張茂一

(1.樂山師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院， 四川 樂山 614000； 2.四川大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 四川 成都 610207)

隨著人類社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)代化與科學(xué)技術(shù)已經(jīng)重塑了人與自然、人與人的關(guān)系，彼此的平衡與和諧受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，從而滋生各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)一旦轉(zhuǎn)化為事實(shí)上的損害，將會(huì)危及公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，影響社會(huì)的正常秩序，最終釀成公共危機(jī)。本世紀(jì)以來，我國發(fā)生的重大突發(fā)性公共危機(jī)事件主要有非典、汶川地震及目前正在防控的新冠肺炎疫情，這些公共危機(jī)的爆發(fā)極大地考驗(yàn)著我國的危機(jī)治理能力?；鶎痈刹刻幱诠参C(jī)應(yīng)對(duì)的最前哨，他們?cè)诠参C(jī)中的作用發(fā)揮對(duì)危機(jī)局勢(shì)的扭轉(zhuǎn)起著基礎(chǔ)性的關(guān)鍵作用。在這次的新冠肺炎疫情防控中，我國基層干部表現(xiàn)出了出色的危機(jī)治理能力，但是也出現(xiàn)了一些責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、能力不足、行為失范的負(fù)面案例，致使危機(jī)管控受到影響。因此，從深層次對(duì)基層干部在危機(jī)治理中的角色責(zé)任及其所需的必備能力進(jìn)行分析，結(jié)合實(shí)踐中正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，探討基層干部危機(jī)治理能力提升的科學(xué)路徑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、公共危機(jī)周期規(guī)律下基層干部治理角色賦予的能力要求

公共危機(jī)的生命周期規(guī)律體現(xiàn)為危機(jī)的演變過程要經(jīng)歷“潛伏、爆發(fā)、緩解、痊愈”四個(gè)階段。相對(duì)應(yīng)而言，基層干部在每一個(gè)階段都有自己具體的角色職責(zé)，這些角色責(zé)任賦予了基層干部相應(yīng)的能力要求。

(一) 公共危機(jī)周期規(guī)律

公共危機(jī)的產(chǎn)生看似具有偶然性與突發(fā)性，實(shí)則背后有特定的規(guī)律。人類生活的公共領(lǐng)域由人與自然、人與人之間相互關(guān)聯(lián)的交往網(wǎng)絡(luò)所構(gòu)成。在這種關(guān)聯(lián)中潛藏著各種各樣的對(duì)公共安全產(chǎn)生威脅的風(fēng)險(xiǎn)因子，如自然災(zāi)害、環(huán)境破壞、生態(tài)惡化、技術(shù)異化、貧富分化、黑惡勢(shì)力、信任缺失，等等，這些風(fēng)險(xiǎn)因子是公共危機(jī)的誘發(fā)因素。它們?cè)谔囟ǖ膶?duì)象(人、自然)、特定的時(shí)空所組成的特定環(huán)境下會(huì)形成沖擊社會(huì)公共安全的突發(fā)性事件。當(dāng)突發(fā)事件不能得到有效控制時(shí)，其危害性會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)，進(jìn)而超出整個(gè)社會(huì)的承受度(或者叫承受的“臨界點(diǎn)”)，整個(gè)社會(huì)便處于一種緊急狀態(tài)，社會(huì)正常秩序?qū)?huì)被嚴(yán)重干擾，這時(shí)公共危機(jī)正式形成。隨后，危機(jī)會(huì)短暫地表現(xiàn)出不可控性，走向一個(gè)爆發(fā)期。在有效的危機(jī)管控和優(yōu)化治理下，“危機(jī)拐點(diǎn)”將會(huì)到來，隨之進(jìn)入緩解期，否則可能會(huì)繼續(xù)惡化。當(dāng)危機(jī)的影響程度低于了社會(huì)承受的臨界點(diǎn)，危機(jī)總體上的緊急狀態(tài)被解除，但依然沒有完全清除，接下來會(huì)進(jìn)入危機(jī)的痊愈恢復(fù)期，以至于最終達(dá)到完全正常狀態(tài)。因此，從公共危機(jī)生命周期規(guī)律分析來看，其演變過程清晰地呈現(xiàn)了四個(gè)階段，即危機(jī)潛伏期、危機(jī)爆發(fā)期、危機(jī)緩解期、危機(jī)痊愈期(具體見圖1所示)。

圖1 公共危機(jī)周期規(guī)律[1]55

(二)基層干部治理角色賦予的能力要求

無論公共危機(jī)演變過程處于何種階段，基層干部都要身處危機(jī)治理的第一線。危機(jī)的階段性特點(diǎn)不同，基層干部的主要角色及職責(zé)也就有所區(qū)別。

一是風(fēng)險(xiǎn)因子的“信息員”。在危機(jī)潛伏期，風(fēng)險(xiǎn)因子往往最先萌生于基層，并以一些苗頭或者信號(hào)表現(xiàn)出來，這就需要基層干部善于發(fā)現(xiàn)和搜集工作與生活中的風(fēng)險(xiǎn)因子，要能對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)因子進(jìn)行合理評(píng)估，做好危機(jī)的預(yù)見性。針對(duì)已經(jīng)發(fā)生的個(gè)別或局部性突發(fā)事件要具有高度的敏感性，在自己能力范圍之內(nèi)進(jìn)行有效處置。同時(shí)，要通過現(xiàn)有的農(nóng)村(社區(qū))網(wǎng)格員制度及其他匯報(bào)程序盡快將風(fēng)險(xiǎn)因素向上一級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行匯報(bào)，履行“早發(fā)現(xiàn)、早匯報(bào)”的義務(wù)，并根據(jù)事態(tài)的緊急情況及時(shí)向有關(guān)組織和群眾發(fā)出警報(bào)，為接下來的應(yīng)急行動(dòng)做準(zhǔn)備。

二是危機(jī)應(yīng)對(duì)的“指揮員”。在危機(jī)爆發(fā)階段，基層干部發(fā)揮著陣前指揮作用。要在第一時(shí)間能迅速啟動(dòng)基層應(yīng)急機(jī)構(gòu)，讓相關(guān)人員投入應(yīng)急狀態(tài)，組織救援的必要物資。充分利用地緣優(yōu)勢(shì)，有效組織群眾力量進(jìn)行自救與互救，讓身處危機(jī)的群眾脫離危險(xiǎn)狀態(tài)，并迅速與上一級(jí)相應(yīng)的應(yīng)急機(jī)構(gòu)取得聯(lián)系，請(qǐng)求救援和支援。危機(jī)爆發(fā)期的形勢(shì)往往惡化很快，容易引起群眾“危機(jī)焦慮”，從而伴隨各種不實(shí)信息和不穩(wěn)定情緒，基層干部應(yīng)對(duì)群眾的思想動(dòng)態(tài)及時(shí)全面掌握。對(duì)于傾向性和苗頭性的問題，要結(jié)合相應(yīng)政策和科學(xué)依據(jù)及時(shí)地糾偏除弊，并通過相應(yīng)的媒體渠道及時(shí)進(jìn)行輿情公關(guān)。

三是前期成效的“鞏固員”。危機(jī)爆發(fā)后，在正確的應(yīng)對(duì)決策下，強(qiáng)力的危機(jī)治理舉措會(huì)持續(xù)推進(jìn)，這時(shí)會(huì)迎來“危機(jī)拐點(diǎn)”，整個(gè)危機(jī)的危害呈現(xiàn)緩解趨勢(shì)，直至危機(jī)緊急情勢(shì)總體上被解除。在這一階段，基層干部除繼續(xù)承擔(dān)好危機(jī)應(yīng)對(duì)的“指揮員”角色外，還應(yīng)保持高度的責(zé)任意識(shí)和危機(jī)反彈意識(shí)，防范在危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中產(chǎn)生的次生風(fēng)險(xiǎn)，避免給人民群眾帶來次生災(zāi)害。比如，在這次新冠肺炎疫情防控中就需要特別關(guān)注大量消毒水運(yùn)用對(duì)地下水的污染，居民居家防控時(shí)期可能產(chǎn)生的用電、用氣、用煤安全隱患等?？傊鶎痈刹吭谶@一階段應(yīng)盡一切努力鞏固好危機(jī)應(yīng)對(duì)工作所取得的前期成效。

四是危機(jī)創(chuàng)傷的“修復(fù)員”。當(dāng)公共危機(jī)進(jìn)入痊愈階段，雖然危機(jī)的表面損害得到極大控制，但給群眾帶來的心理影響和對(duì)社會(huì)生產(chǎn)生活秩序的影響依然在繼續(xù)。在危機(jī)中遭受直接生命財(cái)產(chǎn)損失的群眾則需要更長(zhǎng)時(shí)間才能走出危機(jī)陰影。因此，在這一階段的基層干部一方面要加強(qiáng)與群眾的聯(lián)系，做好群眾的心理安撫工作，急群眾尤其是受災(zāi)群眾之所急，做好困難幫扶，及時(shí)聯(lián)系相應(yīng)救濟(jì)渠道；另一方面，逐漸轉(zhuǎn)移工作重心，調(diào)動(dòng)群眾積極性，組織正常的生產(chǎn)生活秩序，盡快推動(dòng)整個(gè)社會(huì)秩序的正?；?/p>

值得注意的是，以上各個(gè)階段的基層干部的角色責(zé)任并不是一個(gè)嚴(yán)格的先后關(guān)系，它只是根據(jù)公共危機(jī)不同階段的演變特點(diǎn)而體現(xiàn)出的不同工作重點(diǎn)，在危機(jī)治理實(shí)踐中，基層干部的角色往往是復(fù)合的，比如“信息員”角色就應(yīng)作為常態(tài)性角色貫穿始終。

基于以上分析可以看出，基層干部在公共危機(jī)演變過程中的不同角色責(zé)任蘊(yùn)含了相應(yīng)的危機(jī)治理能力要求。這些能力總結(jié)起來主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，收集、分析、溝通信息的能力。要能以科學(xué)有效的方式匯報(bào)與傳遞正確信息。第二，迅速反應(yīng)能力。不能坐以待斃，一味等待，要將人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全放在第一位，第一時(shí)間作出應(yīng)對(duì)行動(dòng)。第三，資源整合和配置能力。有效整合和配置現(xiàn)有的人、財(cái)、物等資源，積極爭(zhēng)取上級(jí)支持，努力拓展社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)有效合力。第四，群眾心理干預(yù)與公共輿論引導(dǎo)能力。要善于通過思想宣傳工作消除群眾尤其是受災(zāi)群眾的恐慌心理，并對(duì)一些不實(shí)不良言論進(jìn)行正確引導(dǎo)。第五，社會(huì)秩序恢復(fù)能力。要能用“十個(gè)指頭彈鋼琴”，根據(jù)危機(jī)演化中的不同階段性特點(diǎn)，動(dòng)員群眾力量恢復(fù)社會(huì)正常的生產(chǎn)生活秩序。第六，學(xué)習(xí)反思能力。不斷總結(jié)工作中的教訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)，并進(jìn)行修正與改進(jìn)，以便能對(duì)基層危機(jī)治理作出長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。第七，自我心理調(diào)適能力。基層干部往往是上級(jí)部門層層壓力下沉的最后單元，基層干部要善于在壓力中保持積極心態(tài)，轉(zhuǎn)壓力為動(dòng)力，形成良好的心理素質(zhì)。

二、 基層干部公共危機(jī)治理能力提升面臨的時(shí)代機(jī)遇與現(xiàn)實(shí)困因

在非典和汶川地震之后，國家不斷加強(qiáng)了自上而下的應(yīng)急制度與體制改革，并通過推動(dòng)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化以防范各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在這樣的大環(huán)境下，基層干部在公共危機(jī)治理方面的角色認(rèn)知不斷增強(qiáng)，公共危機(jī)治理能力得到顯著提高，在這次新冠肺炎疫情防控中就充分彰顯了我國的基層治理優(yōu)勢(shì)?？梢哉f，基層干部的危機(jī)治理能力提升迎來了新的時(shí)代機(jī)遇。但是我們也應(yīng)該看到還有一些主客觀原因的存在，基層干部的危機(jī)治理能力提升還面臨一些現(xiàn)實(shí)問題。

(一) 基層干部公共危機(jī)治理能力提升面臨的時(shí)代機(jī)遇

自非典發(fā)生以來，國家在公共危機(jī)治理方面進(jìn)一步加強(qiáng)了制度化建設(shè)，同時(shí)，伴隨全面深化改革，社會(huì)治理命題的提出使治理理念和治理方式發(fā)生了深刻的變化。這些都為新時(shí)期基層干部公共危機(jī)治理能力提升提供了時(shí)代機(jī)遇。具體而言，主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，非典之后危機(jī)應(yīng)對(duì)制度化建設(shè)增強(qiáng)了基層干部的政治意識(shí)、規(guī)范意識(shí)、責(zé)任意識(shí)。雖然我國公共危機(jī)應(yīng)對(duì)制度建設(shè)總體起步較晚，但是經(jīng)歷過2003年非典的深刻教訓(xùn)后，我國公共危機(jī)治理進(jìn)入了制度化建設(shè)時(shí)期，在建立應(yīng)急預(yù)案體系、修訂并完善相應(yīng)法律法規(guī)、推行黨政領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制等方面取得了重大進(jìn)展，涵蓋了自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生與社會(huì)安全等諸多領(lǐng)域。首先，從國家層面制定和頒布了應(yīng)急條例和應(yīng)急預(yù)案，主要涉及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《國家安全生產(chǎn)事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》《國家地震預(yù)案》等。其次，從法制角度修訂和完善了《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律法規(guī)。最后，強(qiáng)化問責(zé)力度，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》拓寬了關(guān)于危機(jī)預(yù)防階段和危機(jī)恢復(fù)階段的問責(zé)范圍[2]，2009年頒布的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》進(jìn)一步加強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)干部面對(duì)公共危機(jī)時(shí)的責(zé)任意識(shí)和大局意識(shí)。近年來，又進(jìn)一步強(qiáng)化了黨內(nèi)問責(zé)力度，分別于2015年與2019年先后頒布了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》，明確了對(duì)敏感事件、突發(fā)事件、群體性事件及重大輿情的如實(shí)報(bào)告的黨內(nèi)規(guī)定。在這些宏觀的預(yù)案、法律、規(guī)定、條例框架之下，各地方政府又根據(jù)實(shí)際情況制定了詳細(xì)方案和規(guī)章制度，從而有效增強(qiáng)了基層干部在公共危機(jī)治理時(shí)的政治意識(shí)、規(guī)范意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，使他們能以人民為中心，將人民利益放在首位，以程序?yàn)樵瓌t有序開展工作，以制度為準(zhǔn)繩守土盡責(zé)。

獨(dú)立學(xué)院發(fā)展歷史較短，其社會(huì)服務(wù)性配套如住房分配與購置、子女教育、醫(yī)療設(shè)施等較公辦大學(xué)有較大差距，這些差距在很大程度上影響了獨(dú)立學(xué)院教師工作的積極性與穩(wěn)定性，獨(dú)立學(xué)院投資方應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況或與地方政府有關(guān)部門密切聯(lián)系，有步驟、有計(jì)劃地建立和完善相應(yīng)的服務(wù)配套設(shè)施，盡可能減少、消除教師對(duì)在獨(dú)立學(xué)院工作的種種顧慮，這對(duì)教師潛心教學(xué)與科研將產(chǎn)生重要作用。

另一方面，黨的十八大以來，社會(huì)治理改革為基層干部提供了新的危機(jī)治理理念和方式。國家治理的下沉路徑不斷延伸到基層，社會(huì)治理已經(jīng)成為國家治理體系中的重要組成部分。伴隨著全面深化改革，社會(huì)治理體系和方式已經(jīng)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，這在很大程度上也沖擊和改變著基層干部的傳統(tǒng)治理思維，使他們逐步形成了現(xiàn)代化的多元主體治理理念，熟悉了以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐的治理方式。多元主體參與的治理理念使基層干部能在危機(jī)發(fā)生時(shí)能自覺地在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，有意識(shí)地整合政府或集體擁有的公共資源、企業(yè)主體擁有的市場(chǎng)資源、大眾擁有的社會(huì)資源，進(jìn)行合力“共治”；以網(wǎng)格化管理為標(biāo)志的社會(huì)治理方式在規(guī)范化、專業(yè)化和智能化等方面的進(jìn)步，打通了管理社會(huì)事務(wù)與服務(wù)群眾的最后一公里。依托這一管理方式，生活生產(chǎn)中的人、地、事、物、組織等信息實(shí)現(xiàn)了全面共享，網(wǎng)格管理大大提升了基層干部的社會(huì)管理水平。在當(dāng)下的新冠肺炎疫情基層防控中，基層干部、普通黨員、網(wǎng)格員、社區(qū)(村)醫(yī)生、志愿者、普通群眾、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司等力量形成了公共衛(wèi)生危機(jī)的“治理共同體”，QQ、微信、抖音等現(xiàn)代交流傳播媒介已經(jīng)成為他們彼此信息溝通、危情宣傳的多元媒介，而網(wǎng)格化的管理制度更是提高了精準(zhǔn)防控的效率和質(zhì)量。

(二)當(dāng)前基層干部公共危機(jī)治理能力提升面臨的現(xiàn)實(shí)困因

從當(dāng)下新冠肺炎疫情基層防控來看，絕大多數(shù)基層干部都能恪盡職守，無私奉獻(xiàn)，甚至不惜付出生命的代價(jià)。但是也有少部分基層干部出現(xiàn)庸政懶政、玩忽職守、臨陣脫逃、作風(fēng)粗暴、踐踏法治等失范行為，這些干部也因此受到問責(zé)與處分?；诠参C(jī)的生命周期規(guī)律考察，基層干部在公共危機(jī)的不同階段容易出現(xiàn)的問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是，基層干部在危機(jī)潛伏階段的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判能力不足。公共危機(jī)在潛伏階段的風(fēng)險(xiǎn)因子往往比較隱蔽，需要具備一定的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能才能進(jìn)行識(shí)別、分析和判斷，這也就使得很多基層干部面對(duì)一些風(fēng)險(xiǎn)因子和突發(fā)事件時(shí)，無法對(duì)它們的影響力、持續(xù)度、可控性、傳播性作出一個(gè)較為準(zhǔn)確的預(yù)判，反應(yīng)較為遲緩。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判能力不足使基層干部不能很好地?fù)?dān)當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)匯報(bào)及預(yù)警的“信息員”角色。在這次新冠肺炎疫情防控之初，僅有少數(shù)的河南等地的農(nóng)村采取了強(qiáng)力“硬核”舉措，大多數(shù)地方的基層干部最初對(duì)本次疫情的重視程度明顯不夠，處于觀望態(tài)度，等待上級(jí)部門的統(tǒng)一推進(jìn)，這就導(dǎo)致疫情隨著人口在春節(jié)期間的流動(dòng)逐漸向農(nóng)村蔓延。

二是，基層干部在危機(jī)爆發(fā)階段的應(yīng)對(duì)方式容易極端化。在危機(jī)爆發(fā)之初，盡快控制危機(jī)事態(tài)惡化成為首要目標(biāo)，各種剛性要求隨之而下，面對(duì)上級(jí)層層嚴(yán)苛考核、內(nèi)生危機(jī)治理資源嚴(yán)重不足、群眾直接訴求較多等諸多壓力，基層干部往往是信息員、宣傳員、排查員、聯(lián)絡(luò)員、應(yīng)急員、協(xié)調(diào)員、心理疏導(dǎo)員等多重角色的綜合體，這難免會(huì)使部分基層干部在執(zhí)行上級(jí)部門政策時(shí)陷入一種“本領(lǐng)恐慌”狀態(tài)，很難在上級(jí)部門的原則性要求和基層組織的自治性權(quán)利之間找到平衡點(diǎn)。要么一味堅(jiān)持剛性，有過之而無不及，缺乏情理和溫度；要么一味被彈性與人情所左右，希望“大事化小、小事化了”，從而在應(yīng)對(duì)方式上呈現(xiàn)兩種極端。在本次的新冠肺炎疫情防控中，這兩種極端現(xiàn)象都有所凸顯，比如在重點(diǎn)監(jiān)控對(duì)象的門口掛大字橫幅、木板封門、挖掘機(jī)斷路，甚至把不戴口罩的村民捆在柱子上以示“嚇唬”等現(xiàn)象；也有基層干部出于熟人社會(huì)中的私情、親情、鄉(xiāng)情考慮，出現(xiàn)瞞報(bào)、虛報(bào)、不報(bào)疫情信息的情況。

三是，基層干部在危機(jī)緩解階段的社會(huì)動(dòng)員力逐漸遞減。危機(jī)緩解期的出現(xiàn)表明危機(jī)得到了有效控制，但是并不意味著危機(jī)情勢(shì)已經(jīng)得到根本好轉(zhuǎn)，而且這一階段所經(jīng)歷的時(shí)間可能比劇烈爆發(fā)期更長(zhǎng)。基層干部和普通群眾面對(duì)長(zhǎng)時(shí)期的公共危機(jī)情勢(shì)，彼此在心理上都會(huì)受到不同程度的影響。一旦危機(jī)情況出現(xiàn)好轉(zhuǎn)，普通群眾便會(huì)對(duì)危機(jī)的破壞性產(chǎn)生松懈心理，而另一邊是基層干部長(zhǎng)期的體力和精神透支，其工作方式和工作質(zhì)量也會(huì)受到嚴(yán)重影響，倦怠感、疲憊感、麻木感隨之而生。大家心理的變化使這時(shí)的危機(jī)治理行為很容易陷入“集體困境”，危機(jī)事件慢慢與自己的相關(guān)性減弱，參與的積極性開始下降，這時(shí)基層干部可能出現(xiàn)動(dòng)員乏力的現(xiàn)象。

基層干部在公共危機(jī)不同階段所暴露的現(xiàn)實(shí)問題，是由多層次因素造成的。原因一是宏觀層次的公共危機(jī)管理體制的局限性。我國現(xiàn)有的公共危機(jī)管理體制主要體現(xiàn)為從上而下的控制型和自下而上的依附型體制，基層干部處于整個(gè)管理鏈條的最底端。在常態(tài)狀況下，基層干部主要表現(xiàn)為對(duì)這一體系的順應(yīng)和服從。一旦危機(jī)出現(xiàn)，就會(huì)造成體制內(nèi)和體制外的壓力傳遞到基層，使得基層干部不得不應(yīng)付各種檢查與督導(dǎo)、匯報(bào)各類信息、做各種臺(tái)賬以備“留痕”。部分基層干部一時(shí)間難以適應(yīng)上級(jí)機(jī)關(guān)的強(qiáng)力高效動(dòng)員，只有把所賦予的危機(jī)管理職權(quán)進(jìn)行放大以增強(qiáng)執(zhí)行效果。這種體制上的局限既牽扯了基層干部的大量精力，也壓縮了他們工作中的創(chuàng)新性和變通性空間。原因二是中觀層次的基層危機(jī)管理組織薄弱。這種薄弱主要體現(xiàn)在組織機(jī)構(gòu)不健全、應(yīng)急預(yù)案不充分、人員組織較分散等方面。在組織機(jī)構(gòu)方面，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)來看，沒有專門的公共危機(jī)管理部門，對(duì)各領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)控制存在條塊化、分散化，而在新一輪機(jī)構(gòu)改革中孕育而生的應(yīng)急管理部門的組織實(shí)體建設(shè)也剛剛起步，資金支持、人員配備、物質(zhì)儲(chǔ)備、權(quán)責(zé)劃分、機(jī)制運(yùn)行等有待進(jìn)一步厘清與加強(qiáng)；在應(yīng)急預(yù)案方面，近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和農(nóng)村(社區(qū))兩級(jí)盡管建立了相應(yīng)預(yù)防突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案，但是總體上來說都比較粗糙，缺乏適時(shí)性調(diào)整與完善，預(yù)案設(shè)計(jì)過程普通群眾參與較少，存在機(jī)械的模式化現(xiàn)象，與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況脫節(jié)，預(yù)案也只能停留在“演習(xí)”的理想狀態(tài)；在人員組織方面，對(duì)于基層而言，基層人口流動(dòng)性大，留守農(nóng)村的大多數(shù)是老人、婦女、兒童，很難組建起穩(wěn)定而又力量充足的應(yīng)急隊(duì)伍?；鶎游C(jī)管理組織的薄弱使基層干部在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)缺乏組織力量支持，普遍面臨臨時(shí)搭班子、到處湊人馬、現(xiàn)場(chǎng)找方法的窘?jīng)r。原因三是基層干部自身的危機(jī)治理能力素養(yǎng)有限。目前基層干部尤其是農(nóng)村基層干部，在人員編制和職數(shù)緊缺情況下普遍面臨年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)不合理、學(xué)習(xí)交流不足等問題，這就嚴(yán)重制約了基層干部對(duì)風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)信息的分析判斷及溝通能力、對(duì)突發(fā)事件的非程序化決策能力、危機(jī)應(yīng)對(duì)中的資源整合與協(xié)調(diào)能力、對(duì)基層危機(jī)管理的長(zhǎng)期規(guī)劃能力,等等。

三、 新時(shí)期基層干部公共危機(jī)治理能力提升的多維路徑

基層干部的危機(jī)治理能力是基層干部的綜合能力素養(yǎng)在特殊時(shí)刻、特殊事件中的集中展現(xiàn)，關(guān)乎黨的形象、政府的威信、人民的切身利益。在社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化的今天，人民群眾的美好生活需要已經(jīng)對(duì)基層干部的各項(xiàng)工作提出了更高的要求，提升基層干部的公共危機(jī)治理能力已經(jīng)成為當(dāng)下緊迫的課題，需要從改革管理體制、健全組織機(jī)構(gòu)、提升干部素養(yǎng)等多方面著手。

(一)宏觀縱向管理體制改革：創(chuàng)造有利于危機(jī)治理的制度環(huán)境

公共危機(jī)的生命周期規(guī)律表明危機(jī)治理是一個(gè)系統(tǒng)的鏈條式工程。危機(jī)治理工作周期長(zhǎng)、任務(wù)重、壓力大，這就需要使基層干部能在一個(gè)較為寬松的氛圍中將精力投入到危機(jī)治理的一線工作中去，不至于被無謂的事務(wù)所牽制。首先，應(yīng)該盡量精簡(jiǎn)對(duì)基層干部的評(píng)價(jià)考核指標(biāo)，不宜過于繁瑣，主要突出“實(shí)干標(biāo)準(zhǔn)”，關(guān)鍵看其是否解決了人民群眾的實(shí)際問題，而不是各種形式上的指標(biāo)，避免為了“過度留痕”而分散工作精力。其次，堅(jiān)持評(píng)價(jià)考核與激勵(lì)約束相統(tǒng)一，使基層干部既能做到遵守一般性原則的剛性標(biāo)準(zhǔn)，又能根據(jù)實(shí)際情況靈活主動(dòng)地開展工作；既能夠擁有為民服務(wù)的高尚情懷，又能實(shí)現(xiàn)自我利益追求[3]。一方面，要明確基層干部在危機(jī)治理不同階段的主要職責(zé)內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)預(yù)防、應(yīng)急與恢復(fù)并重。在嚴(yán)格考核與強(qiáng)化問責(zé)的同時(shí)，要有一定的容錯(cuò)機(jī)制，避免一刀切的簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)，這樣可以減少他們?cè)谕话l(fā)事件處置時(shí)不必要的顧慮。另一方面，對(duì)在公共危機(jī)治理中表現(xiàn)突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))干部在晉升考核、遴選招聘中給予優(yōu)先照顧，要形成敢于用人、善于用人的制度氛圍。最后，要通過“制度+技術(shù)”的方式為基層減負(fù)，通過構(gòu)建大數(shù)據(jù)平臺(tái)，打通信息壁壘，突破信息孤島，有效實(shí)現(xiàn)部門與部門橫縱向之間的信息共享，使基層干部從繁雜的信息匯報(bào)工作中解放出來。

(二)基層危機(jī)管理部門完善：創(chuàng)造有利于危機(jī)治理的組織平臺(tái)

在公共危機(jī)演變的不同階段，基層干部都有明確的角色，無論哪一種角色下的職責(zé)履行，都需要背后有堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。只有具備了健全的組織機(jī)構(gòu)，才能保障各項(xiàng)制度、政策的具體落地，才能保障公共危機(jī)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)有力有序地開展。首先，應(yīng)該以現(xiàn)有的應(yīng)急管理部門為依托，構(gòu)建起由“區(qū)縣應(yīng)急管理局——鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)應(yīng)急管理所——鄉(xiāng)村(社區(qū))應(yīng)急管理室”所組成的立體公共危機(jī)管理結(jié)構(gòu)。其次，要進(jìn)一步推動(dòng)基層應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的實(shí)體建設(shè)，加大專職人員配備、專項(xiàng)財(cái)政支持及應(yīng)急戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與農(nóng)村(社區(qū))兩級(jí)應(yīng)該在應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)下建設(shè)涉及地質(zhì)、消防、防洪、公衛(wèi)等方面的各類專兼職應(yīng)急隊(duì)伍，鄉(xiāng)村(社區(qū))應(yīng)該整合黨員、民兵、社會(huì)組織等力量，組建應(yīng)急志愿者小分隊(duì)。最后，拓寬基層應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的職能范圍，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)信息收集與危機(jī)預(yù)警、危機(jī)應(yīng)對(duì)中的資源協(xié)調(diào)與整合、聯(lián)系專業(yè)力量進(jìn)行應(yīng)急隊(duì)伍常態(tài)化培訓(xùn)與演練等職能。通過以上努力，逐漸將基層應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)打造成基層公共危機(jī)治理的中樞領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，使其在危機(jī)爆發(fā)的各階段能真正起到“戰(zhàn)術(shù)指揮”的作用。

(三)基層干部的能力素養(yǎng)提升：創(chuàng)造有利于危機(jī)治理的內(nèi)生本領(lǐng)

基層干部應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力素養(yǎng)是公共危機(jī)治理效能取得的內(nèi)在支撐。只有基層干部具有較高的能力素養(yǎng)才能保障危機(jī)治理過程中的方向正確、人心凝聚、物盡其用?；鶎痈刹康奈C(jī)治理能力素養(yǎng)應(yīng)該在制度規(guī)范、業(yè)務(wù)培養(yǎng)、自身學(xué)習(xí)、實(shí)踐鍛煉、群眾監(jiān)督中得到提升。首先，在現(xiàn)有的法律法規(guī)和制度規(guī)范基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步細(xì)化基層干部治理公共危機(jī)的標(biāo)準(zhǔn)化流程和行為準(zhǔn)則，防止行為的隨意性。其次，要充分利用各種渠道和機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)基層干部的信息溝通能力、突發(fā)事件應(yīng)急能力、自我心理調(diào)適能力、群眾心理干預(yù)能力、公共輿論引導(dǎo)能力、社會(huì)秩序恢復(fù)能力等危機(jī)治理的全過程能力的培訓(xùn)，使危機(jī)治理能力成為基層干部的一項(xiàng)必備的基本素質(zhì)。再次，基層干部平時(shí)要善于加強(qiáng)主動(dòng)學(xué)習(xí)。要對(duì)所負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)易于出現(xiàn)的危機(jī)種類、危機(jī)頻度、危機(jī)破壞程度、緊急避難場(chǎng)所的數(shù)量、容量、應(yīng)急物資等作好系統(tǒng)梳理；要主動(dòng)掌握現(xiàn)代信息技術(shù)，要學(xué)會(huì)利用現(xiàn)代信息系統(tǒng)和大數(shù)據(jù)，獲取信息和匯報(bào)信息；要善于鉆研如何用群眾喜聞樂見的形式進(jìn)行危機(jī)宣傳以增強(qiáng)普通群眾的危機(jī)意識(shí)；要善于學(xué)習(xí)相關(guān)的法律法規(guī)，使工作能在法制的范圍內(nèi)有序開展，切忌極端化；要善于在危機(jī)治理實(shí)踐中不斷學(xué)習(xí)反思，在反思中不斷積累經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)。最后，發(fā)揮群眾監(jiān)督的倒逼作用。基層處于政策延伸的最末端，在長(zhǎng)期的鄉(xiāng)政村治環(huán)境下，政策的效力往往面臨弱化的風(fēng)險(xiǎn)，這極易導(dǎo)致基層干部在危機(jī)治理的各環(huán)節(jié)工作中出現(xiàn)思想麻痹、意識(shí)淡薄、行為消極等不良現(xiàn)象，因此，應(yīng)該發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，增強(qiáng)基層干部的責(zé)任意識(shí)，提高依法治理危機(jī)的水平。

四、結(jié)語

提升基層干部公共危機(jī)治理能力以筑牢危機(jī)應(yīng)對(duì)的“第一道防線”。當(dāng)前我國正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，在自然因素和人為因素的雙重作用下，風(fēng)險(xiǎn)因素日益增多，防范各類風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)應(yīng)對(duì)已經(jīng)成為國家治理的重要內(nèi)容?；鶎痈刹孔鳛楣参C(jī)治理的重要主體，在實(shí)際的治理工作中承擔(dān)著多個(gè)角色的重要責(zé)任，這些角色責(zé)任的履行都需要有相應(yīng)的能力作支撐，基層干部的治理能力如何直接影響著公共危機(jī)的演變走向和破壞程度。正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的：“基層干部是加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作的關(guān)鍵”[4]，基層干部的公共危機(jī)治理能力理應(yīng)作為一項(xiàng)事關(guān)社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)基礎(chǔ)性工程進(jìn)行遠(yuǎn)期規(guī)劃與建設(shè)。