佘春勇

(浙江省水利水電工程質(zhì)量與安全監(jiān)督管理中心，310012，杭州)

浙江水利工程質(zhì)量移動監(jiān)管平臺圍繞“高效、便捷、實用、規(guī)范”建設(shè)目標(biāo)，把握監(jiān)督工作最重要的環(huán)節(jié)——監(jiān)督檢查，開啟了水利工程質(zhì)量監(jiān)督數(shù)字化轉(zhuǎn)型智能高效創(chuàng)新之路。

一、監(jiān)督工作分析

水利工程建設(shè)具有公益性、計劃性、行業(yè)性特點。 與市政、交通等行業(yè)相比，水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作有其自身特點，監(jiān)督工作深入工程施工階段的各個環(huán)節(jié)，“保姆式監(jiān)管”占據(jù)主導(dǎo)地位，給監(jiān)督人員帶來很大壓力。 隨著改革不斷深化， 監(jiān)管問題突顯，亟須通過管理創(chuàng)新重點解決。

1.監(jiān)管力量與投資規(guī)模

近年來浙江水利投資規(guī)模呈現(xiàn)持續(xù)高速增長態(tài)勢，“十三五”水利建設(shè)投資將超3 000 億元，較“十一五”增長近三倍，質(zhì)量監(jiān)督工作任務(wù)進一步加重。 與此同時，行政體制改革進入深水區(qū)，一方面監(jiān)督機構(gòu)“去行政化”，機構(gòu)縮編減員現(xiàn)象并不鮮見；另一方面“水利行業(yè)強監(jiān)管”成為新常態(tài)，監(jiān)督工作面臨更高要求，出現(xiàn)了監(jiān)管力量不協(xié)調(diào)、不匹配的問題。

2.監(jiān)管理念與依法行政

水利工程傳統(tǒng)質(zhì)量監(jiān)督工作慣性常常與現(xiàn)代行政理念發(fā)生沖突。 監(jiān)督機構(gòu)對工程質(zhì)量管理全過程確認(rèn)、核驗的制度安排有越位監(jiān)督之嫌，增加了監(jiān)督人員失職瀆職風(fēng)險；監(jiān)督工作重技術(shù)輕行政，更多扮演技術(shù)監(jiān)督角色，弱化了行政監(jiān)督屬性；監(jiān)督對象偏重于施工、監(jiān)理單位，對項目法人監(jiān)管則顯缺位； 監(jiān)督內(nèi)容偏重于工程實體， 不重視參建單位質(zhì)量體系建設(shè)與行為監(jiān)督，忽視了源頭管理，質(zhì)量管理治標(biāo)不治本。水利工程質(zhì)量監(jiān)督“是什么、干什么、怎么干”仍有待厘清。

3.監(jiān)管實踐與規(guī)范履職

從監(jiān)督實踐來看，水利工程質(zhì)量監(jiān)督檢查的規(guī)范性普遍不盡如人意，與依法行政有一定距離。 一是監(jiān)督檢查后“不出具檢查意見”的問題比較突出，2015 年浙江全省各級水利監(jiān)督機構(gòu)檢查意見書面化比例不足30%。二是檢查過程偏形式、走過場，“人到現(xiàn)場代表監(jiān)督到位”， 未嚴(yán)格執(zhí)行檢查程序，檢查的隨意性較大。 三是檢查質(zhì)量總體不高，監(jiān)督人員對“查什么、怎么查”不清楚，重要部位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)被遺漏或忽視，對發(fā)現(xiàn)的問題表述不清或缺乏依據(jù)。 四是問題糾正督促不力，項目法人當(dāng)甩手掌柜，責(zé)任單位敷衍應(yīng)對，許多問題屢改屢犯。

二、監(jiān)督理念重塑

1.監(jiān)督性質(zhì)

在水利行業(yè)，受建管體制、歷史沿革等因素影響，監(jiān)督機構(gòu)常常被看作參建單位。 法理上，早在《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》（國務(wù)院令第279 號）第四十三條即明確了工程質(zhì)量監(jiān)督的法律性質(zhì)，“國家實行建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度”；這樣的制度安排，主要是基于維護公眾利益和公共安全的需要；監(jiān)督機構(gòu)履行的是行政管理職能，不代替參建單位的質(zhì)量管理工作。 《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》（水利部令第7 號）第十三條則進一步明確了監(jiān)督方式及處置原則，“水利工程質(zhì)量監(jiān)督實施以抽查為主的監(jiān)督方式，運用法律和行政手段，做好監(jiān)督抽查后的處理工作”， 上述表述契合了執(zhí)法檢查的特征。

2.監(jiān)督內(nèi)容

作為一項行政行為，監(jiān)督內(nèi)容須有正確適用的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件作為執(zhí)行依據(jù)。 工程質(zhì)量監(jiān)督重點圍繞水利工程建設(shè)項目對法律法規(guī)及工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況開展，在執(zhí)行層面則以參建單位在質(zhì)量體系、行為和工程實體質(zhì)量上的法律責(zé)任與義務(wù)呈現(xiàn)。 這要求監(jiān)督人員要以系統(tǒng)思維看待水利工程建設(shè)質(zhì)量，而不是僅僅關(guān)注工程實體本身。 在“三位一體”質(zhì)量監(jiān)督模式中，質(zhì)量體系是基礎(chǔ)、是前提，質(zhì)量行為是過程、是途徑，工程實體質(zhì)量則是結(jié)果、是成效，三者環(huán)環(huán)相扣，共同形成和反映一個水利工程建設(shè)項目的質(zhì)量管理水平和狀態(tài)。

3.監(jiān)督程序

現(xiàn)代行政理念強調(diào)行政行為的合法性與正當(dāng)性， 行政程序尤其如此。 行政程序的價值，在于通過法定程序、步驟、方式來規(guī)范權(quán)力的行使，保障行政相對人的正當(dāng)權(quán)益。 《浙江省行政程序辦法》(浙江省人民政府令第348 號) 將行政檢查列入特別行政執(zhí)法程序予以規(guī)范， 可從中為監(jiān)督檢查程序找到法理來源。 具體到水利工程質(zhì)量監(jiān)督活動中， 行政程序體現(xiàn)在監(jiān)督人員身份是否合法、 檢查事項依據(jù)是否充分、 是否予以保障被檢查單位陳述申辯權(quán)、問題是否糾正閉環(huán)等。

三、業(yè)務(wù)架構(gòu)與功能實現(xiàn)

對水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作模式、監(jiān)督事項、檢查記錄、問題跟蹤及數(shù)據(jù)進行深入分析后，建立分析和組件模型。

1.工作模式團隊化

在作業(yè)控制設(shè)計中，充分考慮監(jiān)督檢查的執(zhí)法屬性， 結(jié)合監(jiān)督實踐，確立了團隊作業(yè)模式。 以監(jiān)督檢查流程為主線，研究團隊與成員之間在角色分配、職責(zé)分工、過程控制等方面的組織協(xié)作機制；研究信息化情景下的團隊協(xié)同作業(yè)，提供強大的現(xiàn)場支撐系統(tǒng)，引導(dǎo)監(jiān)督人員有效采集質(zhì)量數(shù)據(jù)， 實現(xiàn)團隊內(nèi)數(shù)據(jù)實時同步共享；將權(quán)力和責(zé)任對等體現(xiàn)在系統(tǒng)機制設(shè)計中，監(jiān)督機構(gòu)負(fù)責(zé)人、檢查發(fā)起人、參與者各司其職。

2.監(jiān)督事項清單化

監(jiān)督事項要明確“查什么”?！胺ǘ氊?zé)必須為”， 建立監(jiān)督工作責(zé)任清單，明確職責(zé)邊界。同時“法無禁止皆可為”，現(xiàn)行法律法規(guī)、規(guī)范性文件及工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)明確了有關(guān)參建各方法定責(zé)任與義務(wù)。梳理監(jiān)督事項時將兩者合二為一，互相印證，使建立的二級監(jiān)督事項清單科學(xué)、合理并成體系。

3.檢查記錄結(jié)構(gòu)化

充分考慮檢查記錄的 “證據(jù)鏈”要求，體現(xiàn)其合法性、關(guān)聯(lián)性和真實性。 借鑒證據(jù)的“七何”要素，即“何事（存在問題）、何人（責(zé)任單位）、何時、何地、何情（方式和過程）、何物、何果（隱患及后果）”，提取核心要素，建立“責(zé)任主體+存在問題+事實描述+監(jiān)督依據(jù)”四要素結(jié)構(gòu)。 “四要素結(jié)構(gòu)”將監(jiān)督檢查對象、事項、問題、依據(jù)等內(nèi)容有效關(guān)聯(lián)起來， 讓檢查記錄表述更為準(zhǔn)確、邏輯更為清晰、依據(jù)合法充分。

4.問題跟蹤機制化

問題跟蹤機制是質(zhì)量監(jiān)督工作的重要內(nèi)容。 一是要建立檢查反饋機制，聽取有關(guān)單位的陳述、申辯，履行正當(dāng)程序的要求。 二是建立問題反饋機制，根據(jù)水利工程建設(shè)項目管理參建各方職責(zé)，由項目法人負(fù)責(zé)組織有關(guān)問題的處理并向監(jiān)督機構(gòu)反饋。 三是建立問題復(fù)查機制，基于監(jiān)督履職要求，由監(jiān)督人員逐條核實監(jiān)督檢查意見是否閉合。

5.數(shù)據(jù)分析模型化

運用管理學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、系統(tǒng)分析等方法， 建立多維度數(shù)據(jù)分析和預(yù)警模型。 “數(shù)據(jù)立方體”建立了一種用于聯(lián)機實時分析（簡寫OLAP）的多維數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)。 圍繞工程項目、參建單位、監(jiān)督機構(gòu)等各種相互關(guān)聯(lián)的事務(wù)和不同的情景，通過鉆取、切片、切塊等操作，多維分析模型可以為監(jiān)督人員提供針對不同層次對象、 不同空間階段、不同屬性粒度的分析數(shù)據(jù)集。 移動智能終端或者web 平臺采集監(jiān)督數(shù)據(jù)的同時， 多維分析設(shè)計在B/S 架構(gòu)前臺同步進行成果展示。

四、結(jié) 語

浙江水利工程質(zhì)量移動監(jiān)管平臺于2016 年年初投入試運用，同年6 月正式在浙江省11 個地區(qū)92 個監(jiān)督機構(gòu)投入使用。 移動監(jiān)管平臺得到了全國各地水行政主管部門、監(jiān)督機構(gòu)的認(rèn)可與好評，天津、江蘇等省市也先后全面采用該平臺開展監(jiān)督檢查工作。2018 年，浙江各級水利監(jiān)督機構(gòu)共利用移動監(jiān)管平臺開展檢查5 081 次，參加檢查人員12 742 人次，發(fā)現(xiàn)質(zhì)量與安全問題16 705 個，問題整改率在95%以上。 平臺是浙江推動水利工程質(zhì)量“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的成功嘗試。