郝 靜

(河北政法職業(yè)學(xué)院， 河北 石家莊 050061)

引言

信用監(jiān)管，簡(jiǎn)言之就是基于“信用”的行政監(jiān)管機(jī)制，由于抓住了“信用”這個(gè)現(xiàn)代社會(huì)的基石，逐漸發(fā)展成為一種有效的社會(huì)治理手段。2019年3月，“信用監(jiān)管”首次寫入國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告，成為“優(yōu)化環(huán)保、消防、稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等執(zhí)法方式”的重要改革舉措。2019年7月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2019〕35號(hào))又進(jìn)一步明確“信用監(jiān)管”將作為新型監(jiān)管機(jī)制的基礎(chǔ)。由此，信用監(jiān)管目前已成為社會(huì)信用體系建設(shè)背景之下，推進(jìn)行政執(zhí)法改革的重要抓手和著力點(diǎn)。然而，當(dāng)行政機(jī)關(guān)頻頻采用“信用”進(jìn)行監(jiān)管之時(shí)，社會(huì)上卻出現(xiàn)很多對(duì)其程序合法性、合理性的質(zhì)疑之聲，信用監(jiān)管機(jī)制在執(zhí)法實(shí)踐中的使用并不規(guī)范，信用監(jiān)管的公信力也有待提升。為此，我們希冀借助英美普通法系最高法律原則——正當(dāng)程序的引入，保障被監(jiān)管主體的權(quán)利，提升信用監(jiān)管決策理性和可接受性，進(jìn)而為信用監(jiān)管機(jī)制的規(guī)范和完善提供可鑒之策。

一、信用監(jiān)管機(jī)制的正當(dāng)性基礎(chǔ)：法律體系完善

凱爾森認(rèn)為，“只有在合法性的意義上，正義概念才能進(jìn)入法律科學(xué)中?！盵1]14按照這種理解，在現(xiàn)代社會(huì)中的正當(dāng)性，不再來(lái)源于自然法學(xué)之下的自然與神意，而是不管是個(gè)人行動(dòng)，還是公共權(quán)力的合法性，只要符合實(shí)在法，便可被稱為正當(dāng)。因此，信用監(jiān)管機(jī)制的正當(dāng)性基礎(chǔ)是信用監(jiān)管制度法律體系的健全與完善。

近年來(lái)，我國(guó)從中央到地方高度重視信用監(jiān)管的制度建設(shè)，政策與法律規(guī)范層出不窮，從黨中央文件、國(guó)務(wù)院政策，到國(guó)家立法，再到地方立法，自上而下都在進(jìn)行信用監(jiān)管規(guī)范的積極嘗試，為行政機(jī)關(guān)信用工具的使用提供了一定的規(guī)范依據(jù)。但與此同時(shí)，我們應(yīng)注意到，目前信用監(jiān)管的相關(guān)規(guī)范存在以下問題：一是目前國(guó)家政策文件還主要是以“社會(huì)信用體系”建設(shè)為背景闡釋信用監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建和完善，對(duì)“信用監(jiān)管”的專項(xiàng)規(guī)范性文件尚停留在頂層設(shè)計(jì)層面。從國(guó)家政策規(guī)范沿革，我們可以清晰描繪其規(guī)制路徑，雖充分體現(xiàn)政府在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化上的迅速邁進(jìn)，但受文件本身性質(zhì)和效力的局限，呈現(xiàn)宏觀指導(dǎo)多、微觀制度少的特征。二是國(guó)家層面法律、行政法規(guī)與部門規(guī)章雖已有多部規(guī)范涉及信用監(jiān)管領(lǐng)域，但是僅涉及信用監(jiān)管的個(gè)別領(lǐng)域，均不是對(duì)信用監(jiān)管的專項(xiàng)立法，總有些“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的感覺，難有規(guī)制體系化成效。2019年7月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2019〕35號(hào))出臺(tái)，將信用監(jiān)管的作用領(lǐng)域從事中、事后環(huán)節(jié)，拓展至包括事前、事中、事后環(huán)節(jié)的全方位作用，但實(shí)踐中信用監(jiān)管的規(guī)范性文件仍多停留在信用信息記錄和失信懲戒等事中和事后環(huán)節(jié)①，鮮有事前監(jiān)管機(jī)制的制度設(shè)計(jì)和規(guī)范規(guī)定，即使是事中、事后環(huán)節(jié)的信用監(jiān)管規(guī)范也存在過(guò)于泛化、籠統(tǒng)、不甚明晰的問題。例如，公共信用信息的公開及使用、聯(lián)合懲戒的界限等問題在現(xiàn)有規(guī)范中不甚明晰，過(guò)于泛化、籠統(tǒng)，無(wú)法達(dá)到規(guī)范公共信息和市場(chǎng)信息，發(fā)揮聯(lián)合懲戒實(shí)效的目的。

有鑒于此，為保障信用監(jiān)管機(jī)制的正當(dāng)化運(yùn)行，必須確立更為完善的信用監(jiān)管法律規(guī)范體系，結(jié)合我國(guó)法治實(shí)踐，其完善之策可從如下方面著手：一是加快地方立法經(jīng)驗(yàn)的深化。在立法先試的過(guò)程中，地方立法主體積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)之上應(yīng)進(jìn)一步研究事前信用監(jiān)管機(jī)制的規(guī)范和設(shè)計(jì)，同時(shí)對(duì)信用監(jiān)管的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等領(lǐng)域進(jìn)行立法嘗試，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，提升地方立法經(jīng)驗(yàn)今后可上升為國(guó)家立法的可能性。二是推動(dòng)地方立法經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家立法。總結(jié)地方立法經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行國(guó)家信用監(jiān)管專項(xiàng)立法。第一階段可以先行制定行政法規(guī)，圍繞信用監(jiān)管制度中的信用信息記錄，共享、披露、應(yīng)用、信用獎(jiǎng)懲以及征信活動(dòng)等方面形成國(guó)家層面的體系化的制度性安排；第二階段可以在行政法規(guī)運(yùn)行成熟后，推動(dòng)專項(xiàng)法律的出臺(tái)。國(guó)家立法可以實(shí)現(xiàn)突破原有地方立法權(quán)限局限，在國(guó)家立法權(quán)限內(nèi)對(duì)信用監(jiān)管的主體、責(zé)任在民事、行政、刑事領(lǐng)域進(jìn)行更加體系化的設(shè)計(jì)和安排。同時(shí)，國(guó)家立法的出臺(tái)必將在信用監(jiān)管所仰仗的信用信息平臺(tái)的全國(guó)統(tǒng)籌建設(shè)、運(yùn)行上突破行業(yè)、地區(qū)的分割，實(shí)現(xiàn)全國(guó)一體化聯(lián)合懲戒的目標(biāo)。

二、正當(dāng)程序的程序公開性要求：監(jiān)管信息充分公開

正當(dāng)程序作為現(xiàn)代行政法治的一項(xiàng)基本原則，承載了現(xiàn)代行政法治之程序正義的基本價(jià)值追求，可以確保行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中程序正義的實(shí)現(xiàn)。一般認(rèn)為，行政法領(lǐng)域中的正當(dāng)程序有三項(xiàng)最低要求：程序公開性、程序中立性和程序參與性。程序公開性，要求行政權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程，除涉及國(guó)家秘密等法定情形之外，一律向相對(duì)人和社會(huì)予以公開。正當(dāng)程序的首要要義即是“公開”，“沒有公開就沒有正義”[2]212。正當(dāng)程序所要達(dá)到的功能目標(biāo)——控制行政權(quán)力、保護(hù)私權(quán)利——都有賴于公開機(jī)制的設(shè)置和完善。行政公開已成為現(xiàn)代民主法治的基本要求，以及監(jiān)督、控制行政權(quán)力的有效途徑。

以正當(dāng)程序的公開性要求檢視我國(guó)信用監(jiān)管機(jī)制，發(fā)現(xiàn)在信用監(jiān)管機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程中，存在以下有悖正當(dāng)程序之公開要求的問題：一是監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管結(jié)果公開不充分。信用監(jiān)管的核心是信用信息，雖然很多規(guī)范都將納入信用信息的范圍進(jìn)行了規(guī)范并予以公開，但信用信息采集、歸集和使用的規(guī)則，信用評(píng)級(jí)分類的規(guī)則，監(jiān)管主體并未充分向社會(huì)予以公開。例如，中國(guó)青年報(bào)社會(huì)調(diào)查中心曾經(jīng)做過(guò)一項(xiàng)在線調(diào)查顯示，83.9%的被調(diào)查者表示最擔(dān)心在不知情的情況之下被列入“黑名單”[3]。所謂“不知情的情況之下”，反映了被監(jiān)管主體并不知曉自身何種信息會(huì)被監(jiān)管主體采集、歸集并納入信用信息范圍，也不知曉監(jiān)管主體如何對(duì)采集、歸集的信用信息進(jìn)行評(píng)判。換言之，監(jiān)管主體并未完全將信用信息采集、歸集規(guī)則向被監(jiān)管主體公開，未達(dá)到被監(jiān)管主體可以完全知曉的程度。另外，在信用評(píng)價(jià)分類過(guò)程中，監(jiān)管主體向被監(jiān)管主體公開的是法律規(guī)范層面上的規(guī)則，而對(duì)于具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，往往僅停留在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)范性文件層面，被監(jiān)管主體并不完全知曉。二是信用信息公開不充分。實(shí)踐中，“信用中國(guó)”“全國(guó)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)”等信用信息平臺(tái)是我國(guó)目前信用監(jiān)管機(jī)關(guān)利用的主要平臺(tái)，其建設(shè)在信息的采集、歸集、公開方面取得了巨大的成就，但與此同時(shí)由于行業(yè)分割、區(qū)域分割等原因，信用信息并未徹底在統(tǒng)一平臺(tái)上予以公示，而是由監(jiān)管主體各自掌握、各自使用，被監(jiān)管主體無(wú)法充分知曉行政機(jī)關(guān)掌握的自身信用信息狀況，成為被監(jiān)管主體提升信用級(jí)別、修復(fù)信用信息的實(shí)質(zhì)障礙。

鑒于正當(dāng)程序公開的要求，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下方面予以完善：第一，監(jiān)管規(guī)則與監(jiān)管結(jié)果的充分公開。政府要推進(jìn)信用監(jiān)管執(zhí)法全程留痕，信用監(jiān)管規(guī)則、依據(jù)以及結(jié)果原則上都要向社會(huì)公開。例如，公開行政機(jī)關(guān)信用信息采集目錄、信用信息目錄制作規(guī)則、信用信息使用評(píng)價(jià)規(guī)則以及信用監(jiān)管的獎(jiǎng)懲規(guī)則和處理結(jié)果等，使得被監(jiān)管主體不再“無(wú)所適從”，可以明明白白接受監(jiān)管，也方便社會(huì)公眾對(duì)信用監(jiān)管行為進(jìn)行監(jiān)督。第二，監(jiān)管信用信息充分公開。利用信用工具的監(jiān)管機(jī)制，其運(yùn)行的大前提應(yīng)是信用信息的可全面獲取，因而信用監(jiān)管機(jī)制運(yùn)行首先要做的即是利用國(guó)家行政權(quán)力將社會(huì)主體信用信息的壟斷、封閉、不對(duì)稱之狀況打破，統(tǒng)合各種資源構(gòu)建可查、可核、可追溯的信用信息記錄，并通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一信用信息平臺(tái)予以公示。為保證社會(huì)主體獲取信用信息的實(shí)際效果，行政機(jī)關(guān)應(yīng)向社會(huì)主體公開信用信息平臺(tái)的查詢方式、期限、更新頻率等事項(xiàng)。

三、正當(dāng)程序的程序中立性要求：評(píng)價(jià)主體中立

行政法領(lǐng)域中正當(dāng)程序的第二項(xiàng)要求是程序中立性。程序中立性，原意特指在司法程序中，其裁判主體在相互對(duì)抗的當(dāng)事人之間，應(yīng)持有的“一種超然的、不偏不倚的態(tài)度和地位”[4]。當(dāng)遷移至行政程序中，程序中立性“實(shí)質(zhì)是要求行政主體排除利益的干擾，居于客觀的立場(chǎng)，從而作出符合法律規(guī)定的公正決定”[4]。可見，程序中立性的要求有二：一是客觀上作出評(píng)判的主體沒有利益沖突，能夠居于中立客觀的立場(chǎng)，不會(huì)因維護(hù)自身利益損害被評(píng)判主體的利益；二是主觀上作出評(píng)判的主體沒有偏見，其內(nèi)心不會(huì)先入為主對(duì)被評(píng)判主體有不公允的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而影響其公正地作出評(píng)判。

在信用監(jiān)管領(lǐng)域，根據(jù)目前的行政管理體制主要是“誰(shuí)主管、誰(shuí)評(píng)價(jià)”的原則，由行政機(jī)關(guān)向全國(guó)信用信息共享平臺(tái)提供數(shù)據(jù)，由全國(guó)信用信息共享平臺(tái)對(duì)行政相對(duì)人的公共信用進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。目前全國(guó)最大的公共信用評(píng)價(jià)平臺(tái)是“信用中國(guó)”，它是由國(guó)家發(fā)改委的直屬事業(yè)單位國(guó)家公共信用信息中心建立的，隸屬于行政機(jī)關(guān)，并不完全獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)。依正當(dāng)程序要求對(duì)此評(píng)價(jià)主體進(jìn)行審視，該主體作出的公共信用綜合評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益影響甚大——直接作為行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人采取監(jiān)管措施種類和頻度的依據(jù)，若無(wú)法“排除利益的干擾，居于客觀的立場(chǎng)”，顯然不符合程序中立性要求，其作出的公共信用綜合評(píng)價(jià)結(jié)果也因此失去正當(dāng)性，無(wú)法得到社會(huì)的廣泛認(rèn)同。因此，獨(dú)立于政府的專業(yè)公共信用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)和擔(dān)當(dāng)就顯得很有必要。在實(shí)踐中，地方實(shí)踐中確實(shí)也在嘗試政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式，利用社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)——公共信用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)——制作公共信用報(bào)告和進(jìn)行公共信用信息評(píng)價(jià)。2019年9月，《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于推送并應(yīng)用市場(chǎng)主體公共信用綜合評(píng)價(jià)結(jié)果的通知》(發(fā)改辦財(cái)金〔2019〕885號(hào))中特別指出，要“鼓勵(lì)第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)開展市場(chǎng)化信用評(píng)價(jià)”，“為金融信貸、招標(biāo)投標(biāo)、商務(wù)合作等市場(chǎng)活動(dòng)提供信用服務(wù)，滿足市場(chǎng)日益增長(zhǎng)的信用服務(wù)要求”。除此之外，在公共信用綜合評(píng)價(jià)領(lǐng)域也應(yīng)“鼓勵(lì)地方政府有關(guān)部門通過(guò)政府采購(gòu)等方式引入第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)參與”?？梢?，監(jiān)管機(jī)關(guān)已經(jīng)意識(shí)到評(píng)價(jià)主體中立性不夠的問題，在進(jìn)行嘗試性改造，市場(chǎng)領(lǐng)域信用評(píng)價(jià)是積極鼓勵(lì)第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立信用服務(wù)，如支付寶旗下的“螞蟻金服”等可以利用“大數(shù)據(jù)”實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的“信用畫像”；公共信用領(lǐng)域綜合評(píng)價(jià)是鼓勵(lì)先嘗試加入第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)，再逐步探索推進(jìn)。

較之于公共信用領(lǐng)域，市場(chǎng)信用領(lǐng)域中的資信評(píng)價(jià)早已交由社會(huì)中的專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，從主體性質(zhì)角度審視評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，它本身是獨(dú)立的、中立的，已然符合程序中立性的外在要求。然而2008年全球金融危機(jī)的慘痛教訓(xùn)告訴我們，主體性質(zhì)獨(dú)立的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)也會(huì)因與被評(píng)價(jià)主體存在利益沖突而喪失客觀立場(chǎng)，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)論的朝令夕改，進(jìn)而成為引發(fā)整個(gè)社會(huì)金融危機(jī)的導(dǎo)火索。因此，我們?cè)谶x擇信用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)時(shí)，必須利用正當(dāng)程序設(shè)置保持信用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)獨(dú)立公正。首先，信用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的選用必須進(jìn)行利益沖突審查。信用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，貴在評(píng)價(jià)之客觀公允，而這一切均有賴于其立場(chǎng)之中立。信用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的選用無(wú)論從組織架構(gòu)上還是利益往來(lái)方面均與被評(píng)價(jià)信用主體之間不存在利益沖突，否則將不適宜擔(dān)當(dāng)信用評(píng)價(jià)工作。其次，信用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)所采用的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范、公開透明。標(biāo)準(zhǔn)，作為一種重要的符號(hào)資源，只有資源高度集中統(tǒng)一，才能根據(jù)它形成統(tǒng)一的事物認(rèn)知，否則將失去其自身存在的價(jià)值。在具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系中，應(yīng)對(duì)評(píng)分權(quán)重、賦值等事項(xiàng)設(shè)置量化指標(biāo)，便于提升評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的可操作性。最后，各行業(yè)、各地方的公共信用評(píng)價(jià)、市場(chǎng)主體信用評(píng)價(jià)與國(guó)家層面的信用評(píng)價(jià)協(xié)同開展、有序進(jìn)行。目前，我國(guó)各地方政府尚未全面開展地方公共信用評(píng)級(jí)和行業(yè)信用評(píng)價(jià)，為此各地方政府應(yīng)按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》的文件要求，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和市場(chǎng)監(jiān)管重點(diǎn)難點(diǎn)問題，探索開展相關(guān)評(píng)價(jià)。已開展相關(guān)評(píng)價(jià)的地區(qū)，應(yīng)有針對(duì)性地優(yōu)化指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)模型，制定完善的公共信用綜合評(píng)價(jià)辦法，開展更精準(zhǔn)的公共信用綜合評(píng)價(jià)。

四、正當(dāng)程序的程序參與性要求：保障性程序完備

正當(dāng)程序的第三項(xiàng)要求是程序參與性。程序參與性，是指在行政程序中利益相關(guān)人通過(guò)積極的行為對(duì)行政決策的形成產(chǎn)生影響，甚至影響決策結(jié)果的程序機(jī)制。行政相對(duì)人的行政程序參與表現(xiàn)為若干程序性權(quán)利：獲得通知權(quán)(有權(quán)知曉如何參與程序的權(quán)利)、陳述權(quán)(向行政主體陳述涉案事實(shí)的權(quán)利)、抗辯權(quán)(對(duì)不利指控進(jìn)行反駁，消滅、減輕不利指控的權(quán)利)、申請(qǐng)權(quán)(請(qǐng)求行政主體啟動(dòng)行政程序的權(quán)利)[5]。通過(guò)參與性程序權(quán)利的設(shè)置與完備，除了控制行政機(jī)關(guān)行政裁量權(quán)、防止其恣意妄為之外，其實(shí)質(zhì)是有助于弱化“命令—控制式”傳統(tǒng)行政監(jiān)管特質(zhì)，提升“伙伴—平等式”的新型監(jiān)管特質(zhì)[6]154。

目前，信用監(jiān)管機(jī)制主要是通過(guò)對(duì)失信主體采取聯(lián)合懲戒，“讓失信者在全社會(huì)寸步難行”[7]，進(jìn)而對(duì)社會(huì)主體的行為產(chǎn)生威懾力，達(dá)到社會(huì)治理的預(yù)期效果。根據(jù)國(guó)家公共信用信息中心的數(shù)據(jù)，“截至2019年2月底，國(guó)務(wù)院各部門在信用監(jiān)管方面共簽署51個(gè)聯(lián)合懲戒合作備忘錄”[8]，各級(jí)地方政府及其職能部門包括信用懲戒規(guī)范的數(shù)量更是龐大②。 “失信懲戒”甚至演化成為受到各個(gè)政府部門歡迎并津津樂道的“影子行政處罰措施”，ETC欠費(fèi)[9]、垃圾不分類③、闖紅燈[10]、頻繁跳槽[11]等行為，都被納入失信記錄。懲戒先行，權(quán)利保障卻并不盡如人意，突出表現(xiàn)為對(duì)納入失信記錄的主體的知情權(quán)、陳述申辯權(quán)、信用修復(fù)權(quán)的規(guī)定不甚完善，甚至缺失，亟待正當(dāng)程序的規(guī)制。

第一，保障行政相對(duì)人知情權(quán)的程序設(shè)計(jì)。鑒于行政相對(duì)人一旦被納入信用聯(lián)合懲戒名單——“黑名單”，有關(guān)失信信息將在信用信息平臺(tái)向社會(huì)公開發(fā)布和推送至相關(guān)部門，其聲譽(yù)必將遭受重大的負(fù)面影響這一結(jié)果，行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定失信懲戒名單時(shí)應(yīng)履行相應(yīng)的告知程序。在告知程序中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)將信用聯(lián)合懲戒名單認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)、懲戒措施以書面的形式告知擬將被認(rèn)定的行政相對(duì)人，同時(shí)告知其有進(jìn)行陳述和申辯的權(quán)利；若擬將被認(rèn)定的行政相對(duì)人提出異議，行政機(jī)關(guān)必須進(jìn)行核查，并作出維持、修改或撤銷的決定。在提出異議進(jìn)行申辯期間，行政機(jī)關(guān)是否仍要向社會(huì)公開相關(guān)名單？鑒于信息公開后對(duì)行政相對(duì)人的影響有不可逆之特點(diǎn)，我們認(rèn)為為避免造成難以挽回的損害，公開程序應(yīng)予以暫時(shí)停止，而不是像實(shí)踐中某些行政機(jī)關(guān)采取“申辯期間不影響信息公布”的做法④。當(dāng)然，這種“暫時(shí)停止”是有期限限制的，不宜過(guò)長(zhǎng)，申辯期限一旦屆滿，行政相對(duì)人的申辯理由沒有被采納，行政機(jī)關(guān)即可恢復(fù)信息公開程序，向社會(huì)公布懲戒名單。

第二，保障行政相對(duì)人陳述申辯權(quán)的程序設(shè)計(jì)?，F(xiàn)有信用監(jiān)管機(jī)制中不少規(guī)范都規(guī)定了相應(yīng)的異議程序，譬如被列入嚴(yán)重失信主體的異議申請(qǐng)途徑和處理程序等⑤，給予了相對(duì)人陳述、申辯的機(jī)會(huì)，但是在異議處理期間，信用信息是否仍然可以被使用，聯(lián)合懲戒措施是否繼續(xù)執(zhí)行，并未作出相應(yīng)規(guī)定，一旦異議成立，對(duì)相對(duì)人將會(huì)造成難以挽回的不利影響。因此，在異議程序設(shè)置中應(yīng)完善配套程序設(shè)計(jì)，譬如設(shè)置異議期間信用信息凍結(jié)程序，當(dāng)信用主體對(duì)信用信息提出異議時(shí)，在有權(quán)處理信用信息主體對(duì)異議處理完畢之前，信用主體可請(qǐng)求暫時(shí)凍結(jié)目前的信用信息狀態(tài)，不得對(duì)外發(fā)布信用主體涉及爭(zhēng)議信息的信用報(bào)告，或以爭(zhēng)議信息為基礎(chǔ)進(jìn)行信用評(píng)價(jià)并進(jìn)而對(duì)信用主體的信用狀況進(jìn)行分級(jí)分類，不得采取聯(lián)合懲戒措施等。

第三，保障行政相對(duì)人信用修復(fù)權(quán)的程序設(shè)計(jì)。信用修復(fù)權(quán)是正當(dāng)程序中相對(duì)人抗辯權(quán)的表現(xiàn)形式之一。在現(xiàn)行法律規(guī)范中，信用修復(fù)程序機(jī)制缺失，造成失信主體永無(wú)翻身之日，喪失了主體信用重塑的渠道，打擊了其糾正失信行為的熱情和動(dòng)力。例如，國(guó)家發(fā)改委等十七個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于對(duì)文化市場(chǎng)領(lǐng)域嚴(yán)重違法失信市場(chǎng)主體及有關(guān)人員開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》、原國(guó)家工商行政管理總局出臺(tái)的《嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單管理暫行辦法》(國(guó)家工商行政管理總局令第83號(hào))均未規(guī)定信用修復(fù)程序，雖然規(guī)定有失信記錄的“移出”程序，但只是被動(dòng)地等待期限屆滿才可能對(duì)信用進(jìn)行修復(fù)，而對(duì)于失信主體即使“有心”通過(guò)實(shí)際行動(dòng)積極修復(fù)自身的失信記錄，也因沒有法定的程序機(jī)制設(shè)計(jì)而倍感“無(wú)力”，不利于引導(dǎo)失信主體積極主動(dòng)的正向信用修復(fù)活動(dòng)。由此，在設(shè)計(jì)信用修復(fù)程序時(shí)應(yīng)特別注意重點(diǎn)構(gòu)筑依申請(qǐng)的信用修復(fù)機(jī)制，明晰信用修復(fù)適用情形和標(biāo)準(zhǔn)、不得修復(fù)的情形，構(gòu)建信用修復(fù)的多機(jī)關(guān)協(xié)同機(jī)制，暢通專業(yè)機(jī)構(gòu)的信用修復(fù)程序等。

課題組成員：李蘇平、張哲、呂新建、劉改鳳、韓鳳然、王瀟。

注 釋：

① 事前環(huán)節(jié)的信用監(jiān)管機(jī)制包括：信用承諾機(jī)制、經(jīng)營(yíng)者準(zhǔn)入前誠(chéng)信教育機(jī)制、信用報(bào)告應(yīng)用機(jī)制等；事中環(huán)節(jié)的信用監(jiān)管機(jī)制包括：市場(chǎng)主體信用記錄機(jī)制、信用信息自愿注冊(cè)機(jī)制、公共信用綜合評(píng)價(jià)機(jī)制、信用分級(jí)分類監(jiān)管機(jī)制等；事后環(huán)節(jié)的信用監(jiān)管機(jī)制包括：失信聯(lián)合懲戒對(duì)象認(rèn)定機(jī)制、督促失信市場(chǎng)主體限期整改機(jī)制、失信聯(lián)合懲戒機(jī)制、市場(chǎng)和行業(yè)禁入機(jī)制、違法失信責(zé)任機(jī)制、信用修復(fù)機(jī)制等。參見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》。

② 以“信用懲戒”檢索詞，在“法信”(https://www.faxin.cn/)平臺(tái)上，共搜索到864條地方性法規(guī)、地方規(guī)章以及地方規(guī)范性文件的記錄。

③ 《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》 《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》 《西安市生活垃圾分類管理辦法》均已規(guī)定將違法不實(shí)施垃圾分類的納入個(gè)人征信記錄，深圳市、合肥市等地也在積極修訂原有的垃圾分類管理規(guī)范，擬將垃圾不分類納入個(gè)人征信記錄。

④ 參見《國(guó)家旅游局關(guān)于旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》(旅辦發(fā)〔2016〕139號(hào))第11條規(guī)定：“‘旅游不文明行為記錄’形成后，旅游主管部門應(yīng)當(dāng)將相關(guān)信息通報(bào)或送達(dá)當(dāng)事人本人，并告知其有申辯的權(quán)利，當(dāng)事人在接到申辯通知后30個(gè)工作日內(nèi)，有權(quán)利進(jìn)行申辯。旅游主管部門在接到申辯后30個(gè)工作日內(nèi)予以書面回復(fù)。申辯理由被采納的，可依據(jù)當(dāng)事人申辯的理由調(diào)整記錄期限或取消記錄。當(dāng)事人申辯期間不影響信息公布?！?/p>

⑤ 《廣州市公共信用信息管理規(guī)定》第34條規(guī)定，嚴(yán)重失信主體名單向社會(huì)公示前，信息提供單位應(yīng)當(dāng)告知信息主體列入嚴(yán)重失信主體名單的理由和依據(jù)，信息主體同時(shí)有權(quán)提出異議。