仝道斌，唐永梅，錢 暉，王 瑞，崔延松

（1.江蘇省宿遷市宿城區(qū)水利局，223800，宿遷；2.中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有限公司，100125，北京；3.江蘇省南通市江海測繪院有限公司，226001，南通；4.南通大學，226019，南通）

宿城區(qū)是江蘇省宿遷市的主城區(qū)。 宿城區(qū)境內水系南連洪澤湖、北接駱馬湖，依靠中運河、古黃河、西民便河、西沙河4 條骨干河道縱向引水提水灌溉。2018 年宿城區(qū)農業(yè)灌溉有效控制面積56.5 萬畝(1 畝=1/15 hm2，下同)，其中自流灌溉0.67 萬畝，泵站揚水灌溉55.83 萬畝。 根據國務院辦公廳印發(fā)的《關于推進農業(yè)水價綜合改革的意見》（國辦發(fā)〔2016〕2 號）和江蘇省政府辦公廳出臺的《關于推進農業(yè)水價綜合改革的實施意見》（蘇政辦發(fā)〔2016〕56 號）等文件要求，宿城區(qū)2016 年下半年全面推進農業(yè)水價綜合改革，截至2019 年10 月累計完成改革面積42.17 萬畝， 改革區(qū)定額控制、用水計量、水價機制、獎補規(guī)定、管水組織、長效管護6 項制度實現了協調運行，用水計量和管水組織實現了境內應改革面積的全覆蓋。

一、農民用水合作組織組建教訓

在農業(yè)水價綜合改革推進初期，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為管理單元組建的農民用水者協會由于管理單元過大，用水管理的具體事務難以統(tǒng)籌運行，管理問題較為突出；以行政村為管理單元成立的農民用水者協會分會由于運行經費的限制，管理事務與經費渠道不對稱，實際運行效率難以保證。

在總結試點經驗基礎上，依據江蘇省水利廳、發(fā)改委、民政廳、農委、工商局印發(fā)的《關于加快推進農民用水合作組織創(chuàng)新發(fā)展的指導意見》（蘇水農〔2014〕68 號），按照“因地制宜， 不生搬硬套， 不搞一個模式”原則，緊扣改革目標，立足運行實效，統(tǒng)籌因地制宜與因事制宜，對于已經成立的名存實亡的“僵尸型、休眠型”農民用水者協會按照有關政策和相關程序進行注銷。

二、農民用水合作組織組建路徑

1.根據農水工程管護需要組建

落實小型農田水利工程管護責任，是末級渠系實現農戶自律管理的關鍵， 也是落實節(jié)水責任的具體措施。 由于農業(yè)灌溉用水實行計量管理，末級計量設施管護、計量結果統(tǒng)計、考核臺賬建設、獎懲制度落實等改革涉及諸多工作任務，均需要結合末級渠道工程管護來完成。 針對小農水工程管護特點，結合已經完成的小農水產權改革形成的基礎，根據產權歸屬關系，按照“誰擁有誰管理”“誰使用誰負責”“誰用水誰付費”等管理原則，以自愿組建、市場選擇的方式，明確管護責任主體，通過細化管理內容，形成責任考核體系，而并不局限于形式和名稱。

2.依托灌溉泵站管理主體組建

宿城區(qū)境內現有提水灌溉泵站300 余座， 分為水源泵站和終端灌溉泵站，終端灌溉泵站總控制面積占應改面積的99%。 水源泵站一般由灌區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站管理，終端灌溉泵站多數由村組統(tǒng)一管理或由農戶承包管理。 終端灌溉泵站提水量實行以電折水全覆蓋計量，即通過實測單體灌溉泵站水電轉換系數，乘以灌溉期實際用電量， 計算出灌溉期實際用水量。根據這一特點，水源泵站由灌區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立的農民用水者協會管理， 村組統(tǒng)一管理的終端灌溉泵站則由灌溉服務隊或農民用水者協會分會進行管理， 農戶承包管理的終端灌溉泵站采取由水利部門備案登記的管理方式，成立用水組或用水小組， 組長由終端灌溉泵站承包人或村組管水員擔任，將計量、收費、協商定價、獎懲考核等改革任務下沉到末級終端灌溉泵站，實現了事權與財權的有效結合。

3.借助鄉(xiāng)賢義務護水體系組建

2017 年，宿城區(qū)政協為落實“綠色增值強生態(tài)”發(fā)展目標，在全國率先推行了“鄉(xiāng)賢護碧水”工作，對小河、小塘、小溝、小渠、小庫“五小水體”實行“鄉(xiāng)賢義務護水”管理體制，以補充延伸區(qū)鄉(xiāng)村三級河長體系，實現河長全覆蓋。 這一管理體制具有以下特點： 一是依靠政協行政推動，鄉(xiāng)賢協會組織實施；二是已經形成常態(tài)管護工作機制，物質保障、水體立牌、管護責任、管護標準、護水檔案等管護條件落實到位； 三是管護內容、管水鄉(xiāng)賢與灌溉管理、管（放）水員有職責交叉； 四是水利部門負責指導培訓，并參與鄉(xiāng)賢護水行動。 根據以上特點，采取由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站備案登記方式將職責交叉的管護主體列入農民用水合作組織進行管理。

4.立足耕地流轉承包大戶組建

耕地流轉是土地集約經營的主要方式。 宿城區(qū)境內耕地流轉方式主要有兩種模式，一是農業(yè)（農墾）產業(yè)集團大規(guī)模承包經營模式，承包范圍內水系調整、設施投資、灌溉取水自主管理， 水利部門負責灌溉水源、骨干工程建設； 二是村組農民自發(fā)流轉、協商承包模式，這一流轉經營模式規(guī)模小，大多數在村內進行，經營者大部分為本村村民，承包范圍內工程建設、設施配套、水源保證等工作仍由水利部門負責。 針對兩種模式特點分別采取兩種組建方式，即大規(guī)模承包經營模式在承包責任主體內部組建灌溉服務隊， 負責用水計量、灌溉管理，對接灌區(qū)管理機構或鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站， 履行用水考核等目標責任；小規(guī)模承包經營模式融合終端灌溉泵站農民用水合作組織形式，以成立灌溉用水小組形式， 履行水費收繳、計量考核等工作任務。

5.優(yōu)化灌區(qū)行政管理單元組建

宿城區(qū)境內現有船行、 運南、皂河三大灌區(qū)管理機構，全覆蓋境內水稻種植區(qū)。 三大灌區(qū)管理機構隸屬區(qū)水利局，實行事業(yè)管理、財政差額補助方式。 灌區(qū)涵蓋的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站由區(qū)水利局垂直管理， 人員經費全額列入財政預算。灌溉水源骨干工程、終端灌溉泵站依據水系特點和權屬關系， 由灌區(qū)管理機構和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站分別管理。

針對這一特點，除以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為行政單元成立農民用水者協會外，在三大灌區(qū)也相應地成立農民用水者協會，與灌區(qū)管理機構合署辦公，主要負責人由灌區(qū)選派負責人兼任，組成人員根據水費收繳、計量考核、渠道管護等工作實際，推薦有關責任人組成。

三、完善農民用水合作組織政策

1.出臺農民用水合作組織實施細則

農民用水合作組織實現有效運行，必須具備四個條件：一是事務與報酬落到實處；二是承擔事務與完成質量實行掛鉤考核；三是運行方式與行政管理措施有效結合；四是組織模式與管理對象相互適應。

根據宿城區(qū)農業(yè)灌溉水情特點結合改革的任務和目標，針對宿城區(qū)農民用水合作組織組建方式、業(yè)務范圍、扶持措施、考核標準、考核方法等內容，農業(yè)水價綜合改革有關部門聯合行文出臺了《宿城區(qū)農民用水合作組織規(guī)范管理、實效運行和創(chuàng)新發(fā)展實施細則》。

2.明確農民用水合作組織管理內容

農業(yè)水價綜合改革的綜合性特點表現為用水指標實行定額控制，用水多少實行分類計量，用水價格實行依價調節(jié)， 定額內用水實行財政補貼，定額內節(jié)水實行節(jié)水獎勵，超定額用水實行累進加價，末級渠系實行農民自律長效管理。 這些改革內容和管理措施最終都將落實到農民用水合作組織。 因此合理界定農民用水合作組織關系改革的成效。

根據宿城區(qū)農業(yè)灌溉特點，明確農民用水合作組織業(yè)務范圍為：末級渠系小型農田水利工程設施管護，具體內容包括支渠以下灌溉渠道、田間配水建筑物、終端揚水泵站以及兼有排澇功能的溝閘涵等工程設施管護。灌溉用水計量設施管護和運行管理，具體內容包括計量儀表的安全運行、終端泵站以電折水計量要素獲取和統(tǒng)計分析、 計量結果的統(tǒng)計報送等。水利工程水費收繳和組織機電排灌費協商定價，具體內容包括完成水利工程水費收繳任務、按協商定價程序組織機電排灌費協商聽證、落實灌溉用水費價管理措施。 按照農業(yè)水價綜合改革要求記錄有關臺賬，具體內容包括灌溉面積、種植類型、水量分配、取水方式、泵站布局、計量結果、水價結構、獎補和累進加價等。

3.實行管理績效運行經費掛鉤考核

在明確考核標準的前提下制定考核方法。 具體考核方法包括考核頻次、考核主體、考核等次等內容。 農民用水合作組織實行年度全面考核、專項內容考核和不定期考核、抽查考核相結合。 考核責任主體原則上委托社會中介機構完成，也可由有關行政主管部門成立考核小組完成。 針對考核內容形成評分標準，按百分制量值劃分優(yōu)秀、良好、合格、不合格等級，并按照等級比例 （2:4:3:1） 進行強制約束，從而形成競爭局勢。

四、農民用水合作組織運行效果

1.推進措施落到實處

農業(yè)水價綜合改革依靠行政推動，但改革的根本保障在于科學的制度設計，改革的根本動力在于建立有效的利益機制。宿城區(qū)多元化組建農民用水合作組織、細化運行管理方法的實踐表明， 農業(yè)水價綜合改革的定額控制、用水計量、水價機制、獎補規(guī)定、長效管護5 項推進措施實現協調運行的關鍵是科學組建農民用水合作組織。

2.改革制度協調運行

農業(yè)水價綜合改革的定額控制、用水計量、水價機制、獎補規(guī)定、管水組織、長效管護6 項改革內容的核心是用水計量， 即計量實現定額考核，定額考核運行水價機制，水價機制規(guī)范獎補規(guī)定， 獎補規(guī)定促進長效管護。 計量管理不僅僅是安裝計量設施、創(chuàng)新以電折水計量方法，更為重要的是如何使用計量結果。 宿城區(qū)多元化組建農民用水合作組織、細化運行管理方法的實踐也表明，改革制度協調運行， 必須依靠農民用水合作組織。

3.自律管理共享受益

實效運行農民用水合作組織的最終目標是實現農業(yè)灌溉末級渠系的自律管理，并通過相應措施推進自律管理制度的形成。 宿城區(qū)多元化組建農民用水合作組織、細化運行管理方法的實踐還表明，農民自律管理制度落到實處， 隨著節(jié)水目標的實現，農民得到了水價補貼，國家和農民共享了改革利益。

4.農戶滿意水費到位

水利工程水費收繳率低的癥結在于末級渠系用水矛盾沒有得到根本解決， 農戶對灌溉效益的預期差距使得農民不愿意繳納水費。 宿城區(qū)多元化組建農民用水合作組織、細化運行管理方法的實踐更清楚表明，末級渠系用水實行有序管理，提高了供水保證率， 隨著灌溉效益的提高， 農民的覺悟水平并未影響水費收繳到位。

五、農民用水合作組織建設經驗

宿城區(qū)的實踐表明農業(yè)水價綜合改革任務的完成及其后續(xù)管理的長效運行，關鍵在于因地制宜、因事制宜組建農民用水合作組織。農民用水合作組織實現有序運行， 需根據事務職責合理確定管理權， 組建模式必須與管理內容實現有效結合，考核需要結合經費渠道和補助規(guī)模推行制度化， 最終形成組建方式、運行模式、補助形式、考核目標的規(guī)范化管理。