夏明珠

（合肥市委黨校，安徽 合肥 230031）

實施鄉(xiāng)村振興，最終要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富，促使農(nóng)村的各項制度日益完善。村級集體經(jīng)濟是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展成就的生動體現(xiàn)[1]，是農(nóng)村基層治理的重要保障， 更是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵所在。創(chuàng)新制度性供給矯正市場的能力，以資源要素投入為切口，夯實村級集體經(jīng)濟，探索出一條鄉(xiāng)村振興的模式路徑。

一、文獻回顧與綜述

學界的專家學者主要關(guān)注三個方面的領(lǐng)域。

（一）發(fā)展村級集體經(jīng)濟，要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

李寬、熊萬勝認為要明晰集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，完善各項權(quán)能，以股份合作社的形式，采取農(nóng)齡和土地份額相結(jié)合的配比方式，將全部資產(chǎn)量化到人，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素的潛能， 改善集體經(jīng)濟的運營機制[2]。 孔祥智、高強認為中國農(nóng)村集體經(jīng)濟面臨一系列制度瓶頸， 亟需進一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式[3]。 高鳴、 蘆千文認為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要切實保障農(nóng)民根本利益，集體資產(chǎn)要確權(quán)到戶，保障農(nóng)民的權(quán)益，建議規(guī)范集體經(jīng)濟股份全能化發(fā)展[4]。

（二）村級集體經(jīng)濟是完善農(nóng)村基層治理的重要保障

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出“治理有效”，村級集體經(jīng)濟的多寡對農(nóng)村基層治理具有重要影響。 李年俊基于云南怒江州的實證研究， 建議從村集體的內(nèi)因和外因兩個層面來壯大邊遠貧困地區(qū)村級集體經(jīng)濟，增強農(nóng)村基層社會治理能力[5]。仝志輝、韋瀟竹認為通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革， 厘清治理資源效應、治理主體效應和治理體制機制效應，這將成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的樞紐環(huán)節(jié)[6]。

表1 合肥市村集體經(jīng)營性經(jīng)濟收入情況

（三）壯大村集體經(jīng)濟，是促進后發(fā)地區(qū)農(nóng)村貧困人口致富奔小康的關(guān)鍵

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出“生活富?！?，提振村級集體經(jīng)濟，以家庭經(jīng)營為基礎，開展合作經(jīng)營，增加就業(yè)機會[7]。 申鵬、李明昊認為整村扶貧開發(fā)是現(xiàn)階段實施脫貧攻堅戰(zhàn)略的必然選擇， 深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革， 形成后發(fā)地區(qū)脫貧致富奔小康的合力[8]。 鄭千千認為要進一步加強政府對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的引導、完善相關(guān)法律法規(guī)、提高農(nóng)村教育水平和實現(xiàn)集體經(jīng)濟發(fā)展模式的多樣化，從而強化農(nóng)村集體經(jīng)濟在扶貧開發(fā)中的制度優(yōu)勢[9]。 劉紅梅等認為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村勞動力就業(yè)非農(nóng)化等能顯著增強農(nóng)民綜合滿意度[10]。

集體經(jīng)濟是增強村級自我發(fā)展和自我保障能力、實現(xiàn)共同富裕的物質(zhì)基礎。合肥村級集體經(jīng)濟收入來源主要是財政等有關(guān)部門發(fā)放的補助性收入和其他收入， 村級集體資產(chǎn)資源的發(fā)包和經(jīng)營收入占的比例不高，村級集體經(jīng)濟基礎比較薄弱。搜索中國知網(wǎng)的文獻資料， 對合肥村級集體經(jīng)濟分析文章鮮見。 課題組就“發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟”課題開展專項調(diào)研，召開有關(guān)部門座談會，聽取情況介紹，并到合肥市所轄肥東縣、廬江縣、長豐縣和包河區(qū)不同類型村實地調(diào)研， 對合肥村級集體經(jīng)濟發(fā)展情況進行重點解剖， 以此來探尋安徽發(fā)展村級集體經(jīng)濟的途徑。

二、村級集體經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

2012 年合肥有1442 個村（居），后因政策性拆遷等多種原因， 截至2018 年合肥有1311 個村（含農(nóng)村社區(qū)）。2012 年合肥村級集體經(jīng)營性經(jīng)濟收入10 萬元以下、10-50 萬元、50 萬元以上的村分別占比88.4%、9.6%、2.0%，2018 年占比分別達72.2%、23.4%、4.4%（表1）?？v向比，合肥近幾年村級集體經(jīng)濟收入呈穩(wěn)步增長的態(tài)勢， 尤其是通過盤活資產(chǎn)、土地流轉(zhuǎn)、專業(yè)合作、化債獎補、產(chǎn)權(quán)改革等措施，大力消除了空殼村。

（一）盤活存量，發(fā)包租賃資產(chǎn)資源增加集體收入

對集體閑置資產(chǎn)資源用好用活， 對村集體山場、水面、灘涂等資源開發(fā)利用是村集體獲得經(jīng)濟收入的來源之一。村（居）撤并后，農(nóng)村中小學亦規(guī)劃調(diào)整，從實地調(diào)研情況看，合肥大部分村（居）擁有數(shù)量不等的閑置辦公場所和學校場地。比如，廬江縣泥河鎮(zhèn)勝崗村將位于黃陂湖旁1 億多畝水面流轉(zhuǎn)給養(yǎng)殖大戶養(yǎng)蟹，2018 年村集體僅此項獲得發(fā)包收入70 余萬元，主要用于村集體公益事業(yè)建設； 肥東縣石塘鎮(zhèn)新展村也是將撤并后原村集體閑置的辦公室出租，年租金收入1 萬元，用于補貼村辦公費用支出。

（二）組織協(xié)調(diào)，開展土地流轉(zhuǎn)服務增加收入

大多數(shù)村在土地規(guī)模流轉(zhuǎn)過程中， 發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)雙方紐帶作用，為流轉(zhuǎn)雙方牽線搭橋，開展土地流轉(zhuǎn)或委托服務，獲得流轉(zhuǎn)工作經(jīng)費。還有不少村（居）在開展土地規(guī)模流轉(zhuǎn)服務中，農(nóng)戶承包地以外的集體機動地和荒灘溝埂也隨之一并對外租賃發(fā)包，從而獲得了集體經(jīng)濟收入。如新站區(qū)全區(qū)集中反租農(nóng)戶手中土地，再對外發(fā)包，并按航測土地流轉(zhuǎn)面積10%的承包費標準，撥付給村集體作為土地流轉(zhuǎn)工作經(jīng)費。 磨店鄉(xiāng)群制村流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地1800 畝，就獲得了180 畝流轉(zhuǎn)土地（每畝750元）的承包費補貼，村集體增加收入13.5 萬元。 廬江縣出臺政策，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村當年組織連片流轉(zhuǎn)耕地達到一定規(guī)模以上的， 給予一次性的工作經(jīng)費補助，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村開展土地流轉(zhuǎn)服務，增加集體收入。

（三）組建合作社，拓寬集體收入渠道

依托各地特色產(chǎn)業(yè)和資源， 以村組干部牽頭成立農(nóng)民合作社， 合作社在帶動本地農(nóng)民增收的同時，也增加了集體收入。 積極推進“雙任雙促”工作開展，促進發(fā)展體制突破。在安徽省首創(chuàng)農(nóng)民專業(yè)合作社黨員負責人兼任村支部副書記、 村黨組織負責人（大學生村官）兼任農(nóng)民專業(yè)合作社黨組織第一書記（副理事長）的“雙任雙促”活動，首批有100 多家合作社開展了“雙任雙促”，村社聯(lián)手帶領(lǐng)農(nóng)民開辟了發(fā)展生產(chǎn)、增加收入的新路子，農(nóng)民專業(yè)合作社的地位和作用得到進一步提高和發(fā)揮。據(jù)統(tǒng)計，合肥合作社成員年增收平均水平超過當?shù)胤浅蓡T農(nóng)戶22%。 肥東建華農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，采取“合作社+土地流轉(zhuǎn)+資金互助”的綜合模式，入股土地3736 畝，每戶農(nóng)民依托合作社增收700 多元，已帶動1500 多戶農(nóng)戶從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和旅游農(nóng)業(yè)方向轉(zhuǎn)變， 村干部在領(lǐng)頭創(chuàng)辦合作社服務農(nóng)戶的同時， 也增加了集體發(fā)包收入8.86 萬元。

（四）實施化債獎補，保障村組織正常運轉(zhuǎn)

為了保障村級組織正常運行， 針對村級債務負擔較重的問題，合肥出臺了《關(guān)于進一步做好村級債務化解工作的意見》及《關(guān)于印發(fā)〈合肥市村級債務化解財政以獎代補實施辦法〉 的通知》，對市級實施獎補的對象、范圍、標準和用途、債務核實與鎖定、 資金的申報與撥付等作了進一步明確的規(guī)定。 財政對各村化解債務按30%比例進行獎補， 鼓勵各地優(yōu)先化解村級集體組織因基礎設施建設等農(nóng)村公益事業(yè)及墊交稅費形成的債務，逐步解決村（居）債務負擔，保障村級各項工作正常運轉(zhuǎn)，為壯大村集體經(jīng)濟增強造血功能。

（五）建立產(chǎn)權(quán)交易制度，維護集體利益

立足“陽光村務工程”建設常態(tài)化、規(guī)范化需要，各縣區(qū)進一步完善了“三資”管理、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易和建設工程招投標、監(jiān)督委建設、村級事務流程化管理等相應的配套制度，切實加強農(nóng)村“三資”管理工作，維護了集體經(jīng)濟利益，增強發(fā)展活力。 長豐組建全國首個縣級農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易管理服務中心，下設農(nóng)村土地承包權(quán)交易部、農(nóng)村小型水利設施交易部、林權(quán)交易部、農(nóng)村養(yǎng)殖水面承包權(quán)交易部，實行統(tǒng)一集中辦公、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一把關(guān)指導、 統(tǒng)一管理臺帳、 統(tǒng)一交易鑒證的“五統(tǒng)一”模式。通過中心“牽線搭橋”，不僅實現(xiàn)了農(nóng)村資產(chǎn)資源保值增值， 而且促進了城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素有序流動，優(yōu)化了城鄉(xiāng)資源配置。在經(jīng)濟總量大、資產(chǎn)資源多、產(chǎn)權(quán)交易頻繁的地區(qū)，探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)村（居）集體產(chǎn)權(quán)交易、建設工程招投標管理中心與“三資”委托代理服務中心，具體負責村（居）集體產(chǎn)權(quán)委托代理交易、建設工程招投標等。這不僅節(jié)省了大量資金，增加社會效益，最重要的是實行陽光操作，堵塞了漏洞，杜絕腐敗的根子，取信于民，提高基層組織的凝聚力和威望。

三、村級集體經(jīng)濟發(fā)展困境

2018 年， 合肥村集體經(jīng)營性收入10—50 萬元的村有307 個， 占比23.4%，50 萬元以上的村58 個，占比4.4%（見表1）。 村集體經(jīng)營性收入結(jié)構(gòu)總體呈金字塔狀，水平偏低。

（一）村集體經(jīng)濟發(fā)展不平衡

就合肥整體情況而言，近郊的村（居），區(qū)位優(yōu)勢明顯， 集體經(jīng)濟發(fā)展較快， 特別是三產(chǎn)發(fā)展較好，租賃物業(yè)收入豐厚，經(jīng)濟實力較為雄厚。 而縣一級偏遠的村（居），由于地理位置較為偏僻、交通不太方便、信息不夠通暢，發(fā)展相對滯后，集體經(jīng)濟較薄弱。 有的村甚至是空白村，無自然資源、無閑置資產(chǎn)、無資金來源，僅靠上級補助收入維持正常運轉(zhuǎn)，發(fā)展村級集體經(jīng)濟信心不足。從縣區(qū)收入對比情況看，縣級村平均經(jīng)營性收入為6.1 萬元，區(qū)級村平均經(jīng)營性收入63.5 萬元，區(qū)級經(jīng)營性收入是縣級的10.4 倍。 可見，城區(qū)村級集體經(jīng)濟較發(fā)達，縣級村集體經(jīng)濟較薄弱，全市村級集體經(jīng)濟發(fā)展不平衡。

（二）村干部發(fā)展集體經(jīng)濟主觀意識不強

20 世紀90 年代初期，合肥實施村集體“脫殼村”治理，對集體經(jīng)濟薄弱村支持一萬元，鼓勵其創(chuàng)辦村集體企業(yè)，發(fā)展集體經(jīng)濟，增強造血功能，幫助經(jīng)濟薄弱村徹底甩掉貧困帽子。但是，隨著后期農(nóng)村各項達標升級活動的開展， 農(nóng)民負擔越來越重，村集體為完成各項任務不惜借錢搞達標，從而使原本經(jīng)濟就薄弱的“脫殼村”不僅沒脫掉殼還背上了沉重的債務負擔。 隨著農(nóng)村稅費改革的實施，特別是近年來不斷加大各項惠農(nóng)、支農(nóng)、補農(nóng)政策的力度，村集體支出由財政轉(zhuǎn)移支付承擔，部分村干部思想僵化，開拓創(chuàng)新意識不強，“等、靠、要” 的思想嚴重。 有相當一部分村領(lǐng)導班子凝聚力、戰(zhàn)斗力不強，對新時代發(fā)展村集體經(jīng)濟缺乏正確認識，影響著村集體組織的決策能力，多數(shù)人只顧眼前利益，缺乏長遠考慮。

（三）發(fā)展集體經(jīng)濟缺乏發(fā)展資金和項目

從合肥村級集體經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀看， 很多村主要依靠上級財政補助維持基本運轉(zhuǎn)， 更談不上發(fā)展村級集體經(jīng)濟。在村級資產(chǎn)中，大部分是非經(jīng)營性固定資產(chǎn)，如村辦公大樓、電灌站、學校等，難以形成資本創(chuàng)造效益。 各級政府對農(nóng)村發(fā)展集體經(jīng)濟的引導不夠， 缺乏明確和系統(tǒng)的扶持措施和優(yōu)惠政策鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展； 村級剛性支出逐年攀升，部分村級組織不堪重負，一些村為興辦集體公益事業(yè)，舊債未減又添新債，村級經(jīng)濟自身造血功能進一步弱化。

（四）村集體“三資”管理工作不規(guī)范

在“三資”委托代理服務方面，存在代理中心審核把關(guān)不嚴、賬務處理不規(guī)范、一次性集中報賬招待費數(shù)額過大、跨年度支出報賬等現(xiàn)象。財務公開內(nèi)容過于籠統(tǒng)，群眾看不明白，村務監(jiān)督委監(jiān)督不到位。 在村（居）集體資產(chǎn)、資源管理方面，資產(chǎn)和資源未實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測，仍有漏登、漏統(tǒng)現(xiàn)象；有的地方資產(chǎn)、資源已發(fā)包，但監(jiān)管平臺上合同管理并未反映，諧農(nóng)軟件的到期提醒等功能形同虛設，管理監(jiān)督不到位； 集體產(chǎn)權(quán)交易和建設工程招投標工作也有待進一步規(guī)范，一些村級集體資產(chǎn)、資源招標、發(fā)包不規(guī)范、不透明，承包租賃費偏低，有的村過去把村集體資源一次性長期發(fā)包出去，收取的承包費過低， 造成了村集體資產(chǎn)的流失。 此外，有的村村級債務負擔沉重，為獲得上級化債獎補資金，村級收入大都用于化債，使集體發(fā)展資金嚴重不足，極大地制約了村集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大。

四、發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的優(yōu)化路徑

（一）因地制宜，創(chuàng)新村級集體經(jīng)濟發(fā)展模式[11]

發(fā)展村級集體經(jīng)濟， 關(guān)鍵是要選準一條好的路子，培育起集體經(jīng)濟的增長點。結(jié)合各村的資源稟賦和已有的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢確定發(fā)展項目， 制定發(fā)展規(guī)劃[12]。 按照市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，積極探索適合本地實際的經(jīng)濟發(fā)展模式， 不能一刀切， 一哄而上。 對集體閑置的房屋、機械設備、水利設施等資產(chǎn)，采取股份合作、所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、租賃等形式，興辦政策允許的各類經(jīng)營項目， 實現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值、增值。對城區(qū)周邊和城鎮(zhèn)駐地的村集體經(jīng)濟組織依托區(qū)位優(yōu)勢興辦市場、廠房等產(chǎn)業(yè)載體，開展物業(yè)租賃經(jīng)營，增加集體收入。地理位置偏遠的村考慮盤活土地資源，對具備一定旅游資源的村，通過發(fā)展農(nóng)家樂、休閑觀光農(nóng)業(yè)等，增加村級集體資源開發(fā)收入和服務經(jīng)營收入。

（二）黨建引領(lǐng)，激發(fā)壯大村級集體經(jīng)濟的正能量

強化村級班子建設。 通過選派農(nóng)民專業(yè)合作社黨員負責人兼任村支部副書記、 村黨組織負責人（大學生村官）兼任農(nóng)民專業(yè)合作社黨組織第一書記（副理事長），把最優(yōu)秀的人才充實到村級領(lǐng)導班子中，優(yōu)化班子結(jié)構(gòu)，突破固有體制。 加強學習，牢固樹立法治觀念，追求科技興農(nóng)的理念，提升帶領(lǐng)群眾致富奔小康的領(lǐng)導力和協(xié)調(diào)力。同時，要建立發(fā)展村級集體經(jīng)濟工作目標責任制， 把發(fā)展村級集體經(jīng)濟納入對縣、鄉(xiāng)考核的內(nèi)容，并作為縣、 鄉(xiāng)黨委落實基層黨建工作責任制的重要內(nèi)容納入年度述職。完善村級組織考評機制，將村干部經(jīng)濟待遇與村級集體經(jīng)濟發(fā)展、 集體資產(chǎn)保值增值掛鉤， 對村級集體經(jīng)濟發(fā)展成效顯著的給予精神和物質(zhì)獎勵。 對符合條件的村級組織帶頭人要優(yōu)先招考錄用進基層公務員和事業(yè)單位隊伍，激發(fā)農(nóng)村干部發(fā)展集體經(jīng)濟的正能量。

（三）重點扶持，促進村級集體經(jīng)濟發(fā)展壯大

建議各級政府圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展制定扶持、優(yōu)惠政策，對經(jīng)濟薄弱村發(fā)展集體經(jīng)濟，在資金、項目、人才、技術(shù)上實行重點傾斜，培育壯大村級集體經(jīng)濟。重點在加大財政、項目扶持和減輕村級負擔等方面提出具體的政策規(guī)定。 進一步加大村級集體經(jīng)濟發(fā)展資金扶持力度， 扶持經(jīng)濟薄弱村發(fā)展集體經(jīng)濟[13]。 在項目扶持上，對有利于村級集體經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)基礎設施、土地整理、宅基地復墾、扶貧開發(fā)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項目要優(yōu)先予以立項和安排， 并按規(guī)定給予稅費減免； 財政支農(nóng)資金要優(yōu)先給予集體經(jīng)濟薄弱村發(fā)展集體經(jīng)濟項目的立項補助[14]。 加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，切實減輕村級組織開支壓力，明確在推進公共服務和基礎設施向農(nóng)村延伸時， 應由政府承擔的事項不得轉(zhuǎn)嫁給村承擔， 嚴格禁止面向村級的各種亂集資、亂攤派、亂收費行為，減輕村級負擔，確保村級有限資金用于發(fā)展村級集體經(jīng)濟。

（四）強化管理，規(guī)范村級集體經(jīng)濟運行體制機制

強化農(nóng)村集體“三資”規(guī)范管理，建立健全“三資”管理制度，完善農(nóng)村“三資”委托代理服務，規(guī)范操作程序。 一是要進一步完善和落實村級財務收入管理，開支審批、收支預決算、財務審計監(jiān)管等工作，堵塞村級財務管理漏洞。 積極化解村級債務，嚴格控制村級新增舉債的發(fā)生[15]。嚴格壓縮村級非生產(chǎn)性開支，杜絕侵占、挪用、截留集體資產(chǎn)的現(xiàn)象和行為。 二是要建立集體資產(chǎn)、資源動態(tài)監(jiān)測，加強對諧農(nóng)軟件功能的優(yōu)化與完善，更好地滿足和服務于“三資”管理工作需要。 同時，做好軟件二次開發(fā)，實現(xiàn)村（居）集體“三資”管理的微機化和監(jiān)督的網(wǎng)絡化，切實提高“三資”管理科學化水平。 三是健全完善發(fā)展村級集體經(jīng)濟的民主決策機制，村級重大投資和建設項目要按照“四議兩公開”和村級事務流程化管理的要求進行決策，實施全程監(jiān)督。 四是要建立農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易制度。 全面建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易和建設工程招投標管理中心， 把農(nóng)村集體資產(chǎn)出讓、租賃、 承包和資源開發(fā)利用以及建設工程招投標引入市場競爭機制，實行公開競價和招標投標，最大限度地提高“三資”效益。 積極鼓勵經(jīng)濟總量大、資產(chǎn)資源多、產(chǎn)權(quán)交易頻繁的村（居）開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，引導各地合理利用集體資源、盤活集體資產(chǎn)、經(jīng)營集體資金，實現(xiàn)保值增值，達到農(nóng)村“三資”效益的最大化。

總之，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟是一項長期而艱巨的任務。 堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，進一步提高發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的認識，扎實做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村各項工作，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。 本文僅以合肥作為個案研究，分析方法、觀察視角和得出的結(jié)論不失一般性，從而以望對探索發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟提供一定的借鑒意義。