劉 旭

(河南省社會(huì)科學(xué)院， 河南 鄭州 450052)

地方規(guī)則作為各地方不同的地理、經(jīng)濟(jì)、風(fēng)俗等情況的反映，成為自下而上多元性治理及法制統(tǒng)一及架構(gòu)的基礎(chǔ)。法制統(tǒng)一是基于人們對(duì)相互間共同價(jià)值的追求形成的，它表現(xiàn)為一種跨地方的公共制度及規(guī)則。法制之共同價(jià)值附隨于人們之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)交往，表明不同地方人們思維觀念上的可通約性，對(duì)這種價(jià)值的追求成為近代統(tǒng)一民族國(guó)家與以往分散性部落社會(huì)相區(qū)別的重要標(biāo)志，它同時(shí)亦成為現(xiàn)代國(guó)家統(tǒng)一規(guī)則的根本依據(jù)。然而，如何實(shí)現(xiàn)多元地方規(guī)則條件下的法制統(tǒng)一，做到既認(rèn)同及踐行統(tǒng)一規(guī)則又維護(hù)地方規(guī)則的多元性，達(dá)成統(tǒng)一性與多元性間的平衡，避免國(guó)家治理中“一放就亂、一管就死”的怪圈，就成為近代以來各民族國(guó)家法治發(fā)展的難題。歷史上不同國(guó)家對(duì)多樣性地方規(guī)則的態(tài)度，便決定了該國(guó)法治演變的方向?！耙粋€(gè)極端的例子是法國(guó)，它擁有強(qiáng)大的中央集權(quán)傳統(tǒng)，并可以隨心所欲地貶斥既有法律制度。至于英國(guó)，則因其間接統(tǒng)治以及由此對(duì)習(xí)慣法的廣泛承認(rèn)而成為另一個(gè)極端?！盵1]290英國(guó)以巡回審判糅合地方習(xí)慣締造統(tǒng)一的普通法，而以法國(guó)為代表的國(guó)家則實(shí)行以代議制立法覆蓋及吸收地方習(xí)慣，兩種方式代表著迥然不同的國(guó)家法制統(tǒng)一路徑。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，推進(jìn)法制統(tǒng)一要重視并切實(shí)發(fā)揮巡回法庭形式的跨行政區(qū)劃法院①的作用，運(yùn)用這一法院的程序正義立場(chǎng)及規(guī)則協(xié)調(diào)的方法，在差異化地方規(guī)則間確立司法平臺(tái)，從而更加精細(xì)化地厘定統(tǒng)一規(guī)則的內(nèi)容、邊界及適用條件，為達(dá)成多元性基礎(chǔ)上的法制統(tǒng)一創(chuàng)造制度要件。

一、區(qū)域治理與地方性規(guī)則

地方性規(guī)范產(chǎn)生于人類早期區(qū)域化分散治理的狀態(tài)，早在古代，西方小規(guī)模部落中便形成了依地方習(xí)俗治理的傳統(tǒng)[2]3。人類以道德、法律為形式的規(guī)則生成的多元性，發(fā)源于群居生活的多地域分布的歷史現(xiàn)狀。不同地方地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)狀況、歷史演變的不同，以及該地方人們偏好和價(jià)值選擇的不同，便帶來規(guī)則的地方間差異。差異化的地方因素發(fā)生變化，地方規(guī)則亦發(fā)生相應(yīng)的變化，這種變化在地方間往往是非同步的。人們對(duì)地方規(guī)則有意識(shí)地改造，使地方規(guī)則因人的主觀追求和能動(dòng)作用而發(fā)生改變，地方規(guī)則因此而呈現(xiàn)出自治型或外迫型的風(fēng)格?！皞€(gè)體在一定區(qū)域單元為自身事務(wù)而參與形成規(guī)則的行動(dòng)，本質(zhì)上區(qū)別于自上而下強(qiáng)推的、外部加予的、命令主義式的法律體系?！盵3]274-276綜合來看，客觀現(xiàn)實(shí)條件與人們主觀能動(dòng)追求兩方面的作用，促使各地方規(guī)則呈現(xiàn)出區(qū)域間的差異性和非均衡性。

差異化的地方規(guī)則是各地方現(xiàn)實(shí)情況與該地方人們能動(dòng)意愿相交互的結(jié)果，它多少要貼合于該地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀方可獲得延續(xù)的生命力，這使得地方規(guī)則帶有內(nèi)生演進(jìn)的機(jī)理。地方規(guī)則調(diào)整當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)及社會(huì)交往，它以地方居民相互理解的語言、符號(hào)及行為方式在各地方區(qū)域范圍內(nèi)營(yíng)造著秩序。多樣態(tài)地方規(guī)則的歷史性存在有其合理性，它時(shí)常能夠反映當(dāng)?shù)鬲?dú)特的自然歷史，同時(shí)亦承載著該地方人們治理偏好和需要。多領(lǐng)域的地方治理成功經(jīng)驗(yàn)為地方規(guī)則這一優(yōu)勢(shì)提供證明，在資源分配、資源利用、資源沖突化解等方面的地方制度，降低了集體行動(dòng)的成本，改進(jìn)了公共治理的效能[4]。我國(guó)自改革開放以來，經(jīng)歷了地方性制度競(jìng)爭(zhēng)及經(jīng)濟(jì)績(jī)效增長(zhǎng)的歷史過程，這其中重要的發(fā)展啟示就是重視了地方探索及制度創(chuàng)新，通過注重制度政策與基層情況的符合，使法規(guī)制度的合理性得到顯著提升[5]。放眼到國(guó)外，法國(guó)、日本等傳統(tǒng)上推行中央集權(quán)的國(guó)家，通過推行權(quán)力下放及強(qiáng)化地方自治的改革，地方制度的自主性及地方治理的多樣性得到增進(jìn)，國(guó)家治理的層級(jí)張力獲得緩解[6]。

地方治理及其規(guī)則有其優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)亦存在問題，地方治理的不足便成為締造統(tǒng)一民族國(guó)家的重要理?yè)?jù)。以問題意識(shí)及立場(chǎng)去觀察地方治理及其制度規(guī)則暴露出的因理性及認(rèn)識(shí)局限而帶來的地方局限性，它表現(xiàn)為由歷史傳統(tǒng)而來的某種定式性。一些地方規(guī)則因?qū)Ｗ⒂谏矸荻癸@出狹隘性，“追求身份通常會(huì)導(dǎo)致極具排外性的社區(qū)意識(shí)(例如，嚴(yán)格按照地區(qū)或種族定義)”[7]245。并且，在歷史進(jìn)程中，受到主流意志或者強(qiáng)力群體的影響，地方規(guī)則舍棄少數(shù)或弱勢(shì)居民的意愿、偏好和利益，地方規(guī)則因此難免具有缺陷。此外，隨著跨地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)交往的日益增多，人員流動(dòng)性的頻繁帶來更多跨區(qū)域治理問題，對(duì)于那些跨區(qū)域的人員身份認(rèn)同和權(quán)利保障問題，地方規(guī)則就暴露出適用調(diào)整上的不足。地方規(guī)則的不足亦需要對(duì)應(yīng)的跨區(qū)域規(guī)則治理機(jī)制加以矯正，而多地域間的個(gè)體交往需要跨地域的統(tǒng)一性規(guī)則來保障，需要相應(yīng)的司法機(jī)構(gòu)來有效闡釋及實(shí)施這些統(tǒng)一規(guī)則。

現(xiàn)代社會(huì)多區(qū)域單元的背景下，每一立法區(qū)劃對(duì)應(yīng)其行政區(qū)劃，各區(qū)劃規(guī)則及治理活動(dòng)多歸屬于本區(qū)域人員的身份治理。隨著人員跨區(qū)域交往及流動(dòng)性的增強(qiáng)，規(guī)則層面上外來人員權(quán)利保護(hù)問題日益凸顯，相關(guān)權(quán)利訴求對(duì)地方立法的公平性帶來沖擊。每一立法區(qū)劃單元內(nèi)，規(guī)則賦予本地人與外地人在政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)等方面的權(quán)利內(nèi)容常常差異較大。美國(guó)制憲之際，聯(lián)邦黨人對(duì)各州立法推行歧視性規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)作出分析，認(rèn)為各州基于本州居民的利益易于發(fā)布歧視外州公民、不公平的規(guī)則，這將導(dǎo)致各州居民間發(fā)生各類沖突并直接影響人民間自由的往來?！拔覀円郧翱吹竭^各州玷辱自己法律的許多實(shí)例，所以我們無權(quán)期望，今后如果不用任何其他限制進(jìn)行約束，各州會(huì)用比較開明和公平的精神統(tǒng)帥立法工作。”[8]33-34各州的商業(yè)、貿(mào)易、金融等領(lǐng)域的地方規(guī)則最易發(fā)生相互沖突和抵觸，相關(guān)的特惠、差別和排外，限制了正常的貿(mào)易和商業(yè)往來，進(jìn)而對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大危害。美國(guó)對(duì)跨州域、國(guó)家性的公民身份的確認(rèn)和平權(quán)保護(hù)尤其借助了美國(guó)憲法第14條修正案中“受合眾國(guó)司法管轄”的概念，同時(shí)，依靠分布于各地的跨州區(qū)劃的法院機(jī)構(gòu)，美國(guó)就各州立法中涉及本州居民與外州居民權(quán)利平等事項(xiàng)，通過對(duì)憲法平等保護(hù)條款的闡釋，發(fā)展出較為具體及細(xì)密的權(quán)利平等保護(hù)規(guī)則及司法審查標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，跨州域的聯(lián)邦法院對(duì)各州立法中歧視性規(guī)則判處違憲及宣告無效，有力增進(jìn)了各州人員流動(dòng)性增大的情況下權(quán)利的平等保護(hù)，促成了國(guó)家意義層面公民平等權(quán)利身份的維護(hù)。

二、多元地方規(guī)則與法制統(tǒng)一

地方規(guī)則的存在有其適應(yīng)差異化地方情況及差異化居民偏好及需求的內(nèi)在邏輯根據(jù)，規(guī)則的地方差異性并不會(huì)因社會(huì)交往以及經(jīng)濟(jì)交往的擴(kuò)大而消除，也不因強(qiáng)制統(tǒng)一性規(guī)則的推行而泯滅。地方規(guī)則的這一特征是客觀的、內(nèi)生的，因而也是不可消弭、不可滅絕的。麥迪遜在制憲會(huì)議上批評(píng)立憲的同一化方案時(shí)便講道：“各邦差別眾多，財(cái)產(chǎn)、辦事方式、習(xí)慣、甚至偏見，這些差別放在一起，扔進(jìn)熔爐也化不開。歐洲的絕對(duì)君主之一(法王路易十六)，曾被他最有教養(yǎng)、最愛國(guó)的大臣之一(內(nèi)克先生)考過一個(gè)智慧題，如何使各省的不同語言和規(guī)則等同起來，結(jié)果，是發(fā)現(xiàn)無辦法。”[9]158法德等國(guó)家的單一化進(jìn)程表明，即便最為強(qiáng)有力的同一性推進(jìn)，也無法達(dá)到消除各地方差異的目的。在從近代之前那種較為分散的部落化社會(huì)向近代以來統(tǒng)一民族國(guó)家轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，曾經(jīng)較為隔絕的區(qū)域地方，在民族國(guó)家以法律為有力推進(jìn)工具的統(tǒng)一化進(jìn)程中，其多元差異性在一體性的沖擊下仍然保持頑強(qiáng)的存在。

但近代以來個(gè)體跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)交往愈來愈繁密，人們?cè)诹鲃?dòng)性環(huán)境下產(chǎn)生對(duì)法律中介和法律信用功能的需要，從靜態(tài)社會(huì)向動(dòng)態(tài)社會(huì)的轉(zhuǎn)變就成為推行跨區(qū)域統(tǒng)一性規(guī)則的重要背景。人類早期那種部落化群居生活的狀態(tài)，是一種“靜止的社會(huì)”[10]109，它的主要特征是“人口流動(dòng)性很小”以及“土地很少變動(dòng)”等[10]72。早期部落化社會(huì)的維系主要依靠道德和傳統(tǒng)。但是，隨著人員交往的增多以及人口流動(dòng)性的增強(qiáng)，公共道德及其傳統(tǒng)已經(jīng)無法繼續(xù)發(fā)揮作用了。分工的發(fā)展增加了集體感情中離心傾向，這些都導(dǎo)致“集體感情本身也日趨沒落了”[11]322。變遷的加快，交往性、協(xié)調(diào)性法律規(guī)則凸顯，是傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)、血緣社會(huì)向地緣社會(huì)、身份社會(huì)向契約社會(huì)轉(zhuǎn)變的結(jié)果。社會(huì)史上一次大轉(zhuǎn)變就是“從血緣結(jié)合轉(zhuǎn)變到地緣結(jié)合是社會(huì)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變”[10]109。這種轉(zhuǎn)變同時(shí)也是從熟人社會(huì)向陌生人社會(huì)的轉(zhuǎn)變，而流動(dòng)性增強(qiáng)、陌生人頻繁接觸的社會(huì)就是依靠契約及法律而運(yùn)作的。法律在陌生人之間有著共同需求，其創(chuàng)制及應(yīng)用達(dá)到最高程度?！霸诂F(xiàn)代社會(huì)，隨著人們遷徙各地，轉(zhuǎn)換大組織和城市，他們到處碰到的都是陌生人，因此法律總是一種不斷伴隨著他的可能?！盵12]49

跨區(qū)域的法律規(guī)則的生成源于人們交往中的共同價(jià)值，認(rèn)同相互間共同價(jià)值是開展交往及建設(shè)法制的前提。差異化的地方規(guī)則背后，存在著使各地方人們交往和溝通成為可能的基準(zhǔn)價(jià)值，它構(gòu)成地方間人們協(xié)同合作的價(jià)值前提。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化的多種價(jià)值和發(fā)展目標(biāo)，盡管因適用于各地方及不同領(lǐng)域而又產(chǎn)生差異性，但為了保持相互間的協(xié)調(diào)一致，從而使價(jià)值系統(tǒng)不致發(fā)生紊亂及沖突，就“必須要確保價(jià)值在最低限度上的一致性”[13]170。共同價(jià)值及其衍生出的共同規(guī)則，不管在地方之內(nèi)還是在地方之外都是不可或缺的，它構(gòu)成人們相互間交往的基本條件?；诠餐瑑r(jià)值而形成的公共性制度對(duì)于減少合作中的摩擦及化解相互間的沖突不可或缺。

近代以來諸多民族國(guó)家統(tǒng)一性與多元性的失衡，主要的表現(xiàn)是單一性過剩的問題。簡(jiǎn)單、粗劣的統(tǒng)一規(guī)則形式代表著支配性的、統(tǒng)御性的宗教、哲學(xué)及道德理念，表現(xiàn)的是使用簡(jiǎn)單規(guī)則去削減及整理多元差異化社會(huì)事實(shí)的虛妄，它實(shí)質(zhì)上“忽視了建立在一種政治的正義觀念之上的公共理性的限制范圍”[14]44。在諸多具體事務(wù)中，表面看似可以實(shí)施一體性的規(guī)則，其背后則隱藏著嚴(yán)重的適用沖突。有研究者指出，在契約法、侵權(quán)法、社會(huì)保障法、破產(chǎn)法等諸多法律適用領(lǐng)域，事無巨細(xì)地實(shí)現(xiàn)規(guī)則統(tǒng)一必將忽略其中普遍存在的觀念巨大分歧[15]269-270。實(shí)際上，不同地方的概念或規(guī)則即便字面相同，其中內(nèi)涵意義也不同，“規(guī)則可能在法學(xué)分析上實(shí)現(xiàn)一致，但不是在規(guī)則對(duì)于呈現(xiàn)給它們的各種文化人群的意義上實(shí)現(xiàn)一致?！盵16]165在各種細(xì)節(jié)上強(qiáng)行推廣統(tǒng)一性規(guī)則的行動(dòng)，意味著對(duì)實(shí)際差異及需要的無視，會(huì)帶來統(tǒng)一性對(duì)多樣性的侵襲，會(huì)造成對(duì)制度多樣及創(chuàng)新的損害，也會(huì)造成社會(huì)自主性及活力的不足。因此，共同規(guī)則不應(yīng)無限制擴(kuò)張其適用，而要立足于厘定自身的界限，為多元規(guī)則的生存留下充足的空間?！俺斯餐淖杂赡繕?biāo)所要求和限定的一致性以外，自由國(guó)家還必須為差異提供最充分的可能性空間?！盵17]31

三、司法作為構(gòu)建及維系法制統(tǒng)一的載體

法制統(tǒng)一的關(guān)鍵在于，統(tǒng)一規(guī)則背后的共同價(jià)值及其規(guī)則能夠獲得精準(zhǔn)的闡釋和厘定，其邊界與地方性規(guī)則結(jié)成平衡而有效的治理架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)維護(hù)共同價(jià)值規(guī)則與包容多樣性地方規(guī)則的共存。傳統(tǒng)代議制立法提供了用以實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一的路徑，但它對(duì)法制統(tǒng)一的作用是框架性的、初始性的，精細(xì)性、過程性的法制統(tǒng)一的建設(shè)還有賴于以巡回法庭為代表的跨行政區(qū)劃法院發(fā)揮實(shí)際作用。司法對(duì)爭(zhēng)端分歧的獨(dú)立裁判，對(duì)于維護(hù)法制統(tǒng)一及捍衛(wèi)多元自治均不可替代[18]18。而跨行政區(qū)劃法院則搭建了不同地方間規(guī)則精細(xì)化協(xié)調(diào)的制度橋梁，它超越于各地方而致力于程序正義空間的營(yíng)造，適宜解釋、界定及實(shí)施基準(zhǔn)性價(jià)值及規(guī)則，它又以受案方式介入規(guī)則協(xié)調(diào)，更適宜于探索基準(zhǔn)性規(guī)則的邊界和適用條件。

司法對(duì)統(tǒng)一性規(guī)則的締造，較代議制機(jī)關(guān)立法及其他方式更有優(yōu)勢(shì)。以長(zhǎng)官意志強(qiáng)行推廣規(guī)則統(tǒng)一，人治方式的恣意和粗率會(huì)損害規(guī)則創(chuàng)制的質(zhì)量，進(jìn)而帶來各種的統(tǒng)一性災(zāi)禍。代議制立法的討論及決策方式較為粗略，那些框架性、原則性及抽象性的價(jià)值宣言，在探尋統(tǒng)一規(guī)則內(nèi)涵及邊界方面難以精細(xì)。有研究者指出，代議制立法推進(jìn)的法制統(tǒng)一，無法像司法審查那樣做到對(duì)規(guī)則的精細(xì)闡釋，“通過條約或者立法的方式實(shí)現(xiàn)法律統(tǒng)一的進(jìn)程與人們以一種更為自由的精神對(duì)規(guī)范加以細(xì)致審查的期望完全相背離。”[19]212地方規(guī)則，諸如少數(shù)民族地方習(xí)慣法規(guī)則，它們?cè)谝酝臍v史中經(jīng)歷“吸收”與“限制”兩種處理，要么被中央立法選擇性采用，要么被廢棄而失去效力[20]。無論吸收或限制均是遵循法典化的方式對(duì)地方規(guī)則加以挑揀、裁剪和取舍，多樣性規(guī)則的適用意域在這種自上而下的立法過程中受到忽略，多樣性因此遭到舍棄及取代。現(xiàn)實(shí)例證就是，18世紀(jì)以來多個(gè)國(guó)家推行統(tǒng)一法律運(yùn)動(dòng)，是代議制立法擴(kuò)張的結(jié)果，形形色色的地方習(xí)慣法受到取締，多類地方規(guī)章條例被廢止，由此帶來地方制度多樣性的損毀[21]116。近代以來多國(guó)治理的經(jīng)驗(yàn)也證明，雖然傳統(tǒng)的代議制政治討論和協(xié)商也屬必要，但這經(jīng)常帶來對(duì)少數(shù)族群及地區(qū)的忽視，司法在統(tǒng)一性規(guī)則供給方面的功能亟待增強(qiáng)[21]19。

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，以巡回法庭為代表的跨行政區(qū)劃法院在協(xié)調(diào)地方間差異化規(guī)則、締造統(tǒng)一性規(guī)則方面，彰顯出程序正義、問題導(dǎo)向以及精細(xì)調(diào)整等優(yōu)勢(shì)，它為達(dá)成地方多樣與適度統(tǒng)一的治理狀態(tài)提供了制度平臺(tái)。英國(guó)普通法的形成歷史對(duì)這一點(diǎn)提供了較為有力的佐證，英王亨利二世推動(dòng)設(shè)置跨行政區(qū)劃性的巡回法庭，透過巡回各地方的法庭對(duì)普通法規(guī)則的創(chuàng)制，英格蘭的法律統(tǒng)一及民族國(guó)家建設(shè)進(jìn)程才得以完成。歷史上的英國(guó)巡回法庭，在審理居民訴請(qǐng)的同時(shí)，運(yùn)用整合性的法律思維和法律方法，糅合了多地方的習(xí)慣規(guī)則，并以判例法的形式創(chuàng)制了普通法的法律體系[22]15。英國(guó)的巡回法庭促成英國(guó)先于歐洲大陸諸國(guó)家較早地走出封建化的格局，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的法律實(shí)施和民族國(guó)家構(gòu)建。巡回法庭賦予英格蘭普通法統(tǒng)一適用性，使之具備了國(guó)家性及民族性，這在英格蘭之外的歐洲其他地方無從見到?！坝⒏裉m的普通法是歐洲最早的國(guó)家法，它最早共同適用于整個(gè)王國(guó)，并由一個(gè)在全國(guó)范圍內(nèi)擁有初審管轄權(quán)的統(tǒng)一法庭予以實(shí)施?！盵23]113到了12、13世紀(jì)，歐洲大陸對(duì)主權(quán)國(guó)家的構(gòu)造蔚然成勢(shì)，相應(yīng)成立了統(tǒng)一的集權(quán)政府，而國(guó)家雇傭制得到普遍推行。在德國(guó)、法國(guó)等諸多國(guó)家，與中央集權(quán)動(dòng)向相一致，形成了制定全國(guó)性法律的活動(dòng)，但這種以代議制為平臺(tái)來引入共同法(jus commune)的努力并未獲得成功[23]113。

我國(guó)傳統(tǒng)上是中央集權(quán)的單一制國(guó)家，近代以來的國(guó)家轉(zhuǎn)型也多以借鑒大陸法國(guó)家的制度為主。盡管地方治理及地方規(guī)則發(fā)育較晚，但它卻成為我國(guó)自改革開放以來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和制度創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力。從安徽小崗村家庭聯(lián)產(chǎn)承包的鄉(xiāng)村治理及產(chǎn)權(quán)規(guī)則創(chuàng)造，到20世紀(jì)90年代初浙江樂清市地方居民與銀行間開展農(nóng)房抵押借貸[24]，再到2009年以來在鄉(xiāng)村城市開展的大量基層試點(diǎn)實(shí)踐②，彰顯出地方治理及其規(guī)則對(duì)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的撬動(dòng)，也表明我國(guó)著力挖掘地方治理優(yōu)勢(shì)的改革努力。但我國(guó)的改革較為注重地方試點(diǎn)后的經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣，較為注重具體領(lǐng)域一體規(guī)則的塑造和普及，地方治理及其規(guī)則的多樣性及創(chuàng)新性潛力則不甚突出。而我國(guó)的法制統(tǒng)一仍大量依靠代議制立法及委托授權(quán)立法，并且中央立法在國(guó)家立法中占據(jù)主導(dǎo)地位。在司法方面，法院仍為被動(dòng)機(jī)械適用代議制立法，法院的法制統(tǒng)一權(quán)能表現(xiàn)為最高法院政策立法權(quán)，法院透過判例的規(guī)則創(chuàng)制權(quán)能缺失。近年來，我國(guó)在巡回法庭設(shè)置方面邁出可喜的步伐③，但以巡回法庭為代表的跨行政區(qū)劃法院在職能行使、調(diào)整對(duì)象等方面仍需進(jìn)一步改革完善，它們作為法制統(tǒng)一載體的作用仍有待增強(qiáng)。

未來，我國(guó)要將加強(qiáng)地方試驗(yàn)探索的嘗試和努力明確為長(zhǎng)期實(shí)施的、穩(wěn)定的、長(zhǎng)效性的治理機(jī)制，尊重地方治理及其規(guī)則的多樣性，以此達(dá)成國(guó)家治理及制度的創(chuàng)新和發(fā)展。同時(shí)，也要著力完善統(tǒng)一性規(guī)則的創(chuàng)制和實(shí)施機(jī)制，推進(jìn)以巡回法庭及其他多類型跨行政區(qū)劃法院為載體的法制統(tǒng)一實(shí)踐。要矯正代議制立法單一供給的模式，對(duì)以往作為委托授權(quán)立法形式而存在的行政機(jī)關(guān)立法和司法政策立法加以轉(zhuǎn)型，發(fā)展多樣競(jìng)爭(zhēng)性的立法供給機(jī)制。要賦予法院判例立法權(quán)能，確立法院裁判規(guī)則的法律地位，加強(qiáng)最高人民法院巡回法庭對(duì)跨區(qū)域協(xié)調(diào)性規(guī)則的創(chuàng)制和實(shí)施；還要進(jìn)一步深化跨行政區(qū)劃法院改革，擴(kuò)大法院對(duì)跨區(qū)域案件的受理范圍，增強(qiáng)法院程序正義制度設(shè)計(jì)，探索完善跨區(qū)域案件裁判程序和規(guī)則，不斷發(fā)揮跨行政區(qū)劃法院在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一中的功用。

注 釋：

① 我國(guó)自黨的十八屆四中全會(huì)提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院”以來，于2014年在北京、上海等地推行了鐵路運(yùn)輸法院的轉(zhuǎn)型，于2016年在部分省推行了跨行政區(qū)劃集中管轄行政案件的改革，于2016年底推行了最高法院巡回法庭的布局設(shè)置，這些都是跨行政區(qū)劃新型法院改革的重要舉措。從概念上講，跨行政區(qū)劃法院涵蓋了最高人民法院巡回法庭、海事法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院等具體類型。最高法院第四個(gè)五年改革綱要中對(duì)與行政區(qū)劃適當(dāng)分離司法制度的分析，便包括了這些法院組織設(shè)置的情況。

② 據(jù)新華網(wǎng)報(bào)道，農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作自2009年啟動(dòng)，共承擔(dān)改革試驗(yàn)任務(wù)226批次，從2011年以來的144項(xiàng)試驗(yàn)成果，在國(guó)家的法律法規(guī)或省部級(jí)以上文件的制定和修改過程中得到體現(xiàn)。見汪亞.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)已承擔(dān)中央部署改革試驗(yàn)任務(wù)批次.2019年5月27日，http://www.xinhuanet.com/2019-05/27/c_1210144882.htm，2019年9月1日。

③ 到2016年年底，我國(guó)完成了最高人民法院巡回法庭的全國(guó)布局。最高人民法院六大巡回法庭分別設(shè)立于深圳、沈陽、南京、鄭州、重慶、西安六城市。