯(lián)時(shí)期的法學(xué)理論。在前蘇聯(lián)的法學(xué)理論中，前蘇聯(lián)總檢察長(zhǎng)維辛斯基在第一次全蘇法律工作者會(huì)議中對(duì)國(guó)家法律的界定被認(rèn)為是蘇式法律的經(jīng)典定義：“以立法形式規(guī)定的表現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)意志的行為規(guī)則和為國(guó)家政權(quán)所認(rèn)可的風(fēng)俗習(xí)慣和公共生活規(guī)則的總和，國(guó)家為了保護(hù)、鞏固和發(fā)展，對(duì)于統(tǒng)治階級(jí)有利的和愜意的社會(huì)關(guān)系和秩序，以強(qiáng)制力量保證它的施行?！盵6]這種關(guān)于法的定義顯然不同于中國(guó)的法律傳統(tǒng)。當(dāng)代中國(guó)法學(xué)理論中對(duì)于國(guó)家法律的界定，主要繼受于前蘇聯(lián)法學(xué)，并可追溯至西方經(jīng)典法學(xué)理論中的分析法學(xué)派。在一段時(shí)期內(nèi)，曾經(jīng)有學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)從西方法學(xué)研究的范式來(lái)看并不構(gòu)成法的一種形式，并據(jù)此認(rèn)為在國(guó)家法律之外并不存在其他法律。這種觀點(diǎn)的實(shí)質(zhì)是延續(xù)了19世紀(jì)分析法學(xué)理論的內(nèi)核，即只有以國(guó)家主權(quán)形式制定或認(rèn)可的某種規(guī)范才是調(diào)整行為的法。但隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法治事業(yè)的發(fā)展和完善，這種觀點(diǎn)已經(jīng)逐漸銷(xiāo)聲匿跡，越來(lái)越多的研究者普遍形成一種共識(shí)，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)的研究不能以西方法學(xué)為中心的形式理性作為評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和參照物。

三、探微：黨內(nèi)法規(guī)的自身特點(diǎn)

黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)共產(chǎn)黨治理國(guó)家的理論和實(shí)踐產(chǎn)物，在理論研究的同時(shí)必須注重其現(xiàn)實(shí)性和歷史性。目前黨內(nèi)法規(guī)呈現(xiàn)出如下基本特點(diǎn)。

●黨內(nèi)法規(guī)的意思自治性

同國(guó)家法律相比，黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)涵和外延上均有不同。國(guó)家法律的內(nèi)涵是全體公民或者絕大多數(shù)公民的共同意志，外延是對(duì)于公民行為的規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵是政黨這一個(gè)共同體的內(nèi)部治理，外延是對(duì)政黨內(nèi)部黨組織和黨員的行為要求。國(guó)家法律禁止黨內(nèi)規(guī)章制度作出與其相抵觸的規(guī)定，以維護(hù)國(guó)家法治的統(tǒng)一性。與之類(lèi)似，黨內(nèi)規(guī)章制度在政黨組織自身建設(shè)，黨內(nèi)治理方面具有意思自治性。黨內(nèi)法規(guī)作為黨的自我治理的必要方式，體現(xiàn)了政黨自身的公共意志。這一集體的公共意志并不是簡(jiǎn)單的個(gè)人意志的集合，而是經(jīng)過(guò)了民主集中制的組織程序之后，在黨的整體上所形成的統(tǒng)一意志。雖然政黨的公共意志來(lái)源于共同體內(nèi)成員的個(gè)人意志，但一旦形成公共意志以后，便已經(jīng)具有超脫于個(gè)人意志的相對(duì)獨(dú)立性。

需要指出的是，政黨組織作為個(gè)體的集合表面上是一個(gè)聯(lián)合，但是當(dāng)他們的行為被統(tǒng)一的秩序和規(guī)范所調(diào)整的時(shí)候，就真正被組織起來(lái)。用“共同體”這一術(shù)語(yǔ)來(lái)代替“聯(lián)合”，便表達(dá)了“組成”一個(gè)聯(lián)合的人們有某種共同之處的觀念，他們共同有的就是調(diào)整其相互行為的規(guī)范秩序。[7]

●黨內(nèi)法規(guī)的政治先導(dǎo)性

作為黨內(nèi)法規(guī)政治先導(dǎo)性的題中應(yīng)有之義，黨必須對(duì)自身的黨員作出高于普通公民的嚴(yán)格要求。黨內(nèi)法規(guī)是一種具有高標(biāo)準(zhǔn)的道德性質(zhì)的規(guī)范，而國(guó)家法律只是適用于全體公民的最低限度的道德規(guī)范?；谥袊?guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)和使命，黨內(nèi)法規(guī)作為對(duì)黨員直接約束的規(guī)范體系，必然對(duì)黨員提出超出普通公民的思想覺(jué)悟和最低道德規(guī)范的更高層次的要求。法律聚焦行為關(guān)系，并不調(diào)整純粹的思想關(guān)系，而黨內(nèi)法規(guī)則同時(shí)調(diào)整黨員的外在行為和思想意識(shí)，甚至對(duì)內(nèi)心的思想意識(shí)提出了非常嚴(yán)格的要求?！皟?nèi)化于心，外化于行”是黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于黨員思想的教育和行為進(jìn)行調(diào)整的形象比喻。

●黨內(nèi)法規(guī)的邏輯體系性

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第28條規(guī)定：“中央黨內(nèi)法規(guī)草案的審批，按照下列方式進(jìn)行：（一）準(zhǔn)則草案一般由中央委員會(huì)全體會(huì)議審議批準(zhǔn);（二）條例草案一般由中央政治局會(huì)議審議批準(zhǔn);（三）規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則草案一般由中央政治局常委會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn);（四）對(duì)調(diào)整范圍單一或者配套性規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則草案，可以采取傳批方式，由中央辦公廳報(bào)黨中央審批?！弊鳛檫壿嬻w系性的必然要求，黨內(nèi)法規(guī)和其他黨內(nèi)規(guī)范性文件相比具有非常嚴(yán)密完整的邏輯結(jié)構(gòu)。黨內(nèi)法規(guī)的外在形式是各類(lèi)規(guī)章制度，黨內(nèi)法規(guī)的外在形式必須是成文的形式，不包括非成文的慣例等。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第5條對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的外延作出了明確規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)的名稱(chēng)為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則。黨章對(duì)黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本規(guī)定。準(zhǔn)則對(duì)全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為等作出基本規(guī)定。條例對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定。規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則對(duì)黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規(guī)定。中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，可以使用規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則的名稱(chēng)?！边@種嚴(yán)格的體系性在文本當(dāng)中體現(xiàn)為嚴(yán)密的規(guī)范性，應(yīng)當(dāng)使用條款方式表述法規(guī)的內(nèi)容。每一個(gè)條文都對(duì)于適用條件、適用主體和相應(yīng)的行為后果作出了非常嚴(yán)密規(guī)定。

四、銜接：黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的關(guān)系

作為一種自在本體的黨內(nèi)法規(guī)必須面對(duì)和國(guó)家法律之間的銜接問(wèn)題。尤其是應(yīng)當(dāng)置于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和國(guó)家治理進(jìn)程之中，從動(dòng)態(tài)和宏觀的角度進(jìn)行研究和掌握。

首先是黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的融合性。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律本質(zhì)上都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定，其本源是融合而非分離。[8]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出了黨的立法權(quán)的具體內(nèi)容。一是對(duì)涉及重大體制和政策的事項(xiàng)必須報(bào)中央決定。二是憲法修改程序中由黨中央向全國(guó)人大提出修改建議。三是其他立法過(guò)程中的重大問(wèn)題，黨中央聽(tīng)取全國(guó)人大常委會(huì)黨組的報(bào)告。與之相對(duì)應(yīng)，《立法法》第三條也將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為原則之一：“立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持社會(huì)主義道路、堅(jiān)持人民民主專(zhuān)政、堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅(jiān)持改革開(kāi)放?！钡枰赋龅氖牵h的主張基于黨的執(zhí)政地位和先導(dǎo)地位，往往提出對(duì)現(xiàn)有制度的修改和完善，并引發(fā)國(guó)家法律的變動(dòng)。典型如國(guó)家監(jiān)察體制改革的開(kāi)展和《監(jiān)察法》的制定。黨的十九大報(bào)告提出，要構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體系，并把組建國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)列在深化黨中央機(jī)構(gòu)改革方案的第一條。這就為國(guó)家監(jiān)察體制改革確立了基本的政治方向和立法目標(biāo)。正是基于此，2017年全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》中明確指出，貫徹落實(shí)黨的十九大精神，黨中央確定的《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》是全國(guó)人大進(jìn)行監(jiān)察體制改革授權(quán)的重要來(lái)源。第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李建國(guó)在2018年3月13日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上指出，制定監(jiān)察法是貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于深化國(guó)家監(jiān)察體制改革決策部署的重大舉措。這也充分說(shuō)明了國(guó)家法律的制訂修改和黨內(nèi)法規(guī)的原則要求并不沖突。

其次是黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律條文規(guī)定的協(xié)調(diào)性。黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵守黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)的原則。所以在具體條文的制定上，黨內(nèi)法規(guī)必須同相關(guān)的法律相銜接而不能相沖突。國(guó)家監(jiān)察體制改革后的效率巨大提升，也是伴隨著合署辦公對(duì)于紀(jì)法銜接的新要求。[9]

五、結(jié)語(yǔ)

黨內(nèi)法規(guī)是極具中國(guó)特色的規(guī)則體系，發(fā)軔于中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史進(jìn)程，完善于執(zhí)政治國(guó)的實(shí)踐，并在十八大以后實(shí)現(xiàn)了更高更快的發(fā)展。黨內(nèi)法規(guī)的研究和實(shí)踐不僅關(guān)乎中國(guó)特色社會(huì)主義法治，而且間接影響國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)。如何進(jìn)一步結(jié)合中國(guó)需求，立足中國(guó)實(shí)踐，進(jìn)一步深入研究和適用黨內(nèi)法規(guī)是今后的重要研究課題。

基金項(xiàng)目

2019年度國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“健全黨和國(guó)家監(jiān)督制度研究”（19AZD025）的階段性研究成果。

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作者簡(jiǎn)介

馬康，中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院助理研究員，法學(xué)博士，研究方向：黨內(nèi)法規(guī)、監(jiān)察法。

責(zé)任編輯 李冬梅