趙曉峰 趙瑩雪

(北京市懷柔區(qū)人民檢察院，北京 101400)

習(xí)近平總書記在2019年1月15日至16日召開的中央政法工作會議上強(qiáng)調(diào)，要加快推進(jìn)政法隊伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，忠誠履職盡責(zé)，勇于擔(dān)當(dāng)作為，銳意改革創(chuàng)新。其中，“專業(yè)化”的提出是對政法隊伍建設(shè)的要求，當(dāng)然也是對檢察機(jī)關(guān)辦案組織構(gòu)建的要求。同年1月17日，最高人民檢察院黨組書記、檢察長張軍在全國檢察長會議上還提出，要“突出專業(yè)化建設(shè)、促進(jìn)專業(yè)能力提升”，尤其是在把負(fù)責(zé)審查逮捕和審查起訴的機(jī)構(gòu)合并起來形成“捕訴一體”后，使得“刑事檢察突出的就是專業(yè)化”。因此，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的大背景下，有必要針對辦案組織尤其是獨(dú)任檢察官專業(yè)化構(gòu)建進(jìn)行探索，不斷促進(jìn)政法隊伍尤其是檢察隊伍建設(shè)朝著高精尖水平邁進(jìn)。

一、專業(yè)化獨(dú)任檢察官之內(nèi)涵及特性

新修訂的《人民檢察院組織法》用專門的章節(jié)即第三章對辦案組織進(jìn)行規(guī)定，其中，第28條根據(jù)辦案組織中的內(nèi)部組成，即檢察官在其中的人數(shù)，將辦案組織分為獨(dú)任檢察官和檢察官辦案組，同時還規(guī)定了檢察長和檢察委員會的職能作用。其中在檢察官辦案組中，檢察長指定其中一名檢察官擔(dān)任主辦檢察官，發(fā)揮組織指揮作用。

獨(dú)任檢察官，突出檢察官主體地位，是最基本的辦案組織形式，是檢察機(jī)關(guān)辦理案件的細(xì)胞單元，主要根據(jù)檢察官和檢察輔助人員的學(xué)歷背景、專業(yè)背景等，合理組合配置，其內(nèi)部人員、關(guān)系等相對穩(wěn)定，以達(dá)到案件辦理提質(zhì)增效的目的。該辦案組織并非易變模式，能夠反復(fù)用于司法辦案工作。[1]其中，專業(yè)化的獨(dú)任檢察官主要是指以獨(dú)任檢察官為基本單元、以專業(yè)人才為核心辦理專門類型案件、形式較為固定的辦案組織。該獨(dú)任檢察官從辦理專門類別案件出發(fā)，通過檢察官和檢察輔助人員協(xié)作配合以及專業(yè)能力、專業(yè)精神的專門培養(yǎng)，提高辦案質(zhì)效，驅(qū)動辦案組織從專門化向?qū)I(yè)化“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變。主要具備的特性有：專門性、權(quán)責(zé)性、相對性。

一是專門性。專門領(lǐng)域案件的辦理是專業(yè)化實(shí)現(xiàn)的前提。在遇到專門領(lǐng)域案件時，如果是具有相應(yīng)背景知識或相關(guān)工作經(jīng)歷的獨(dú)任檢察官辦理，則會在事實(shí)認(rèn)定和法律適用上更為容易和準(zhǔn)確。這就要求獨(dú)任檢察官負(fù)責(zé)專門類型案件辦理，其不僅要懂法律知識，還須在專門領(lǐng)域有所涉獵，例如負(fù)責(zé)科技類犯罪的專業(yè)化獨(dú)任檢察官，就需要專門掌握計算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)等相關(guān)知識。當(dāng)然，專門領(lǐng)域案件專門辦理，更是契合了習(xí)近平總書記在《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》中提出“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)”的要求。

二是權(quán)責(zé)性。辦案組織中，最核心的要素就是人。權(quán)責(zé)明晰的人員配置為專業(yè)化獨(dú)任檢察官案件辦理的提質(zhì)增效提供保障。一般而言，獨(dú)任檢察官，由一名員額檢察官和若干名檢察輔助人員組成，檢察輔助人員包括檢察官助理和書記員。其內(nèi)部人員自下而上的專業(yè)能力由弱至強(qiáng)、辦案內(nèi)容從程序至實(shí)體、法律監(jiān)督權(quán)力由小及大。而司法行政人員，例如司法警察、檢察技術(shù)人員，則不在辦案組織內(nèi)，其為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部統(tǒng)籌調(diào)配。

三是相對性。一方面是指獨(dú)任檢察官中檢察官權(quán)力的相對性。根據(jù)檢察官辦案責(zé)任制，獨(dú)任檢察官中的檢察官對辦理專門類型案件作出的決定負(fù)責(zé)。根據(jù)《人民檢察院組織法》規(guī)定，檢察長、檢委會對案件作出決定的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。另一方面是指獨(dú)任檢察官辦理案件類型專門化的相對性。例如負(fù)責(zé)行政檢察和負(fù)責(zé)刑事檢察的獨(dú)任檢察官專司涉及對應(yīng)領(lǐng)域的案件，兩者在承辦案件類型上存在相對性。

二、獨(dú)任檢察官專業(yè)化構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)瓶頸

獨(dú)任檢察官專業(yè)化構(gòu)建，能夠促進(jìn)檢察職能優(yōu)化配置，但檢察實(shí)踐中仍然存在一定的現(xiàn)實(shí)瓶頸。

(一)地域特點(diǎn)因素：各區(qū)域檢察機(jī)關(guān)的檢察業(yè)務(wù)側(cè)重點(diǎn)不同

不同檢察機(jī)關(guān)由于所處區(qū)域的發(fā)展側(cè)重點(diǎn)不同，政治、經(jīng)濟(jì)、文化水平不一，造成受理案件類型的地域差異。例如根據(jù)《北京城市總體規(guī)劃(2016-2035)》，北京要構(gòu)建“一核一主一副、兩軸多點(diǎn)一區(qū)”的城市空間結(jié)構(gòu)，其中“一主”即中心城區(qū)，高尖端企業(yè)集聚，相關(guān)檢察機(jī)關(guān)在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面下了大力氣，比方說海淀區(qū)檢察院成立專門的知識產(chǎn)權(quán)案件檢察部，內(nèi)設(shè)多個專業(yè)化辦案組，專門辦理相關(guān)案件；“一區(qū)”即生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，在該區(qū)域的檢察機(jī)關(guān)，工作側(cè)重點(diǎn)、專業(yè)化辦案組的設(shè)置必將向環(huán)境資源方面傾斜。因此，存在各地區(qū)獨(dú)任檢察官的專業(yè)類型分布不均衡、專門類型案件的專業(yè)化水平不協(xié)調(diào)等現(xiàn)象。

(二)業(yè)務(wù)類型制約：專業(yè)化辦案組織之間的辦案數(shù)量、業(yè)務(wù)負(fù)重不均等

當(dāng)前，檢察工作還存在“三個不平衡”，其中之一則為：刑事檢察與民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察工作發(fā)展不平衡。在實(shí)際案件的辦理中，負(fù)責(zé)刑事檢察的獨(dú)任檢察官受理案件數(shù)量明顯高于負(fù)責(zé)民事、行政檢察的獨(dú)任檢察官。例如，某基層檢察院2018年全年，負(fù)責(zé)刑事檢察工作的某獨(dú)任檢察官受理案件數(shù)為53件，負(fù)責(zé)行政檢察的全部獨(dú)任檢察官累計辦理案件僅12件。但負(fù)責(zé)行政檢察的獨(dú)任檢察官，在辦理案件的同時，更多精力集中在案件線索收集、調(diào)查核實(shí)以及社會管理綜合治理工作上。當(dāng)然在考核時，無法就案件數(shù)量作比較，考核的權(quán)重也會有所不同，這也是考核工作遇到的瓶頸。

(三)去行政化影響：多重化管理困境仍然存在

檢察機(jī)關(guān)在去行政化、適度司法化后，辦案組織直接向檢察長負(fù)責(zé)，檢察官主體地位更加突出，更是擯棄了“三級審批制”上命下從的弊端。但是，目前的獨(dú)任檢察官突出專業(yè)化建設(shè)，其仍在相關(guān)黨支部或是相關(guān)部門之中，除了案件辦理、提升專業(yè)化水平，還需接受黨支部書記和部門負(fù)責(zé)人在黨建、隊建方面的領(lǐng)導(dǎo)。在這種情況下，對于檢察輔助人員來說，需要接受檢察官和部門負(fù)責(zé)人等交叉領(lǐng)導(dǎo)，部分工作需要雙重報告，接受雙重管理，例如政治理論學(xué)習(xí)、日?？记诘?。再如檢察官為部門負(fù)責(zé)人時，其對自己辦案組織中的檢察輔助人員比對部門其他辦案組織中的檢察輔助人員接觸更多、了解更多，提供的機(jī)會也更多，如此則會造成檢察輔助人員之間的發(fā)展不平衡。

(四)綜合能力要求：專業(yè)素能與現(xiàn)實(shí)期待存在不平衡

獨(dú)任檢察官專業(yè)化構(gòu)建中的“專業(yè)”，應(yīng)當(dāng)不僅僅局限在法律上的專業(yè)，同時應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在政治效果和社會效果上，當(dāng)然政治建設(shè)應(yīng)放首位。但是在檢察實(shí)踐中，專業(yè)素能有時只體現(xiàn)在個案的法律效果中，“就案辦案”的現(xiàn)象仍然存在，并沒有完全發(fā)揮好“辦理一案，治理一片”的社會效果。例如在落實(shí)普法責(zé)任制這一體現(xiàn)社會效果的“指標(biāo)”上，某基層檢察院2018年通過微信公眾號發(fā)布針對刑事案件的以案釋法類原創(chuàng)微信共計85則，該數(shù)量僅為全年受理案件數(shù)的19%。再如，在該檢察院獨(dú)任檢察官內(nèi)部，檢察輔助人員比檢察官參與新媒體宣傳的次數(shù)平均高出2.7倍，其中檢察官由于辦案責(zé)任制的壓力，更多的時間放在案件辦理上，對案件的社會效果有所忽略。

三、獨(dú)任檢察官專業(yè)化構(gòu)建的完善路徑

針對獨(dú)任檢察官專業(yè)化構(gòu)建過程中存在的現(xiàn)實(shí)瓶頸，可從制度、管理、配置、能力四個層次破除壁壘，以完善其構(gòu)建，確保檢察權(quán)高效運(yùn)行。

(一)制度層面：突出權(quán)責(zé)明晰、獎懲嚴(yán)明

1.明晰職權(quán)配置

根據(jù)《人民檢察院組織法》中關(guān)于辦案組織的規(guī)定，通過出臺相關(guān)規(guī)范性文件，明確提出專業(yè)化構(gòu)建的要求，為獨(dú)任檢察官的專業(yè)化構(gòu)建提供更具可操作性的制度保障；上級院要加強(qiáng)對下級院關(guān)于辦案組織專業(yè)化構(gòu)建的指導(dǎo)力度，推動各級檢察院配置符合其自身發(fā)展規(guī)律的專業(yè)化辦案組織，合理設(shè)定檢察官權(quán)限清單和履職清單，并形成相關(guān)制度機(jī)制，以上率下推動專業(yè)化建設(shè)；明確獨(dú)任檢察官職責(zé)范圍，例如除案件辦理外的法律適用研究、社會管理綜合治理等，尤其在捕訴合一后，要確保同一案件的全程化受理。

2.完善監(jiān)督制約

一方面是內(nèi)部監(jiān)督。獨(dú)任檢察官在專業(yè)化的建設(shè)中要接受檢察長、檢委會的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，接受檢務(wù)督察部門的監(jiān)督，[2]認(rèn)真開展案件質(zhì)量評查、接受案件流程監(jiān)管等，根據(jù)獨(dú)任檢察官受理案件的專門類別，制定對應(yīng)的檢察官職位說明書，年終則根據(jù)制定的崗位說明，考核全年履職情況。同時，強(qiáng)化對獨(dú)任檢察官的集體激勵，增進(jìn)團(tuán)結(jié)與協(xié)作，形成“一榮俱榮”的心理認(rèn)同感。[3]另一方面是外部監(jiān)督，主要通過檢務(wù)公開實(shí)現(xiàn)。對于發(fā)現(xiàn)的問題，要有機(jī)結(jié)合嚴(yán)肅追責(zé)和保護(hù)關(guān)愛，及時啟動責(zé)任追究或容錯機(jī)制。

(二)管理層面：突出科學(xué)管理、協(xié)作配合

1.厘清獨(dú)任檢察官之間的關(guān)系

根據(jù)檢察機(jī)關(guān)“一體化”的要求和“一盤棋”式的統(tǒng)一調(diào)度，獨(dú)任檢察官在辦理案件時，應(yīng)當(dāng)整合內(nèi)部力量和資源，促進(jìn)案件辦理效率最大化。例如負(fù)責(zé)公益訴訟的獨(dú)任檢察官所受理的案件，其案件線索來源之一即為負(fù)責(zé)刑事案件辦理的獨(dú)任檢察官自行發(fā)現(xiàn)和移送，這就體現(xiàn)出線索移送時的內(nèi)部聯(lián)動。再如，在辦理案件時，需要其他辦案組織專業(yè)問題解讀，亦或是在遇到特殊案件需要各獨(dú)任檢察官聯(lián)合組成臨時、綜合的檢察官辦案組時，這就涉及到辦案組織之間的協(xié)作配合。當(dāng)然，由于考核以及職級晉升的因素，獨(dú)任檢察官之間還存在競爭的關(guān)系。

2.厘清檢察官和部門負(fù)責(zé)人的關(guān)系

部門負(fù)責(zé)人一般由檢察官擔(dān)任，在同一部門中，各獨(dú)任檢察官在部門事務(wù)上要接受部門負(fù)責(zé)人的日常管理，這既包括諸如考勤、部門活動、黨風(fēng)廉政教育等行政方面的工作，也包括法律政策解讀、研究等業(yè)務(wù)性工作。但在承辦具體案件中，部門負(fù)責(zé)人要尊重獨(dú)任檢察官案件辦理的獨(dú)立和自主性，確保檢察權(quán)獨(dú)立行使，不插手也不干預(yù)具體案件辦理。

3.厘清辦案組內(nèi)部人員的關(guān)系

在獨(dú)任檢察官內(nèi)部，檢察官要發(fā)揮傳幫帶作用，將辦案組織中的政治建設(shè)和專業(yè)化建設(shè)置于突出位置，加大對檢察輔助人員的指導(dǎo)力度和案件辦理過程中的監(jiān)督管理，積極引導(dǎo)其有針對性地提升政治理論水平和專業(yè)素能。例如充分依托以辦案組為黨員的黨小組，定期開展政治理論學(xué)習(xí)，以更高的政治自覺推動檢察工作開展；充分依托辦案組內(nèi)案件研討、集中學(xué)習(xí)，提升事實(shí)認(rèn)定、法律適用、釋法說理等能力，為案件辦理奠定專業(yè)化基石。當(dāng)然，辦案組內(nèi)也存在監(jiān)督制約的關(guān)系，要嚴(yán)格落實(shí)“三個規(guī)定”的各項要求，注重辦案安全，廉潔辦案。

(三)配置層面：突出合理分工、高效辦案

獨(dú)任檢察官中，主要包括檢察官和若干名檢察輔助人員，即檢察官助理和書記員。其在各自分工上，應(yīng)嚴(yán)格按照《人民檢察院組織法》和《檢察官法》的規(guī)定各司其職、運(yùn)行有序，即由檢察官辦理案件、決定案件，由檢察官助理輔助審查案件材料、草擬法律文書，由書記員輔助案件記錄、從事程序性工作。司法警察或檢察技術(shù)人員則不在辦案組之中，而是在相關(guān)部門，根據(jù)辦案需要統(tǒng)一調(diào)配，配合辦案組，輔助完成辦案任務(wù)。同時，在合理分工的基礎(chǔ)上也要強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊協(xié)作，秉持“固本強(qiáng)基、開放創(chuàng)優(yōu)”[4]的要求，突出“成長+成才”，打造“精英+精品”的一流團(tuán)隊，努力將獨(dú)任檢察官中每位檢察人員的作用發(fā)揮到極致，以獨(dú)任檢察官的團(tuán)隊力量促進(jìn)高效辦案。

(四)能力層面：突出素質(zhì)強(qiáng)檢、全面發(fā)展

獨(dú)任檢察官的專業(yè)化建設(shè)，應(yīng)當(dāng)注重培養(yǎng)檢察智慧，在政治定力、專業(yè)能力和綜合實(shí)力三個方面著力，以達(dá)到政治效果、法律效果、社會效果的“三效合一”。

1.政治定力

習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上指出：法治工作是政治性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)工作，也是業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的政治工作。檢察工作離不開政治，獨(dú)任檢察官的專業(yè)化建設(shè)更需要從政治定力上著力培養(yǎng)。這就要求充分發(fā)揮黨組織對辦案組織的作用，強(qiáng)化黨支部書記的政治擔(dān)當(dāng)，履行主體責(zé)任，依靠全面從嚴(yán)治黨、全面從嚴(yán)治檢打造過硬檢察隊伍、過硬辦案組織；要求獨(dú)任檢察官中的成員對黨忠誠，堅定信念，堅持正確的政治方向，以人民為中心，接受人民監(jiān)督；要求獨(dú)任檢察官從政治的高度審視專門類型案件辦理全過程，注重案件辦理的政治效果。

2.專業(yè)能力

這里的專業(yè)能力主要是指運(yùn)用法律專業(yè)知識辦理案件的能力。對于獨(dú)任檢察官的專業(yè)化能力培養(yǎng)而言，最應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)的是其主要受理案件類型的相關(guān)法律知識，并要通過業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)與檢察實(shí)踐，不斷提升證據(jù)采信、事實(shí)認(rèn)定、法律適用、釋法說理、辦案程序、風(fēng)險評估、文書制作和使用、涉案財物處理、訴訟權(quán)利保障等與案件辦理密切相關(guān)的專業(yè)能力，更要以全局意識、開放思維、包容心態(tài)將專業(yè)能力建設(shè)融入發(fā)展大局中來考慮。同時，還應(yīng)包括檢察理論研究能力，即圍繞檢察工作、圍繞具體辦案，通過理論研究、實(shí)證研究，把握司法辦案規(guī)律，以理論指導(dǎo)實(shí)踐，以實(shí)踐檢驗(yàn)理論，促進(jìn)調(diào)研成果轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)案件辦理的法律效果。

3.綜合實(shí)力

獨(dú)任檢察官通過專業(yè)化能力辦理案件，并不是單打獨(dú)斗，還需要善于借助外腦，尤其是借助專業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)人士等外力，升級檢察產(chǎn)品，助力檢察工作專業(yè)化開展，這就涉及到溝通、協(xié)作能力；并不是所有工作都要“親力親為”，還可以運(yùn)用現(xiàn)代科技輔助辦案，通過智能化、信息化手段解放檢察“生產(chǎn)力”，利用大數(shù)據(jù)平臺提升檢察工作質(zhì)效；并不是結(jié)案了事，還需要進(jìn)行法律風(fēng)險預(yù)判、防控、化解，立足案件辦理參與社會綜合治理，積極落實(shí)檢察官普法責(zé)任制，適時開展法治宣傳工作，努力講述檢察好故事，傳遞檢察正能量，達(dá)到案件辦理的社會效果。