李昱姣,葛 聰,劉逍翰

〔1.鄭州工商學院,河南 鄭州 451400〕〔2.中信銀行 鄭州分行，河南 鄭州 450018〕

產(chǎn)業(yè)扶貧，一方面是解決成片貧困的根本途徑，另一方面從全面建成小康社會、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略角度來看，也具有重大而長遠的意義。扶貧離不開資金扶持，產(chǎn)業(yè)扶貧更需要大量的資金注入。近幾年，全國各地都創(chuàng)新了一系列財政金融支持政策與模式，具有一定的經(jīng)驗價值。但理論界對各種創(chuàng)新模式的分析較少。本文以河南省實踐探索為例，總結(jié)經(jīng)驗，分析問題，以期進一步完善產(chǎn)業(yè)扶貧中財政金融支持政策與模式，進而實現(xiàn)農(nóng)村貧困地區(qū)持續(xù)穩(wěn)定脫貧。

一、產(chǎn)業(yè)扶貧財政金融支持模式及績效分析

產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)中任何產(chǎn)業(yè)項目都需要資金投入，沒有投資就沒有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，沒有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)就談不上持久性的根本脫貧，正如美國學者舒爾茨在談論改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時所說：“從根本上說，這種改造取決于對農(nóng)業(yè)的投資”[1]。2017年2月21日，習近平總書記在中央政治局集體學習會議上總結(jié)脫貧攻堅經(jīng)驗時指出：“脫貧攻堅工作，加強領(lǐng)導是根本，把握精準是要義，增加投入是保障，各方參與是合力，群眾參與是基礎(chǔ)”。誠如是，沒有領(lǐng)導就沒有啟動主體，沒有投資就沒有資金保障，可以說資金投入在產(chǎn)業(yè)扶貧中起著保障作用。那么，依靠誰來投資？顯然，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)屬性的農(nóng)戶在現(xiàn)代化過程中是落后的，是相對貧困者，面對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所需要的大量投資，他們已經(jīng)沒有足夠的能力來完成從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，于是，必須有外部力量介入。而外部力量包括政府力量和社會力量兩部分。既然是市場經(jīng)濟體制下的投資，那就必然會重視投資效益，因此，不論投資主體是政府還是生產(chǎn)主體，必須防范投資的市場風險和道德風險。如何探索一條成功的財政金融扶貧模式？十八大以來，根據(jù)中央統(tǒng)籌、省(自治區(qū)、直轄市)負總責、市(地)縣抓落實的扶貧工作機制，負責抓落實的縣鄉(xiāng)基層政府以及金融企業(yè)各有關(guān)基層分支機構(gòu)等，就成為“摸著石頭過河”的制度創(chuàng)新主體，他們在如何落實黨中央一系列扶貧攻堅戰(zhàn)略目標方面做出了難能可貴的實踐探索。

(一)“戶貸戶用”模式及其績效分析

“戶貸戶用”模式是2014年國家推出的一項財政金融扶貧舉措。2014年國務院扶貧辦、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導意見》(國開辦發(fā)〔2014〕78號)。其政策要點是重點支持建檔立卡貧困戶發(fā)展扶貧特色產(chǎn)業(yè)，增加收入。對符合貸款條件的建檔立卡貧困戶，政府通過金融機構(gòu)提供5萬元以下、3年期以內(nèi)、免擔保免抵押、基準利率放貸、財政貼息貸款。 該政策在2015年1月之后的金融扶貧實踐中逐漸形成了三種衍生模式。

1.戶貸戶用自我發(fā)展模式。戶貸戶用就是建檔立卡貧困農(nóng)戶利用小額扶貧貸款發(fā)展家庭種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)以增加農(nóng)業(yè)收入。這是小額扶貧貸款的初衷。這個關(guān)系簡單的模式在河南各地都有實施。該模式的扶持對象主要是針對已經(jīng)具有種植業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)基礎(chǔ)和技術(shù)能力但由于資金限制的農(nóng)戶，采取這種戶貸戶用自我發(fā)展模式，能起到投資少見效快的作用。

例如，河南盧氏縣杜關(guān)鎮(zhèn)南盤村的貧困戶荊建峰，原來家境非常貧困，縣領(lǐng)導在對口幫扶中了解到他家的實際狀況，鼓勵其申請了小額信貸資金，通過這筆貸款，他嘗試發(fā)展小規(guī)模的養(yǎng)殖種植業(yè)，養(yǎng)了5頭牛，種植了2畝核桃、4畝連翹，同時，還成為一名生態(tài)護林員，“戶貸戶用”模式幫助他成功脫貧。[2]

全省各地均有這樣的案例，尤其是在西部丘陵山區(qū)，適合發(fā)展傳統(tǒng)小規(guī)模家庭養(yǎng)殖和種植，并能夠就近解決市場銷路問題。但是，這種戶貸戶用自我發(fā)展模式只屬于傳統(tǒng)個體家庭小規(guī)模經(jīng)營方式，沒有現(xiàn)代科學技術(shù)元素的加入，不具有專業(yè)化規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)特質(zhì)，只是規(guī)模上的相對擴大，其本質(zhì)決定這只能短時效、低層次增加收入。

這種戶貸戶用自我發(fā)展模式的短時效、低層次、個別性特質(zhì)，決定其在產(chǎn)業(yè)扶貧中不可能普遍推廣應用，所以在河南省中部和東部地區(qū)，幾乎均遭遇難以推開的困局。究其原因主要有以下幾個方面：第一，貧困農(nóng)戶沒有現(xiàn)代科學生產(chǎn)知識，也同時存在著巨大的自然災害風險和市場風險。第二，外出務工收入大大高于家庭小規(guī)模種養(yǎng)殖收入。在今天的河南中部和東部地區(qū)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)效益相對低下，大多具有完全勞動能力的青壯年都會外出務工或當?shù)貏展?，而留守農(nóng)村的老弱病殘又不能獨立發(fā)展家庭種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。第三，由于存在著巨大的自然風險和市場風險，金融機構(gòu)在貸款時也往往采取消極謹慎的態(tài)度。

例如河南省商丘市虞城縣稍崗鎮(zhèn)后吳村，2017年5月第6次精準識別的結(jié)果是：有貧困戶30戶51名貧困人口。在這其中，有13戶是五保戶，有9戶低保戶，低保戶是缺失勞動能力的病殘家庭，這22戶都不符合小額扶貧貸款條件，因此，從2017年至2019年之間，后吳村沒有一戶貧困農(nóng)戶可利用小額金融扶貧貸款。再如蘭考縣某村在扶貧攻堅中，村兩委蓋起了十幾個蔬菜大棚，鼓勵貧困戶無償使用，結(jié)果是無人響應。這就表明戶貸戶用模式只是簡單增量家庭生產(chǎn)規(guī)模而不能實現(xiàn)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，在實現(xiàn)脫貧目標上只能成為輔助和補充手段。

2.戶貸戶用合作發(fā)展模式。即貸款貧困戶加入或抱團成立特色種養(yǎng)業(yè)、手工業(yè)專業(yè)合作社，合作社提供產(chǎn)前培訓、產(chǎn)中指導、產(chǎn)后銷售等一條龍服務，統(tǒng)一采購原材料，統(tǒng)一標準生產(chǎn)加工，統(tǒng)一銷售，具有規(guī)?；瘜I(yè)化商品生產(chǎn)屬性。這是河南省扶貧攻堅以來一種較為普遍的有效扶貧模式。

這種合作發(fā)展模式之所以成為一種有效扶貧模式，其內(nèi)在邏輯是可發(fā)揮抱團取暖、規(guī)模扶貧、提升質(zhì)量等多重作用。第一，把貧困農(nóng)戶組織到合作社中，統(tǒng)一技術(shù)指導，統(tǒng)一產(chǎn)品銷售，解決了單個農(nóng)戶無法對接市場問題；第二，合作修建基礎(chǔ)設施，購買必要的現(xiàn)代機器設備，提升生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)質(zhì)量；第三，這種金融扶貧模式，借款主體雖然還是個體農(nóng)戶，但農(nóng)戶加入合作組織，提高了抵御市場風險的能力，也降低了金融機構(gòu)的貸款風險。另外，在初級產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對技術(shù)要求較低，投資數(shù)量較少，采取這種戶貸戶用合作發(fā)展模式較好地滿足了客觀實際需要。

例如河南宜陽縣高村鄉(xiāng)豐澗村就是通過戶貸戶用合作發(fā)展模式成功實現(xiàn)脫貧的典型案例。豐澗村是國家級貧困村，淺山丘陵地形，干旱少雨。全村人口368戶1449人，其中建檔立卡貧困戶132戶406人。2015年開始，人民銀行鄭州中心支行作為扶貧對口單位，連續(xù)選派三任駐村扶貧第一書記，并給予資金支持。在發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)方面，駐村第一書記利用省派第一書記專項扶貧資金，啟動了果蔬大棚建設，組織建立了草莓專業(yè)種植合作社，還親自到外地學習草莓種植技術(shù)，咨詢專家，然后指導專業(yè)合作社的種植。大棚由種植專業(yè)合作社統(tǒng)一管理。該項目將建檔立卡貧困戶49戶161人全部納入幫扶增收計劃，貧困農(nóng)戶的5萬元小額扶貧貸款，也作為合作社的入股資金，不能參加勞動的貧困人口，享受分紅收益。一個大棚種一季草莓能收入5000元，到2018年底，121戶389人已通過宜陽縣的脫貧驗收。[3]

3.戶貸戶用合伙發(fā)展模式。即貧困戶與能人大戶、致富帶頭人等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展代種代養(yǎng)、訂單生產(chǎn)等合伙生產(chǎn)經(jīng)營，以帶動貧困戶共同發(fā)展。例如河南湯陰縣韓莊鎮(zhèn)西冢上村村民王秀菊貸款2萬元購買了450棵海棠苗木，全部交給帶貧企業(yè)代種代管，平常閑暇時又可以到帶貧企業(yè)打工，學習苗木種植技術(shù)，一天能掙60塊錢，到了年底，還能拿到2000元分紅款。除了王秀菊一家外，在湯陰縣韓莊鎮(zhèn)315戶建檔立卡貧困戶中，已有96戶貧困戶獲得扶貧小額貸款共計168萬元，戶貸率達30.47%。獲得小額扶貧貸款的農(nóng)戶都由政府出面協(xié)商，掛靠當?shù)貙I(yè)生產(chǎn)大戶或規(guī)模生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，由其帶動農(nóng)戶脫貧。[4]

這種合伙發(fā)展模式是一種“以強帶弱式”的扶貧，不否認其在帶動貧困農(nóng)戶脫貧中起到一定作用，但更是一種合作共贏的市場經(jīng)濟行為。相比較地方政府主導建立的合作經(jīng)濟組織，在扶貧行為的目的、動機乃至效力上都還是有著本質(zhì)的區(qū)別，因此，這種合伙發(fā)展模式，也只能作為扶貧模式的輔助和補充，起不到主體作用，而且，若要發(fā)揮長效機制，還需要政府長期的介入和推動。

(二)“4+”模式及其績效分析

所謂“4+”模式，就是由政府、企業(yè)、金融機構(gòu)、貧困戶四方參與的聯(lián)動扶貧模式?！?+”模式的本質(zhì)特征就是把農(nóng)戶綁在當?shù)剌^強的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)主體(公司)身上由其帶動脫貧。其具體運行機制是由政府出面引進、協(xié)調(diào)本地企業(yè)，讓企業(yè)承諾吸納有勞動能力和半勞動能力的建檔立卡貧困戶來企業(yè)就業(yè)，再由政府財政扶貧資金為金融機構(gòu)提供貸款風險擔保，讓金融機構(gòu)以每五萬元安排一位貧困戶農(nóng)民到企業(yè)就業(yè)為條件，貸款一定數(shù)額給企業(yè)，這樣，既滿足了企業(yè)運轉(zhuǎn)的資金需求，也規(guī)避了金融機構(gòu)的貸款風險，又實現(xiàn)了貧困農(nóng)戶收入的增加，可謂收到了“一箭三雕”之效。當然，這種模式如果出現(xiàn)資金使用監(jiān)督不嚴、企業(yè)挪作他用的情況，可能會帶來金融風險，對此稍后在存在問題中再做論述。基于農(nóng)民缺乏技術(shù)、孤立封閉以及缺乏抵御各種風險能力的實際，河南省多個地方都創(chuàng)新并復制了這種財政金融支持模式。

其中績效最好的當屬內(nèi)鄉(xiāng)縣。作為秦巴片區(qū)的特困縣內(nèi)鄉(xiāng)，素有“七山一水二分田”之稱。全縣88個貧困村、15998貧困戶、貧困群眾44142人，貧困人口遍布16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、283個村。自2016年初以來，內(nèi)鄉(xiāng)縣委縣政府創(chuàng)新實施了“黨委政府+龍頭企業(yè)+金融機構(gòu)+貧困戶”的“4+”扶貧模式，真正實現(xiàn)貧困戶、金融機構(gòu)、龍頭企業(yè)、政府等多方共贏的局面。其具體方法就是，政府協(xié)調(diào)牧原集團在內(nèi)鄉(xiāng)的企業(yè)，利用國家對每一貧困戶5萬元的小額扶貧貸款政策，獲得國家開發(fā)銀行河南省分行、農(nóng)信社、郵儲銀行等金融部門的貸款支持，然后牧原集團帶頭建立“聚愛養(yǎng)殖合作社”，集中貧困戶的小額貸款建設現(xiàn)代化養(yǎng)豬場，牧原集團再利用自己的技術(shù)、設備、人才、管理等優(yōu)勢租賃豬舍養(yǎng)豬，合同確保每戶貧困戶獲得每年3200元的分紅，且收益期為10年，到期后由牧原集團還本付息并收購豬舍。此外，有正常勞動力的貧困戶還可以到養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)就業(yè)，獲得每年5萬元左右的工資收入，即使非完全勞動力，也可在企業(yè)設置的公益崗位上就業(yè)，每年獲得2萬元左右的收入。[5]由于依托現(xiàn)代企業(yè)，解決了資金、技術(shù)、市場等一系列問題，本案的扶貧力度和穩(wěn)定持續(xù)力度都比較大。但是，這樣的模式需要當?shù)負碛谢蛘咭氍F(xiàn)代化大企業(yè)，而且還必須有強大的政府力量介入并努力推動。

圖1 “4+”模式運行機制示意圖

(三)“縣級統(tǒng)貸”模式及其績效分析

“縣級統(tǒng)貸”是國家開發(fā)銀行河南省分行在扶貧攻堅戰(zhàn)中探索的一個金融支持模式。其模式流程是：由縣級政府根據(jù)實際制定地區(qū)基礎(chǔ)建設、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生事業(yè)改善等項目開發(fā)可行性規(guī)劃，建立縣級統(tǒng)貸平臺，負責貸款項目篩選和初步審核，然后提交金融機構(gòu)申請“打包”貸款，接受申請的金融機構(gòu)對所報項目進行逐一審查、核準之后，雙方簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，金融機構(gòu)向縣級政府發(fā)放貸款，縣級統(tǒng)貸平臺監(jiān)督貸款主體日常經(jīng)營中的資金使用等方面的工作。

縣級統(tǒng)貸模式是政府和金融機構(gòu)的戰(zhàn)略性雙向合作，而不是金融機構(gòu)和企業(yè)、農(nóng)戶的直接合作。該模式積極的一面是降低了金融機構(gòu)的交易成本，解決了國開行自身機構(gòu)網(wǎng)點和人員不足的問題，同時，政府能夠整合較大規(guī)模的資金量，進行整體性、綜合性項目開發(fā)，進而有力推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。例如2017年3月國家開發(fā)銀行河南省分行與內(nèi)黃縣人民政府舉行了“縣域統(tǒng)貸模式支持產(chǎn)業(yè)精準扶貧戰(zhàn)略合作協(xié)議”簽約儀式，一期授信10億元將用于產(chǎn)業(yè)精準扶貧工作。此后，雙方將在新能源、新材料、大健康、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及城鄉(xiāng)一體化建設等領(lǐng)域，開展更為廣泛的合作。

再如固始縣處在大別山區(qū)，多項特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)需要投資開發(fā)，國開行河南分行先后向固始縣發(fā)放1億元產(chǎn)業(yè)扶貧資金，涵蓋林果種植、傳統(tǒng)茶業(yè)種植及加工、牲畜養(yǎng)殖等多項特色產(chǎn)業(yè)項目，尤其是著名的固始雞產(chǎn)業(yè)規(guī)模得到擴大，產(chǎn)品銷往武漢等各大城市，惠及19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2000戶貧困戶6415人。[6]但不利的一面則是增大了金融機構(gòu)的貸款風險。因為金融機構(gòu)委托政府承擔了金融監(jiān)督職責，這就需要建立政府領(lǐng)導人的前后責任連帶機制，依法保證政府借款的安全運行。

圖2 “縣級統(tǒng)貸”模式示意圖

二、產(chǎn)業(yè)扶貧財政金融支持政策與模式存在的問題

考察以上主要財政金融支持模式的探索實踐，不難看出在政策和模式上都存在扶貧資金量不足、長效機制保證不足、市場風險誘發(fā)金融風險等問題。

(一)資金投入不足

產(chǎn)業(yè)扶貧是扶貧攻堅的根本任務，產(chǎn)業(yè)扶貧需要大量的資金投入來組織現(xiàn)代生產(chǎn)要素，而從目前各地探索的“戶貸戶用”“4+”“縣級統(tǒng)貸”等模式來看，都普遍存在資金不足的情況。2014年國家出臺的小額扶貧貸款政策規(guī)定，對符合貸款條件的建檔立卡貧困戶提供5萬元以下、期限3年以內(nèi)的信用貸款，但在實際落實中，一些地方并沒有足額發(fā)放5萬元的小額扶貧貸款。例如南陽鎮(zhèn)平縣金融機構(gòu)貸給貧困農(nóng)戶每戶只有3萬元，采取企業(yè)幫扶的“4+模式”，把貸款給企業(yè)，由企業(yè)每年支付給貧困戶3000元的收入補貼。而一個多口之家的貧困戶需要子女教育、買藥看病等多項支出，3000元恐怕只能是杯水車薪。

扶貧再貸款發(fā)放數(shù)量偏少，期限偏短。按規(guī)定，扶貧再貸款優(yōu)先支持建檔立卡貧困戶和帶動貧困戶就業(yè)的企業(yè)、農(nóng)村合作社。但扶貧再貸款的數(shù)額依舊是3-5萬元的小額信貸，這小額信貸對于增量家庭養(yǎng)殖、種植規(guī)模，能夠滿足資金需要，但對于合作社來說，要實現(xiàn)產(chǎn)銷一體化，并運用現(xiàn)代科學技術(shù)，必然顯得資金投入不足。例如合作脫貧的宜陽豐澗村，繼任駐村書記為了穩(wěn)定農(nóng)戶脫貧，又籌資100萬元建立了雜糧初級加工包裝車間，把農(nóng)產(chǎn)品直接銷售到城市市場，而這100萬元的資金中小額信貸籌資只有35萬元。再就是小額扶貧再貸款還款期限較短。目前,扶貧再貸款期限分為3個月、6個月和12個月三個檔次，單筆扶貧再貸款展期次數(shù)累計不得超過4次,每次展期的期限不得超過借款合同期限，這對于從事種養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)公司與合作社而言，也難以滿足資金需要。

(二)長效機制保障不足

其表現(xiàn)一是對于基礎(chǔ)性和整體性的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設投入還相當不足。2014年5月1日開始實施的5萬元以下的小額扶貧貸款、2016年實施的扶貧再貸款都起到了精準扶貧作用，但對于整體性、綜合性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設和注入現(xiàn)代生產(chǎn)要素的一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，還缺乏長效機制，有治標不治本的短期效能之嫌。例如河南省鎮(zhèn)平縣一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，為了如期脫貧，引入一些勞動密集型的工業(yè)加工企業(yè)，設置加工車間，讓貧困農(nóng)戶就地務工，增加收入，但是，這種產(chǎn)業(yè)沒有依托地方特有資源，不具特色產(chǎn)業(yè)性質(zhì)；因此，一旦企業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)市場風險，貧困農(nóng)戶增加收入也就成一時之功。其表現(xiàn)二是依靠外部力量介入建立的專業(yè)生產(chǎn)合作社沒有本土合作資源條件。如上所述，河南宜陽縣高村鄉(xiāng)豐澗村的果蔬種植合作社，是在省派第一書記組織下建立的，至今已經(jīng)過三任駐村第一書記接力工作，但是，如何保持長效發(fā)展機制？合作社的組織人才、管理人才資源是一個有待解決的關(guān)鍵問題。

(三)金融機構(gòu)面臨市場風險

扶貧攻堅作為一項黨和國家的重大戰(zhàn)略任務，給地方政府帶來巨大的行政壓力，迫使地方政府下決心整合金融機構(gòu)和企業(yè)力量，創(chuàng)新“4+ ”產(chǎn)業(yè)扶貧模式。金融機構(gòu)發(fā)放扶貧貸款雖以政府貼息和存入風險補償金為條件，但扶貧貸款數(shù)額數(shù)倍于政府準備的風險補償金，一旦企業(yè)改變?nèi)谫Y投向，將會出現(xiàn)較大規(guī)模的市場風險，政府就會陷入金融債務危機之中。

三、產(chǎn)業(yè)扶貧中的財政金融政策與建議

基于以上產(chǎn)業(yè)扶貧中財政金融支持上存在的實際問題，本文建議從以下方面完善財政金融政策。

(一)增強資金支持力度，滿足產(chǎn)業(yè)扶貧的資金需求

解決農(nóng)民貧困問題，必須從根本上解決農(nóng)業(yè)落后問題，建立一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。但農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化(現(xiàn)代化)則需要農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施、生產(chǎn)組織、新型經(jīng)營主體的全面建設；需要投入現(xiàn)代科技手段，而這些建設，無不需要足夠的財政資金支持。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展普遍規(guī)律表明，農(nóng)業(yè)和工業(yè)相比，具有很強的異質(zhì)性，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟社會中，是一個“利潤幅度較小”、社會資本逃離、“市場失靈”的部門，但農(nóng)業(yè)又擔負著供應國民食物的重要任務，是國家經(jīng)濟發(fā)展安全的重要戰(zhàn)略組成部分，具有十分重要的“外部效應”，因此，就“必須依靠政府的財政來進行資本的第二次分配?！盵7]放眼已經(jīng)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的東、西方發(fā)達國家，無不采取對農(nóng)業(yè)的“慷慨”扶持政策。二戰(zhàn)之后，日本在推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中，對農(nóng)戶個人最高貸款額是0.8億日元，合485萬人民幣；組織法人最高可貸款2億日元，合1200萬人民幣，而且貸款利息很低，年利率在0.55%-1.4%之間。[8]農(nóng)業(yè)本身就是一個低收益的產(chǎn)業(yè)，尤其是針對貧困戶的貸款，更應注重扶持的公益性；因此，建議在以后的產(chǎn)業(yè)扶貧中，政府必須隨著國家財力的增長不斷加強政策性資金支持，加大財政支持力度，要以充足的財政資金保障無息和低息貸款；而且，還要根據(jù)需要延長扶貧貸款期限，不做剛性時間規(guī)定。

(二)區(qū)別并發(fā)揮政策性金融機構(gòu)和商業(yè)性金融機構(gòu)在產(chǎn)業(yè)扶貧中的不同職能和積極性

農(nóng)業(yè)的低收益決定了商業(yè)金融機構(gòu)回避農(nóng)業(yè)的理性選擇。自十八大以后扶貧攻堅以來，黨和國家采取了調(diào)動一切社會資源合力攻堅的方針，各地政府以國家專項扶貧資金作為風險補償金，以此撬動商業(yè)金融機構(gòu)的數(shù)倍貸款，但相對于貸款數(shù)額，風險補償金的數(shù)額是遠遠不夠的，風險是存在的，對此，國家有關(guān)部門也認識到，開出的“處方”是不能很好解決問題的“應景”之作。銀監(jiān)發(fā)[2017]42號《關(guān)于促進扶貧小額信貸健康發(fā)展的通知》指出：“科學合理確定風險補償金放大貸款倍數(shù)，明確政府與銀行業(yè)金融機構(gòu)風險分擔比例，對確已發(fā)生的貸款損失，要按規(guī)定及時啟動風險補償機制，按約定比例分擔損失?！边@就意味著商業(yè)金融機構(gòu)要承擔一定比例的扶貧貸款風險。如果按照市場機制，商業(yè)銀行是不會承擔扶貧任務的，但面對政治壓力性的扶貧攻堅，置身于基層的商業(yè)金融機構(gòu)就難以推辭，可謂是“冒著風險硬著頭皮往前沖”。既然是政治任務，那商業(yè)銀行擔當?shù)娘L險就有“捆綁”之嫌。為了規(guī)避風險，有的地方引入“熔斷”機制，規(guī)定凡行政村貸款不良率超過5%，全縣所有金融機構(gòu)停止對該村授信和貸款發(fā)放；若一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)30%的村被熔斷，全縣所有金融機構(gòu)都停止對該鄉(xiāng)鎮(zhèn)授信和貸款發(fā)放。如果從防范金融風險出發(fā)無可厚非，但如果從扶貧角度出發(fā)，還要看不良貸款產(chǎn)生的原因，如果是市場風險而非道德風險導致，如此“熔斷”機制則與扶貧目標背道而馳。因此，筆者認為，既然產(chǎn)業(yè)扶貧貸款具有“公共”建設的政治意義，那就應該把扶貧性質(zhì)的第一產(chǎn)業(yè)開發(fā)任務交給政策性銀行來承擔，商業(yè)銀行可以利用基礎(chǔ)性組織資源參與到扶貧資金融通中來，但不應承擔較多的市場風險。另外，對于從事農(nóng)產(chǎn)品深加工的企業(yè)，因為已經(jīng)屬于第二產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品有較高的附加值，政府以及金融機構(gòu)應給予適度降息扶持。

(三)制定財政金融投資政策，建立產(chǎn)業(yè)扶貧的長效機制

如前所述，解決農(nóng)民貧困問題就必須解決農(nóng)業(yè)落后問題，而要解決農(nóng)業(yè)落后就不能僅靠5萬元以下(實際落實中多是3萬元)的小額扶貧貸款，也不能依靠某一企業(yè)在村莊設置加工車間吸納貧困戶就近就業(yè)；因一旦出現(xiàn)市場風險，企業(yè)撤出加工車間，扶貧就成一時之功。因此，要徹底消除農(nóng)村貧困，就必須從推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的宏觀整體角度，制定不同類別、不同層次的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)財政金融支持政策：一是對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設實施公共財政投資，諸如鋪設道路、架設通信設施、興修灌溉工程等等；二是對產(chǎn)業(yè)項目基礎(chǔ)建設投資，諸如開辟茶園、建立現(xiàn)代化種植場和養(yǎng)殖場等，因為是初級產(chǎn)品的生產(chǎn)，而且事關(guān)國民食品安全和健康，應采取無息貸款予以支持；三是對農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)項目的投資，因為這類產(chǎn)品具有較高的工業(yè)附加值，而且能夠遠銷大城市乃至國際市場，故可以采取低息扶持政策。

總之，消除貧困、全面建成小康社會是黨和國家的一項重大政治任務。在消除貧困過程中，黨和政府必須起著領(lǐng)導和主導作用。在上述所有的財政金融支持政策和模式中，每一種模式都離不開政府的主導、支持和協(xié)調(diào)。產(chǎn)業(yè)扶貧是從根本上解決農(nóng)業(yè)落后、農(nóng)民貧困問題的重要途徑，解決農(nóng)業(yè)落后問題的實質(zhì)就是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，而要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，就需要利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體——合作社和公司來帶動農(nóng)戶，再加上必要、合理的財政金融支持。在金融支持模式中，政府應著力推動建立農(nóng)民專業(yè)合作社，應重點推廣政府+金融機構(gòu)+公司+合作社(農(nóng)戶)的“4+”模式，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)上的穩(wěn)定脫貧。