林藝聰

(浙江警察學院 國際學院，浙江 杭州 310053)

當今世界正經歷百年未有之大變局，中國正在日益走近世界舞臺的中央。隨著構建人類命運共同體理念和“一帶一路”倡議的不斷推進，來華留學生管理工作的地位和作用日漸凸顯。在教育對外開放目標引領下，經過多年10%左右的高速增長，2005年以來，留學生總人數(shù)從14.1萬人增長到2018年的49.2萬人，成為亞洲最大留學目的地國，位居世界第三(僅次于美國和英國)[1]。在此背景下，來華留學生管理工作成為現(xiàn)代大學治理的一項重要內容，催生眾多學術研究成果，內容涉及課堂教學、日常管理、文化適應、勤工助學等諸多領域。近年來一些學者開始將協(xié)同理論引入來華留學生管理工作。如有的立足個案開展國際學生趨同管理實踐研究，豐富來華留學生管理工作理念和工作方法[2]；有的聚焦構建中外研究生協(xié)同培養(yǎng)系統(tǒng)，力圖打通國內研究生培養(yǎng)與來華留學研究生培養(yǎng)之間的通道[3]等。這些研究深化了來華留學生管理工作的理論指引，但總體上仍然需要拓展和延伸。本文在分析來華留學生管理工作的現(xiàn)狀和主要問題的基礎上，從協(xié)同理論視角著眼多主體協(xié)同，進一步探討來華留學生管理工作的創(chuàng)新路徑。

一、來華留學生管理工作現(xiàn)狀

新中國成立之初，來華留學生主要來自社會主義國家和亞非拉發(fā)展中國家的公費生。隨著改革開放的深入實施，來華留學招生限制逐步放開，層次類型不斷豐富。中國加入WTO以后，來華留學作為國際服務貿易的一種方式，自費留學比例逐步擴大?！耙粠б宦贰睂嵤┮詠?，中國加大了政府獎學金資助規(guī)模。進入新時代，來華留學工作呈現(xiàn)新氣象。

(一)規(guī)范依據(jù)日臻完善

近年來，來華留學生管理工作的規(guī)范依據(jù)迭代升級不斷健全。高等教育方面，在立法機關制定出臺《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》的基礎上，中共中央、國務院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》，提出了教育現(xiàn)代化的遠景目標。教育國際化方面，國務院先后出臺《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》和《推進共建一帶一路教育行動》等文件；教育部等八部門印發(fā)《關于加快和擴大新時代教育對外開放的意見》，對新時代教育對外開放進行重點部署；2017年教育部、公安部、外交部出臺《學校招收和培養(yǎng)國際學生管理辦法》(教育部第42號令)；2018年教育部出臺《來華留學生高等教育質量規(guī)范(試行)》。來華留學生管理工作基本實現(xiàn)有法可依。

(二)體制機制日益順暢

目前，外國留學生來華管理由教育、外交(外事)和移民管理部門三家分工負責。教育部牽頭制定學校招收外國留學生政策；外交部負責制定學習簽證政策，并負責在境外簽發(fā)長期、短期學習簽證；公安部負責制定留學生居留政策，并負責在境內簽發(fā)學習類居留許可。高校招錄的長期留學生(6個月以上)，報省級教育、外事部門審查后，憑留學生來華申請簽證表(JW201表和JW202表，經兩部門蓋章核準后，郵寄到境外)和錄取通知書向我駐外使領館申請X1簽證入境；高校招錄的短期留學生(6個月以下)，學校招錄后郵寄錄取通知書，申請人持通知書直接向我駐外使領館申請X2簽證入境。高校具體負責開展來華留學生的教學、服務和管理工作，由各行政部門和教學系部在各自職責范圍內實施趨同化管理[4]。

(三)工作成效日漸凸顯

來華留學生管理工作對我國深化對外開放、促進創(chuàng)新發(fā)展、服務外交大局、落實人才戰(zhàn)略的重要意義日漸凸顯。我國高校培養(yǎng)的“知華、友華、愛華”留學生，很多已成為各國政府、企業(yè)的駐華工作人員，有的受聘當?shù)刂匈Y企業(yè)或者從事中外文化交流，還有的已經成長為政府高官，在各行各業(yè)中發(fā)揮著中堅作用。新冠肺炎疫情期間，許多來華留學生主動配合、捐款捐物、志愿服務、積極聲援，贏得了國人點贊，網絡輿情積極正面。如津巴布韋留學生蒙亞在武漢疫情暴發(fā)后，主動報名成了一名抗疫志愿者；西班牙留學生蘇諾伊精心制作視頻，講述在中國的親身體驗，批駁國外有關中國疫情的謠言；一位來自烏茲別克斯坦的留學生在半個月內兩次坐飛機在烏國和中國之間往返，共購買了近3萬只口罩，捐贈給中國的同學、母校以及醫(yī)院……這樣的新聞不勝枚舉，充分彰顯了來華留學教育的成效[5]。

二、來華留學生管理工作的突出問題

在取得顯著成效的同時，近年來涉來華留學生網絡負面輿情時有發(fā)生，一些亂象引起公眾關注，鋒芒直指來華留學生“招生門檻低”、學校管理主體責任不落實、來華留學生存在“超國民待遇”三大問題。雖然屬于個別性和發(fā)展中的現(xiàn)象，但必須引起高度警覺。

(一)來華留學生“招生門檻低”

目前教育部實施外國留學生高校自主招生政策。入學條件方面，在《來華留學生高等教育質量規(guī)范(試行)》出臺以前，國家層面對招生沒有統(tǒng)一要求或基本門檻，都由高校自行制定招生條件，因此造成了招生門檻不一，招生門檻低的現(xiàn)象。除了提交必要的入學文件，一部分高校通過網絡對部分專業(yè)學生進行面試，但占比不高。在語言要求方面，各高校對漢語等級要求不同，部屬院校對入學的學歷生有HSK(國際漢語能力標準)要求，而部分地方院校沒有語言要求，只要求語言不過關的來華留學生學習一年漢語預科。對語言生，各高?；緹o門檻，導致申請語言生成為獲得中國居留資格最便捷的途徑之一。在經濟擔保方面，由于絕大多數(shù)高校并未要求提供經濟擔保，所以不少學校從第二學年開始就面臨一部分來華留學生無力繳納學費的情況，有的學校延遲繳納學費的學生比例始終居高不下。學者指出，我國目前來華留學生的總規(guī)模已經超越我國高等教育在世界高等教育體系中的位置。高校之間存在“降門檻、減學費、搶生源”的不良現(xiàn)象，一些高校依靠優(yōu)厚的獎學金，“降格”以求招進不少留學生[6]。

(二)學校管理主體責任落實不到位

各高校在來華留學生錄取報到、出勤檢查、校外住宿管理、學業(yè)評價、轉學審核、退學管理等方面基本建立了相應的制度規(guī)定，但個別高校存在師資力量不充足、認識模糊、管理跟不上等問題。如在管理上，個別高校師資數(shù)量達不到教育部提出的師生最低配置比例要求，留管干部的數(shù)量也和留學生的數(shù)量不相匹配。有的學校認識模糊，認為學校只負責留學生的入學招收和學業(yè)管理，與學業(yè)管理無關的住宿登記、無力繳納學費后的依法處置、從事非法就業(yè)活動等都不應該是校方的職責，應該由移民管理部門和屬地公安派出所負責。在制度落實上，少數(shù)高校在執(zhí)行留學生管理中的重要制度，如報到、出勤、學業(yè)評價、退學、轉學等不夠嚴格。對這些行為，主管部門缺乏明確的執(zhí)法依據(jù)和責任追究機制，使管理出現(xiàn)漏洞。

(三)來華留學生存在“超國民待遇”

一是在培養(yǎng)目標上，按照教育部要求，“來華留學生在學科專業(yè)上的培養(yǎng)目標和畢業(yè)要求與所在學校和專業(yè)的中國學生一致，符合相應教育層次、專業(yè)教育教學標準或相關規(guī)范”[7]。對個別語言能力和學術水平尚未達到預期標準的學生，一些院校為了讓留學生畢業(yè)，刻意延長學習時間，降低考試水平，既損壞了學校的學術聲譽，又抹黑了“留學中國”的品牌。二是在日常管理上，由于現(xiàn)實中存在的一些原因，使得高校難以做到兼顧“合理差別”的趨同化管理，從而引發(fā)本國學生和社會的異議，典型的例子如山東大學的“學伴”事件[8]。在一些大學，來華留學生的住宿、就餐等條件比國內大學生好，一直是不爭的事實。三是在違法行為處理上，由于來華留學生的“非公民身份”和文化差異、語言障礙，一些地方執(zhí)法部門缺乏涉外案件處理經驗，沒有做到“相同情況相同處理，不同情況不同對待”，從而引發(fā)網絡輿情。2019年7月，福建農林大學埃及籍留學生在街頭5次推搡交警，卻僅受到罰款處罰，公眾質疑其享受了“超國民待遇”[9]。這些都給來華留學生管理工作帶來一定的困擾和負面影響。

三、來華留學生管理工作創(chuàng)新路徑

協(xié)同理論是在系統(tǒng)論基礎上發(fā)展起來的重要理論分支。它告訴我們，系統(tǒng)能否發(fā)揮協(xié)同效應是由系統(tǒng)內部各子系統(tǒng)的協(xié)同作用決定的，協(xié)同得好，系統(tǒng)的整體性功能就好；協(xié)同得不好，整個系統(tǒng)就會陷于一種混亂無序的狀態(tài)。根據(jù)協(xié)同理論的主要觀點，來華留學生管理工作是一個龐大、開放、復雜的系統(tǒng)，要求規(guī)劃和構建好系統(tǒng)結構，針對性地對各子系統(tǒng)進行層次區(qū)分和相應修正，并遵循漲落、競爭、支配、協(xié)同等原理[10]，著眼于創(chuàng)新活動的完整過程和創(chuàng)新活動的相互融合[11]。在堅持來華留學教育基本定位和應對策略[12]及其不盲目追求國際化指標和來華留學生規(guī)模的同時，有必要進一步加強學校與政府、學校與社會、學校與學校、學校內部行政部門與教學系部及我國與留學生來源國政府的協(xié)同配合，共同推動來華留學生管理工作高質量、內涵式、有特色的創(chuàng)新發(fā)展。

(一)前移協(xié)同關口,加強前置審核

長期以來，對來華留學生的前置審查流于形式。因此，要研究如何進一步加強與駐外使領館、邊防檢查機關、移民管理部門和屬地派出所的溝通聯(lián)系，立足常態(tài)長效，發(fā)揮情報信息、證件合成、專業(yè)力量、基層管理及多警種協(xié)作優(yōu)勢，將問題學生拒堵在國門之外，并保持協(xié)調聯(lián)動和信息共享，避免留學生來華學習成為入境管制的弱環(huán)，危害國家主權、安全和發(fā)展利益。例如，美國由移民與海關執(zhí)法局通過學生和交流學者信息系統(tǒng)，英國由移民和簽證局通過積分評估制度，韓國由出入國和外國人政策本部通過簽發(fā)“返簽號碼”，日本由入國管理局簽發(fā)學習居留資格認定證明書等方式進行學習簽證簽發(fā)的前置審核。長遠來看，主管部門還應當對來華留學生的國別、地區(qū)和簽證總量分類設限。

(二)聯(lián)動協(xié)同主體,建強管理鏈條

當前，學校和教育、外事、移民管理、社區(qū)、外國人服務站等部門和單位的協(xié)作配合機制不暢，尚未形成全鏈條管理。如一些外國學生被錄取后未及時報到，部分高校也未能及時將上述人員名單通報相關業(yè)務主管部門，這容易造成隱患。2018年春節(jié)，主管部門對某大學春季學期38名錄取未報到人員主動跟進實施核查，發(fā)現(xiàn)其中16人入境、9人轉入他校、1人異地非法就業(yè)，其他無住宿登記或查無下落。因此要樹立“全周期管理”意識，對來華留學生構建從錄取通知書、簽證、入境檢查、學習(含勤工助學和校外實習)到出境的全過程動態(tài)管理體系。同時，要健全相關規(guī)章制度，明確部門職責分工。如《中華人民共和國出境入境管理法》第 42條規(guī)定的留學生勤工助學管理規(guī)定遲遲未能出臺，既不符合國際慣例，也不利于教育國際化持續(xù)發(fā)展，應該加快立法進度?？萍贾畏矫妫梢越梃b美國的SEVIS系統(tǒng)(Student and Exchange Visitors Information System)即學生及交流學者信息系統(tǒng)，研究完善全國統(tǒng)一的來華留學生服務管理信息系統(tǒng)，最大限度地將分散在各部門、各高校有關留學生的信息匯總集中建庫，打通“信息壁壘”，改變依靠留管人員自發(fā)組建QQ群、微信群的狀況，及時識別“真打工、假留學”的學生，并準確掌握轉入學生在本國是否存在違法違規(guī)等情況。

(三)拓展協(xié)同空間,深化國際合作

教育部《來華留學生高等教育質量規(guī)范(試行)》規(guī)定，來華留學生應當符合入學標準中的最低學歷要求。目前在核查入學成績方面，各校對本科生一般要求其提供高中成績，普遍對成績的真實性無法核查。因此要積極推動我國與其他國家和地區(qū)簽署政府間學歷學位互認協(xié)議，依照已簽署的互認協(xié)議執(zhí)行；尚未簽署互認協(xié)議的，要建立常態(tài)化的學歷學位核查機制，依托國際合作把牢來華留學生的基本入學標準。針對個別得到中方獎學金支持的留學生表現(xiàn)出的學習動力不強、配合度不高、不合理要求較多等問題，各高校要積極爭取上級主管部門的支持，探索建立向留學生派遣國主管部門通報學習成績和在校表現(xiàn)情況的工作機制，有效遏制“學好學壞一個樣”，避免獎學金生帶壞整體學習風氣。2018—2019學年第二學期，某高校將1名考試違紀的中國政府獎學金生的處分決定通報其本國派遣部門，不僅使本人受到教育，還使其他在校留學生受到觸動，收到良好效果。

四、結 語

協(xié)同理論是系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進來華留學生管理工作具有基礎性的思想指南和工作方法。面對來華留學生“招生門檻低”、學校管理主體責任落實不到位、來華留學生存在“超國民待遇”等問題，要把協(xié)同創(chuàng)新貫穿到來華留學教育各領域和全過程，有效防范和化解各種風險，筑牢來華留學生管理工作的安全屏障。基于多主體協(xié)同視角，通過前移協(xié)同關口有助于發(fā)揮專業(yè)作用，加強前置把關；通過加強學校和教育、外事、移民管理、社區(qū)、外國人服務站等部門和單位的聯(lián)動配合，實現(xiàn)全周期管理；通過深化與來華留學生來源國家的國際教育合作，有助于拓展協(xié)同空間,匯聚多方合力。進入新發(fā)展階段，來華留學生管理工作要不斷拓展協(xié)同創(chuàng)新路徑，適應教育對外開放的新目標和新要求，推動人類命運共同體的構建。