劉 穎

（重慶工商大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，重慶 400067）

政府決策機制是政府內(nèi)部決策主體之間、政府內(nèi)部決策主體與外部決策主體之間，以規(guī)范政府決策權(quán)力、提高政府決策質(zhì)量與實現(xiàn)社會公共利益為目標，通過多種相互聯(lián)系和相互作用，從而形成的關(guān)于政府決策權(quán)力的分配和關(guān)于政府決策運作的程序、規(guī)則與方式等一系列制度性安排的總和[1]。地方政府在應(yīng)對疫情中的決策機制則是地方各級行政機關(guān)在信息、資源、時間等約束條件下，為了防控與遏制疫情蔓延，保證人民生命安全和身體健康，在原有的常規(guī)型決策結(jié)構(gòu)、流程、方式及制度安排上，不斷根據(jù)疫情變化進行動態(tài)調(diào)整以達到精準施策要求的應(yīng)對行為規(guī)程，是常規(guī)決策機制和非常規(guī)決策機制的組合。

從對政府決策機制的理論研究來看，英國在工業(yè)革命時期就提出過科學(xué)管理的決策思想。20世紀后，美國等資本主義發(fā)達國家對政府決策的理論研究也隨著自身的迅速崛起而逐漸豐富起來，為創(chuàng)新政府決策機制提出許多新的決策理論模型。絕對理性決策模型起源于傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)理論，赫伯特·西蒙和馬奇及查爾斯·林德布洛姆在批判其完全理性的基礎(chǔ)上分別提出有限理性決策模型及漸進決策模型。葉?？āさ侣鍫柡虯·埃澤奧尼為了克服理性主義模型和漸進主義模型的缺陷，分別提出最優(yōu)化決策模型和混合掃描模型。此外，還有精英決策模型、集團決策模型、系統(tǒng)決策模型等等。但這些理論模型都是基于西方國家的歷史背景、政府體制和價值觀念構(gòu)建而成，雖有一定的參考價值，卻并不完全適用于中國特色的決策實踐中。從我國情況來看，由于歷史和政治等復(fù)雜因素，國內(nèi)對政府決策機制的研究正式起步是在1986年全國軟科學(xué)會議提出將決策的民主化和科學(xué)化作為政治體制改革的一個重要課題之后。發(fā)展至今，該研究主要集中在四個方面：一是政府決策機制的內(nèi)涵界定。政府決策機制是政府決策系統(tǒng)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和運行原理[2]，主要包括察覺機制、溝通機制、公眾參與機制、專家參與機制、制約機制和協(xié)調(diào)機制[3]。二是政府決策機制的具體結(jié)構(gòu)。主要由決策主體、決策機構(gòu)、決策制度和決策程序構(gòu)成[4]，包括決策中樞系統(tǒng)、決策智囊系統(tǒng)、決策信息系統(tǒng)[5]。三是政府決策機制的問題研究。主要存在政府主導(dǎo)型體系弊端、社會轉(zhuǎn)型沖擊、公眾參與缺失[6]，機關(guān)職責(zé)劃分不規(guī)范、決策權(quán)力過于集中、決策程序不完善、決策監(jiān)督體制不完備[7]等問題。四是政府決策機制的優(yōu)化舉措。主要包括轉(zhuǎn)變決策主體、決策思維和決策程序[8]，促進決策信息的公開與交流[9]，完善民意表達的相關(guān)法律和制度[10]，加快思想庫建設(shè)[11]，充分利用新媒體創(chuàng)新參與方式[12]，健全決策失誤的糾錯改正機制[13]。

綜上可見，學(xué)術(shù)界對我國政府決策機制的理論研究已有一定積累，但在重大疫情應(yīng)對中，受疫情復(fù)雜多變性影響，政府決策機制明顯區(qū)別于現(xiàn)有的常規(guī)型決策機制，常規(guī)決策研究并不完全適合我國地方政府應(yīng)對突發(fā)性重大公共衛(wèi)生事件。那么，危機決策是否適用呢？危機決策是典型的非程序化決策，沒有固定的決策模式可供遵循，決策過程往往表現(xiàn)為新穎、無結(jié)構(gòu)，甚至使人感到似乎沒有規(guī)律可循[14]，常用來解決以往沒有先例可循的新問題。但就整個疫情防控過程呈現(xiàn)的階段性變化來看，我們不可否認部分決策可以借用過去的防疫經(jīng)驗和固有的運行機制生成，并非完全依靠非程序性的危機決策機制。也就是說，地方政府在應(yīng)對重大疫情的動態(tài)階段中既要發(fā)揮常規(guī)決策運行系統(tǒng)的規(guī)范化優(yōu)勢，又要在關(guān)鍵防疫時期采用危機決策的應(yīng)急響應(yīng)模式，將常規(guī)機制與非常規(guī)機制相結(jié)合。而本文基于科學(xué)決策理論、民主決策理論和依法決策理論，以2020年抗擊新冠肺炎為分析樣本，對地方政府防控疫情中的決策機制進行研究，試圖進一步構(gòu)建新時代地方政府有效應(yīng)對常態(tài)和危機兼容的決策理論體系，旨在為其科學(xué)防治疫情、回應(yīng)民眾訴求和推進決策現(xiàn)代化提供參考。

一、重大疫情應(yīng)對中地方政府決策機制的理想范式

“這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考?！盵15]地方政府要應(yīng)對這次大考，將黨中央、國務(wù)院關(guān)于疫情防控工作的安排部署落實落細，首先必須探析可以正確引導(dǎo)政府作出防控決策的理想范式，明確決策機制的基本要素、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和運行特征。

（一）重大疫情應(yīng)對中地方政府決策機制的基本要素

1.決策主體。決策主體是決策設(shè)計、討論、評價和實施的主體。從《全面推進依法行政實施綱要》提出“公眾參與、專家論證、政府決定”[16]的行政決策機制來看，決策主體包括政府、專家和公眾。其中政府在整個決策機制運轉(zhuǎn)過程中，擁有關(guān)鍵的決策權(quán)，對決策系統(tǒng)內(nèi)的活動擁有選擇、駕馭、支配的權(quán)力，處于決策活動的核心層。專家是為政府建言獻策的“智囊團”，處于決策活動的中間層，對決策的制定具有重要輔助作用。公眾是與政府決策相關(guān)聯(lián)的特定利益組織、群體或個人，處于決策活動的外圍層，但對決策的合理制定和嚴格執(zhí)行具有不可替代的督促作用。

2.決策客體。決策客體包括決策對象與決策環(huán)境。其中，決策對象是指在決策主體指導(dǎo)、影響和控制之下的客體事物。在重大疫情應(yīng)對中，地方政府的決策對象主要指需要抗擊的新型冠狀病毒、有待調(diào)配的應(yīng)急物資、急需救治的肺炎患者、尚需恢復(fù)的生產(chǎn)生活秩序等。決策環(huán)境則是指制約決策對象按照一定規(guī)律發(fā)展變化的條件，包括時間、空間、經(jīng)濟、文化等約束性因素。如本次應(yīng)對新冠肺炎的決策環(huán)境因素包括救治時間、醫(yī)療資源、疫情信息、科研水平、財政投入、國家制度優(yōu)勢等。

3.決策程序。決策的一般程序包括：（1）調(diào)查研究；（2）提出決策議題；（3）決策草案設(shè)計；（4）決策協(xié)調(diào)；（5）合法性審查；（6）決策草案討論；（7）決策形成；（8）決策評價或追蹤稽查；（9）政策調(diào)整。[4]在應(yīng)對疫情的非常態(tài)情景中，事前的問題察覺和調(diào)查研究、事中的信息采集和評估論證顯得尤為重要，并且可以通過將決策的設(shè)計、協(xié)調(diào)、審查和討論流程利用模擬決策法、電子會議分析法等計算機技術(shù)進行同步快速處理，在保證科學(xué)決策的同時為戰(zhàn)勝疫情爭取更多時間。

4.決策目標。決策目標是對決策活動預(yù)期結(jié)果的主觀設(shè)想，由解決的問題來確定，可見，只要找準問題的癥結(jié)所在就能明確決策目標，并為整個決策過程指明方向。從新冠肺炎病毒出現(xiàn)、變異、爆發(fā)到結(jié)束，整個過程實際上存在多個階段的決策目標，比如從“做好疫情防控工作十分緊要”[17]到“把疫情防控工作作為當前最重要的工作來抓”[18]，再到“統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作”[19]，其中還包括無數(shù)個涉及醫(yī)療、交通、治安等各方面的細化目標，但決策的總目標和總方向始終是“堅決遏制疫情蔓延勢頭、堅決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)”[19]。

（二）重大疫情應(yīng)對中地方政府決策機制的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)

1.決策中樞系統(tǒng)。決策中樞系統(tǒng)也稱決斷系統(tǒng)，是決策機制的靈魂和核心。主要功能是確定決策的總要求、總原則和總目標，制定相關(guān)政策預(yù)案和重大措施，并把握下級實施方案的方向、性質(zhì)和范圍，對各種決策具有最終決斷權(quán)。應(yīng)對突發(fā)疫情，一般以最高行政領(lǐng)導(dǎo)及其相關(guān)職能部門負責(zé)人組成特殊工作組。從本次地方層面防控疫情來說，包括地方各級政府成立的疫情應(yīng)對工作領(lǐng)導(dǎo)小組和建立的聯(lián)防聯(lián)控機制，負責(zé)研判疫情發(fā)展趨勢，確定疫情防控策略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與指導(dǎo)下級政府和有關(guān)部門落實各項防控措施。

2.決策論證系統(tǒng)。決策論證系統(tǒng)是決策系統(tǒng)中為決策制定和決策執(zhí)行提供咨詢論證的輔助系統(tǒng)，通過讓相關(guān)背景的咨詢機構(gòu)及專家參與研判，從不同角度對決策有關(guān)問題進行分析研究，可有效防止來自主觀經(jīng)驗、權(quán)力關(guān)系等非學(xué)術(shù)性因素介入，確保決策更加符合基本國情和客觀實際。在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，由于疫情的緊迫性、決策領(lǐng)域的專業(yè)性和涉及范圍的廣泛性，尤其需要醫(yī)學(xué)、生物、法律、經(jīng)濟、社會、公共管理、心理健康等領(lǐng)域?qū)＜摇?/p>

3.決策信息系統(tǒng)。決策信息系統(tǒng)以通信技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)為基礎(chǔ)，為決策運行系統(tǒng)收集、加工、存貯和傳輸信息，主要包括收集評估系統(tǒng)、監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)、公開發(fā)布系統(tǒng)、報告反饋系統(tǒng)。應(yīng)對重大疫情，具體以加快網(wǎng)絡(luò)升級改造、強化數(shù)據(jù)采集監(jiān)測評估、實行日報告制度和信息公開制度、開展遠程醫(yī)療服務(wù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)等方式，進一步發(fā)揮信息化在輔助疫情研判、創(chuàng)新診療模式、提升服務(wù)效率等方面的支撐作用。

4.決策制約系統(tǒng)。決策制約系統(tǒng)是對決策活動全過程實行監(jiān)察督促，以保障決策科學(xué)有效運行的職能體系。主要通過決策公開、公眾參與、各方監(jiān)督的方式，制約決策權(quán)力和決策行為，監(jiān)督?jīng)Q策制定和決策程序，追蹤決策實施和反饋決策結(jié)果。重大疫情下，從監(jiān)督制約的主體來看，包括民主集中討論、決策合法性審查、作風(fēng)問題約談、決策失誤問責(zé)等內(nèi)部監(jiān)督與疫情線索征集、公眾網(wǎng)絡(luò)問政、媒體問題曝光、社會組織參與等外部監(jiān)督。

5.決策執(zhí)行系統(tǒng)。決策執(zhí)行系統(tǒng)是對決策中樞系統(tǒng)形成的預(yù)案和指令進行具體實施行為的系統(tǒng)[20]，是在中樞系統(tǒng)統(tǒng)籌下、輔助系統(tǒng)支持下以及制約系統(tǒng)影響下發(fā)揮決策功能的過程，由參與決策執(zhí)行過程的組織、機構(gòu)及其相關(guān)人員組成，主要負責(zé)具體實施方案的制定與參與執(zhí)行。應(yīng)對重大疫情的決策執(zhí)行系統(tǒng)，主要包括涉及綜合協(xié)調(diào)、醫(yī)療救治、疫情管控、環(huán)境整治、宣傳教育、應(yīng)急處置、后勤保障等疫情防控的相關(guān)組織、機構(gòu)及其人員，其中醫(yī)生、護士、警察、村社干部、志愿者等一線抗疫人員是支撐執(zhí)行系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵力量。

（三）地方政府決策機制在應(yīng)對重大疫情中的運行特征

政府決策是一個包括多個因素和子系統(tǒng)的復(fù)合系統(tǒng)[3]，在這個復(fù)合系統(tǒng)運轉(zhuǎn)過程中，決策機制的一般特征包括：一是高效性。決策的制定必然是以問題為導(dǎo)向，決策機制生成的關(guān)鍵不在于程序的多少，而在于是否能夠精準解決問題。因此，不管從自身夾雜著各種因素和流程步驟的機制內(nèi)部出發(fā)，還是從機制形成的目的出發(fā)，都必然以高效性為首要前提。只有決策機制高效運行，才能降低決策成本，發(fā)揮決策的真正價值。二是民主性。民主決策是體現(xiàn)人民當家作主和民主集中制的重要過程，也是反映人民意志、回應(yīng)人民訴求的重要環(huán)節(jié)。決策機制的運行必須遵循社會公示、社會聽證、專家咨詢、社情民意反映等民主參與制度，保證決策機制能夠合理解決問題與滿足人民意愿。三是合法性。依法決策是法治國家、法治政府建設(shè)的必然要求，是黨和國家各項事業(yè)順利開展的根本保障。必須將決策機制的運行置于法律之下，才能有效規(guī)避權(quán)力的越界行使和尋租謀私，推進決策在公平、公正的前提下運行。

此外，在社會公眾健康遭受嚴重損害的重大傳染病疫情背景下，地方政府的決策機制運行不僅具有上述基本特征，還兼具應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的特殊性。具體體現(xiàn)為：一是風(fēng)險性。突發(fā)公共衛(wèi)生事件由于初期先兆不充分、病因不明確、傳播機制不清晰，在沒有充分了解病毒本身的情況下，作出任何與之相關(guān)的決策均存在一定的風(fēng)險性，而隨著事態(tài)的嚴峻發(fā)展，要防控疫情、救治患者、穩(wěn)定社會，決策任務(wù)和決策難度的不斷增加又進一步加劇了這種風(fēng)險性。二是動態(tài)性。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的演進過程主要分為疫情出現(xiàn)、擴散惡化、集中爆發(fā)、相對穩(wěn)定、逐漸消退等多個階段，而每個階段的主要任務(wù)和重點工作都不盡相同，這就決定了決策機制會隨著疫情的變化和解決問題的不同而呈現(xiàn)出動態(tài)性運行過程。三是綜合性。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)，不僅涉及醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，還影響交通運輸、旅游、餐飲、酒店、文化娛樂、教育培訓(xùn)、物流、生產(chǎn)加工等行業(yè)，也就是說，地方政府及其相關(guān)部門在決策設(shè)計初期就必須考慮疫情影響的各個領(lǐng)域，進行整體設(shè)計和綜合分析，堅持“防疫一盤棋”。

二、重大疫情應(yīng)對中地方政府決策機制的優(yōu)化難題

“這次新冠肺炎疫情，是新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件?！盵19]其罕見的難度與強度成為地方政府衡量自身應(yīng)對策略的尺度，不僅是一次大考，更是一把標尺，“量”出了地方政府決策機制的不足。

（一）決策思維的科學(xué)性要求與經(jīng)驗性決斷問題

心理學(xué)上，根據(jù)思維憑借的不同知識經(jīng)驗，可將思維分為經(jīng)驗思維和科學(xué)理論思維。所謂經(jīng)驗思維是指憑借日常生活經(jīng)驗和傳統(tǒng)觀念習(xí)慣進行的非規(guī)范化思維活動，是以經(jīng)驗為依據(jù)決斷問題的思維形式。而科學(xué)理論思維則是建立在知識和事實基礎(chǔ)上形成的認識事物本質(zhì)、規(guī)律和普遍聯(lián)系的一種理性思維。雖然經(jīng)驗思維已經(jīng)是決策者較為少用的一種決策思維方式，但在重大突發(fā)公共事件中，決策制定的要求升高、難度加大，卻讓更多掌握著決策權(quán)而思想素質(zhì)又跟不上要求的領(lǐng)導(dǎo)干部不得不選擇經(jīng)驗決斷。這一方面是由于領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)能力不足。突發(fā)危機事件的情況復(fù)雜，不確定因素多、可預(yù)見因素少，給領(lǐng)導(dǎo)干部帶來巨大的心理壓力，對于心理素質(zhì)較低、領(lǐng)導(dǎo)能力較差的干部而言，則難以在這種高度緊張壓迫的情況下進行理性思考、作出科學(xué)決策。另一方面是由于領(lǐng)導(dǎo)干部的思想作風(fēng)存在問題。干部政治上過不過得硬，就要看關(guān)鍵時刻靠不靠得住。在這次抗擊新冠肺炎中，仍有干部不擔(dān)當不作為、左躲右閃、臨陣脫逃，工作抓而不細、抓而不實，搞形式主義、官僚主義。這些思想素質(zhì)問題反映在工作行動上就是主觀判斷和經(jīng)驗決策的問題，可見，有的干部不能采取科學(xué)決策來應(yīng)對疫情，疫情對決策者思維的科學(xué)性要求與實際中決策者憑經(jīng)驗辦事的問題存在矛盾。

（二）決策主體的多元化要求與參與性缺失問題

決策主體包括政府、專家和公眾，具體指決策的領(lǐng)導(dǎo)者、制定者、參謀者、實施者，一般有決策領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)公職人員、專家以及相關(guān)利益組織、群體和個人。在推進行政決策實現(xiàn)現(xiàn)代化的進程中，構(gòu)建政府主導(dǎo)下，專家和公眾共同參與的多元主體結(jié)構(gòu)是發(fā)展社會主義民主政治的必然趨勢。但實際上，決策主體在決策過程中呈現(xiàn)的參與性缺失問題與多元化主體參與要求并不相符，這主要在于：一是專家參與存在流程化問題。目前，我國思想庫大多是具有政府背景的公共研究機構(gòu)，常常處于依附關(guān)系，缺乏獨立的公共決策權(quán)，再加上民間智庫資金資源缺乏而難以成規(guī)模發(fā)展，以致于產(chǎn)生臨陣召集專家走過場、為領(lǐng)導(dǎo)意志作論證的現(xiàn)象。此次新冠肺炎疫情是一個涉及專業(yè)性較強的公共衛(wèi)生事件，專家的建言獻策尤為重要。但在疫情出現(xiàn)初期，專家對疾病監(jiān)測、疫情報告和現(xiàn)場調(diào)查出現(xiàn)了不同程度的疏忽，更有甚者輕視和偏廢決策實踐應(yīng)用，專家的流程化參與難以發(fā)揮其重要的輔助作用。二是公眾參與的缺失。一般來說，公眾可以通過重大事項社會公示制度、社會聽證制度、社情民意反映制度參與公共決策，但由于這些制度適用范圍有限、程序不夠規(guī)范，往往流于形式。此次新冠肺炎爆發(fā)與每個人的生命安全都息息相關(guān)，疫情激發(fā)了更多公眾的政治表達意識，但卻沒有一個可以實現(xiàn)良好互動和及時反饋的平臺，公眾在決策活動中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)難以保障，這就促使了公眾利益訴求的表達愿望強烈與表達渠道狹窄的矛盾進一步凸顯，導(dǎo)致公眾在決策參與上被動性缺位。

（三）決策制定的標準化要求與規(guī)范性不足問題

決策制定是從提出問題、確定目標開始，到方案選擇制定的全過程。決策制定過程的標準化是實現(xiàn)決策現(xiàn)代化的必然要求，是經(jīng)驗決策向依法決策轉(zhuǎn)變的時代訴求。決策制定的標準化和決策過程的規(guī)范化并不直接導(dǎo)致決策流程的復(fù)雜化，相反的是，正是由于決策制定的標準化要求才保證了決策在制定過程中的高效運行。但在實踐過程中，決策程序不夠完善、運行機制不夠流暢，決策機制的各個子系統(tǒng)難以流暢銜接，因而出現(xiàn)會而不議、議而不決、久懸不決的問題。尤其是從疫情出現(xiàn)開始，當?shù)卣畛醪⑽瘁槍σ咔樽鞒鱿鄳?yīng)決策，爆發(fā)初期的決策制定也始終滯后于疫情的實際發(fā)展狀況，這不僅是由于決策者主觀判斷的問題，從根本上說還在于缺乏完善的決策制定機制，對于什么時候決策、應(yīng)該怎樣決策缺乏制度安排，難以做到有章可循。進一步分析可以看到，決策啟動機制不夠完善，疫情的上報和醫(yī)務(wù)人員的微信提醒已經(jīng)作為一個決策問題而提出，但卻因缺乏制度支撐而遭到主觀忽視和誤判。其后，又由于決策信息機制不夠健全，在信息監(jiān)測預(yù)警、搜集處理、評估預(yù)測、溝通共享、公開發(fā)布等方面均有不足，導(dǎo)致出現(xiàn)疫情信息披露不及時，信息發(fā)布條理不清，無法為決策制定提供有效依據(jù)，導(dǎo)致錯失防控疫情的最佳時機。最后，決策過程的監(jiān)督制度沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，缺乏事前監(jiān)督程序，同時事中制衡與事后追究制度不夠完善，導(dǎo)致地方政府不決策、亂決策問題。

（四）決策執(zhí)行的聯(lián)動性要求與耦合性不足問題

決策執(zhí)行是實現(xiàn)決策目的的必要手段，是指對決策方案貫徹、落實、推行和實施的過程。重大疫情屬于跨功能邊界、行政邊界、地域邊界的公共事件，顯然，傳統(tǒng)政府“單一主體、單一災(zāi)種、單一部門”的響應(yīng)模式已經(jīng)不能滿足這種跨域危機所需的聯(lián)動性執(zhí)行要求，而臨時構(gòu)建的聯(lián)防聯(lián)控機制也還有待完善。一方面，系統(tǒng)內(nèi)部聯(lián)動性不足，這主要在于部門之間、地方之間的耦合度不夠。公共決策的實施往往涉及多個執(zhí)行部門，但在條塊分割的宏觀體制下，行政壁壘森嚴、部門權(quán)力壟斷仍然是統(tǒng)一行動的障礙。而疫情發(fā)生后臨時成立的領(lǐng)導(dǎo)小組和協(xié)調(diào)機制屬于事后救火的被動應(yīng)急模式，以運動治理為主，缺乏制度規(guī)范，常常“重救輕防”、聯(lián)而慢動、聯(lián)而亂動，如由指揮部內(nèi)部工作失序造成的防控通告朝令夕改，各地方封禁管理不協(xié)調(diào)造成的物資運輸困難等。另一方面，系統(tǒng)外部的聯(lián)動性不足，這主要在于政府與非政府組織、企業(yè)、志愿者等民間力量耦合度不夠。公共危機爆發(fā)后，許多民間力量基于切身利益或人道主義而投入疫情的防控之中，事實上他們也是防疫決策執(zhí)行過程中的參與者，但卻由于“缺乏專門的組織渠道、正式的制度體系和常設(shè)的項目平臺，導(dǎo)致在事實上僅僅限于零散的、臨時的、隨機的個體行為，組織化程度比較低下，組織手段也僅僅是個體分別所在的工作單位統(tǒng)籌、行政命令為主”[21]。在此情況下，衍生出醫(yī)療機構(gòu)與非營利組織之間物資協(xié)調(diào)不充分，企業(yè)復(fù)工安排與地方防控要求不匹配、中西部與沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈復(fù)工不協(xié)同等問題。

三、重大疫情應(yīng)對中地方政府決策機制的優(yōu)化路徑

抗擊重大疫情是一場沒有硝煙的阻擊戰(zhàn)，如何按照精準施策要求做好防控工作，是對各級地方政府在疫情態(tài)勢下面臨的一場決策水平和決策能力大考。要在大考中交出滿意答卷，還需要重塑決策理念、促進多元參與、完善決策程序、加強制度支撐、強化執(zhí)行聯(lián)動，實現(xiàn)決策機制從傳統(tǒng)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變。

（一）重塑決策理念，增強決策能力

疾風(fēng)知勁草，板蕩識誠臣。領(lǐng)導(dǎo)干部作為決策中樞系統(tǒng)中擁有最終決斷權(quán)的關(guān)鍵主體，尤其是在重大疫情爆發(fā)的早期應(yīng)急處置中，非程序性決策增加了領(lǐng)導(dǎo)干部對自身思維能力的要求，需要進一步重塑決策理念、提高干部素質(zhì)能力。一是要重塑大局意識，增強協(xié)調(diào)能力?？箵粢咔閺膩矶疾恢皇菃蝹€部門或機關(guān)的任務(wù)，而是需要所有相關(guān)機關(guān)單位協(xié)同發(fā)力，領(lǐng)導(dǎo)干部必須拋卻本位主義，以大局為重，把握好本地與全國各地的關(guān)系，能夠隨時根據(jù)本地疫情的變化和各地防疫的需求，對人力、物力、財力進行調(diào)配和支援，堅持“一盤棋”思想共同抗擊疫情。二是要提高憂患意識，增強駕馭能力。領(lǐng)導(dǎo)干部必須堅持底線思維和憂患意識，時刻警惕麻痹思想、厭戰(zhàn)情緒、僥幸心理和松勁心態(tài)，要善于發(fā)現(xiàn)風(fēng)險問題并及時轉(zhuǎn)化成防控行動，從最壞的準備入手，去爭取最好的結(jié)果，不斷提高駕馭風(fēng)險的能力。三是要強化法治意識，增強專業(yè)能力。領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)習(xí)法律法規(guī)和掌握自己分管領(lǐng)域的專業(yè)知識，使自己成為能夠在法律規(guī)范下正確決策的內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)，堅持依法決策、精準施策，提高準確研判的專業(yè)能力。四是要提高責(zé)任意識，增強執(zhí)行能力。領(lǐng)導(dǎo)干部“必須增強責(zé)任之心，把初心落在行動上、把使命擔(dān)在肩膀上，在其位謀其政，在其職盡其責(zé)，主動擔(dān)當、積極作為”[19]，提高應(yīng)對重大疫情的決策執(zhí)行能力，努力做到守土有責(zé)、守土擔(dān)責(zé)、守土盡責(zé)。

（二）擴充參與平臺，促進多元參與

在重大疫情背景下，從“公眾參與、專家論證、政府決定”的行政決策機制來看，還需要進一步突出專家和公眾的主體地位，徹底消除防疫過程中傳統(tǒng)政府的一元化決策弊端，著力構(gòu)建“三位一體”的多元決策模式。一方面，完善專家論證平臺。一是增加專家智庫的獨立性和話語權(quán)，加大對民間智庫的支持，擴充多領(lǐng)域?qū)＜胰霂?，建設(shè)中國特色新型智庫；二是優(yōu)化評估論證機制，同時進行可行性與不可行性論證，避免命題式的被動論證，賦予決策更多的嚴謹性；三是強化論證專家的職業(yè)道德和職業(yè)倫理，把握好科研工作和決策論證工作的關(guān)系、學(xué)術(shù)研究和臨床應(yīng)用的關(guān)系，增強仁愛之心，強調(diào)以“防控救治”為重的臨床轉(zhuǎn)化實踐應(yīng)用，不斷提高專家服務(wù)決策的能力水平。另一方面，優(yōu)化公眾參與模式。公眾是這場新冠肺炎疫情大考中的主考官。在應(yīng)對傳播速度快、傳染力極強的疫情中，可搭建“政府—媒體—公眾”的“不見面”互動平臺，不能僅局限于政府通過媒體進行單方面的訊息發(fā)布，還要突出公眾這個決策直接實踐者的地位，建立官方的實時網(wǎng)絡(luò)互動平臺，將搜集的社情民意有效轉(zhuǎn)化到?jīng)Q策當中，對公眾關(guān)切進行及時回應(yīng)，避免簡單以輿論進行管控而喪失公信力。同時，改進公共衛(wèi)生決策的公示與聽證機制，避免參與形式化，賦予公眾在參與過程中的實質(zhì)性話語權(quán)及對防疫決策的影響力。

（三）研判發(fā)展態(tài)勢，優(yōu)化決策程序

應(yīng)對突發(fā)重大疫情需要對行政決策進行程序設(shè)定，使危機決策、臨時決策從無序化走向規(guī)范化。可以從公共衛(wèi)生事件的危害程度出發(fā)，構(gòu)建“常規(guī)—常規(guī)危機—非常規(guī)危機”的不同決策程序。首先，在常規(guī)狀態(tài)下，需要嚴格按照“公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定”[22]的法定程序制定重大決策。其次，在常規(guī)危機狀態(tài)當中，由于這種危機可防可控，屬于監(jiān)測范圍內(nèi)、預(yù)見性較強的一般危機，地方政府可以基于常規(guī)決策程序，借用過去的抗疫經(jīng)驗，實施事前制訂的應(yīng)急預(yù)案。最后，面對非常規(guī)危機的突然爆發(fā)，必須抓住決策領(lǐng)導(dǎo)和專家兩個關(guān)鍵主體，堅持“以人為本”原則進行先期應(yīng)急處置，盡可能快地制定危機應(yīng)急方案，讓決策與上報先行，讓修訂與公開緊跟，以確保決策者能夠在專家輔助下隨時更新應(yīng)急決策。此階段屬于關(guān)鍵防疫期，強調(diào)賦予地方政府更多的決策自主權(quán)，雖然決策呈現(xiàn)出非程序狀態(tài)，但在防控方案出臺、有基本應(yīng)對措施后，有必要借用互聯(lián)網(wǎng)等快捷平臺開展擴大公眾參與、反復(fù)評估論證、審查合法性以及再次集體討論等程序，為保證決策能夠始終契合疫情的發(fā)展變化而提供合理的修訂依據(jù)。同時，隨著疫情的逐漸穩(wěn)定與好轉(zhuǎn)，又會從非常規(guī)危機恢復(fù)到常規(guī)危機狀態(tài)，直至疫情徹底消失最終回到常態(tài)?？梢哉f，防控重大疫情是一個不斷波動的階段性過程，應(yīng)對疫情需要生成能夠靈活切換于常規(guī)與非常規(guī)程序間的決策機制。

（四）加強制度建設(shè)，提供決策支撐

用制度為政府決策提供支撐，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為疫情防控的效能。一是加強調(diào)查研究制度建設(shè)，提供決策啟動支撐。正確的決策源于對問題正確的判斷，而正確的判斷一定是基于實地的調(diào)查研究。禁止對各種問題未經(jīng)過調(diào)研分析就任意處理。二是加強信息制度建設(shè)，提供程序運行支撐。首先是完善監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急報告機制，尤其需要提高對碎片化信息的處理技術(shù)，放低信息報告門檻，利用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等數(shù)字技術(shù)對疫情進行篩查預(yù)測；其次要健全公開發(fā)布機制，提高信息發(fā)布的剛性要求和信息披露的違規(guī)成本，推動地方政府信息公開實現(xiàn)法治化；再次要建立交流共享機制，用各部門的信息共享分解基層多頭報送的負擔(dān)，用上下級的信息共享克服層層上報的弊端，用地方政府間的信息交流共享抗疫經(jīng)驗、共商抗疫難題。三是加強監(jiān)督制度建設(shè)，提供決策追蹤支撐。首先建立科學(xué)的事前監(jiān)督程序，從問題提出起實施監(jiān)督；其次完善反饋糾偏機制，為公眾事中和事后的意見反饋提供憑證；最后優(yōu)化責(zé)任追究制度，擴大事后評價主體類別，進一步量化不決策與亂決策的標準，特別是要對在限定時間內(nèi)不決策者進行嚴肅問責(zé)，為權(quán)力監(jiān)督提供制度支撐。

（五）強化執(zhí)行聯(lián)動，提高決策效率

從推進決策執(zhí)行過程的主體來說，強化聯(lián)防聯(lián)控可分為兩條線：一條線是政府之間、政府與村社之間的聯(lián)動。從橫向看，要發(fā)揮衛(wèi)生行政部門在疫情聯(lián)防聯(lián)控中的主導(dǎo)作用，必須建立應(yīng)急聯(lián)防聯(lián)控長效機制和應(yīng)急演練制度，以“平時分、戰(zhàn)時合”的原則常設(shè)危機聯(lián)動指揮中心，平時負責(zé)對接疾控部門和醫(yī)療機構(gòu)，統(tǒng)籌搭建預(yù)防、診斷、治療于一體的公共衛(wèi)生醫(yī)療體系，疫情發(fā)生時承擔(dān)應(yīng)急防控、協(xié)調(diào)大局的職責(zé)，構(gòu)建“衛(wèi)生聯(lián)動指揮中心—相關(guān)部門工作組”的扁平化聯(lián)動機制。從縱向看，社區(qū)和行政村是疫情聯(lián)防聯(lián)控的關(guān)鍵防線，把防控力量向一線下沉，完善社區(qū)與行政村的聯(lián)防聯(lián)控體系，強化“區(qū)、街、社、網(wǎng)格”和“區(qū)、鎮(zhèn)、村、小組”的層級化聯(lián)動系統(tǒng)，最終在區(qū)域內(nèi)搭建起縱橫結(jié)合的全覆蓋聯(lián)動機制。此外，還需構(gòu)建地方政府之間跨省市的協(xié)作互通機制，完善聯(lián)席會議制度和聯(lián)絡(luò)員制度，保持長期的合作共享。另一條線是政府與社會的聯(lián)動。在應(yīng)對重大疫情中，決策執(zhí)行的過程就是疫情防控的過程，因此，有必要充分調(diào)動社會力量共同參與疫情防控，提高地方政府的決策執(zhí)行效率?？赏ㄟ^增進組織引導(dǎo)、暢通參與渠道、構(gòu)建銜接平臺、提供制度保障，以及強化對非營利組織的監(jiān)管，來進一步加強政府部門、人民團體、社會組織和企事業(yè)單位的緊密合作，發(fā)揮民間團體和社會組織在防疫決策執(zhí)行中高效、專業(yè)、靈活、機動的獨特優(yōu)勢，打贏這場人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)。

四、結(jié)語

政府決策機制是決策系統(tǒng)的內(nèi)在工作方式，是作為一個動態(tài)運行過程的決策的結(jié)構(gòu)、流程和方式及其制度化組合。地方政府要在防疫大考中交出滿意答卷，還需要通過重塑領(lǐng)導(dǎo)干部的決策理念，提升關(guān)鍵主體的素質(zhì)能力；擴充專家與公眾的參與平臺，構(gòu)建多元主體參與模式；根據(jù)疫情發(fā)展態(tài)勢，構(gòu)建“常規(guī)—常規(guī)危機—非常規(guī)危機”的不同決策程序；加強決策機制運行的制度支撐，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為疫情防控的效能；強化政府內(nèi)部的聯(lián)動及政府和社會的聯(lián)動，提高應(yīng)對重大疫情的決策執(zhí)行效率?？傊獦?gòu)建一個能夠科學(xué)應(yīng)對重大疫情的地方政府決策機制，就要發(fā)揮常規(guī)決策機制的規(guī)范化優(yōu)勢，還要在關(guān)鍵防疫時期汲取非常規(guī)決策機制的靈活性優(yōu)點，并按照科學(xué)決策、民主決策、依法決策的原則，推動地方政府決策最終實現(xiàn)現(xiàn)代化。