李海艦

〔河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 教學(xué)質(zhì)量監(jiān)控與評(píng)估辦公室，河南 鄭州 450046〕

一、問題的提出

農(nóng)村社區(qū)治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，農(nóng)村社區(qū)治理有效是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。作為國(guó)家建構(gòu)下的農(nóng)村社區(qū)治理，其基本目標(biāo)包括維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)基本秩序、促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保障鄉(xiāng)村社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展等，主要體現(xiàn)在為鄉(xiāng)村社會(huì)提供公共產(chǎn)品。[1]農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部重要的公共產(chǎn)品，這項(xiàng)事關(guān)廣大鄉(xiāng)村老人切身利益的公共產(chǎn)品的供給是當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)治理的重要內(nèi)容。在當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)青壯年勞動(dòng)力持續(xù)外流，獨(dú)居、空巢和留守等老年日漸增多，家庭養(yǎng)老功能持續(xù)弱化的背景下，建立和完善農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系、提高養(yǎng)老服務(wù)供給水平是農(nóng)村社區(qū)老人最期待回應(yīng)的需求，是完善農(nóng)村社區(qū)治理體系的重要體現(xiàn)。

當(dāng)前，從農(nóng)村社區(qū)治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)看，既有政府延伸至農(nóng)村社區(qū)的國(guó)家權(quán)力，也有農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的自治權(quán)力，農(nóng)村社區(qū)治理是國(guó)家治理能力與鄉(xiāng)村自治能力在農(nóng)村社區(qū)治理中互動(dòng)和合作的過程。[2]農(nóng)村社區(qū)基層組織(以下簡(jiǎn)稱村“兩委”)是農(nóng)村社區(qū)自治的核心主體，其職能的發(fā)揮要通過村“兩委”干部(以下簡(jiǎn)稱村干部)切實(shí)履行職責(zé)體現(xiàn)出來，因此，分析村干部的履職行為對(duì)于研究農(nóng)村社區(qū)治理有重要意義。

本研究主要依據(jù)的是河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院“農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建”課題組2018年7-8月的調(diào)研數(shù)據(jù)，該數(shù)據(jù)的基本內(nèi)容是村干部對(duì)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)識(shí)。數(shù)據(jù)來自對(duì)河南省6個(gè)縣(市、區(qū))、36個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、328個(gè)村(社區(qū))600名村干部的調(diào)查。本次調(diào)查共發(fā)放調(diào)查問卷600份，收回問卷596份，其中錯(cuò)誤或有較大遺漏的11份，有效問卷585份，有效率為97.5%。本文以村干部對(duì)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)知作為邏輯分析起點(diǎn)，解讀村干部角色定位和行為邏輯，剖析農(nóng)村社區(qū)治理困境的內(nèi)在邏輯，提出改善農(nóng)村社區(qū)治理的路徑。

二、村干部對(duì)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)知及評(píng)價(jià)

1.村干部對(duì)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求狀況的認(rèn)識(shí)

本文主要對(duì)發(fā)展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)必要性和老年人最急迫的需求兩方面的認(rèn)識(shí)進(jìn)行調(diào)研分析。對(duì)發(fā)展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是否必要這一問題，村干部回答“非常必要”“必要”“一般”“不必要”和“非常不必要”的分別是352人、129人、72人、25人和7人，分別占60.17%、22.05%、12.31%、4.27%和1.19%。在當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)老年人最需要的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的選項(xiàng)(限選三項(xiàng))中，受訪者選擇的前三位分別是醫(yī)療服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和生活照料，其頻數(shù)占比分別為69.4%、67.4%、57.8%。

從上面統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出：其一，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)確有必要性。村干部認(rèn)為，面對(duì)農(nóng)村社區(qū)嚴(yán)重的人口老齡化，家庭養(yǎng)老功能日趨弱化，獨(dú)居、空巢、留守以及高齡和失能半失能老人大量存在，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能夠彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老服務(wù)的不足，是保障老人養(yǎng)老質(zhì)量的重要支撐。其二，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求日益旺盛。村干部生活在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)，對(duì)老年人的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求感受深刻，并且對(duì)老年人最急迫的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)也十分清楚。老年人在得不到家庭養(yǎng)老支持的情況下，存在巨大的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，尤其是疾病治療、病時(shí)陪護(hù)及日常生活照顧等有較高的期待。

2.村干部對(duì)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給狀況的認(rèn)識(shí)

(1)村級(jí)幸福院建設(shè)情況。村級(jí)幸福院是農(nóng)村社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)中心，是整合農(nóng)村社區(qū)內(nèi)外養(yǎng)老資源的載體，是農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的主要依托。村級(jí)幸福院作為農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，可以為老年人提供就餐、日間照料、娛樂、聊天、健身等服務(wù)。在當(dāng)前鄉(xiāng)村人口老齡化日益加重的背景下，村級(jí)幸福院發(fā)揮著不可替代的作用。從調(diào)研來看，在328個(gè)村(社區(qū))中，只有46個(gè)村(社區(qū))建有農(nóng)村幸福院，86%的村(社區(qū))還沒建立。對(duì)“沒有建設(shè)村級(jí)幸福院原因”問題，回答上級(jí)沒有要求的占30.6%，上級(jí)有要求但村里沒有落實(shí)的占22.2%，上級(jí)沒有要求村里也沒有落實(shí)的占47.2%。

(2)村“兩委”在養(yǎng)老服務(wù)供給方面發(fā)揮的作用。農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品和公共事務(wù)，村“兩委”本應(yīng)起著重要的推動(dòng)作用。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村干部對(duì)村“兩委”在農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給中發(fā)揮作用的問題，回答非常大、比較大、一般、比較小和非常小所占比例分別為7.2%、16.1%、23.3%、26.3%和27.1%。由此可見，當(dāng)前村“兩委”在農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中還沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

(3)制約農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的主要因素。農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)外養(yǎng)老資源整合的產(chǎn)物，是社區(qū)內(nèi)外各種變量共同作用的結(jié)果。對(duì)制約農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給主要因素的問題，課題組共列出“政府不支持”“社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)薄弱”“村‘兩委’班子能力不強(qiáng)”“居民不合作”和“其它”等五個(gè)選項(xiàng)(限選2項(xiàng))，村干部的回答占比分別是56.1%、60.6%、40.4%、30.5%和12.4%。

村級(jí)幸福院是農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重要設(shè)施，是農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的平臺(tái)，村級(jí)幸福院建設(shè)情況突出反映了農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給狀況。農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)外各種養(yǎng)老資源在農(nóng)村社區(qū)這個(gè)平臺(tái)上整合的結(jié)果，不僅受政府支持程度(主要體現(xiàn)在投入上)影響，還與社區(qū)基層(村“兩委”)治理能力有關(guān)。從上述統(tǒng)計(jì)可以看出，村級(jí)幸福院建設(shè)短板突出，大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)沒有建成自己的幸福院，更談不上有組織的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給。除養(yǎng)老資源短缺(如集體經(jīng)濟(jì)“空殼化”)和政府投入不足外，與村“兩委”治理能力低下有很大關(guān)系。村“兩委”治理能力低下，不能有效整合社區(qū)內(nèi)外的養(yǎng)老資源。農(nóng)民存在嚴(yán)重的“家戶主義”傾向，[3]使得社區(qū)內(nèi)整合養(yǎng)老資源的集體行動(dòng)談判成本高昂，養(yǎng)老服務(wù)供給遇到困難，村“兩委”無力回應(yīng)老年人的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求。

三、村干部行為邏輯與農(nóng)村社區(qū)治理困境

1.“代理人”與“當(dāng)家人”：村干部?jī)呻y角色困境

在現(xiàn)有的“鄉(xiāng)政村治”治理體制下，村干部既要代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府行使管理鄉(xiāng)村的政務(wù)，扮演 “代理人”的角色，又擔(dān)負(fù)著管理農(nóng)村社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)、發(fā)展公益事業(yè)等職責(zé)，扮演著“當(dāng)家人”的角色。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府為了完成上級(jí)黨委政府布置的任務(wù)和維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，需在三個(gè)方面強(qiáng)化村干部的“代理人”角色。其一，村干部的工資包括村級(jí)的各種管理費(fèi)用由財(cái)政支付，村干部承擔(dān)“代理人”職責(zé)成為理所當(dāng)然。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府通過各種形式的考核、評(píng)比活動(dòng)，把村干部的“政績(jī)”與收入掛鉤。其三，新農(nóng)村建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興等政策以項(xiàng)目制的形式在鄉(xiāng)村推進(jìn)，只有“聽話”的村干部才能為本村爭(zhēng)取更多的資源。

同時(shí)，村干部又是農(nóng)村社區(qū)民主選舉出的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人，是農(nóng)村社區(qū)合法和當(dāng)然的“當(dāng)家人”，必須履行管理農(nóng)村社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)、發(fā)展農(nóng)村社區(qū)公益事業(yè)、維護(hù)農(nóng)村社區(qū)穩(wěn)定等職責(zé)。在廣大中西部農(nóng)村社區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)存在“空殼化”現(xiàn)象，治理資源匱乏；“一事一議”制度受農(nóng)民“家戶主義”傾向影響，達(dá)成合作的交易成本過高，有效的集體行動(dòng)很難達(dá)成，農(nóng)村社區(qū)的公共事務(wù)陷入困境。村干部既要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府布置的工作任務(wù)，又要管理自家生產(chǎn)生活的“私事”，“分身無術(shù)，左右為難”“事難辦、不出事、不辦事”等俗語，從一個(gè)側(cè)面反映了當(dāng)前廣大中西部地區(qū)鄉(xiāng)村干部的“兩難”和無奈。

2.激勵(lì)與約束：村干部動(dòng)力不足困境

對(duì)于村干部，既要采取一定激勵(lì)手段激發(fā)其努力工作的動(dòng)力，同時(shí)也要建立相應(yīng)的約束機(jī)制規(guī)范其行為。激勵(lì)與約束是一體兩面，只有激勵(lì)而沒有約束，可能導(dǎo)致村干部胡亂作為，甚至導(dǎo)致腐?。恢挥斜O(jiān)督而沒有激勵(lì)，會(huì)導(dǎo)致懶政怠政，甚至無所作為。從目前農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)踐看，對(duì)村干部的激勵(lì)和約束雙重不足，使農(nóng)村社區(qū)治理陷入困境。

當(dāng)前，對(duì)村干部的激勵(lì)不足主要表現(xiàn)在：一是缺乏晉升通道。村干部的身份是農(nóng)民，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的“代理人”在農(nóng)村社區(qū)行使了部分行政權(quán)力，不少地方村干部甚至實(shí)行坐班制，農(nóng)民也稱他們是干部，但他們無論在村干部位置上干多少年，往上晉升的可能都很小。因此，村干部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府安排部署的工作任務(wù)，并沒有發(fā)自內(nèi)心的積極性，只是礙于所謂“面子”去完成任務(wù)，打折扣是情理之中的事。二是經(jīng)濟(jì)待遇不高。村干部是半工半農(nóng)的干部，村干部的經(jīng)濟(jì)待遇與其說是工資倒不如說是誤工補(bǔ)貼。一般村干部月工資不到一千元，與外出農(nóng)民工的工資相差很遠(yuǎn)，也是廣大中西部地區(qū)村“兩委”干部職位對(duì)“能人”缺乏吸引力的原因。現(xiàn)任年齡較大、缺乏一技之長(zhǎng)的村干部，外出務(wù)工的機(jī)會(huì)成本相對(duì)較低，可以接受較低的工資，但對(duì)其激勵(lì)作用極其有限。

對(duì)村干部的約束不足主要表現(xiàn)在：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對(duì)村干部約束難。村干部雖然在一定程度上充當(dāng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的“代理人”，但村干部畢竟是農(nóng)民身份，是村民通過民主程序選出來的，只有出現(xiàn)了較嚴(yán)重的違法亂紀(jì)行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府才能介入進(jìn)行處理。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府還需要通過村干部落實(shí)各項(xiàng)政策、完成各項(xiàng)任務(wù)，在某些方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府還要為村干部說好話、袒護(hù)村干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對(duì)村干部的監(jiān)督與約束作用有限。二是社區(qū)村民對(duì)村干部約束難。村民自治制度包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民自治實(shí)踐表明，往往過分重視民主選舉的環(huán)節(jié)，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督并沒有真正得到落實(shí)。特別是廣大中西部地區(qū)，有些村干部會(huì)故意把上級(jí)惠民政策做模糊解釋，借政府項(xiàng)目下鄉(xiāng)的機(jī)會(huì)撈取私利，變成“營(yíng)利型經(jīng)紀(jì)人”。由于沒有直接損害農(nóng)民自身的利益，大多數(shù)留守老人往往不會(huì)計(jì)較，“村干部怎么做，怎么能聽咱們老百姓的？”至于民主監(jiān)督也往往被認(rèn)為是“自己找不自在”。目前，中西部許多地區(qū)，雖然參與民主選舉的農(nóng)民不少, 但選舉結(jié)束以后，農(nóng)民不愿或無法對(duì)村干部施加有效的監(jiān)督和影響，理論上的民主管理變成了實(shí)際上的“半拉子民主”。[4]

3.家戶主義與集體主義：利益主體合作困境

傳統(tǒng)中國(guó)的“一家一戶”是鄉(xiāng)村的組織形態(tài)，家戶制是鄉(xiāng)村社會(huì)的基本制度，鄉(xiāng)村村落就是在家戶基礎(chǔ)上自然形成的自然村，家戶制強(qiáng)調(diào)個(gè)體性和相對(duì)于整體的個(gè)體獨(dú)立性、差異性。[5]家戶是農(nóng)村社區(qū)治理的重要基礎(chǔ)，承擔(dān)了教育、贍養(yǎng)、救助、安全等社會(huì)功能，對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理具有明顯的外部效應(yīng)，這種社會(huì)功能的有效發(fā)揮，具有促進(jìn)社會(huì)和諧、提升治理成效的正外部效應(yīng)，反之，會(huì)產(chǎn)生負(fù)的外部效應(yīng)，削弱治理成效。[6]

中國(guó)農(nóng)民的行為單位是家戶，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治是在家戶自治基礎(chǔ)上的延伸，基于家戶制傳統(tǒng)的農(nóng)民行動(dòng)邏輯產(chǎn)生“家戶主義”傾向，對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理產(chǎn)生影響。中國(guó)的鄉(xiāng)村社會(huì)治理受到國(guó)家建構(gòu)的影響，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，以及隨后的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)洗滌，農(nóng)民的集體主義觀念大部分被消解，鄉(xiāng)村社會(huì)重新進(jìn)入一家一戶的“家戶主義”時(shí)代?！凹覒糁髁x”表現(xiàn)在農(nóng)民的動(dòng)機(jī)和行為更為“現(xiàn)實(shí)”，更會(huì)“算計(jì)”，積極尋求和保護(hù)自身利益，追求利益的最大化；在公共利益面前，更愿意選擇規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、搭便車和其他機(jī)會(huì)主義行為。在公共事務(wù)和公共利益面前，首先考慮自身利益是否受損，不愿或很少愿意讓渡家戶利益。在農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)，村民基于公共利益合作的談判成本高昂，導(dǎo)致集體行動(dòng)失效和集體主義的破產(chǎn)。在農(nóng)村社區(qū)治理中，村民個(gè)體基于“家戶主義”的“私”與村民基于集體主義的“公”相遇時(shí)，家戶利益超過公共利益，農(nóng)民之間通過信任和合作來解決公共事務(wù)、實(shí)現(xiàn)共同利益遭遇空前的困境，分散的“家戶主義”阻礙了農(nóng)村社區(qū)內(nèi)集體行動(dòng)的形成?！凹覒糁髁x”與集體主義的對(duì)立與沖突加重了鄉(xiāng)村社會(huì)治理危機(jī)。

四、農(nóng)村社區(qū)治理的糾偏機(jī)制與變革路徑

1．合理界定權(quán)力邊界：理順政府治理與村民自治的關(guān)系

農(nóng)村社區(qū)治理是國(guó)家治理的重要組成部分，是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府治理能力和鄉(xiāng)村自治能力的協(xié)調(diào)、溝通和合作。有效農(nóng)村社區(qū)治理體現(xiàn)為“善治”，即在鄉(xiāng)村社區(qū)提供更多能滿足農(nóng)民需要的公共產(chǎn)品，及時(shí)回應(yīng)農(nóng)民的訴求。

從當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)踐看，合理地界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府權(quán)力的邊界是實(shí)現(xiàn)善治的基本前提。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要做到位、不缺位、不越位，把該管的管好，把不該管也管不好的交還鄉(xiāng)村自治組織，交還給農(nóng)民。進(jìn)一步弱化村“兩委”的行政職能，使村“兩委”回歸本職，鄉(xiāng)村社區(qū)公共事務(wù)管理由村“兩委”通過民主的形式來實(shí)現(xiàn)。

2.強(qiáng)化過程監(jiān)督：促進(jìn)村干部守規(guī)盡責(zé)

隨著政府職能的轉(zhuǎn)型，村干部“當(dāng)家人”角色將逐步回歸。在農(nóng)村社區(qū)治理中，作為鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)權(quán)力機(jī)構(gòu)的村“兩委”發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。建立有效的糾偏機(jī)制，防止贏利型和放任型的村民進(jìn)入村“兩委”，[7]促使村干部清正廉潔和擔(dān)當(dāng)作為。一是對(duì)民主選舉的過程嚴(yán)格控制。依法依規(guī)完善民主選舉制度和機(jī)制，保證選舉過程的公開公正。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要對(duì)候選人進(jìn)行嚴(yán)格審查，把有政治污點(diǎn)和嚴(yán)重違法違紀(jì)的人從候選人中剔除，堅(jiān)決杜絕上級(jí)指定候選人及家族勢(shì)力、黑惡勢(shì)力等控制候選人人選的現(xiàn)象。同時(shí)，可以借鑒和探索候選人承諾制度，候選人的承諾要接受選舉委員會(huì)的審查，承諾內(nèi)容要向村民公開，接受村民監(jiān)督，必要時(shí)可以實(shí)行財(cái)產(chǎn)抵押公證制，保障承諾的可信性，形成村干部自我約束機(jī)制。[8]二是完善社區(qū)監(jiān)督機(jī)制。民主監(jiān)督要堅(jiān)持公正、公開和透明原則，體現(xiàn)監(jiān)督的程序化、民主化和制度化。村“兩委”每年都要向村黨員代表大會(huì)和村民代表大會(huì)報(bào)告工作，接受黨員、村民或村民代表的質(zhì)詢，對(duì)于社區(qū)內(nèi)的重大事項(xiàng)隨時(shí)接受村民及其代表的監(jiān)督。要形成以定期公開社區(qū)內(nèi)賬目、公布重大事項(xiàng)為主要內(nèi)容的社區(qū)(村)務(wù)公開制度，完善村干部任期審計(jì)和離任審計(jì)制度，實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任追究制度，堅(jiān)決查處侵吞集體財(cái)產(chǎn)和損害村民利益的行為，切實(shí)保障民主決策、民主監(jiān)督制度落到實(shí)處。三是強(qiáng)化上級(jí)監(jiān)督制度。要借鑒黨內(nèi)巡視巡察工作的經(jīng)驗(yàn)和做法，開展對(duì)村“兩委”的政治巡視巡察工作。把人民群眾反映強(qiáng)烈、問題突出的社區(qū)(村)作為重點(diǎn)巡察對(duì)象，從突出問題和重點(diǎn)問題入手，著力發(fā)現(xiàn)問題，聚焦重點(diǎn)問題，進(jìn)行認(rèn)真核實(shí)，對(duì)核實(shí)中發(fā)現(xiàn)的問題要移交相關(guān)部門及時(shí)處理。通過巡視巡察，幫助村“兩委”查擺問題，構(gòu)建村干部“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效機(jī)制，營(yíng)造鄉(xiāng)村風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。同時(shí)，要把巡視巡察同績(jī)效考核相結(jié)合，切實(shí)扎緊制度的籠子，促進(jìn)村干部履職盡責(zé)。

3.推進(jìn)組織培育：完善農(nóng)村自治組織體系

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的變遷，鄉(xiāng)村社會(huì)正在經(jīng)歷從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，村民生產(chǎn)方式、生活方式乃至思維方式都在發(fā)生著劇烈變化，在日益加快的人流、物流和信息流的洗滌下，村民的生存和發(fā)展有了新的參照系。家戶主義加速回歸，農(nóng)民行為邏輯中的“現(xiàn)實(shí)”“算計(jì)”催生了鄉(xiāng)村社區(qū)的原子化傾向。農(nóng)民作為鄉(xiāng)村社區(qū)治理重要主體的作用日漸式微，農(nóng)村社區(qū)治理遇到新的困境。近年來，不少地方農(nóng)民在自組織建設(shè)方面進(jìn)行了積極探索，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，如村級(jí)老年協(xié)會(huì)、鄉(xiāng)賢會(huì)及各種慈善、志愿組織的建立，在提供農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面發(fā)揮了積極的作用。農(nóng)民自組織是重要的農(nóng)村社區(qū)治理資源，進(jìn)一步豐富和完善了農(nóng)村自治組織體系，彌補(bǔ)了村“兩委”原有自治組織的不足，[9]實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社區(qū)治理多元主體間的互動(dòng)。實(shí)踐也初步證明，農(nóng)民通過參與自組織活動(dòng)，提高了組織化程度，達(dá)到了增進(jìn)彼此利益的目的，對(duì)抵御功利主義算計(jì)導(dǎo)致的短期機(jī)會(huì)主義行為，實(shí)現(xiàn)在信任基礎(chǔ)上的合作，共同參與解決社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)等方面產(chǎn)生了積極影響。當(dāng)然，在農(nóng)民自組織的建構(gòu)和成長(zhǎng)壯大過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和村“兩委”通過制定制度、培育典型、示范帶動(dòng)等舉措，起著引導(dǎo)、扶持和推動(dòng)作用。

五、結(jié)論

農(nóng)村社區(qū)治理是國(guó)家治理的重要組成部分，有效的農(nóng)村社區(qū)治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。農(nóng)村社區(qū)治理是國(guó)家建構(gòu)下的國(guó)家治理能力與農(nóng)村社區(qū)自治能力的統(tǒng)一。在農(nóng)村社區(qū)治理中，村干部處在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府與農(nóng)民中間，扮演著政府“代理人”和農(nóng)村社區(qū)“當(dāng)家人”的雙重角色，其職能的發(fā)揮在農(nóng)村社區(qū)治理中具有舉足輕重的作用。從村干部對(duì)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)知可以透視村干部的角色定位和行為邏輯，進(jìn)而剖析當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)治理的困境。

當(dāng)前，在農(nóng)村社區(qū)治理中，存在著村干部“兩難”角色、動(dòng)力不足和農(nóng)民缺乏合作的困境。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理體系的現(xiàn)代化，需要合理界定政府權(quán)力與村民自治權(quán)力的邊界，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理層面上的合作。強(qiáng)化對(duì)村干部履職的過程監(jiān)管，促進(jìn)守規(guī)盡責(zé)。積極培育農(nóng)村社區(qū)自組織，提高農(nóng)民的組織化程度，促進(jìn)農(nóng)民在合作中增利，在增利中推進(jìn)合作。推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)走向善治，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)及其各項(xiàng)公益事業(yè)的發(fā)展，需要政府、村“兩委”、農(nóng)民自組織等多元主體的相互協(xié)調(diào)與配合，最終形成合力。