侯爽靚 陳樹文

摘要：基層社會治理效能的提升是實現(xiàn)國家治理能力及治理體系現(xiàn)代化的重要步驟。在疫情防控的現(xiàn)實背景下，社區(qū)作為社會建設的基層組織單位，在決策部署、信息傳遞、疫情防治中發(fā)揮了重要作用，但同時在治理過程中也暴露出一些問題。本文從治理效能視角出發(fā)，以“治理”而非“社區(qū)”為著眼點，以大連市社區(qū)疫情防控實踐為案例，以社區(qū)治理內部機制的運作以及治理過程為關注重點，在克里斯坦森的治理模型的基礎上形成新的治理分析框架，構建治理效能、治理能力、治理合法性三者之間的關系，從動員、組織、協(xié)同、監(jiān)督能力以及黨建輸入、過程、輸出合法性的構建方面進行社區(qū)治理的困境分析以及提出解決對策，從而進一步提高社區(qū)治理效能，推進整個國家治理能力及治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

關鍵詞：疫情防控；社區(qū)治理；治理效能

中圖分類號：D669.3文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2020）19-0024-13

Research on Community Governance in the Prevention and Control of Epidemic Disasters from the Perspective of Governance Efficiency

HOU ShuangliangCHEN Shuwen

Abstract：Improving the effectiveness of grassroots social governance is an important step in realizing the modernization of national governance capacity and governance system.In the realistic background of epidemic prevention and control in the face of COVID-19，the community，as the basic organization unit of social construction，has played an important role in decision-making deployment，information transmission，and epidemic prevention，but at the same time，some problems and loopholes exposed in its governance process.Therefore，from the perspective of governance efficiency，this article takes "governance" rather than "community" as the starting point，combined with the actual background of Chinas epidemic prevention and control，taking Dalians epidemic community prevention and control practice as a case，and the operation and process of community governance internal mechanism Governance is the focus of attention，based on Christensens governance model， a new governance analysis framework is formed，and the relationship between governance effectiveness，governance capabilities，and governance legitimacy is established，from mobilization，organization， coordination，and supervision capabilities，and analyze the dilemma of community governance in the construction of input，process and output legitimacy of party construction and propose solutions to further improve the efficiency of community governance and promote the realization of the modernization of the entire social governance capacity and governance system.

Key words：epidemic prevention and control；community governance；governance effectiveness

一、引言

大疫如大考，治理見真章。習近平總書記指出，這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。而社區(qū)治理水平和治理能力就是其中一個重要的考核方面。自疫情發(fā)生以來，無論是中央還是地方基層都高度重視社區(qū)疫情防控，并強調社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，也是外防輸入、內防擴散最有效的防線，把握住社區(qū)這道防線，就能切斷疫情蔓延的關鍵路徑。為進一步貫徹落實國家制定的戰(zhàn)略方針，不少地區(qū)在中共中央印發(fā)的《關于加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強政治保證的通知》的指導下，采取了以社區(qū)為疫情防治主戰(zhàn)場的一系列防治舉措，如充分調動和發(fā)揮社區(qū)內部黨組織、黨員干部的力量，科學統(tǒng)籌社區(qū)內部防疫資源，積極協(xié)調社區(qū)內外支援力量；利用網(wǎng)格化管理體制機制將疫情防治措施切實落實到戶、到人，更好地收集涉疫信息以及掌握治理中存在的漏洞，為相關決策提供真實可靠的依據(jù)；發(fā)揮社會組織的紐帶力量推動居民與黨政機關之間更好地互動交流，讓多元主體聚合在一起，動員人民群眾團結奮斗。由此可知，社區(qū)在此次疫情防控中的地位不言而喻，但在社區(qū)治理實踐中仍存在著一些問題，需要思考如何在實踐中進一步提高社區(qū)治理效能。

社區(qū)作為政策部署和舉措落實的真實載體，在具體的防疫過程中必然扮演著關鍵角色。除此之外，作為一種固定組織和單位形式，社區(qū)在發(fā)揮其基本功能的基礎上，也憑借其特色優(yōu)勢承擔著重要職責。以往的研究分析中，部分專家學者將“社區(qū)治理”一分為二，或側重于“社區(qū)”，或側重于“治理”。側重于社區(qū)的研究往往將社區(qū)視為主要治理場域，在結合相關理論的基礎上，借鑒已有實踐，探索并發(fā)現(xiàn)社區(qū)在此次疫情防控中職能履行的缺漏點、功能表現(xiàn)的關鍵點和優(yōu)勢發(fā)揮的抑制點[1][2]。而側重于治理的研究則將“治理”視為一種方式和手段，影響著社區(qū)內部具體的運作機制、組織形式、主體關系、能力發(fā)展等方面的運行，通過不斷調整和優(yōu)化治理機制讓社區(qū)這一種自組織形式能夠更好地發(fā)揮治理功能、提升治理效能[3][4]。本文主要從“治理”出發(fā)，在已有相關治理理論的基礎上，利用克里斯坦森提出的治理模型，以治理效能作為研究視角，以治理能力與治理合法性為研究主體，結合此次大連疫情防控的實踐經(jīng)驗，探究社區(qū)治理中面臨的困境，從而進一步提升社區(qū)治理效能。

二、關于社區(qū)治理的文獻綜述

經(jīng)濟快速發(fā)展以及城鎮(zhèn)化進程加速導致社區(qū)治理矛盾日益突出。近幾年，學術界對于社區(qū)治理模式、社區(qū)治理困境以及未來社區(qū)發(fā)展建設等相關主題展開探究，取得了一系列研究成果。

其一是有關社區(qū)治理模式的研究。邊防等認為，在借鑒國內外社區(qū)治理經(jīng)驗的基礎上，要結合國內社區(qū)的實際情況，將政府、社區(qū)居民及社區(qū)社會組織等要素共同列入社區(qū)治理的范圍，整合各自所有相關資源，共同參與社區(qū)事務治理，為社區(qū)發(fā)展貢獻應有的力量[5]。徐宇珊提出“融入-服務-孵化”服務型治理模式，融入部分主要闡述社區(qū)服務中心及其工作人員作為社區(qū)外生和新生服務主體，如何融入社區(qū)、處理好各種關系、滿足不同利益主體間的需求并獲得各方的認可；服務部分主要闡釋服務中心如何提供服務，既要符合購買方規(guī)定的服務內容，又要根據(jù)各社區(qū)的特點和自身資源優(yōu)勢開設特色化服務內容；孵化部分主要闡述服務中心在服務他人時注重發(fā)掘社區(qū)居民自身的潛力并激發(fā)、帶領、指導他們形成自發(fā)的、有一定能力的自組織，最終形成自我服務[6]。胡國民提出地方政府與基層群眾的關系一直是我國發(fā)展面臨的重難點，要想實現(xiàn)社會的穩(wěn)定發(fā)展，必須創(chuàng)建一種政府與居民之間互相合作、協(xié)商共治的發(fā)展模式[7]。

其二是有關社區(qū)發(fā)展和建設的研究。宋道雷認為國家治理應以社區(qū)和社區(qū)群眾居民為目標對象，滿足他們的需求，實現(xiàn)他們利益的最大化，使其生活水平得到顯著提高。社區(qū)治理經(jīng)歷了四個治理階段[8]。陳廣宇、羅小龍認為現(xiàn)代城市的核心是社區(qū)，治理作為一個多元的任務，它的主要對象也是社區(qū)。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展模式從粗放型向集約型轉變，參與社區(qū)治理的主體也日益多元化，治理方法呈現(xiàn)多樣化[9]。柴彥威、郭文伯認為，為了智慧社區(qū)的良好發(fā)展，要對社區(qū)現(xiàn)有的空間進行重新劃分，打破社區(qū)物理空間的認知，在行為和空間兩方面達到社區(qū)化的目的[10]。馮呼和認為社區(qū)的治理，要從服務體系、多元化主體參與、人才等各方面著手，不斷提升提供公共服務的能力，強化社區(qū)服務機制[11]。

其三是有關社區(qū)治理困境及策略的研究。盧福營認為由于現(xiàn)行社區(qū)治理體制機制無法充分適應重構的城郊社區(qū)治理環(huán)境，使城郊社區(qū)治理在實踐中面臨著定位不清晰、居民美好生活需要識別不精準、治理能力相對薄弱等問題，因此應通過合理定位社區(qū)職能和界定社區(qū)居民需求來提高社區(qū)治理能力[12]。程同順認為城市社區(qū)作為基層治理場域，始終存在著他治與自治雙重向度的治理困境，從而以“微治理”為視角，通過多元主體的牽引、利益關聯(lián)的密度、社會資本的運用以及參與機制的復合等內生機理要素的系統(tǒng)運行來回應社區(qū)治理中的雙維困境[13]。吳昊認為在城鎮(zhèn)化的背景下，資本的介入導致轉型社區(qū)容易陷入?yún)^(qū)隔化發(fā)展。發(fā)展陷阱則導致轉型社區(qū)居民密集利益不能普惠、社區(qū)分化日益嚴重以及社會資本難以重塑等治理困境[14]。劉湖北認為現(xiàn)行社區(qū)治理內部的多重治理主體會產(chǎn)生利益博弈現(xiàn)象，因此社區(qū)治理應向“中心回歸”，建立以業(yè)主委員會為治理主體，政府、物業(yè)公司及社會各界處于輔助地位的“一體多翼”社區(qū)治理體系[15]。張亞鵬從制度視角分析了社區(qū)治理結構性困境的生成機制，其實質在于政治邏輯與社區(qū)轉型并非完全具有同步性與相向性，從政府與社區(qū)雙維度出發(fā)，提出只有將國家制度安排與社會內生規(guī)則有機統(tǒng)攝，才能提升社區(qū)治理能力[16]。

通過梳理與社區(qū)治理相關的文獻，可以發(fā)現(xiàn)國內學者更多關注社區(qū)建設、發(fā)展以及治理過程，有學者通過基層社區(qū)的實踐調研獲取一手資料，以現(xiàn)實發(fā)現(xiàn)的問題為切入點進行研究并提出相關的政策建議。在社區(qū)治理方面，雖然已經(jīng)形成了比較完善的理論體系，但以治理效能為視角構建更具綜合性的社區(qū)治理分析框架的研究相對較少。因此，本文在克里斯坦森治理效能框架的指導下，結合我國的實踐情境，以治理效能、治理能力、治理合法性三者之間的關系為重點，進一步挖掘社區(qū)治理過程中存在的問題以及提出相應的解決對策，為社區(qū)治理的相關研究提供智力支持。

三、社區(qū)治理的理論邏輯

（一）治理理論

“治理”一詞不同于“管理”。在我國，“治理”被認為是“多主體的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，并運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益，滿足公眾需要的活動”。社區(qū)治理正是將“治理”理念引入并運用于社區(qū)建設、發(fā)展和創(chuàng)新實踐的產(chǎn)物，實現(xiàn)由“社區(qū)管理”到“社區(qū)治理”[17]。治理理論又包含多中心治理理論、元治理理論等。

多中心治理理論是在多中心概念的基礎上發(fā)展而來的。多中心是指借助多個而非單一權力中心和組織體制治理公共事物、提供公共服務，強調參與者的互動過程和能動創(chuàng)立治理規(guī)則、治理形態(tài)，其中自發(fā)秩序或自主治理是其基礎。在多中心治理中，治理主體是復合型，包括政府、企業(yè)、非營利組織、公民社會、國際組織等，其中“沒有任何一組決策者能夠控制所有決策行為”[18]。多中心治理理論在社區(qū)治理中的運用主要體現(xiàn)在參與社區(qū)事務的主體是多元化的，權力分散到包括居委會、物業(yè)公司、業(yè)委會、社會組織、公民組織、居民等主體，這種多元權力結構的本質就是這些主體在參與社區(qū)事務中通過不斷互動來保證社區(qū)內部的穩(wěn)定、促進社區(qū)的發(fā)展。

元治理理論強調在國家與社會關系中，國家角色的缺失，從而無法保證治理效能的提升。在社區(qū)治理中，元治理認為，國家不是“可有可無的”，它在提供外部治理環(huán)境、影響社區(qū)治理過程和特定的政策領域方面，甚至是“不可或缺的”[19]。由于強調“國家的回歸”，與我國目前社區(qū)治理中“黨委引領、政府負責”治理結構相契合，因此，在社區(qū)治理中不可輕易忽視黨建及政府的作用[20]。

（二）克里斯坦森的治理理論

為了更好分析治理過程，湯姆·克里斯坦森基于組織理論建構了一個由治理效能、治理能力、治理合法性三個關鍵要素組成的理論模型[21]。首先，治理能力包括政府行政機構的正式結構和程序特征，而能力行使是指這些特征如何在實踐中發(fā)揮作用。其中，治理能力包括協(xié)調能力、分析能力、監(jiān)管能力、履職能力。其次，治理合法性是政府和公民之間的關系，它涉及在社會建構的規(guī)范、價值觀和信仰體系中，公民是否認為政府的行動是合乎需要的、適當?shù)暮驼數(shù)?。治理合法性包括輸入合法性、輸出合法性和過程合法性。最后，治理效能是綜合評價多元主體在治理活動中所發(fā)揮的作用、效率、效益、效果，以及實現(xiàn)目標與任務的程度。

結合我國國情，主要將治理能力調整為動員能力、組織能力、協(xié)同能力、監(jiān)督能力，政府、公民、社會組織、技術等都是影響治理能力的因素，而黨組織是影響治理合法性的權變因素。黨政軍民學，黨始終是統(tǒng)領一切的，在處理國家任何重大事件時，都由黨決策部署并實施集中領導，因此在此次疫情防控的背景下，社區(qū)治理實踐中合法性建設應重點體現(xiàn)在黨建引領方面；治理效能主要體現(xiàn)在社區(qū)治理中能有效、快速地對疫情蔓延進行阻斷、對未感染群體進行有效保護，在實現(xiàn)“外防輸入、內防擴散”的基礎上保障群眾正常生活的運行與運轉，在有效防控風險的基礎上維護社會穩(wěn)定安全。

（三）基于治理效能視角的社區(qū)治理分析框架

本文嘗試將克里斯坦森治理理論與我國實踐相結合，構建基于治理效能的社區(qū)治理分析框架（見圖1）。

治理能力能促進治理效能的提高。首先，我國社會基層治理的特色在于充分動員和依靠基層的力量，以基層的力量和智慧將矛盾化解在社區(qū)內部，保證治理質量的同時又提高了治理效率，從而實現(xiàn)了治理效能的雙向推進。其次，在社區(qū)治理中，為了實現(xiàn)治理目標，尤其在面對特殊的治理情境時，往往需要選取和調配多方力量與資源，通過不同資源的創(chuàng)新組合實現(xiàn)資源配置最優(yōu)化，從而進一步提高社會基層治理效能。再次，在社會基層矛盾調解與服務提供中需要依靠跨部門之間的協(xié)商交流，包括信息交流、資源交流以及行動交流。各主體之間高效率的協(xié)同合作大大提高了社區(qū)治理結構的韌性，使得整個治理結構在處理問題時可以更加靈活、適度，保證了治理效能的提升。最后，社區(qū)內部包括多元治理主體，在保證其動態(tài)調整的同時更要保證治理主體的行為不超越限制邊界，因此需要建立一套監(jiān)督管理機制約束主體行為，從而維護治理結構的穩(wěn)定，保證治理系統(tǒng)的平穩(wěn)運行。

治理合法性能促進治理效能的提高。首先，黨建資源輸入的合法性體現(xiàn)在社區(qū)治理過程中，各項資源的輸入都應實現(xiàn)信息的公開化、透明化，在確保社區(qū)內各治理主體的知情權和參與權的基礎上塑造群眾的安全感以及信任感，從而確保整個治理過程的順利推進，切實提高治理效能。其次，黨建過程建設的合法性涉及社區(qū)組織內部治理過程主體參與的多元化，即決策部署過程吸納多方面意見，保證過程建設中的治理行為符合公民預期和要求。除此之外，合法性的建設還體現(xiàn)在對過程的監(jiān)督中，以嚴密的監(jiān)督手段確保治理行為不發(fā)生偏離。過程合法性的建設能夠大大提升社區(qū)內主體的配合度，并提高治理效能。最后，黨建結果輸出的合法性主要體現(xiàn)在一方面黨建對社區(qū)內部治理結果輸出具有決定權，另一方面黨建應精準定位治理結果。黨建對結果輸出的準確把握不僅可以建立社區(qū)內公民對其治理行為的認同感，還可以提高其在治理過程中的獲得感和滿足感，減少公民與社區(qū)內部組織之間的矛盾與摩擦，進一步提升治理效能。

四、研究設計與案例描述

（一）研究設計

本研究將基于“治理效能-治理合法性-治理能力”社區(qū)治理框架，引入單案例研究方法展開分析，即以遼寧省大連市在疫情防控中的社區(qū)治理實踐為例進行研究。雖然大連市在社區(qū)基層治理方面已取得了一些成效，但在“內防擴散、外放輸入”、基層常態(tài)化管理以及社區(qū)治理方面仍然存在可改善之處，值得深入剖析。

（二）案例描述

為貫徹落實中央及省委關于社區(qū)治理的決策部署，大連市各區(qū)域的社區(qū)堅持以“聚焦基層基礎，防控策略重心下移”為基本原則，將防控資源和力量向社區(qū)下沉，完善城鄉(xiāng)社區(qū)群防群控工作機制，強化社區(qū)防控網(wǎng)格化管理和社區(qū)服務精細化供給等系列要求。

1.用制度化做好基礎防控工作

自疫情發(fā)生以來，大連市緊急成立了疫情防控指揮部以及工作領導小組，制定下發(fā)了《關于做好全市企業(yè)疫情防控期間復工生產(chǎn)的通知》《大連市新型冠狀病毒感染的肺炎五號疫情防控指揮部令》《關于進一步加強疫情防控期間居民小區(qū)管理的通告》等文件。對社區(qū)實施網(wǎng)格化管理，嚴格落實黨政主要負責同志履行第一責任人職責制度，依托區(qū)（市、縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）、單元樓（村民小組）、黨員（骨干戶）五級網(wǎng)格化聯(lián)防聯(lián)控體系，形成嚴密鏈條，層層壓實責任。對全市社區(qū)開展全覆蓋式的人員排查、宣傳動員、服務保障等防控工作，所有社區(qū)、村，累計排查省外來連人員64172人。

2.用黨建引領做好動員工作

在疫情防控中，針對社區(qū)疫情防控人員數(shù)量集中、人員組成復雜的實際情況，全面動員黨員以及社會組織的力量，充分發(fā)揮其在疫情防控中的積極作用。各區(qū)組織部門發(fā)布了《關于進一步組織動員全區(qū)廣大黨員參與新冠肺炎疫情防控工作的通知》，市疫情防控指揮部發(fā)布了《致全市奮戰(zhàn)在防疫一線的城鄉(xiāng)社區(qū)工作者的慰問信》，除此之外，各社區(qū)黨總支動員黨員捐款，省委組織部劃撥1000萬元黨費用于疫情防控。在此次社區(qū)疫情防控中共動員8147名城市社區(qū)工作者、志愿者和4589名村“兩委”成員，全力保障疫情防控工作。

3.用群眾力量做好自治工作

充分依靠群眾、發(fā)動群眾，提高公民參與疫情防控的積極性和主動性，保證疫情防控人人參與、人人有責。針對社區(qū)居民，由社區(qū)建立人員排查臺賬，按照《全省城鄉(xiāng)社區(qū)（村）疫情嚴查嚴控措施30條》中“十清楚”的要求嚴格排查，特別是疫情較重地區(qū)來連人員。在社區(qū)居民物資保障方面，鼓勵居民通過電商下單、供應商配送等多種方式進行采購。鼓勵開展露天廣場交易日常物資，超市限時限流營業(yè)，避免居民集中采購、取送物資。組織專人做好孤寡老人、殘疾人、單親家庭等物資的采購與配送。以居民自治的力量推動疫情防控由“被動”變“主動”，由“單一作戰(zhàn)”變“合作協(xié)同”，建立起以人民為中心的疫情防控基準線。

4.用協(xié)同合作做好聯(lián)防聯(lián)控

充分發(fā)揮社區(qū)治理中跨部門協(xié)同合作的作用，有效組織轄區(qū)內各駐地單位、社區(qū)工作人員、社會組織、物業(yè)公司等相互協(xié)作，共同構筑起社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控的防線。物業(yè)管理的居民小區(qū)由屬地街道督促小區(qū)物業(yè)公司履行疫情防控主體責任；無物業(yè)小區(qū)按照屬地原則，由街道組織機關干部（黨員）、房屋產(chǎn)權單位人員、社區(qū)民警、網(wǎng)格員、樓棟長、志愿者組成專門隊伍，按照所在地區(qū)疫情防控指揮部要求落實封閉管理、消毒等防控措施。有產(chǎn)權單位的應配合所在地區(qū)疫情防控指揮部做好相關工作。各地區(qū)“三合一”小分隊加強日間巡查，公安部門負責夜間巡視巡查。

5.用技術手段提高治理效率

積極利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術手段，實現(xiàn)社區(qū)疫情防控的精準化和高效化。外地來（返）連人員必須注冊大連“健康碼”，進一步提高來自（去過）高風險地區(qū)人員（含日韓等外籍人員）信息精準度，并按照相關規(guī)定及時推送數(shù)據(jù)。各社區(qū)在對外地來（返）連人員進行摸排的基礎上，進一步強化對重點人群的管控，督促來自（去過）高風險地區(qū)人員嚴格落實“14天居家隔離”防控措施，并做好服務保障工作。督促并指導外地來（返）連人員使用“大連市健康服務”小程序、大連市抗疫防控專版APP，加強跟蹤管理，開展健康監(jiān)測和服務，在技術幫扶的基礎上推動整個社區(qū)防控過程智能化、便捷化。

五、疫情防治中社區(qū)治理效能分析

通過以上案例描述可知，大連市在疫情防控方面做了大量工作，為有效遏制疫情的蔓延發(fā)揮了積極作用，取得了階段性成效。然而，疫情的復雜化、隨機化以及人民正常生活秩序的不斷恢復對社區(qū)在疫情防控中實施更為精準、高效的治理提出了更高要求，導致在深入推進疫情高效防控和提高人民生活水平的過程中產(chǎn)生了一些新的困難和阻礙。因此，本研究主要從治理能力和治理合法性兩方面探究在提高社區(qū)治理效能中存在的不足，從而為未來改善提供依據(jù)。

（一）社區(qū)治理能力效能分析

1.社區(qū)動員能力薄弱導致動員效率低下

動員能力是社區(qū)在疫情防控治理中的基礎。這場疫情防控戰(zhàn)不僅是一場攻堅戰(zhàn)，更是一場人民戰(zhàn)。然而，在社區(qū)治理的實踐中，從政府角度來看，行政化動員成本較高。在社區(qū)中主要依靠居委會的力量進行動員，但居委會的組成人員數(shù)量相對有限。以大連市為例，市內各轄區(qū)在此次社區(qū)疫情防控中共動員4589名社區(qū)（村）兩委成員，一個居委會干部也僅能夠顧及少數(shù)群體，面對龐大的居民群，再增加工作人員的數(shù)量無疑增加政府的行政成本，而且無法提高動員效率。從黨建角度來看，黨組織發(fā)動群眾的能力也是有限的。疫情發(fā)生后，在大連市北京街社區(qū)疫情防控工作任務繁重、人手緊缺的關鍵時刻，市體育局團委在機關黨委的正確領導下，積極響應團市委號召，迅速組織動員了48名體育局青年干部成立青年突擊隊，第一時間下沉到社區(qū)疫情防控一線，為社區(qū)及時注入重要防控力量。雖然黨組織可以通過黨員干部先動員一部分黨員居民，再帶動普通居民，形成以點帶面的動員模式，但面對如此時間緊、任務重的工作，依靠黨組織發(fā)動群眾的形式存在一定的局限性，無法大幅度提高防控治理效能。

2.組織能力發(fā)揮不充分導致應對緩慢

組織能力是社區(qū)在疫情防控治理中的關鍵。社區(qū)組織能力的薄弱性主要體現(xiàn)在居民自發(fā)組織以及第三方組織數(shù)量不充足、作用發(fā)揮不完善等方面。疫情防控中，社區(qū)內部涉及戰(zhàn)略部署、資源配置、信息傳遞、生活運行、社區(qū)維穩(wěn)等多種需求，僅靠維持社區(qū)日常運行的三大組織遠遠不夠。應急情況發(fā)生時，各社區(qū)由于組織能力的弱勢，在其內部不能迅速、有效地組織建立相關的社會組織和自發(fā)組織來分擔相應的職能，而是由原有組織承接了過多職能，使其無法滿足應急情況下的突發(fā)要求。在防控實踐中，僅有部分社區(qū)能夠發(fā)揮其組織作用，且力量較為薄弱，例如：疫情發(fā)生后，大連市興工街道社區(qū)衛(wèi)生服務中心為西山社區(qū)11050名居民和宏發(fā)社區(qū)7526名居民主動服務，并且密切配合街道社區(qū)居委會，有效控制了疾病傳播；社區(qū)衛(wèi)生服務中心于2020年2月13日開通熱線電話服務，截至2020年2月27日，撥打熱線電話614人次，接聽熱線電話51人次，以此來普及疫情防控知識，科學指導轄區(qū)居民自我防護，有效降低感染風險。

3.協(xié)同能力存在短板導致聯(lián)動失調

協(xié)同能力是社區(qū)在疫情防控治理中的重點。在社區(qū)治理中，協(xié)同能力的阻礙主要表現(xiàn)在兩個方面。一是垂直協(xié)同層級過多。在疫情防控過程中，無論是命令的傳遞還是資源的流動往往都需要經(jīng)過縱向的重重層級，層級的冗余不利于決策和信息的及時傳達，有可能導致無法及時遏制疫情。二是水平協(xié)同成本過高。信息的及時溝通是疫情防控的關鍵步驟。由于職能的不同，不同部門的信息源也不一樣，而水平協(xié)同更多依靠各職能部門之間的溝通協(xié)調，想要打破部門間的信息壁壘存在一定的困難。如果依靠技術力量，在各部門之間建立一套協(xié)同合作的信息或風險交流系統(tǒng)，則需要耗費一定的人力物力財力以及時間成本，不適用于緊急的疫情防控。

4.監(jiān)督能力缺失導致漏洞頻出

監(jiān)督能力是社區(qū)在疫情防控治理中的保障。在這場疫情防控攻堅戰(zhàn)中，不僅要考慮行動的速度，更要關注行動的質量，質量的保證需要依靠監(jiān)督的力量。在各社區(qū)的實踐中，監(jiān)督能力的建設是短板。一方面社區(qū)內部缺乏一套高效率的監(jiān)督管理機制。在應對疫情防控的社區(qū)治理中，僅僅依靠專職的監(jiān)管部門進行監(jiān)督會導致監(jiān)管的不完全性。5月11日，大連市政府發(fā)布的《關于新冠肺炎疫情常態(tài)化防控工作的通告》中關于“外防輸入”和“內防反彈”常態(tài)化機制建設中提出鼓勵社區(qū)居民主動監(jiān)督報告，嚴格排查、不漏一人，即將監(jiān)管工作基層化、平面化。另一方面社區(qū)缺乏一套共同對外的監(jiān)督體系和實施步驟。國務院在召開聯(lián)防聯(lián)控機制新聞發(fā)布會時提出要切實落實“外防輸入，內防擴散”的各項舉措，而有些社區(qū)在共同對外監(jiān)督方面尚未形成健全的監(jiān)管體系，不利于“外防輸入”目標的實現(xiàn)。

（二）社區(qū)治理合法性建設的效能分析

1.黨建在資源輸入方面的合法性建設不完善

黨組織在前期疫情識別階段、中期疫情防控階段負責輸入相關的疫情信息和科學知識，以信息的公開透明促進公民信任感的建立，為黨組織在治理中實施相關舉措奠定了合法性基礎。但同時，這種合法性的建立仍不完善，主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面是決策主體的單一性。例如，大連市新華社區(qū)內部在召開疫情防控工作會議時，主要由街辦主管領導、社區(qū)黨委、居委會領導等進行相關工作的匯報和決策討論，治理意見的征求缺乏民主協(xié)商過程，較少有群眾與其他組織的參與。另一方面是信息收集的日常性。社區(qū)內基層黨組織在征求群眾意見時，往往通過召開日常居民會議、大眾投票等方式對普通群眾進行意見問詢。例如西崗區(qū)人民廣場街道新華社區(qū)雖然嘗試了以微信群、QQ群為媒介進行每日詢問、線上反饋和意見征求，打破了問詢形式的單一性，但更多有效且實際的建議往往是問題導向的，即來源于在面臨現(xiàn)實問題時公民所提出來的，因此征求意見的渠道應更加面向實際問題。決策主體的單一性與信息收集過于偏重日常性都會破壞黨組織在社區(qū)治理中輸入的合法性。

2.黨建在過程建設方面的合法性建設存在不足

基層黨組織在過程合法性建立中存在的不足主要體現(xiàn)在兩方面。一方面表現(xiàn)為黨內交流、協(xié)商過少。疫情發(fā)生后，社區(qū)內黨組織積極響應上級領導部署，但由于疫情的緊急性和嚴重性，基層黨組織更期望在短時間內做出相應反應和安排，這種想法導致黨內出現(xiàn)交流頻次較少、深度不夠，交流形式單一等問題，因此需要后期進行不斷調整和修正。另一方面表現(xiàn)為黨內監(jiān)督的缺失。對黨的監(jiān)督也是嚴肅黨紀的一部分，但在具體的社區(qū)運作過程中，更多地展開在黨組織在對其他主體的監(jiān)督，而缺乏相關組織、群體、個人對黨的決策、行為進行監(jiān)督的過程。

3.黨建在結果輸出方面的合法性建設不完整

基層黨組織在輸出合法性方面的不足也表現(xiàn)為兩個方面。一是黨組織缺少對社區(qū)治理結果輸出的決定權。在應對疫情防控中，各社區(qū)都在積極探索既符合自身發(fā)展情況又具有高效率的治理機制、工作模式和工具方法，其中一些社區(qū)的經(jīng)驗方法可以輸出為共同借鑒的模板，但在這種經(jīng)驗模式中應對外輸出哪一部分，或者哪些工作做法能提煉出為各社區(qū)共同使用則需要基層黨組織做出決策，通過黨組織的積極宣傳促進社區(qū)間的相互學習和交流。例如，在中山區(qū)、西崗區(qū)、沙河口區(qū)、甘井子區(qū)的8個社區(qū)防控執(zhí)勤點，成立了由老共產(chǎn)黨員等組成的疫情防控志愿者隊伍，為社區(qū)老百姓筑起了一道盡職盡責的“安全墻”，這一做法不僅在原有社區(qū)內得到實施，而且在黨組織的鼓勵與宣傳下擴散到更大范圍的社區(qū)群，成為各社區(qū)學習的典型。二是黨組織治理結果輸出和定位的偏離。各社區(qū)內部針對疫情防控往往大膽嘗試和采用各種治理措施，不同的治理舉措會導致不同的治理結果。在黨組織對優(yōu)質、高效的治理措施總結歸納為一套成熟的治理體系之后，尤其形成可供各社區(qū)借鑒學習的治理成果之后，應切實保證該治理成果是在防控主題和國家要求之內，且對它的學習和參考是符合法律法規(guī)的，從而保證黨組織在結果輸出方面的合法性。大連市在對各社區(qū)進行實踐調研后，形成了具有普適性的大連市社區(qū)精準精細防控常態(tài)化工作要點，這個總結凝練過程離不開各基層社區(qū)黨組織對其自身治理措施合法性、有效性的檢驗和考察，最終將這些優(yōu)秀做法和特色措施融合為一，形成具有指導性的疫情防控的創(chuàng)新建議。

六、提升疫情防治中社區(qū)治理效能的建議

（一）加強社區(qū)治理能力建設

1.發(fā)揮社會組織動員能力，加強社會動員技術開發(fā)

在行政化成本較高以及黨組織動員能力有限的現(xiàn)實背景下，為進一步提升社區(qū)內部的動員能力，可以從兩個方面入手。一是積極引入社會組織的力量。社會組織是一種非正式組織，以自下到上的群眾路線為指導方針，因此在動員社區(qū)居民時能夠利用自身的便利條件拉近社群距離，破除居民與正式權威組織之間的屏障，利用多種宣傳渠道真實、有效地做好居民的動員工作。北京市東城區(qū)龍?zhí)督值拦饷魃鐓^(qū)在抗疫過程中，主張社區(qū)黨委與社區(qū)社會組織協(xié)同配合，由社區(qū)社會組織認領出入卡口、自管樓院，充分發(fā)揮社區(qū)志愿者力量。在疫情防控戰(zhàn)役中黨員發(fā)揮先鋒模范作用，居民志愿者充實疫情防控力量，與社區(qū)黨委協(xié)同配合，有效提升了社區(qū)疫情防控工作效能。二是促進社區(qū)動員技術的開發(fā)、學習。利用社會組織的實踐優(yōu)勢進行技術開發(fā)，由于具有強烈的解決社會問題、滿足社區(qū)需求的動機，社會組織往往更有能力通過實踐總結出一些社區(qū)動員的創(chuàng)新技能。因此，以動員技術的開發(fā)培訓為支撐，以社會組織為主要承擔者可以進一步實現(xiàn)社區(qū)動員能力的提升。

2.培育社區(qū)內社會組織和自發(fā)組織以提高組織能力

社區(qū)內原有組織數(shù)量的稀缺和治理功能的單一化導致社區(qū)無法快速分散、化解突發(fā)事件或公共危機事件帶來的壓力，要想提升社區(qū)的組織能力，一方面應積極培育社區(qū)內社會組織。為了保證社區(qū)內部基本職能的實現(xiàn)和滿足多元化需求，各社區(qū)應按照自身發(fā)展和建設情況，培育并建立具備各項功能的社會組織，例如醫(yī)療服務組織、調解組織、志愿者組織等，在功能和數(shù)量方面形成雙保障。以成都市東環(huán)路社區(qū)為例，該社區(qū)從2014年開始開展社區(qū)營造，通過居民興趣愛好小組培育發(fā)展起15個居民自組織。以自治組織為基礎，院落小區(qū)居民自行選舉出3～7位本院住戶，建立起院落管理委員會（以下簡稱“院委會”）管理社區(qū)事務。面對此次疫情，院委會在收集信息的基礎上積極組織社區(qū)內部疫情防控活動，幫助社區(qū)順利度過艱難時期。另一方面，應增強居委會對社區(qū)自發(fā)組織的號召力、凝聚力。部分社區(qū)在日常生活運行中，為了確保社區(qū)工作的推進實現(xiàn)民主性，提高公民參與的積極性，往往會在社區(qū)內建立由居民形成的自發(fā)組織，例如居民自治小組、居民代表組織等。這些組織平時散落在社區(qū)的各個角落，但一旦社區(qū)出現(xiàn)突發(fā)狀況，這些自發(fā)組織能夠及時、快速地響應居委會的號召，凝聚起來共同應對困難。因此，社區(qū)居委會平時就應多與自發(fā)組織積極進行溝通交流，建立穩(wěn)定、牢固的信任關系和合作關系，確保在危機出現(xiàn)時，自發(fā)組織能夠化無形個體為有形組織。

3.強化權力下放基層，建立跨部門協(xié)同機制

為解決部門間協(xié)同的難題，主要可從兩個方面應對。一是擴大基層自治空間，確保權力的有效下沉。在科層制管理的背景下，信息、命令以及相關部署都是自上而下傳遞，但由于垂直協(xié)同層級過多，可能導致相關決策傳遞時存在時滯性和信息失真的情況。而社區(qū)治理更強調的是基層治理的靈活性，因此上級政府應進一步賦予基層更多的治理權力，擴大其治理權限，加強基層部門間的協(xié)調交流，從而在處理突發(fā)事件時能夠更加迅速。豐臺區(qū)東鐵匠營街道木樨園第一社區(qū)作為一個典型的開放式社區(qū)，在嚴格貫徹落實社區(qū)權力下沉部署的背景下，通過推行“自提、自議、自決、自辦、自管、自享”的“六自”工作法進行疫情防控自治自管，使其內部居民在社區(qū)指導下，實現(xiàn)了以“院落自治”抗擊疫情的目標。二是建立跨部門協(xié)同機制。為確保部門之間信息和職能的溝通交流，除了利用技術手段建立風險或信息交流系統(tǒng)，也要發(fā)揮制度在協(xié)同方面的作用，實現(xiàn)“技術-制度”雙向調試。通過從各職能部門中抽取相關代表，形成一個專業(yè)的跨部門協(xié)同小組或部門，在小組內部運行中建立一套完善的跨部門協(xié)同機制，由各部門的代表在協(xié)同小組內積極、主動分享信息和經(jīng)驗，進行協(xié)調互動。除此之外，組內不僅可以進行資源調度，也可以進行方案協(xié)商，發(fā)揮智庫的作用。

4.完善監(jiān)督管理機制，建立監(jiān)督管理體系

監(jiān)督能力的提升主要體現(xiàn)在兩方面，一是建立多元主體參與的監(jiān)督管理機制。疫情防控的工作既復雜又細致，僅僅依靠專業(yè)監(jiān)管部門無法對整個社區(qū)的疫情發(fā)展情況進行全面布控。借鑒“楓橋經(jīng)驗”基層治理中提到的“群防群控”，其本質在于要積極動員多元主體的力量，把“楓橋經(jīng)驗”應用于社區(qū)疫情防治中，即要形成“群督群管”、共同參與的新局面。一個完善的監(jiān)督管理體制不僅需要發(fā)揮多元主體的作用，而且要設計多元主體相互監(jiān)督的機制，使所有主體處在一個復雜網(wǎng)絡中，每個主體都有監(jiān)督其他主體的權力，以便形成新的約束關系，既能提高監(jiān)管的效率又能保證監(jiān)督質量。在完善監(jiān)督管理機制方面，湖北省羅田縣餅子鋪社區(qū)召開協(xié)助包保單位、社區(qū)“一把手”會議，傳達縣社區(qū)防疫工作督辦會精神，部署以片區(qū)為單位建立居民微信群，下發(fā)《齊心做好防疫工作三點提醒》，調動人民群眾力量，發(fā)動居民互相監(jiān)督，齊心做好防疫工作。二是設計一套共同對外的監(jiān)督體系。在內部系統(tǒng)中，對疫情發(fā)展的監(jiān)督發(fā)生在社區(qū)內部個體之間。在外部系統(tǒng)中，每個社區(qū)就是一個獨立個體，固定轄區(qū)內的社區(qū)會聯(lián)合形成社區(qū)群，社區(qū)群內的相互監(jiān)督也非常重要，應設計一套各社區(qū)認可、適用的監(jiān)督體系或監(jiān)督方案，形成更大范圍的監(jiān)管，從而保證社會的安全和穩(wěn)定。

（二）完善社區(qū)治理合法性建設

1.確保黨委決策主體、決策形式的多元化

為保證黨組織在資源輸入方面能夠建立更加穩(wěn)固、扎實的合法性，一方面要在征求意見時積極納入多元主體的聲音。黨支部和黨組織在對疫情防控的部署決策中，應將多元主體納入決策議程當中，讓民主黨派、社會組織、社區(qū)居民、企業(yè)等不同職能主體提出相關建議和意見，確保民主協(xié)商和公眾參與的有效推進，進一步降低決策制定的不確定性。面對復雜嚴峻的疫情防控形勢，遼源市駐區(qū)各民主黨派堅決響應區(qū)委區(qū)政府的決策部署，其中各民主黨派人士充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，圍繞疫情防控工作主動反映社情民意，積極建言獻策，為打贏防控阻擊戰(zhàn)匯聚了強大正能量。另一方面要確保意見征詢形式的多元化。黨組織應充分利用資源優(yōu)勢，借助自身號召力和已有平臺為疫情防控服務。例如，黨支部在收集相關建議時，可以通過召開黨政聯(lián)席會、黨支部會議推動意見的征詢過程。除此之外，也可以在辦事窗口設立專門的意見征詢口，或直接由黨員代表在實際工作中收集相關建議。

2.加強黨內交流協(xié)商，完善黨內監(jiān)督機制

公共危機或突發(fā)事件的出現(xiàn)更加考驗黨組織的執(zhí)政能力。黨組織作為統(tǒng)一領導、統(tǒng)一安排、統(tǒng)一調度的臨時指揮中心，更承擔著決定行動方向和決策指導的重要職責，決策部署的疏漏和偏差都會損害黨組織在公眾心中的形象，不利于其治理合法性的建立。因此，一方面應加強黨內的交流協(xié)商，集中發(fā)揮黨員代表的智慧，展現(xiàn)應對突發(fā)事件的能力。通過召開黨組織內部會議、調動危機處置預案、互動分享應對經(jīng)驗、多方搜集相關資料等方式對疫情防控的下一步工作做出科學、有效的部署。另一方面應完善黨內監(jiān)督機制。黨組織的任何一項決定和安排，公布的任何一項舉措都應有相應的過程監(jiān)督機制，除了有黨組織內部的紀律委員進行監(jiān)管，還應在黨委領導班子、黨員代表、普通黨員之間建立相互監(jiān)督機制，通過相互制約確保黨內個體行為、決策不發(fā)生偏差，時刻保持警惕性。

3.加強黨組織結果輸出的權威性和規(guī)范性

各社區(qū)在疫情防控的實踐中通常會總結出更適用、更有效率的工作機制和經(jīng)驗做法，這些做法往往會對其他社區(qū)產(chǎn)生借鑒作用。而黨組織在治理成果輸出方面的合法性建設主要表現(xiàn)在兩個方面，一是加強黨組織結果輸出的權威性。由于各社區(qū)都是在自身實踐的基礎上提出相關做法，導致一些工作經(jīng)驗可能不具備普適性，因此應由黨組織篩選、提煉、宣傳、推廣可供社會學習、借鑒的治理成果，而針對由社區(qū)總結生成的各種優(yōu)秀做法、工作機制、實踐模式等，基層黨組織應利用自身的號召力和宣傳力通過多元化渠道進行推廣。為了讓居民群眾聽得懂、聽得進、易接受，提高宣傳效果，福建省龍巖市新羅區(qū)蘇溪社區(qū)黨組織聯(lián)合居委會采用最傳統(tǒng)、最接地氣的方式開展疫情防控宣傳，制作了2分鐘的防控防疫專題宣傳播報，每日利用流動音響、喊話器在各個網(wǎng)格播報，傳播疫情防控知識和基層防治經(jīng)驗，盡可能把信息和知識傳播到每一個角落、每一位居民。二是加強黨組織結果輸出的規(guī)范性?；鶎狱h組織應以防控主題和國家要求為治理成果篩選的原則和標準，即可供宣傳和推廣的經(jīng)驗方法應符合國家規(guī)范和社會要求，從而確保現(xiàn)階段輸出的治理成果能夠解決當下困境，進而在社會上全面推廣這些優(yōu)秀做法。

七、結語

社會治理作為黨和國家堅持的執(zhí)政理念和治國方略，體現(xiàn)了國家對社會建設的高度關注。社區(qū)作為社會的重要組成單元，在整個社會治理中扮演著重要角色。尤其在此次疫情中，無論是國家戰(zhàn)略部署還是現(xiàn)實疫情防控都以社區(qū)作為第一戰(zhàn)場，以各社區(qū)為主體進行政策宣傳、決策部署、方案執(zhí)行、信息反饋等不同環(huán)節(jié)。因此，社區(qū)作為社會建設的重要單位，如何通過更好的治理手段將其自身優(yōu)勢轉化為治理效能仍需進行深入研究，通過不斷提升小范圍的社區(qū)治理效能，最終將實現(xiàn)整個社會治理效能的提高，進而實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

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責任編輯：馬程