陳德全，馬榮春

監(jiān)察體制改革行將完成，且不斷地使得自憲法賦予的監(jiān)督職能由監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行鞏固和強(qiáng)化。與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢察建議這一重要手段，繼續(xù)強(qiáng)化其法律監(jiān)督職能。

一、檢察建議的制度性能與短板

（一）檢察建議的制度性能

有人指出，不能以“在訴訟過(guò)程中”為由而將檢察建議定性為訴訟監(jiān)督。檢察建議確實(shí)體現(xiàn)了法律監(jiān)督的職能，但其已經(jīng)不限于傳統(tǒng)的法律監(jiān)督，即其工作內(nèi)容已經(jīng)擴(kuò)張至“訴訟監(jiān)督”之外，而體現(xiàn)出非訴訟監(jiān)督的樣態(tài)。①韓成軍：《檢察建議的本質(zhì)屬性與法律規(guī)制》，載《河南大學(xué)學(xué)報(bào)》2014 第5 期，第47～48 頁(yè)。在我們看來(lái)，對(duì)檢察建議應(yīng)當(dāng)作出廣義的理解。從縱向來(lái)看，檢察建議貫通了偵查、審查起訴及公訴階段，即只要案件正在辦理，檢察機(jī)關(guān)均可作出相應(yīng)的檢察建議。易言之，不應(yīng)狹隘地認(rèn)為檢察建議僅僅發(fā)生于訴訟監(jiān)督階段，且僅僅認(rèn)為其是訴訟監(jiān)督性質(zhì)。事實(shí)上，檢察建議更多的是形成于訴訟監(jiān)督之外，即另具有非訴訟監(jiān)督的性質(zhì)。由此可見(jiàn)，如果把檢察建議僅僅定位為訴訟監(jiān)督，就實(shí)質(zhì)上限縮了檢察建議的地位和功能。由此，訴訟監(jiān)督與非訴訟監(jiān)督搭建了檢察建議的多重機(jī)能，而非僅限于訴訟監(jiān)督。

檢察建議已經(jīng)呈現(xiàn)出如下特征：一是其適用范圍較為廣泛。檢察建議既可以是針對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)，也可以針對(duì)法院的審判活動(dòng)，還可以針對(duì)政府各個(gè)職能部門(mén)的執(zhí)法活動(dòng)。隨著監(jiān)察委員會(huì)改革的貫徹落實(shí)，檢察建議將來(lái)也應(yīng)當(dāng)針對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查活動(dòng)。這是由檢察機(jī)關(guān)的憲法定位決定的，同時(shí)也是檢察機(jī)關(guān)“人民性”的本質(zhì)屬性所決定的；二是檢察建議的手段較為靈活。由于執(zhí)法機(jī)關(guān)情況各異，執(zhí)法活動(dòng)水準(zhǔn)不一，各單位違法行為的情節(jié)也是大不相同，靈活、便捷地作出檢察建議十分必要。唯有如此，才能及時(shí)地以書(shū)面或口頭方式告知司法建議，從而迫使有關(guān)單位停止、整頓違法活動(dòng)；三是檢察建議具有直接有效性，因?yàn)槠浒l(fā)出對(duì)象和內(nèi)容非常明確，具有對(duì)公而非對(duì)私的特征，一般是針對(duì)執(zhí)法、管理問(wèn)題提出堵漏、改進(jìn)等建議。以偵查階段為例，若公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件存在取證不規(guī)范及違法取證等行為，公訴部門(mén)可以檢察建議的形式督促其糾正違法行為，迫使公安機(jī)關(guān)及時(shí)整改；以未成年保護(hù)為例，對(duì)教育管理部門(mén)或涉案學(xué)校的管理缺陷，刑事檢察部門(mén)可指出其缺陷，提出完善意見(jiàn)，以此監(jiān)督相關(guān)單位及時(shí)改正違法行為、及時(shí)反饋建議的執(zhí)行情況。檢察建議對(duì)發(fā)揮法律監(jiān)督的功能、督促有關(guān)單位建章立制、加強(qiáng)管理發(fā)揮著重要作用。可見(jiàn)，由于檢察建議的監(jiān)督對(duì)象非常明確，是直接向相對(duì)人發(fā)出，故其直接有效性應(yīng)得到肯定。

（二）檢察建議的制度短板

關(guān)于檢察建議的邊界、形式、適用、運(yùn)行方式等方面，目前尚無(wú)法律上的明確規(guī)定。早在2009年11月17日，最高人民檢察院就曾作出相對(duì)全面的規(guī)定，即《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）?！兑?guī)定》明確：檢察建議是檢察院結(jié)合執(zhí)法辦案情況，建議有關(guān)單位完善內(nèi)部制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實(shí)施法律法規(guī)，完善社會(huì)管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式?！兑?guī)定》還對(duì)檢察建議的提出原則、發(fā)送對(duì)象、內(nèi)容要求、適用范圍、提出程序、制發(fā)主體、審批程序等方面作出了明確規(guī)定。應(yīng)該說(shuō)，該規(guī)定的內(nèi)容較好地適應(yīng)了當(dāng)時(shí)檢察工作的需要，對(duì)完善檢察監(jiān)督機(jī)制起了重要作用。之后，現(xiàn)行《民事訴訟法》第208 條對(duì)檢察建議制度作了新規(guī)定。依檢察建議的內(nèi)容，可對(duì)其作如下分類(lèi)：一是針對(duì)同級(jí)人民法院已生效力，并符合《民事訴訟法》第200 條若干情形之一的裁判，以及損害了國(guó)家、公共利益的調(diào)解書(shū)。且此情形之下，檢察機(jī)關(guān)在作出檢察建議之后，須向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)報(bào)備；二是各級(jí)人民法院于審判監(jiān)督程序之外的程序違法，但這只限于對(duì)檢察監(jiān)督權(quán)再審范圍的規(guī)定。對(duì)于實(shí)踐中的廣泛需要，現(xiàn)行法律并未能夠給予立法上的滿(mǎn)足?！睹袷略V訟法》已明確檢察建議的制度內(nèi)核，但并未針對(duì)檢察建議的范圍、方式及適用標(biāo)準(zhǔn)予以完善。檢察建議的強(qiáng)制力和威嚴(yán)亟待加強(qiáng)。

現(xiàn)行《民事訴訟法》有條件地賦予了當(dāng)事人檢察建議申請(qǐng)權(quán)。按照《民事訴訟法》第209 條的規(guī)定，如果發(fā)生對(duì)再審申請(qǐng)被人民法院駁回不服等事項(xiàng)，人民檢察院應(yīng)當(dāng)接受當(dāng)事人的檢察建議申請(qǐng)，人民檢察院應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)進(jìn)行審查，并作出提出或者不予提出檢察建議的決定。另外，《人民檢察院民事訴訟規(guī)則（試行）》第83 條亦作出了兜底式補(bǔ)充規(guī)定：對(duì)于符合一定條件的生效民事裁判，人民檢察院可向同級(jí)人民法院提出再審檢察建議。按照《規(guī)則》第112 條，對(duì)于法院適用法律不一致、在多起案件中適用法律存在同類(lèi)錯(cuò)誤等，人民檢察院可以提出改進(jìn)工作的檢察建議。

值得注意的是，現(xiàn)行《刑事訴訟法》把檢察建議的定位與抗訴作了并列性規(guī)定，這表明檢察建議的監(jiān)督制度定位和作用是與抗訴相當(dāng)?shù)暮突パa(bǔ)的。依據(jù)《刑事訴訟法》第208 條之規(guī)定，檢察院對(duì)于生效判決、裁定、調(diào)解書(shū)符合法定再審事由的，既可以抗訴，也可以提出檢察建議。作為并列的檢察監(jiān)督方式，二者還是有明顯的區(qū)別，主要體現(xiàn)在兩種制度不同的發(fā)動(dòng)原則和適用方式上。檢察機(jī)關(guān)的抗訴堅(jiān)持“上抗下”原則，即檢察院只能對(duì)下級(jí)法院生效的判決或裁定提出抗訴；而檢察建議則堅(jiān)持“同級(jí)建議”原則：若某人民檢察院認(rèn)為同級(jí)人民法院生效判決或裁定有誤，可以提出檢察建議，只不過(guò)需向上級(jí)檢察院報(bào)備。在適用方式上，檢察建議非常靈活，而檢察抗訴則較為呆板和機(jī)械。檢察建議并不局限于生效法律文書(shū)，在審判監(jiān)督程序之外，檢察機(jī)關(guān)依然可通過(guò)檢察建議對(duì)審判行為或法院執(zhí)行行為的違法事實(shí)進(jìn)行監(jiān)督。

然而，《規(guī)定》對(duì)檢察建議的地位、作用、效力等規(guī)定還不夠完善，基本沒(méi)有解決檢察建議的制度化問(wèn)題。《規(guī)定》對(duì)程序問(wèn)題作出了一定的規(guī)范，但仍不夠精細(xì)，其未能回應(yīng)司法實(shí)踐對(duì)規(guī)范檢察建議的需求，也未能契合司法改革的時(shí)代要求。以《規(guī)定》對(duì)檢察機(jī)關(guān)的部門(mén)協(xié)調(diào)的規(guī)定為例：為規(guī)范、協(xié)調(diào)檢察院內(nèi)部不同部門(mén)制發(fā)檢察建議工作，各級(jí)檢察院辦公室統(tǒng)一負(fù)責(zé)檢察建議書(shū)的文稿審核、編號(hào)工作，各承辦部門(mén)負(fù)責(zé)檢察建議的跟蹤了解、督促落實(shí)等工作。事實(shí)上，一方面各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的檢察建議書(shū)并不統(tǒng)一，審核和標(biāo)號(hào)都較為混亂，不僅上下級(jí)之間不統(tǒng)一，即便是同一檢察院內(nèi)部也沒(méi)有做到基本的統(tǒng)一；另一方面，根據(jù)當(dāng)前司法改革的要求，檢察院將實(shí)施大部制改革，辦公室將作為綜合部門(mén)的構(gòu)成部分，由于其負(fù)責(zé)日常行政工作，故其難以勝任各項(xiàng)具體的檢察職能。

以上問(wèn)題反映出檢察建議制度在范圍和形式上的不完善。除此之外，檢察建議也還存在其它一些制度短板：一是檢察建議的約束力非常有限。對(duì)檢察建議的監(jiān)督對(duì)象而言，這只是檢察機(jī)關(guān)善意的建議，被建議者是否必須接受該建議的內(nèi)容，目前仍取決于后者的自主處理。在法律設(shè)置上，沒(méi)有規(guī)定不采納檢察建議的法律后果，這就大大降低了檢察建議的法律約束力；二是檢察建議的法律權(quán)威認(rèn)同度低。從實(shí)踐來(lái)看，有些部門(mén)對(duì)待檢察建議還是比較隨意，甚至有的遭到被建議者的反感；三是檢察建議的法律保障性缺位。對(duì)于拒收乃至無(wú)視檢察建議的現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)無(wú)法以強(qiáng)制力為后盾，來(lái)保障檢察建議被有效執(zhí)行，使得檢察建議的約束力流于形式；四是檢察建議的制作和形式缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性，檢察建議制定和發(fā)出的程序具有相當(dāng)?shù)碾S意性。前述問(wèn)題都有待進(jìn)一步完善。

二、檢察建議令狀化的正當(dāng)性證成

（一）檢察建議令狀化的現(xiàn)代法治價(jià)值

前已述及，檢察建議雖然得到制度化的確立和發(fā)展，但其司法效力卻非常有限。加強(qiáng)和完善檢察監(jiān)督的方法和制度化需要從長(zhǎng)計(jì)議，規(guī)范性、效力性的提升和強(qiáng)制性的保障都是檢察建議制度化的應(yīng)有之意。在這方面，西方的司法令狀制度可供我們學(xué)習(xí)和借鑒，而學(xué)習(xí)和借鑒的結(jié)論就是檢察建議需要令狀化。

提升檢察建議的法律權(quán)威和司法效力，在本質(zhì)上就是強(qiáng)調(diào)法律至上。檢察建議是司法過(guò)程中的一種現(xiàn)象，雖然不具有司法裁決的終局性、中立性、被動(dòng)性等顯著的司法特征，但檢察建議同樣是為了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代法治，特別是讓檢察司法的形式更加靈活，最終以檢察建議的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)法治目標(biāo)。在這個(gè)意義上，檢察建議也是法律至上內(nèi)涵的有機(jī)成分，即檢察建議也應(yīng)當(dāng)具有法律至上的“法治因子”。作為法治發(fā)達(dá)國(guó)家普遍認(rèn)可的制度及聯(lián)合國(guó)刑事司法的重要準(zhǔn)則，令狀制度在一定程度上具有普適的法理依據(jù)和強(qiáng)大的司法生命力。對(duì)檢察建議而言，其令狀化不乏可供借鑒之處。比較大陸法系與英美法系，令狀是司法機(jī)關(guān)（法院）審查偵查活動(dòng)強(qiáng)制性合法性的重要手段，能夠保證偵查活動(dòng)不會(huì)逾越合法性的底線(xiàn)要求，所以令狀制完全符合現(xiàn)代法治的要求。這也說(shuō)明了令狀制最大的特性即法治符合性。檢察建議令狀化，根本上還是出于實(shí)現(xiàn)檢察建議向法治現(xiàn)代化靠攏的目標(biāo)。雖然我國(guó)的檢察建議制度和司法令狀制度是不同法系中的司法制度，但這并不妨礙兩者有著共同的法治謀求。

根據(jù)《布萊克法律詞典》的解釋?zhuān)顮钍欠ㄔ阂赃m格法律機(jī)構(gòu)的名義簽發(fā)的書(shū)面命令，對(duì)令狀接受者為或不為有特定要求。當(dāng)下，令狀在英美法系各種性質(zhì)的訴訟中得到廣泛應(yīng)用。在刑事訴訟活動(dòng)中，法院的書(shū)面命令以刑事司法令狀為專(zhuān)門(mén)指稱(chēng)，包括但不限于逮捕令等，足見(jiàn)其應(yīng)用范圍之廣泛性。在西方，司法令狀制度是指通過(guò)司法令狀施行法律上的強(qiáng)制性處分，且以適當(dāng)?shù)乃痉ň葷?jì)程序?yàn)槔ο嚓P(guān)人提供救濟(jì)的制度。以司法令狀作為強(qiáng)制處分的合法依據(jù)，此即令狀原則或令狀主義。①孫長(zhǎng)永、高峰：《刑事偵查中的司法令狀制度探析》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2006年第2 期，第184～185 頁(yè)。總之，司法令狀制度適用于以公權(quán)力干涉?zhèn)€人權(quán)利的所有程序法領(lǐng)域。以強(qiáng)化刑事訴訟的司法審查為宗旨，刑事令狀制度僅是特定形式之一，最終是為賦予刑事權(quán)力的合法性與必要性，并藉此控制司法權(quán)及刑事偵查等權(quán)力，從而實(shí)現(xiàn)尊重人權(quán)和保障人權(quán)的根本目的。

在西方國(guó)家，令狀制度在司法實(shí)踐中通常表現(xiàn)為令狀主義的行使。令狀主義強(qiáng)調(diào)，由法院審查并通過(guò)書(shū)面令來(lái)約束國(guó)家機(jī)關(guān)的強(qiáng)權(quán)行為，而其制度宗旨則是保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利免遭非法侵犯。令狀主義以“特定性”為鮮明特征，即令狀必須針對(duì)特定人、特定物而在特定場(chǎng)所、特定時(shí)間適用。在我國(guó)，就形式而言，檢察建議具有非常明確的特定性，其針對(duì)的是具體案件、具體事項(xiàng)、具體部門(mén)、具體場(chǎng)所和具體對(duì)象。這表明檢察建議令狀化具有法治的形式符合性。而在內(nèi)容上，一方面檢察建議具有糾正或克制某種公權(quán)力不當(dāng)行使、不正確行使、應(yīng)為不為或不應(yīng)為而故意為之等權(quán)力制約內(nèi)涵，另一方面又有更好地幫助弱勢(shì)方或受害方實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的內(nèi)涵?？梢?jiàn)，我國(guó)的檢察建議制度和國(guó)外的司法令狀制度在形式上與內(nèi)容上都有著共同的法治謀求。

根據(jù)法治發(fā)達(dá)國(guó)家令狀主義的制度表現(xiàn)，司法令狀以貫徹落實(shí)法律上的處分措施為重要價(jià)值，并以合法性賦予作為保障法律手段強(qiáng)制力的依據(jù)，從而確保法律手段的司法效力，并樹(shù)立司法權(quán)威；司法令狀方式的價(jià)值之二是給予當(dāng)事人或利害關(guān)系人一定的司法救濟(jì)途徑，這種救濟(jì)更多地是在司法程序上給予關(guān)照，保障司法程序的正義。但是，在令狀制度的司法實(shí)踐中，西方國(guó)家禁止“一般令狀”，因?yàn)槠淇赡軐?dǎo)致逮捕等強(qiáng)制措施被濫用而嚴(yán)重威脅個(gè)人權(quán)利，從而有悖于令狀制度建立的初衷。相比之下，雖然檢察建議并無(wú)對(duì)“一般檢察建議”的禁止，但其與令狀主義的法理存在相同之處，即檢察建議不可濫發(fā)濫用，而應(yīng)自我節(jié)制。司法的自我節(jié)制性，也是意在促進(jìn)司法的民主化和法治化?！白晕夜?jié)制性”也是檢察建議令狀化的正當(dāng)性與合理性的一種“宣示”。

（二）檢察建議令狀化的當(dāng)下實(shí)踐價(jià)值

首先，檢察建議令狀化是權(quán)力制約強(qiáng)化的重要手段?！包h內(nèi)不允許有不受制約的權(quán)力”表明：權(quán)力制約具有全面性。在此，職權(quán)分解和權(quán)力制衡分別是權(quán)力制約的前提條件和關(guān)鍵。這一點(diǎn)同樣適用于監(jiān)、檢、法之間的權(quán)力關(guān)系。立于國(guó)外司法令狀的經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)的司法實(shí)際看問(wèn)題，則檢察建議在刑事司法運(yùn)行中將發(fā)揮重要的權(quán)力制約功能。刑事司法的權(quán)力制約，有賴(lài)于有關(guān)司法機(jī)關(guān)之間刑事力量和刑事手段的“對(duì)等性”，包括程序規(guī)則的科學(xué)隔斷，以防止某種司法權(quán)力“一支獨(dú)大”，而檢察建議令狀化將是一種不可或缺的“手段”和“力量”。

權(quán)力失去制約和監(jiān)督就會(huì)導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。②中共中央宣傳部理論局編：《全面從嚴(yán)治黨面對(duì)面》，人民出版社2017年版，第155 頁(yè)。這是事實(shí)在說(shuō)話(huà)。反腐的成績(jī)單已經(jīng)證實(shí)：“一把手”腐敗問(wèn)題容易多發(fā)，甚至成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。③同上。原因何在？有關(guān)解釋極為深刻：“一把手”手握大權(quán)，且權(quán)力過(guò)于集中，而無(wú)有力的制約和監(jiān)督。④同上。對(duì)于監(jiān)察、檢察、法院三者來(lái)說(shuō)，只有嚴(yán)格地進(jìn)行權(quán)力管理，堅(jiān)決地避免司法權(quán)的過(guò)于集中，多措并舉地監(jiān)督各項(xiàng)司法權(quán)力運(yùn)行，才能釜底抽薪地應(yīng)對(duì)司法的權(quán)力腐敗。目前，紀(jì)檢系統(tǒng)已取得重大反腐成果，公眾也對(duì)紀(jì)檢部門(mén)的反腐斗爭(zhēng)予以相當(dāng)?shù)恼J(rèn)可或默許，但隨著我國(guó)反腐從“治標(biāo)”向“治本”的過(guò)渡，紀(jì)檢和監(jiān)察委員會(huì)的強(qiáng)力反腐都應(yīng)該接受法律監(jiān)督。如果可以把公眾的認(rèn)可或默許視為對(duì)權(quán)力容忍的“隱性契約”①鄭永年著：《改革及其敵人》，浙江人民出版社2011年版，第56 頁(yè)。，那么至少也需要通過(guò)契約監(jiān)督來(lái)防止其中一方對(duì)“隱性契約”的背棄。因此，在新形勢(shì)下，檢察建議令狀化對(duì)于強(qiáng)化法律監(jiān)督的制度化、規(guī)范化將有著自己的擔(dān)當(dāng)。當(dāng)然，檢察建議令狀化的監(jiān)督職能也指向法院的審判活動(dòng)和執(zhí)行活動(dòng)。本來(lái)，如果審判人員在審理過(guò)程中存在違法行為而尚未構(gòu)成犯罪的，檢察機(jī)關(guān)則可以檢察建議形式加強(qiáng)審判監(jiān)督。鑒于以往檢察建議存在虛化、弱化等情形，檢察建議令狀化則可以克服這些缺陷或不足。檢察建議令狀化的審判監(jiān)督價(jià)值，不僅不會(huì)削弱“以庭審為中心”，而且有助于消解“審判流于形式”的現(xiàn)象。②葉揚(yáng)：《審判中心主義視域下證人出庭作證制度研究》，載《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第2 期，第85 頁(yè)。

其次，檢察建議令狀化有助于我國(guó)的司法職權(quán)優(yōu)化配置?！奥殭?quán)等量配置”是體現(xiàn)司法權(quán)力科學(xué)分解和司法職權(quán)科學(xué)配置的原則。監(jiān)察體制改革及以審判為中心的訴訟改革進(jìn)行得如火如荼，監(jiān)察、檢察、審判的銜接關(guān)系和訴訟關(guān)系，無(wú)論如何都不可偏離此根本準(zhǔn)則，否則司法系統(tǒng)將會(huì)問(wèn)題多發(fā)。在監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)地區(qū)，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪偵查的部門(mén)已經(jīng)轉(zhuǎn)隸。這是司法職能的大調(diào)整，其對(duì)檢察機(jī)關(guān)產(chǎn)生的影響是多方面的，且不乏消極影響。在檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)不復(fù)存在的情形下，迫切需要另辟蹊徑以加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)監(jiān)督職能，提升檢察監(jiān)督的司法效力和監(jiān)督權(quán)威，而檢察建議不失為一個(gè)較好的延伸方向。

通過(guò)提升檢察建議的法律效力，促進(jìn)其向令狀化轉(zhuǎn)變，將有助于司法部門(mén)和司法職權(quán)之間的制衡性配置。如果司法職權(quán)配置的“等量性”或“均勢(shì)性”被打破，便極易導(dǎo)致司法不公。這可為傳統(tǒng)司法職權(quán)配置中的偵查中心主義所印證。在偵查中心主義下，偵查權(quán)與審查權(quán)、審判權(quán)之間形成了支配與被支配的關(guān)系，偵查權(quán)相對(duì)于審查權(quán)和審判權(quán)具有明顯的強(qiáng)勢(shì)地位，即在相當(dāng)程度上成為審查權(quán)和審判權(quán)的替代品，從而審查起訴和庭審變成了“走過(guò)場(chǎng)”。以往的偵查中心主義，包括兩種偵查權(quán)：一是公安機(jī)關(guān)的刑事犯罪偵查權(quán)；二是檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)。偵查中心主義沖擊了司法中立，帶來(lái)了較多弊端，輿論往往集中火力指責(zé)公安機(jī)關(guān)的犯罪偵查權(quán)，而忽視檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)。若將既往的刑事司法改革定位成扭轉(zhuǎn)偵查中心主義，那么與監(jiān)察體制改革相伴而來(lái)的，則是：一、傳統(tǒng)的偵查中心主義；二、由轉(zhuǎn)隸而來(lái)的“調(diào)查中心主義”。可見(jiàn)，監(jiān)察體制改革應(yīng)加速建立監(jiān)察、檢察、法院三機(jī)關(guān)之間的職權(quán)配置，并高度重視司法職權(quán)的“等量”配置。唯有如此，傳統(tǒng)的偵查中心主義才能被扭轉(zhuǎn)。否則，傳統(tǒng)的偵查中心主義與監(jiān)察體制改革的副產(chǎn)品——“調(diào)查中心主義”將成為司法中立的兩座大山，從而造成刑事法治的負(fù)面影響。此外，根據(jù)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，由于改革與公安機(jī)關(guān)和法院的權(quán)力配置、人員轉(zhuǎn)隸均無(wú)涉，故公安機(jī)關(guān)與法院的權(quán)力制約并無(wú)失衡。但是，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的剝離使其司法監(jiān)督的底氣大打折扣。因此，檢察建議令狀化具有極為重要的司法職權(quán)優(yōu)化配置的形式價(jià)值和抑制新舊“偵查中心主義”的實(shí)質(zhì)價(jià)值。

三、檢察建議令狀化的進(jìn)路

檢察建議的令狀化，需要借鑒西方國(guó)家的制度和經(jīng)驗(yàn)，在形式、內(nèi)容都要得到落實(shí)，或曰都要解決相關(guān)問(wèn)題。

（一）檢察建議令狀化的形式進(jìn)路

首先，在西方國(guó)家，司法令狀要符合一定的形式條件。在英美法系中，令狀在形式與內(nèi)容上的必備要件被稱(chēng)為令狀的形式要件，且形式要件突出的是令狀內(nèi)容的特定性。令狀的特定性要求明確搜查、扣押的人或物、執(zhí)行理由，另附有效期限。③孫長(zhǎng)永、高峰：《刑事偵查中的司法令狀制度探析》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2006年第2 期，第185 頁(yè)。特定性的目的在于禁止隨意簽發(fā)普通令狀，以防止搜查、逮捕等強(qiáng)制措施的濫用。但令狀有不同的形式，而不同令狀的特定性要求也不盡相同。在美國(guó)，聯(lián)邦法院未要求搜查令狀對(duì)搜查對(duì)象作技術(shù)性的準(zhǔn)確描述，但逮捕令狀必須準(zhǔn)確描述逮捕對(duì)象，且準(zhǔn)確程度要求能夠確定嫌疑人的唯一性，須排除任何可能的對(duì)象混淆。監(jiān)聽(tīng)令狀的特定性低于其他令狀，但仍然要符合犯罪特定、對(duì)象特定、通訊手段或場(chǎng)所特定等要求。

在我國(guó)，檢察建議令狀化同樣存在著檢察建議令狀的形式性問(wèn)題。在統(tǒng)一堅(jiān)持“特定性”之下，我國(guó)的檢察建議令狀制作統(tǒng)一的格式，還是按照不同類(lèi)型的問(wèn)題分門(mén)別類(lèi)地制作令狀格式，有待進(jìn)一步討論。但從規(guī)范性和權(quán)威性來(lái)看問(wèn)題，似乎制作統(tǒng)一格式（包括“事由”、“要求”和“反饋”等欄目）是檢察建議令狀化的可取之選?！疤囟ㄐ灾碌母袷浇y(tǒng)一性”應(yīng)視為我國(guó)檢察建議令狀化的形式要件。

（二）檢察建議令狀化的實(shí)質(zhì)進(jìn)路

其次，在西方國(guó)家，令狀還要符合實(shí)質(zhì)要件的要求。在刑事訴訟活動(dòng)中，偵查機(jī)關(guān)遵循偵查程序進(jìn)行履職行為。當(dāng)偵查機(jī)關(guān)需采取強(qiáng)制措施時(shí)，必須列明采取強(qiáng)制措施的具體理由。該理由在英美法系中稱(chēng)“可能事由”，偵查機(jī)關(guān)據(jù)此向法院申請(qǐng)令狀。“可能事由”是一項(xiàng)偵查行為合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，但此標(biāo)準(zhǔn)并非固定不變, 而是可由一個(gè)理性的普通人根據(jù)常識(shí)能夠進(jìn)行判斷，即“可能事由”中的可能性是高于單純的懷疑而低于定罪的證明標(biāo)準(zhǔn)。英美法系中的令狀申請(qǐng)需遵循蓋然性標(biāo)準(zhǔn)，偵查機(jī)關(guān)以“可能事由”為據(jù)向法院申請(qǐng)令狀，治安法官須在偵查行為實(shí)施前作出判斷，且判斷建立在超過(guò)或至少接近50%的蓋然性標(biāo)準(zhǔn)之上。①[美]史蒂文·L·伊曼紐爾著：《刑事程序法》, 中信出版社2003年版，第40 頁(yè)。相比之下，從最高檢關(guān)于檢察建議實(shí)施的條件要求和當(dāng)前我國(guó)檢察建議實(shí)施的情況來(lái)看，我國(guó)實(shí)施檢察建議的事由沒(méi)有英美國(guó)家那么嚴(yán)格，且我國(guó)檢察建議的司法權(quán)威性遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于西方國(guó)家的司法令狀制度而需要加強(qiáng)和提升。值得注意的是，在西方，申請(qǐng)令狀的“可能事由”并非客觀(guān)標(biāo)準(zhǔn)，而是主觀(guān)確信，即逮捕官員相信逮捕是有根據(jù)的。不然，則必須有其他證據(jù)來(lái)補(bǔ)強(qiáng)令狀的實(shí)質(zhì)性要求。此外，“可能事由”采用自由證明模式而非嚴(yán)格證明模式?！翱赡苁掠伞辈⒉粐?yán)格要求證據(jù)的可采性，如在生活意義上較可信的情報(bào)，即便無(wú)法在將來(lái)的庭審中被采信，但仍可將其作為符合“可能事由”的“證據(jù)”。例如，傳聞證據(jù)、犯罪記錄、品格證據(jù)等庭審中不可采的材料，依然可作為審查“可能性事由”的依據(jù)。然而，我國(guó)檢察建議的令狀化要求其內(nèi)容的有效性和權(quán)威性，所以檢察建議的理由不應(yīng)采英美法的“可能事由”標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)附事實(shí)和證據(jù)，形成“確定事實(shí)”?！按_定事由”應(yīng)視為我國(guó)檢察建議令狀的“實(shí)質(zhì)要件”。

在司法實(shí)踐中，檢察建議受檢察機(jī)關(guān)一定程度的重視，也產(chǎn)生了積極的法律效果。但是，面對(duì)監(jiān)察體制改革、公益訴訟改革，以及更上位的司法改革等多重沖擊，檢察建議面臨著從形式到實(shí)質(zhì)的一系列問(wèn)題。基于此，在西方施行成熟的令狀主義可給予我們頗多啟發(fā)，“令狀化”可謂檢察建議的明智而務(wù)實(shí)的制度選擇。然而需要強(qiáng)調(diào)的是，在“令狀化”之后，檢察建議理應(yīng)改稱(chēng)“檢察監(jiān)督令狀”，理由在于：“建議”一詞并無(wú)強(qiáng)制性?xún)?nèi)涵，使用“建議”一詞的言下之意，即被建議者有采納或不采納的選擇權(quán)，從而暗示了檢察建議缺少?gòu)?qiáng)制性和權(quán)威性，而“令狀”則從語(yǔ)義上獲得了強(qiáng)制性?xún)?nèi)涵。反觀(guān)“建議令狀”，其語(yǔ)義組合成了不倫不類(lèi)的概念拼湊。

檢察建議是檢察權(quán)行使的一個(gè)重要體現(xiàn)，故檢察建議制度是整個(gè)檢察制度的重要組成部分。在監(jiān)察體制改革之后，檢察建議制度應(yīng)得到進(jìn)一步的發(fā)展和完善，以實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)隸”之后檢察權(quán)的一種補(bǔ)強(qiáng)。