宋小蓉

(西南民族大學(xué) 管理學(xué)院，成都 610000)

黨的十九大報(bào)告對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)提出嚴(yán)格的執(zhí)法要求，努力做到讓群眾對(duì)執(zhí)法工作滿意，讓群眾意識(shí)到自身的合法權(quán)益可以用法律來捍衛(wèi)。城管組織作為城市建設(shè)的一部分，起著不可替代的作用。城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中既受剛性的制度規(guī)范，又要以柔性的道德標(biāo)準(zhǔn)來要求自己，所以在執(zhí)法過程中，他們經(jīng)常陷入道德與法律孰輕孰重的局面。隨著城管的執(zhí)法范圍越來越大，在執(zhí)法過程中僅套用別的行政機(jī)關(guān)的法律規(guī)定和依靠執(zhí)行人員自身的倫理道德來進(jìn)行城市管理顯然不是長(zhǎng)久之計(jì)。國家法制化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，更加需要加強(qiáng)城管執(zhí)法部門的法制建設(shè)和倫理規(guī)范，從而提升行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行能力及政府的形象。

1 行政倫理視角下城管執(zhí)法相關(guān)概念

城管，即城市管理，是指擁有對(duì)城市發(fā)展進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、管理等活動(dòng)的組織和人員以城市發(fā)展為目的，對(duì)影響城市發(fā)展的人員或組織進(jìn)行管理的活動(dòng)總稱。城管執(zhí)法，指城管組織包括城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員在城市管理過程中依照城市法律法規(guī)對(duì)違反法律法規(guī)的人員或組織開展的一系列執(zhí)法活動(dòng)的總稱。

倫理，大部分情況與道德等同。從行為規(guī)范的角度來看，道德就是行為主體對(duì)自己行為處事的內(nèi)心底線和原則，通常表現(xiàn)為自律。而倫理則是介于法律與道德之間又高于法律的實(shí)體性的社會(huì)關(guān)系。行政倫理視角下的城管執(zhí)法，不僅要按照既定的法律規(guī)章執(zhí)法，還要遵循一定的倫理道德規(guī)范和原則來行使職能的過程。

由于“城管”這一政府工作群體，必須要維護(hù)公共利益，應(yīng)當(dāng)時(shí)刻謹(jǐn)記運(yùn)用客觀、不偏不倚，有原則地處理公共事務(wù)。從倫理學(xué)的視角出發(fā)，城管執(zhí)法是否遵循基本倫理原則，即堅(jiān)持公平、公正原則，直接影響著公眾對(duì)政府的形象認(rèn)同。

2 行政倫理視角下城管執(zhí)法存在的問題及原因分析

隨著社會(huì)的進(jìn)步，我國政府機(jī)構(gòu)改革也跟上了城市化發(fā)展的時(shí)代步伐，綜合行政執(zhí)法正全面推進(jìn)。目前，城管執(zhí)法在我國城市發(fā)展中的作用不可忽視，但隨之而來的城管與公民的矛盾也日益尖銳。城管執(zhí)法主要存在以下問題：

2.1 城管執(zhí)法人員整體素質(zhì)有待提升

第一，執(zhí)法人員的文化水平不高。大部分執(zhí)法人員的學(xué)歷不高，以大專以下文憑的居多，他們中大多數(shù)人缺乏系統(tǒng)的法律知識(shí)。在執(zhí)法時(shí)，往往忽略法定程序。例如：不注重執(zhí)法細(xì)節(jié)，不會(huì)主動(dòng)告知和證明自己的合法身份；在對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行處罰時(shí)，不告知具體的處罰理由和依據(jù)。這樣做的后果可能會(huì)導(dǎo)致民眾與城管關(guān)系疏離，降低執(zhí)法人員的辦事效率，甚至可能會(huì)損害政府的公共形象。

第二，執(zhí)法人員專業(yè)化水平不夠。由于欠缺專業(yè)的法律知識(shí)，在執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員習(xí)慣于按照自己的主觀思維來解決問題，很難使得執(zhí)法相對(duì)人對(duì)其辦事能力信服。甚至在與執(zhí)法相對(duì)人之間發(fā)生矛盾時(shí)，還出現(xiàn)暴力執(zhí)法或者不作為的現(xiàn)象。

第三，執(zhí)法人員對(duì)執(zhí)法對(duì)象負(fù)責(zé)的意識(shí)不強(qiáng)。城管執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)隨行政機(jī)關(guān)職能的擴(kuò)大而不斷擴(kuò)大。自由裁量權(quán)所產(chǎn)生的行為負(fù)責(zé)既包括主觀責(zé)任，也包括客觀責(zé)任。執(zhí)法人員進(jìn)行自由裁量時(shí)，有可能會(huì)因缺乏責(zé)任意識(shí)而根據(jù)自己的主觀意志來執(zhí)法，這樣很容易因個(gè)人原因?qū)е率殹Ｒ坏┏霈F(xiàn)執(zhí)法過失，卻又因缺失追責(zé)機(jī)制，無法追究執(zhí)法個(gè)體的個(gè)人責(zé)任。目前，城管執(zhí)法人員由于主觀行為導(dǎo)致執(zhí)法行為不當(dāng)而造成的后果主要是由國家賠償，并沒有對(duì)執(zhí)法人員個(gè)人提出追責(zé)。

2.2 城管執(zhí)法人員的價(jià)值取向沖突

隨著社會(huì)發(fā)展的多元化，城管執(zhí)法人員的倫理價(jià)值取向?qū)е虏煌某枪軋?zhí)法行為產(chǎn)生。當(dāng)行政組織的利益與社會(huì)公眾利益發(fā)生沖突時(shí)，城管執(zhí)法人員往往會(huì)面臨兩難選擇，無法做出令雙方都滿意的決定。目前，我國城管執(zhí)法面臨的最大沖突就是個(gè)人利益和集體利益的沖突，在這樣的情況下，城管執(zhí)法人員往往從自身利益出發(fā)，即按照誰對(duì)自己是最有利的標(biāo)準(zhǔn)來決定到底是對(duì)誰負(fù)責(zé)。

2.3 城管執(zhí)法過程中倫理法制化缺失

我國社會(huì)治理長(zhǎng)期受傳統(tǒng)的“人治”思想影響，關(guān)于倫理規(guī)范更加傾向于采用公序良俗，缺乏專門且獨(dú)立的法律約束機(jī)制。目前，我國正朝著法治社會(huì)邁進(jìn)，城管雖然在我國已經(jīng)存在和發(fā)展了很多年，但仍然缺乏一套系統(tǒng)的專門針對(duì)城管執(zhí)法的法律條文。當(dāng)執(zhí)法過程需要法律依據(jù)時(shí)，往往將《行政處罰法》等其他相關(guān)法律文件套用在城管執(zhí)法主體上，導(dǎo)致城管執(zhí)法混亂和無紀(jì)律現(xiàn)象屢見不鮮。

2.4 城管執(zhí)法過程中監(jiān)督機(jī)制缺失

在我國，只要在城市發(fā)展過程中出現(xiàn)尚未歸類的新問題，都統(tǒng)一交予城管進(jìn)行處理，這也正是城管權(quán)力不斷擴(kuò)大的一個(gè)重要原因。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前城管管理范圍已由原來的五項(xiàng)擴(kuò)展到了現(xiàn)在的三百項(xiàng)左右，在城市管理過程中處處可見城管的身影。但是，由于城管違規(guī)執(zhí)法成本很低，在執(zhí)法的過程中往往不太會(huì)注意自己的執(zhí)法行為是否符合倫理規(guī)范的要求，導(dǎo)致執(zhí)法行為不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象頻發(fā)。歸根結(jié)底在于缺乏與之相配套的職能監(jiān)督機(jī)制，無法對(duì)其執(zhí)法過程進(jìn)行監(jiān)督和約束。

貴州省遵義市播州區(qū)綜合行政執(zhí)法局監(jiān)守自盜，利用對(duì)全區(qū)生活垃圾無害化處理和綜合利用監(jiān)督的職能，組織全局將有害垃圾違規(guī)處理。究其原因，就是因?yàn)樵摻M織集執(zhí)法和監(jiān)督權(quán)力于一身，缺少相關(guān)執(zhí)法部門對(duì)其行為的監(jiān)督。①http：//bj.people.com.cn/n2/2018/1215/c233086-32414080.html.

3 解決城管執(zhí)法問題的措施

3.1 提升城管執(zhí)法人員的整體素質(zhì)

首先，提高進(jìn)入門檻，加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)。一方面，在招聘錄用執(zhí)法工作人員時(shí)，一定要對(duì)學(xué)歷有所要求，最好是接受過高等教育的人，從根本提升城管執(zhí)法人員整體素質(zhì)；另一方面，定期開展法律專業(yè)和工作技能培訓(xùn)。在城管執(zhí)法人員上崗前，對(duì)相關(guān)工作人員進(jìn)行法律思維的培養(yǎng)，使其養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣，逐漸較少暴力執(zhí)法行為事件的發(fā)生。同時(shí)，由于我國法律的不斷修訂與完善，執(zhí)法人員的法律知識(shí)也應(yīng)注意及時(shí)更新，所以要定期對(duì)其開展相關(guān)法律知識(shí)培訓(xùn)與考核。

其次，培養(yǎng)城管執(zhí)法人員的執(zhí)法藝術(shù)。一方面，在執(zhí)法的過程中，一定要注意尊重相對(duì)人的感受，避免“官本位”思想的出現(xiàn)，不要寄托采用強(qiáng)制手段使相對(duì)人信服；另一方面，在執(zhí)法過程中一定要保持耐心，盡量采取指導(dǎo)、勸解的方式向其進(jìn)行法律法規(guī)的講解，并告知其違法的不良后果。

最后，強(qiáng)化城管執(zhí)法人員的責(zé)任意識(shí)。從行政倫理視角出發(fā)，當(dāng)城管執(zhí)法的工作人員在執(zhí)行職能過程中的行為與他所扮演的職業(yè)角色符合倫理要求時(shí)，會(huì)被認(rèn)為是一個(gè)負(fù)責(zé)任的行政人員。所以，執(zhí)法人員不僅要厘清自身的職責(zé)范圍權(quán)限，按照崗位的職責(zé)定位行使權(quán)力，還要將職業(yè)倫理道德內(nèi)化于心。同時(shí)城管組織也可建立相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制，增強(qiáng)執(zhí)法人員的責(zé)任意識(shí)。

3.2 平衡城管執(zhí)法人員的倫理價(jià)值取向

城管執(zhí)法是代表集體的利益，而執(zhí)法對(duì)象，即城市中的小商、小販等社會(huì)公民則代表個(gè)人利益。城管執(zhí)法目的就是為了解決這兩種利益之間的沖突。當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)，不能以個(gè)人利益為主，要在集體利益不受損的大范圍下，再考慮個(gè)人利益。只有在執(zhí)法的過程中兼顧二者利益，才不會(huì)陷入個(gè)人價(jià)值與集體價(jià)值兩難選擇的境地，同時(shí)也不會(huì)違背倫理道德。

3.3 加快城管執(zhí)法的倫理法制化建設(shè)

國內(nèi)外關(guān)于行政行為的規(guī)范，普遍將其納入法律規(guī)范中，增強(qiáng)法律權(quán)威和強(qiáng)制約束力。目前，尚未出臺(tái)行政執(zhí)法相關(guān)的倫理道德法律條文，可通過制定相關(guān)法律條文，將行政行為倫理上升到與法律同等重要的地位，把行政主體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、職責(zé)范圍和權(quán)限及獎(jiǎng)懲實(shí)施細(xì)則寫入該法，有利于規(guī)范行政主體的行政行為，確保城管執(zhí)法人員的執(zhí)法行為得到有效約束和保障。

3.4 優(yōu)化城管執(zhí)法的監(jiān)督體系

在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，任何社會(huì)制度都是通過各方利益集團(tuán)進(jìn)行博弈之后才制定出來的，它是各種社會(huì)力量相互影響所產(chǎn)生的相互制衡的結(jié)果。所以，城管在執(zhí)法的過程中需要建立城管執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，用相關(guān)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來對(duì)其權(quán)力進(jìn)行制衡，有利于防止權(quán)力濫用，導(dǎo)致執(zhí)法不當(dāng)和不公現(xiàn)象的發(fā)生。

第一，城管部門內(nèi)部的監(jiān)督。通過制定相關(guān)規(guī)章對(duì)組織內(nèi)部執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范，需要建立一套完整的行為規(guī)范制度，使執(zhí)法人員明確執(zhí)法的具體內(nèi)容，防止權(quán)力濫用。

第二，司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。由于司法機(jī)關(guān)的權(quán)力獨(dú)立于國家行政機(jī)關(guān)，不受制于行政機(jī)關(guān)，在進(jìn)行監(jiān)督時(shí)會(huì)保持客觀、公正的態(tài)度。所以，在執(zhí)法的過程中，不能忽視法院的監(jiān)督作用，要嚴(yán)格按照相關(guān)的法律法規(guī)內(nèi)容來執(zhí)法，如違反相關(guān)法律規(guī)定，需依法進(jìn)行相應(yīng)的處罰。

第三，社會(huì)的監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督的主體包括人民政協(xié)、各民主黨派和廣大群眾。在行政執(zhí)法的過程中，可以通過輿論監(jiān)督的形式，如新聞媒體，對(duì)行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為進(jìn)行報(bào)道和評(píng)價(jià)。此外，應(yīng)注重對(duì)具有公民權(quán)利意識(shí)和法律意識(shí)的公民給予培養(yǎng)，讓群眾發(fā)揮對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，真正地參與到社會(huì)城市建設(shè)中來。

城管執(zhí)法的規(guī)范化建設(shè)是我國目前和今后一個(gè)時(shí)期城管執(zhí)法工作的一條主線，它關(guān)系著構(gòu)建和諧社會(huì)和維系社會(huì)的公平與正義。目前我國城管執(zhí)法面臨的諸多不規(guī)范現(xiàn)象，需要我們完善現(xiàn)有的城管體系，加大城管的執(zhí)法力度。不僅要從制度方面硬性約束城管執(zhí)法行為，也要運(yùn)用道德的柔性力量來打造德法兼?zhèn)涞某枪軋?zhí)法團(tuán)隊(duì)。