高 強(qiáng)

減貧是一個(gè)永恒的課題，世界上每個(gè)國家或地區(qū)都不得不應(yīng)對(duì)貧困現(xiàn)象。長期以來，關(guān)于貧困的理解存在個(gè)體論和社會(huì)論兩個(gè)主要理論流派，對(duì)貧困的認(rèn)知也有個(gè)體性貧困(1)Edward Royce.Poverty and Power：A Structural Perspective on American Inequality.Washington，D.C.：Rowman & Littlefield Publishers，Inc.，2009，pp.13-15.和結(jié)構(gòu)性貧困(2)訥克斯：《不發(fā)達(dá)國家的資本形成問題》，北京，商務(wù)印書館，1966。兩類觀點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，學(xué)術(shù)界對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了由狹義的經(jīng)濟(jì)視角轉(zhuǎn)變?yōu)閺V義的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等多元視角的過程，相應(yīng)地，貧困研究也演化出過程性貧困、互動(dòng)性貧困和行動(dòng)性貧困等多種類型。早期的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長是緩解貧困的決定性因素，是推動(dòng)持續(xù)減貧的主要力量。(3)Besley，T.，Burgess，R.“Halving Global Poverty”.Journal of Economic Perspectives，2003，17(3)：3-22.近二十年的研究表明，經(jīng)濟(jì)增長在一定程度上可以緩解貧困，但也帶來收入差距持續(xù)擴(kuò)大等新的發(fā)展問題，不可避免地加劇了相對(duì)貧困。艾爾澤·厄延指出：“經(jīng)濟(jì)增長的一種結(jié)果，不如說是目標(biāo)，仍然是收入分配差距的加大。經(jīng)濟(jì)增長使部分人口獲得了好處，但同時(shí)無論從絕對(duì)意義上還是從相對(duì)意義上看，它也加劇了貧困的程度”。(4)艾爾澤·厄延：《減少貧困的政治》，載《國際社會(huì)科學(xué)雜志》(中文版)，2000(4)。中國的減貧經(jīng)驗(yàn)在于，一方面采取了有利于窮人的經(jīng)濟(jì)增長模式，另一方面持續(xù)推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。(5)李小云：《中國減貧的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)：政府作用的有效發(fā)揮》，載《財(cái)經(jīng)問題研究》，2020(9)。但正如阿瑪?shù)賮啞ど赋龅模骸案母锴爸袊慕?jīng)濟(jì)發(fā)展在消除貧困方面比現(xiàn)在要更為明顯……但是，中國經(jīng)濟(jì)增長在消除貧困方面，盡管還是很明顯，但已經(jīng)相對(duì)減弱了”。(6)阿瑪?shù)賮啞?森：《評(píng)估不平等和貧困的概念性挑戰(zhàn)》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊》，2003(2)。這也是黨的十八大以來，中國將脫貧攻堅(jiān)上升到國家治理的戰(zhàn)略高度，采取超常規(guī)手段消除絕對(duì)貧困的重要原因。黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并將其作為決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的總指引，也是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、推動(dòng)持續(xù)減貧的制度性保障?，F(xiàn)階段，中國正處于脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興“兩大戰(zhàn)略”的歷史交匯期和政策疊加期。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興都著眼于解決“三農(nóng)”問題，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、移民搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施改善、鄉(xiāng)村治理、民生保障以及體制機(jī)制構(gòu)建等方面做出制度安排。(7)高強(qiáng)：《脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接的邏輯關(guān)系及政策安排》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2019(5)。2020年中央一號(hào)文件提出，要“加強(qiáng)解決相對(duì)貧困問題頂層設(shè)計(jì)，納入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排。抓緊研究制定脫貧攻堅(jiān)與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接的意見”。從目前來看，無論是政策層面、學(xué)術(shù)層面，還是實(shí)務(wù)工作層面，對(duì)于促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接已經(jīng)達(dá)成了高度共識(shí)。站在新的歷史節(jié)點(diǎn)上，需要從理論層面辨析和廓清脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接的學(xué)理基礎(chǔ)，科學(xué)研判鄉(xiāng)村振興背景下的扶貧工作形勢(shì)與任務(wù)，推動(dòng)減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，為鞏固脫貧成果防止返貧、接續(xù)推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興奠定基礎(chǔ)。

一、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接的理論闡釋

黨的十五大報(bào)告首次提出“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，黨的十八大報(bào)告進(jìn)行了重申，黨的十九大報(bào)告又進(jìn)行了更為詳細(xì)的闡述，并指明了目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的時(shí)間表和路線圖，即到2020年全面建成小康社會(huì)和2050年全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。全面小康的核心要義在于惠及十幾億人口、覆蓋城鄉(xiāng)，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)建設(shè)，有其豐厚的理論基礎(chǔ)。目前，學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界對(duì)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興要不要銜接、怎么銜接、其內(nèi)在邏輯關(guān)系如何等問題的關(guān)注是足夠的，但對(duì)于兩者統(tǒng)籌銜接的理論源頭梳理還有欠缺，需要予以關(guān)注。

(一)脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興與反貧困理論

人們對(duì)貧困問題的研究由來已久，如馬爾薩斯的人口理論以及馬克思主義具有鮮明階級(jí)特征的反貧困思想等，都蘊(yùn)含著人類對(duì)貧困問題的早期探索。20世紀(jì)70年代以來，以繆爾達(dá)爾、劉易斯、森等為代表的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了收入貧困、文化貧困、能力貧困等諸多理論，隨后又產(chǎn)生了社會(huì)排斥論、空間決定論和多維貧困論等多種流派。但從總體上看，關(guān)于貧困問題的認(rèn)知基礎(chǔ)主要囿于功利主義和平等主義兩類觀念，進(jìn)而形成了個(gè)人主義反貧困與結(jié)構(gòu)主義反貧困兩種路徑。個(gè)人主義反貧困理論強(qiáng)調(diào)激發(fā)“貧困者”個(gè)人的主體性，主要依靠個(gè)人努力來擺脫貧困。國家在再分配方面只能有限介入或者不干預(yù)，而將更多的精力用于市場秩序維護(hù)與產(chǎn)權(quán)保護(hù)。(8)Lawrence Bobo.“Social Responsibility，Individualism，and Redistributive Policies”.Sociological Forum，1991，6(1)：71-92.與此相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)解釋是涓滴效應(yīng)理論。該理論強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長是減貧的主要?jiǎng)恿?，不需要?duì)貧困群體予以特殊優(yōu)待，而是由先發(fā)展起來的群體通過市場機(jī)制傳導(dǎo)帶動(dòng)貧困者發(fā)展。改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展依靠“包”(推行家庭承包經(jīng)營)、“轉(zhuǎn)”(促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè))、“提”(提高農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格)、“補(bǔ)”(實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼)的強(qiáng)力推動(dòng)，迅速提高了農(nóng)民收入，取得了舉世矚目的減貧成就。按照2011年標(biāo)準(zhǔn)，1985年到2012年中國大約實(shí)現(xiàn)了將近7億農(nóng)村人口脫貧。然而，不可否認(rèn)的是，依靠“包”“轉(zhuǎn)”“提”“補(bǔ)”等傳統(tǒng)動(dòng)能已難以支撐貧困人口繼續(xù)減少，而城鄉(xiāng)間絕對(duì)收入差距又呈現(xiàn)出逐步擴(kuò)大趨勢(shì)。從扶貧成績看，2011年全國脫貧人數(shù)為4 329萬人，2012年為2 339萬人，2013年為1 650萬人，2014年進(jìn)一步下降到1 232萬人，這表明脫貧攻堅(jiān)難度越來越大。特別是對(duì)于深度貧困地區(qū)的貧困群眾而言，不僅所處地理位置偏遠(yuǎn)、自然生態(tài)條件較差、區(qū)域生計(jì)系統(tǒng)脆弱(9)Daimon，T.“The Spatial Dimension of Welfare and Poverty: Lessons from a Regional Targeting Programme in Indonesia”.Asian Economic Journal，2001,15(4): 345-367.，而且在社會(huì)資源獲取分配等方面的機(jī)會(huì)與能力不足，難以通過與外部環(huán)境的有效互動(dòng)獲得持續(xù)性發(fā)展或整體性提升(10)Amartya Sen.Development as Freedom.Oxford：Oxford University Press，1999.，呈現(xiàn)出多維度貧困與結(jié)構(gòu)性貧困交織等特征(11)Alire，C.A.“Word-of-Mouth Marketing: Abandoning the Academic Library Ivory Tower”.New Library World，2007，108(11/12)：545-551.。與改革開放初期的農(nóng)村普遍性貧困不同，單純依靠經(jīng)濟(jì)增長拉動(dòng)的“大水漫灌”式扶貧難以取得預(yù)期脫貧效果，甚至反而會(huì)導(dǎo)致貧富分化問題越來越嚴(yán)重。

結(jié)構(gòu)主義反貧困理論強(qiáng)調(diào)國家干預(yù)、政府動(dòng)員與再分配，提倡實(shí)施有利于抑制社會(huì)分化的普遍性社會(huì)政策(12)Khoo Boo Teik.Policy Regimes and the Political Economy of Poverty Reduction in Malaysia.Houndmills,Basingstoke,Hampshire New York:Palgrave Macmillan，2012，p17.，比如社會(huì)救助、轉(zhuǎn)移支付、健康支持等。以舒爾茨為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了著名的“貧困且有效率”命題。他認(rèn)為，農(nóng)戶之所以貧困，是由于缺乏知識(shí)、技術(shù)與高質(zhì)量的投入。只要增加農(nóng)戶的知識(shí)、推廣先進(jìn)技術(shù)，提高他們的人力資本，并提升其自主發(fā)展能力，就可以實(shí)現(xiàn)脫貧。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，必須將外部干預(yù)與能力提升結(jié)合起來，并促進(jìn)反貧困主體和路徑多元化。從2012年開始，中國開始轉(zhuǎn)變扶貧觀念，將促進(jìn)區(qū)域開發(fā)與農(nóng)村發(fā)展的面上扶貧舉措轉(zhuǎn)向針對(duì)貧困人口精準(zhǔn)施策。2013年，習(xí)近平總書記在十八洞村考察時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”思想，扶貧政策開始轉(zhuǎn)向精細(xì)化管理與精準(zhǔn)化扶持。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，正式將精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為基本方略。由于貧困問題具有多維性的特點(diǎn)，致貧原因也呈現(xiàn)區(qū)域性、綜合性等特征，不僅表現(xiàn)為貧困群眾低收入，還表現(xiàn)為區(qū)域發(fā)展條件差和公共服務(wù)落后等多個(gè)方面。因此，推動(dòng)長效減貧并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須加快推進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在區(qū)域發(fā)展中帶動(dòng)扶貧開發(fā)，以扶貧開發(fā)推動(dòng)區(qū)域發(fā)展，確保扶貧開發(fā)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相互促進(jìn)。這正是脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接的反貧困理論基礎(chǔ)。

(二)脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村發(fā)展理論

發(fā)展問題是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心主題，而農(nóng)村發(fā)展理論又始終與貧困問題研究相伴相隨。扶貧開發(fā)本身也是發(fā)展的重要內(nèi)容，是推動(dòng)發(fā)展的重要舉措。納克斯的“貧困惡性循環(huán)”理論和納爾遜的“低水平均衡陷阱”理論都認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)貧困在沒有外力推動(dòng)下是一種高度穩(wěn)定的均衡現(xiàn)象，其中資源資產(chǎn)對(duì)于反貧困至關(guān)重要。隨著新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起，貧困問題、發(fā)展問題又與制度建設(shè)緊密聯(lián)系起來。該理論進(jìn)一步沿襲發(fā)展主義思維，強(qiáng)調(diào)制度是決定經(jīng)濟(jì)績效的核心因素，要求以產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為主線全面推進(jìn)制度變革，在城鄉(xiāng)融合互動(dòng)中打通要素配置通道。以家庭承包制的實(shí)施和不斷完善為主線的中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，總的理論依據(jù)是歷史唯物主義基本原理和“初級(jí)階段理論”(13)黃少安：《改革開放 40 年中國農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的階段性演變及其理論總結(jié)》，載《經(jīng)濟(jì)研究》，2018(12)。，但在土地制度改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、集體產(chǎn)權(quán)制度改革等方面又無不與科斯的產(chǎn)權(quán)理論和諾斯的經(jīng)濟(jì)增長理論相互印證。與新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)與新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的“理性小農(nóng)”不同，以恰亞諾夫?yàn)榇淼摹吧嫘∞r(nóng)”等實(shí)體主義學(xué)派注重村社理性、鄉(xiāng)土價(jià)值，否定“去小農(nóng)化”，而是提倡發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接。(14)A.恰亞諾夫：《農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織》，266頁，北京，中央編譯出版社，1996。在貧困治理方面，實(shí)體主義主張通過“縱向一體化”，加快推動(dòng)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，讓貧困戶更多分享農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈的增值收益。在鄉(xiāng)村建設(shè)方面，實(shí)體主義則強(qiáng)調(diào)延續(xù)鄉(xiāng)土文化、保護(hù)鄉(xiāng)村價(jià)值、優(yōu)化鄉(xiāng)村治理，打造新型鄉(xiāng)村共同體。還有學(xué)者將適用于減貧和可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的生計(jì)框架視為鄉(xiāng)村振興的底線思維，提出鄉(xiāng)村的全面振興將最大限度地提升農(nóng)民的整體生存水平。(15)葉敬忠、張明皓、豆書龍：《鄉(xiāng)村振興的多元理論視角》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》，2019(11)。

改革開放以來，中國實(shí)施大規(guī)模扶貧開發(fā)行動(dòng)，從改革農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)施包容性增長帶動(dòng)農(nóng)村人口減貧，到依靠工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等推動(dòng)中西部地區(qū)脫貧，再到通過實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略，將區(qū)域開發(fā)與精準(zhǔn)幫扶相結(jié)合，消除農(nóng)村絕對(duì)貧困。中國的扶貧實(shí)踐和模式既以相關(guān)貧困理論與農(nóng)村發(fā)展理論為基礎(chǔ)，又不完全拘泥于任何一種理論流派，其開創(chuàng)的抓黨建促脫貧制度、駐村工作隊(duì)制度、東西部扶貧協(xié)作與對(duì)口支援制度、建檔立卡制度以及社會(huì)大扶貧制度，呈現(xiàn)出多元化、綜合性、實(shí)踐論等理論特性。中國不僅把貧困治理作為政治任務(wù)，還把鄉(xiāng)村振興作為政府責(zé)任，并將脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興納入國家治理的長期戰(zhàn)略(16)王雨磊、蘇楊：《中國的脫貧奇跡何以造就？——中國扶貧的精準(zhǔn)行政模式及其國家治理體制基礎(chǔ)》，載《管理世界》，2020(4)。，豐富和發(fā)展了人類反貧困理論和發(fā)展理論，也為脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接奠定了制度基礎(chǔ)。

二、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接面臨新形勢(shì)新挑戰(zhàn)

全面建成小康社會(huì)后，中國將開啟社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)新征程。研究新時(shí)期農(nóng)村減貧任務(wù)，推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興，必須分析研判當(dāng)前形勢(shì)，準(zhǔn)確把握未來走勢(shì)，深入考察脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接面臨的挑戰(zhàn)。

(一)脫貧攻堅(jiān)取得決定性成就

經(jīng)過多年大規(guī)模投入和持續(xù)攻堅(jiān)，中國脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)取得決定性成就，進(jìn)入決戰(zhàn)決勝的最后關(guān)口。近年來，中國貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入增速持續(xù)高于全國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增速，貧困人口顯著減少。截至2019年底，農(nóng)村貧困人口累計(jì)減少9 500多萬人，平均每年減貧1 300萬人以上，770個(gè)貧困縣已經(jīng)或擬摘帽退出。(17)數(shù)據(jù)來源：《抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康——中央農(nóng)辦主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦就2020年中央一號(hào)文件答記者問》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2020-02/05/content_5474917.html。目前，全國僅有52個(gè)貧困縣近300萬建檔立卡貧困人口沒有脫貧，其中有88個(gè)村貧困人口超過1 000人，有1 025個(gè)村貧困發(fā)生率超過10%。(18)數(shù)據(jù)來源：《國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)關(guān)于開展掛牌督戰(zhàn)工作的指導(dǎo)意見的通知》，國務(wù)院扶貧辦網(wǎng)站，http://www.cpad.gov.cn/art/2020/2/18/art_50_111823.html。另據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局全國農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)調(diào)查，按現(xiàn)行國家農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，2019年末全國農(nóng)村有貧困人口551萬人，比上年末減少1 109萬人，下降66.8%；貧困發(fā)生率0.6%，比上年下降1.1個(gè)百分點(diǎn)。分省看，2019年各省貧困發(fā)生率普遍下降至2.2%及以下。其中，貧困發(fā)生率在1%～2.2%的省份有廣西、貴州、云南、西藏、甘肅、青海、新疆7個(gè)省(自治區(qū))。(19)數(shù)據(jù)來源：《方曉丹：2019年全國農(nóng)村貧困人口減少1 109萬人》，國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/202001/t20200123_1724700.html。說明：此處的551萬貧困人口是國家統(tǒng)計(jì)局根據(jù)住戶抽樣調(diào)查推算的貧困人口規(guī)模，而300萬為建檔立卡貧困人口。

盡管深度貧困地區(qū)尚未脫貧的人口總體數(shù)量已經(jīng)不多，但致貧原因復(fù)雜，不僅收入水平低下，更體現(xiàn)為基本可行能力的缺失，單純?cè)黾舆@些貧困群體的收入并不一定能改變他們的貧困狀況。這也是為什么中國貧困人口大幅減少，但各級(jí)政府的政策、資金、項(xiàng)目、舉措力度不減的重要原因。(20)2019年，全國有過萬億元扶貧資金投向貧困地區(qū)縣、鄉(xiāng)、村，2020年各級(jí)政府將繼續(xù)增加財(cái)政扶貧資金投入。2020年突如其來的新冠肺炎疫情導(dǎo)致貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻、部分扶貧項(xiàng)目建設(shè)延期、扶貧車間停工停業(yè)、社會(huì)組織動(dòng)員推進(jìn)緩慢，一些地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品積壓、貧困群眾外出務(wù)工不暢、農(nóng)民收入減少等現(xiàn)象。特別是隨著打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的臨近，返貧現(xiàn)象值得高度重視。已脫貧人口返貧，不僅浪費(fèi)扶貧資源，降低脫貧效率，如果不加以防范還有可能影響全面建成小康社會(huì)的質(zhì)量。由于返貧現(xiàn)象具有區(qū)域性、群體性、反復(fù)性等特征，并表現(xiàn)為因?yàn)?zāi)因市場波動(dòng)返貧、因大額支出返貧與因扶貧方式不當(dāng)返貧等多種形式，需要加強(qiáng)政策銜接配合，將易返貧人口納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架予以統(tǒng)籌支持。

(二)鄉(xiāng)村振興開局起步順利

近年來，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略各項(xiàng)政策密集出臺(tái)，重大計(jì)劃、重大項(xiàng)目、重大工程加快部署，糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)不斷躍上新臺(tái)階，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，生產(chǎn)方式加快轉(zhuǎn)變，物質(zhì)技術(shù)裝備水平極大改善，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生深刻變革，為推動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共同富裕奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，中國糧食總產(chǎn)量從1949年的11 318萬噸增加到2019年的66 384萬噸，增長了4.87倍。(21)國家統(tǒng)計(jì)局：《中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展步伐加快，農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境持續(xù)改善，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式不斷涌現(xiàn)。截至2019年12月，全國各類返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人員數(shù)量達(dá)到850萬人，帶動(dòng)鄉(xiāng)村就業(yè)超過3 400萬人。另據(jù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目中有90%是聯(lián)合或者合作創(chuàng)業(yè)，70%具有帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)增收效果，40%帶動(dòng)農(nóng)戶脫貧。(22)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部新聞辦公室：《返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)增強(qiáng)新活力》，http://www.moa.gov.cn/xw/zwdt/201912/t20191227_6333997.htm。目前，全國92%的貧困戶參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展當(dāng)中，67%的脫貧人口主要通過產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)實(shí)現(xiàn)增收脫貧，脫貧基礎(chǔ)更加鞏固。(23)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部新聞辦公室：《返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)增強(qiáng)新活力》，http://www.moa.gov.cn/xw/zwdt/201912/t20191227_6333997.htm。

黨的十九大作出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，并將其作為七大戰(zhàn)略之一寫入了黨章。這充分體現(xiàn)了“三農(nóng)”工作重中之重的戰(zhàn)略地位，也是從制度層面把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展落到實(shí)處的保證，為接續(xù)推動(dòng)長效減貧提供了新的重要支撐。近兩年來，各地圍繞實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這一總抓手，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針，立足打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和全面建成小康社會(huì)全局，全面深化農(nóng)村改革，“三農(nóng)”工作制度框架和政策體系更加完善。鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn)，將促使鄉(xiāng)村經(jīng)歷整體結(jié)構(gòu)性變遷和功能價(jià)值重塑的過程，將更有效地解決不平衡不充分發(fā)展的問題，從而實(shí)現(xiàn)包括貧困人口在內(nèi)的全體農(nóng)村居民全面發(fā)展。(24)涂圣偉：《脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接：目標(biāo)導(dǎo)向、重點(diǎn)領(lǐng)域與關(guān)鍵舉措》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2020(8)。

(三)減貧振興任重道遠(yuǎn)

盡管中國脫貧攻堅(jiān)進(jìn)展順利，鄉(xiāng)村振興開局良好，但無論從長期還是短期看，農(nóng)村工作仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)既有經(jīng)濟(jì)層面的，又有非經(jīng)濟(jì)層面的；既表現(xiàn)為周期性、結(jié)構(gòu)性問題，又表現(xiàn)為階段性、突發(fā)性問題，諸如新冠肺炎疫情對(duì)脫貧攻堅(jiān)產(chǎn)生的多重影響。當(dāng)前，中國正處于調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、激發(fā)增長新動(dòng)能的攻關(guān)期，“三期”疊加效應(yīng)愈發(fā)明顯。今后一段時(shí)間，中國財(cái)政整體上面臨減收增支壓力，財(cái)政運(yùn)行仍將處于“緊平衡”狀態(tài)。(25)劉昆：《積極的財(cái)政政策要大力提質(zhì)增效》，載《求是》，2020(4)。宏觀經(jīng)濟(jì)內(nèi)外部形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻，國內(nèi)消費(fèi)抑制、投資不振、出口受阻，外部環(huán)境進(jìn)一步趨緊，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大。這些因素都將給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及貧困地區(qū)農(nóng)民持續(xù)增收帶來負(fù)面影響，也會(huì)給扶貧政策、資金的穩(wěn)定投入帶來多重挑戰(zhàn)。從扶貧工作自身看，脫貧“不充分”問題和脫貧成效“不平衡”問題仍然存在。貧困地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展總體還處于探索起步階段，自身發(fā)展能力弱的情況沒有發(fā)生根本改變，可持續(xù)脫貧能力還不強(qiáng)。隨著城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)和人口老齡化速度不斷加快，農(nóng)民工群體、城鎮(zhèn)低保人群、未來由于貧困線調(diào)整所形成的新貧困人口的貧困問題，將隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展尤其在2020年以后日益突出。(26)張琦、孔梅：《“十四五”時(shí)期我國的減貧目標(biāo)及戰(zhàn)略重點(diǎn)》，載《改革》，2019(11)。

絕對(duì)貧困基本消除之后，中國將進(jìn)入解決相對(duì)貧困和深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展階段。由于農(nóng)村貧困人口生計(jì)的脆弱性、兜底保障的有限覆蓋率以及貧困線的變動(dòng)性，2020年現(xiàn)有扶貧標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧目標(biāo)的完成并不意味著農(nóng)村貧困的終結(jié)。很多處于貧困線之上的農(nóng)戶雖未陷入貧困，但都會(huì)由于抵御風(fēng)險(xiǎn)能力不足而成為極容易落入貧困陷阱的潛在貧困人口。(27)李小云、許漢澤：《2020年后扶貧工作的若干思考》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018(1)。只要城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體間發(fā)展不平衡不充分的問題沒有解決，相對(duì)貧困問題就將長期存在。與絕對(duì)貧困相比，相對(duì)貧困具有人口基數(shù)大、貧困維度廣、致貧風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)，并在持續(xù)增收、多維貧困、內(nèi)生動(dòng)力、體制機(jī)制等方面面臨諸多困難。(28)高強(qiáng)、孔祥智：《論相對(duì)貧困的內(nèi)涵、特點(diǎn)難點(diǎn)及應(yīng)對(duì)之策》，載《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2020(3)。有研究提出，按照國際上通用的測(cè)量方法，中國的相對(duì)貧困人口接近1.5億。(29)李實(shí)：《從全面小康走向共同富裕的著力點(diǎn)》，載《中國黨政干部論壇》，2020(2)。同時(shí)，中國現(xiàn)有農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)雖然能夠滿足消除絕對(duì)貧困的需要，但與發(fā)達(dá)國家相比差距還比較大，“兩不愁、三保障”涵蓋范圍有限，從保障水平來看仍有提升空間。(30)葉興慶、殷浩棟：《從消除絕對(duì)貧困到緩解相對(duì)貧困：中國減貧歷程與2020年后的減貧戰(zhàn)略》，載《改革》，2019(12)。這些特點(diǎn)及難點(diǎn)都決定了2020年以后我國農(nóng)村的減貧振興任務(wù)依然復(fù)雜而艱巨。

總體上看，脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興面臨的挑戰(zhàn)是嚴(yán)峻的，但基礎(chǔ)是穩(wěn)固的，機(jī)遇也是難得的。挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在短期，而機(jī)遇體現(xiàn)在中長期。這種機(jī)遇正是減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的重要機(jī)遇。從短期看，2020年新冠肺炎疫情沖擊對(duì)扶貧政策的落實(shí)方式提出更高要求。(31)2020年2月12日國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《關(guān)于做好新冠肺炎疫情防控期間脫貧攻堅(jiān)工作的通知(國開發(fā)〔2020〕3號(hào))》，已經(jīng)開始就各地疫情對(duì)脫貧攻堅(jiān)的影響及應(yīng)對(duì)舉措等方面作出部署。從長期看，2020年以后中國扶貧領(lǐng)域的重點(diǎn)工作將發(fā)生歷史性變化，減貧戰(zhàn)略也要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。長期因素和短期因素疊加共振，形成不可抗拒的“推拉力量”，將推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興“兩大戰(zhàn)略”加速融合。

三、2020年后中國的減貧新戰(zhàn)略

新的貧困形勢(shì)需要制定新的減貧目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)新的減貧目標(biāo)則需要順應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，針對(duì)貧困問題新的表現(xiàn)形式及特征，立足鄉(xiāng)村振興頂層設(shè)計(jì)，調(diào)整優(yōu)化減貧戰(zhàn)略重點(diǎn)。

(一)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的減貧目標(biāo)

近年來，中共中央、國務(wù)院先后出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》等一系列文件，有力地保障了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的扎實(shí)推進(jìn)?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》提出，“把打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)先任務(wù)，推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合相互促進(jìn)，確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困?！蓖瑫r(shí)，該規(guī)劃還著眼長遠(yuǎn)，在“加快建立健全緩解相對(duì)貧困的政策體系和工作機(jī)制”“持續(xù)改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)和其他地區(qū)相對(duì)貧困人口的發(fā)展條件”“研究建立促進(jìn)群眾穩(wěn)定脫貧和防范返貧的長效機(jī)制”“探索統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困的政策措施”等方面提出明確要求。

根據(jù)中央統(tǒng)一部署，中國減貧戰(zhàn)略的短期目標(biāo)是保持既定安排部署不變，保持脫貧攻堅(jiān)政策總體穩(wěn)定，確保如期完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。同時(shí)，為鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，要做到“脫貧不脫鉤”，確保摘帽“四不摘”(32)2019年3月7日，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大二次會(huì)議甘肅代表團(tuán)審議時(shí)指出，“貧困縣摘帽后，也不能馬上撤攤子、甩包袱、歇歇腳，要繼續(xù)完成剩余貧困人口脫貧問題，做到摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管”。，并設(shè)定一個(gè)政策過渡期。聚焦現(xiàn)階段的扶貧任務(wù)及特點(diǎn)，將政策過渡期定位于“十四五”時(shí)期比較符合實(shí)際，也有利于實(shí)現(xiàn)脫貧成果的常態(tài)化和持續(xù)化。適應(yīng)新階段新要求，中國長期減貧戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)確定為：通過創(chuàng)新扶貧方式和組織形式，推動(dòng)扶貧工作由主要解決絕對(duì)貧困向緩解相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變，由主要解決農(nóng)村貧困向統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困轉(zhuǎn)變，建立緩解相對(duì)貧困的長效機(jī)制和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的減貧體制，促進(jìn)貧困治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(二)2020年后的減貧戰(zhàn)略重點(diǎn)

2020年以后，中國應(yīng)根據(jù)國家綜合實(shí)力和發(fā)展階段的變化，制定新的國家貧困標(biāo)準(zhǔn)，聚焦深度貧困地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)等特定區(qū)域及“邊緣”人口、進(jìn)城農(nóng)民工、留守老人婦女、殘疾人等重點(diǎn)群體，把握多維扶貧、城鄉(xiāng)扶貧、制度扶貧、社會(huì)扶貧四個(gè)戰(zhàn)略重點(diǎn)，推動(dòng)減貧戰(zhàn)略全面轉(zhuǎn)型。

一是多維扶貧。多維貧困主要指從多個(gè)社會(huì)福利特征指標(biāo)來衡量貧困狀況。多維貧困的本質(zhì)是能力剝奪，表現(xiàn)為福利缺失。(33)阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，北京，中國人民大學(xué)出版社，2002。改革開放40多年來，中國的扶貧舉措始終立足于在提高貧困群眾收入的基礎(chǔ)上，促進(jìn)貧困群眾和貧困地區(qū)醫(yī)療、教育、住房、飲水、文化等多個(gè)維度同步改善，不斷提高貧困群眾的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)。2020年以后，教育、醫(yī)療、就業(yè)機(jī)會(huì)以及人口流動(dòng)等方面的供給差異將成為引發(fā)新貧困的主要因素。推動(dòng)減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，需借鑒和發(fā)展多維貧困理論，構(gòu)建適合中國國情的多維度貧困指標(biāo)體系。要整合扶貧開發(fā)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、民政、教育、住建、交通、衛(wèi)生、水利等涉農(nóng)部門的資源和力量，更加重視貧困群眾收入之外的福利改善，重點(diǎn)支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)齊發(fā)展短板，優(yōu)先推動(dòng)教育、醫(yī)療、文化、就業(yè)等公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會(huì)事業(yè)向重點(diǎn)群體覆蓋，持續(xù)不斷地改善低收入群體的發(fā)展環(huán)境和外部條件，提升組織化程度和市場化水平，激活低收入群體的內(nèi)生動(dòng)力，提高其自主發(fā)展能力。

二是城鄉(xiāng)扶貧。中國目前沒有明確的城市貧困線，也缺乏統(tǒng)一的城市減貧政策。(34)魏后凱：《2020年后中國減貧的新戰(zhàn)略》，載《中州學(xué)刊》，2018(9)。隨著中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，大量進(jìn)城農(nóng)民工成為潛在的貧困群體。截至2019年末，全國農(nóng)民工總量為29 077萬人，比上年增長0.8%，其中，外出農(nóng)民工有17 425萬人，增長0.9%。(35)國家統(tǒng)計(jì)局：《中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html。2020年以后，隨著相對(duì)貧困和多維貧困理念的貫徹落實(shí)，扶貧對(duì)象已經(jīng)不再是固定的特殊群體，而是涵蓋城鄉(xiāng)的整體性社會(huì)階層。(36)白永秀、劉盼：《全面建成小康社會(huì)后我國城鄉(xiāng)反貧困的特點(diǎn)、難點(diǎn)與重點(diǎn)》，載《改革》，2019(5)。推動(dòng)減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，需要在城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的框架下，根據(jù)城鄉(xiāng)貧困群體結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)的變化，強(qiáng)化整體謀劃、系統(tǒng)設(shè)計(jì)，將社會(huì)保障部門主導(dǎo)的城市救濟(jì)、勞動(dòng)支持政策與扶貧開發(fā)部門主導(dǎo)的農(nóng)村扶貧舉措進(jìn)行整合，重點(diǎn)解決以進(jìn)城農(nóng)民工為代表的流動(dòng)人口的貧困問題和以老年人、殘障人士、困難職工和失業(yè)人口為主要構(gòu)成的城鎮(zhèn)貧困人口的貧困問題(37)陳志鋼、畢潔穎、吳國寶、何曉軍、王子妹一：《中國扶貧現(xiàn)狀與演進(jìn)以及2020年后的扶貧愿景和戰(zhàn)略重點(diǎn)》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2019(1)。，在貧困協(xié)同治理中打破政策封閉性、提升發(fā)展包容性，形成城鄉(xiāng)一體化的扶貧戰(zhàn)略和格局。

三是制度扶貧。中國在數(shù)十年的扶貧開發(fā)實(shí)踐中，不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村制度供給，逐步破除了造成貧困的制度性障礙。2020年后新的貧困格局和戰(zhàn)略，需要培育綜合性的治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)行制度層面的建構(gòu)，開展扶貧制度的供給側(cè)改革(38)李小云、許漢澤：《2020年后扶貧工作的若干思考》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018(1)。，用系統(tǒng)化的機(jī)制設(shè)計(jì)來鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和防止返貧，用體系化的制度安排來促進(jìn)持續(xù)增收。這是扶貧工作方式由集中作戰(zhàn)轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化推進(jìn)的關(guān)鍵所在，也是縮小貧困治理實(shí)踐中所面臨的區(qū)域差異和城鄉(xiāng)差距，避免部門、地區(qū)碎片化治理帶來的低效率的要求，有利于更好地發(fā)揮利貧性增長的正效應(yīng)。(39)孫久文、夏添：《中國扶貧戰(zhàn)略與2020年后相對(duì)貧困線劃定——基于理論、政策和數(shù)據(jù)的分析》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2019(10)。2020年以后，既要研究設(shè)計(jì)客觀反映新貧困特點(diǎn)的指標(biāo)體系，健全監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，及時(shí)將返貧人口和新發(fā)生貧困人口納入幫扶范圍，完善貧困對(duì)象識(shí)別評(píng)估和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，又要加強(qiáng)緩解相對(duì)貧困問題的頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興在制度層面的耦合銜接。同時(shí)，還要加快扶貧開發(fā)法律制度建設(shè)，完善扶貧開發(fā)法律法規(guī)，確保長效減貧工作依法推進(jìn)。

四是社會(huì)扶貧。社會(huì)扶貧雖然沒有形成獨(dú)立的理論體系，但廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與一直是中國扶貧工作的重要方針。改革開放40多年來，中國建立起以東西部扶貧協(xié)作、定點(diǎn)幫扶、企業(yè)幫扶、軍隊(duì)幫扶、社會(huì)組織和志愿者幫扶為主的社會(huì)扶貧體系，構(gòu)建了政府、市場、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧開發(fā)格局。但從總體上看，打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，更多依靠的是政治動(dòng)員和政府投入，社會(huì)資源動(dòng)員不足，市場機(jī)制發(fā)揮不夠。推動(dòng)減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，必須更加注重發(fā)揮社會(huì)扶貧的積極作用，大力開展消費(fèi)扶貧、電商扶貧，積極創(chuàng)新扶貧方式，推廣政府與社會(huì)資本合作、社會(huì)組織與企業(yè)合作等模式，進(jìn)一步完善扶貧協(xié)作機(jī)制，拓展扶貧協(xié)作和對(duì)口支援等有效途徑，引導(dǎo)志愿者和社會(huì)組織更好地發(fā)揮作用，構(gòu)建以市場化為主導(dǎo)的整體幫扶體系。2020年以后，要充分利用先進(jìn)的信息技術(shù)，打造更多專業(yè)化綜合性服務(wù)平臺(tái)，將貧困人口多元化需求和社會(huì)愛心資源精準(zhǔn)對(duì)接，全面提升社會(huì)力量參與減貧工作的質(zhì)量和效率。

四、接續(xù)推動(dòng)全面脫貧與鄉(xiāng)村全面振興

接續(xù)推動(dòng)全面脫貧與鄉(xiāng)村全面振興，需要在對(duì)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興進(jìn)行整體謀劃和統(tǒng)籌設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，做好政策銜接、機(jī)制整合和工作統(tǒng)籌，優(yōu)化創(chuàng)設(shè)一體化的減貧政策框架，構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的體制機(jī)制，推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。(40)高強(qiáng)、孔祥智：《論相對(duì)貧困的內(nèi)涵、特點(diǎn)難點(diǎn)及應(yīng)對(duì)之策》，載《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2020(3)。

(一)構(gòu)建與鄉(xiāng)村振興相融合的減貧政策框架

(1)防止返貧類政策。鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的前提和基礎(chǔ)是防止返貧。防止返貧類政策主要是通過加強(qiáng)對(duì)不穩(wěn)定脫貧戶、高風(fēng)險(xiǎn)脫貧戶、貧困邊緣戶等群體的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)返貧機(jī)理研究，將能力提升、機(jī)會(huì)平等引入貧困測(cè)量，完善貧困標(biāo)準(zhǔn)和貧困戶識(shí)別條件，建立防止返貧監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。同時(shí)，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后，要繼續(xù)加大投入，允許摘帽縣在一定期限內(nèi)整合涉農(nóng)資金和扶貧資金，統(tǒng)籌用于解決非貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，支持脫貧戶和非貧困戶聯(lián)動(dòng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)、實(shí)現(xiàn)就業(yè)。防止返貧，還要完善救助體系、引入保險(xiǎn)機(jī)制，及時(shí)將返貧人口和新發(fā)生貧困人口納入幫扶范圍。

(2)兜底保障類政策。社會(huì)救助等兜底保障措施是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的最后防線。當(dāng)前和未來較長時(shí)期，一些殘障人士、孤寡老人、長期患病者等完全或部分喪失勞動(dòng)能力以及部分教育文化水平低、缺乏生存技能的特殊群體，只能通過保障類政策脫貧。這部分群體既包括農(nóng)村低收入人口，也包括城鎮(zhèn)困難職工。新的減貧形勢(shì)下，要更加注重綜合實(shí)施保障性扶貧政策，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)救助工作，提升兜底保障水平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村最低保障工作精細(xì)化管理，將短期扶助措施轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合保障長效幫扶機(jī)制，把符合條件的特殊群眾全部納入保障范圍，確保老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、殘有所助、生活有兜底，織密筑牢民生保障網(wǎng)。

(3)產(chǎn)業(yè)就業(yè)類政策。產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)轉(zhuǎn)移是長效減貧的根基。產(chǎn)業(yè)就業(yè)類政策主要著眼于相對(duì)貧困基本面，針對(duì)有勞動(dòng)能力和就業(yè)意愿的低收入人口，整合產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)服務(wù)、技能培訓(xùn)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、金融支農(nóng)等政策，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略業(yè)已明確的項(xiàng)目、工程相銜接，以此類政策為主，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。要把發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)作為核心任務(wù)，在產(chǎn)業(yè)培育的基礎(chǔ)上促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，發(fā)揮好欠發(fā)達(dá)地區(qū)在特色品種、資源環(huán)境、勞動(dòng)力等方面的優(yōu)勢(shì)，規(guī)劃協(xié)調(diào)好區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，打造一批特色產(chǎn)業(yè)就業(yè)基地，構(gòu)建長效減貧增收機(jī)制。

(4)區(qū)域開發(fā)類政策。區(qū)域開發(fā)類政策是確保集中連片貧困地區(qū)脫貧成果可持續(xù)的關(guān)鍵。這類政策主要聚焦自然條件差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱、返貧風(fēng)險(xiǎn)集中的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在一定時(shí)期內(nèi)繼續(xù)瞄準(zhǔn)具有區(qū)域共性的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)集中作戰(zhàn)，將超常規(guī)舉措與包容性增長戰(zhàn)略結(jié)合起來。在實(shí)施過程中，主要綜合運(yùn)用產(chǎn)業(yè)幫扶、移民搬遷、綠色減貧等措施，推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、退耕還林、退牧還草、生態(tài)治理等重點(diǎn)工程，全面改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)群眾的生產(chǎn)生活條件，消除制約欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的外部約束。

(5)公共服務(wù)類政策。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理需要以標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)為保障。公共服務(wù)類政策主要通過補(bǔ)齊欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展短板，加快交通、電力、網(wǎng)絡(luò)、物流、信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，強(qiáng)化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等領(lǐng)域的城鄉(xiāng)對(duì)接。這類政策既要注重逐步縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的地區(qū)性差距，也要注重消除進(jìn)城農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工、脫貧戶與邊緣戶等不同群體之間的差別，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

(6)城鄉(xiāng)改革類政策。鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，促進(jìn)長效減貧，必須把制度建設(shè)貫穿其中，打通要素雙向自由流動(dòng)通道，健全城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制和政策體系。城鄉(xiāng)改革類政策主要應(yīng)瞄準(zhǔn)人口、土地、資金、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和工商資本入鄉(xiāng)等制度約束，通過聯(lián)通城鄉(xiāng)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性改革，破除現(xiàn)行體制機(jī)制的束縛，建立城鄉(xiāng)人口遷徙制度、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易制度、城鄉(xiāng)普惠金融制度等支柱性制度，健全農(nóng)民持續(xù)增收體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距。

(二)構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的體制機(jī)制

全面建成小康社會(huì)之后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是推進(jìn)全面現(xiàn)代化建設(shè)的優(yōu)先項(xiàng)。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，既是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總方針，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口持續(xù)減貧增收的根本出路。接續(xù)推動(dòng)全面脫貧與鄉(xiāng)村全面振興，必須堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，把鄉(xiāng)村發(fā)展擺在國家戰(zhàn)略的重要位置。促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展不僅適合中國國情農(nóng)情，而且符合世界一般性發(fā)展規(guī)律。國外學(xué)者不僅認(rèn)識(shí)到二元結(jié)構(gòu)下要素錯(cuò)配會(huì)引發(fā)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題，而且論證了農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村扶貧的相對(duì)重要性。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，市場體系不完善的國家普遍存在嚴(yán)重的城鄉(xiāng)要素錯(cuò)配問題。有學(xué)者指出，農(nóng)業(yè)是促進(jìn)非農(nóng)部門增長和增進(jìn)整體經(jīng)濟(jì)福祉的引擎，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展可以對(duì)減少饑餓和貧困產(chǎn)生重要影響。(41)Prabhu Pingali.“Agricultural Growth and Economic Development: A View through the Globalization Lens”,Agricultural Economics，2007，37(s1)：1-12.實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，必須做到統(tǒng)籌兼顧，實(shí)現(xiàn)融合優(yōu)先，借鑒脫貧攻堅(jiān)有關(guān)做法，建立超常規(guī)的體制機(jī)制，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、人才配備、資金支持、要素配置等向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，推動(dòng)鄉(xiāng)村充分發(fā)展和城鄉(xiāng)平衡發(fā)展。(42)張紅宇、陳良彪、胡振通：《構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展體制機(jī)制和政策體系》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2019(12)。

(三)接續(xù)推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興

全面建成小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，要在保持脫貧攻堅(jiān)工作總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，以解決相對(duì)貧困為新起點(diǎn)，促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接，確保政策平穩(wěn)過渡，將一系列“超常規(guī)”政策舉措轉(zhuǎn)換為常規(guī)性減貧機(jī)制，建立健全支持鄉(xiāng)村振興的政策體系，推動(dòng)脫貧摘帽地區(qū)走向鄉(xiāng)村全面振興。具體而言，需要從政府與市場兩個(gè)層面發(fā)力：政府調(diào)控層面，主要以穩(wěn)定外部支持與投入機(jī)制為重點(diǎn)，建立一套緩解相對(duì)貧困的領(lǐng)導(dǎo)體制與工作機(jī)制；市場機(jī)制層面，主要以培育低收入群體的內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展能力為重點(diǎn)，充分調(diào)動(dòng)其積極性和創(chuàng)造性，不斷優(yōu)化市場環(huán)境，提升要素市場化配置水平。(43)高強(qiáng)：《脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接的邏輯關(guān)系及政策安排》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2019(5)。

從發(fā)展路徑看，要制定分類推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施方案，梯次有序地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。東部發(fā)達(dá)地區(qū)要發(fā)揮引領(lǐng)示范作用，健全解決相對(duì)貧困的體制機(jī)制，加快促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在“十四五”期間率先基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)要以農(nóng)村低收入人口為重點(diǎn)，統(tǒng)籌政府、市場和社會(huì)資源，切實(shí)健全和執(zhí)行好返貧人口監(jiān)測(cè)和低收入人口幫扶機(jī)制，加快培育農(nóng)民群眾的內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展能力，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興奠定基礎(chǔ)，確保到2035年基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、集中連片特困地區(qū)等深度貧困人口比較集中的地區(qū)要保持脫貧攻堅(jiān)政策體系相對(duì)穩(wěn)定，建立健全持續(xù)投入機(jī)制，確保到2050年如期實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

五、結(jié)論與建議

脫貧攻堅(jiān)正引領(lǐng)貧困地區(qū)發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將成為接續(xù)推動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展和重點(diǎn)人群緩解相對(duì)貧困的總體推力。無論是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，還是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，都是落實(shí)以人民為中心發(fā)展理念的重要體現(xiàn)，是適應(yīng)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義發(fā)展要求的根本選擇。鄉(xiāng)村振興不是另起爐灶，而是在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的基礎(chǔ)上向縱深推進(jìn)。在全面建成小康社會(huì)之后，要將脫貧攻堅(jiān)納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，以鄉(xiāng)村振興為統(tǒng)攬，以鞏固脫貧攻堅(jiān)成果為基石，使鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)有機(jī)銜接。

(一)統(tǒng)籌謀劃長效減貧振興政策

全面建成小康社會(huì)以后，需要根據(jù)脫貧攻堅(jiān)形勢(shì)的變化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需求，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化扶貧政策舉措，將以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局轉(zhuǎn)變?yōu)橐脏l(xiāng)村振興統(tǒng)攬欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局?！笆奈濉逼陂g，中央農(nóng)辦和國務(wù)院扶貧辦要共同牽頭對(duì)攻堅(jiān)期內(nèi)中央和各地出臺(tái)的一系列政策舉措進(jìn)行梳理和評(píng)估，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架下加強(qiáng)減貧工作與產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、金融、消費(fèi)、區(qū)域、生態(tài)政策的協(xié)調(diào)。國家層面要盡快出臺(tái)關(guān)于脫貧攻堅(jiān)與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接的意見，以強(qiáng)化減貧與振興等各類政策之間的協(xié)同配合。要指導(dǎo)各地整合優(yōu)化政策資源，既要努力實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，也要謀劃貧困鄉(xiāng)村長遠(yuǎn)振興。一些貧困縣脫貧之后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍然相對(duì)落后。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)把摘帽縣作為鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)來抓，把延續(xù)的傾斜支持政策盡早明確下來，為貧困縣實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供持久動(dòng)力。

(二)調(diào)整優(yōu)化減貧振興工作機(jī)制

隨著貧困縣逐步脫貧退出，調(diào)整優(yōu)化扶貧工作機(jī)制已經(jīng)顯得十分迫切。要結(jié)合新的時(shí)代條件、減貧形勢(shì)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，圍繞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困、相對(duì)貧困、全面振興等新目標(biāo)新任務(wù)，盡快明確2020年以后的扶貧工作機(jī)制和鄉(xiāng)村振興工作體系，研究設(shè)計(jì)減貧振興責(zé)任落實(shí)與分解機(jī)制，優(yōu)化職能定位與分工體系，建立一體化的減貧振興工作機(jī)制。比如，針對(duì)貧困地區(qū)各類人才短缺、部分基層組織軟弱渙散等突出問題，全國各地選派了大量機(jī)關(guān)干部駐村幫扶。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國在崗的駐村干部仍有將近100萬人。2020年以后，一些貧困地區(qū)要繼續(xù)將駐村幫扶作為鞏固基層基礎(chǔ)的重要手段。調(diào)整優(yōu)化減貧振興工作機(jī)制，其中一項(xiàng)任務(wù)就是要調(diào)整駐村幫扶的工作重點(diǎn)、選派方式以及退出機(jī)制，把駐村工作隊(duì)選派管理、建強(qiáng)基層組織、培養(yǎng)“經(jīng)濟(jì)帶頭人”等協(xié)同起來，將駐村工作隊(duì)與貧困村產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)員進(jìn)行整合，組成一支鄉(xiāng)村振興指導(dǎo)員隊(duì)伍。

(三)凝聚全社會(huì)減貧振興動(dòng)力

實(shí)現(xiàn)長效減貧振興，既要做好政府主導(dǎo)與市場決定的銜接，也要做好外部支持與內(nèi)生動(dòng)力的銜接，特別是要注重凝聚全社會(huì)減貧振興動(dòng)力。要在繼續(xù)強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，更加注重市場配置資源的主導(dǎo)性作用，依靠全面深化城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)性、整體性與協(xié)同性改革，激活要素、激活主體與激活市場，逐步建立農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收和緩解相對(duì)貧困的長效機(jī)制。要進(jìn)一步鼓勵(lì)基層探索創(chuàng)新，推動(dòng)“放管服”改革向縱深發(fā)展，充分發(fā)揮政府采購的支持作用，利用稅收杠桿等政策工具，把社會(huì)力量減貧振興的潛力充分挖掘出來，構(gòu)建政府、市場、社會(huì)相互協(xié)作的發(fā)展格局。

(四)完善減貧振興考核評(píng)價(jià)體系

全面建成小康社會(huì)以后，要研究制定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、多元標(biāo)準(zhǔn)的減貧振興考核評(píng)價(jià)體系。要總結(jié)近年來的脫貧攻堅(jiān)考核評(píng)估工作，根據(jù)2020年以后長效減貧的內(nèi)涵和特征，從國家層面完善相關(guān)考核評(píng)價(jià)和統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)減貧一體化推進(jìn)，將指標(biāo)管理深度嵌入扶貧工作全過程。對(duì)一些地區(qū)出臺(tái)的過于煩瑣或形式主義色彩較濃的考核辦法，應(yīng)堅(jiān)決予以糾正，并嚴(yán)禁多頭考核、搭車考核。同時(shí)，要調(diào)整優(yōu)化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，加強(qiáng)指標(biāo)運(yùn)行監(jiān)控，健全常態(tài)化監(jiān)測(cè)機(jī)制，充分發(fā)揮第三方評(píng)估的作用，為各地推動(dòng)鄉(xiāng)村振興提供科學(xué)權(quán)威的評(píng)價(jià)依據(jù)，切實(shí)發(fā)揮好考核評(píng)價(jià)“指揮棒”的導(dǎo)向作用。