孫斐 葉烽 徐淮智

摘要：本文基于國(guó)家-社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的視角，對(duì)1949—2019年中國(guó)公共治理研究的演化特征、邏輯與動(dòng)力進(jìn)行考察。首先，根據(jù)樣本文獻(xiàn)發(fā)文量的變化與共現(xiàn)關(guān)鍵詞的分布，將70年來(lái)中國(guó)公共治理研究的演化歷程劃分為三個(gè)階段，并運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量方法繪制各演化階段的知識(shí)圖譜以此表征演化特征。其次，提煉出中國(guó)公共治理研究的演化邏輯：以國(guó)家與社會(huì)的動(dòng)態(tài)平衡為中心，通過(guò)不斷調(diào)適國(guó)家與社會(huì)的界面與互動(dòng)方式，實(shí)現(xiàn)從“強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)”的傳統(tǒng)單向控制模式向“強(qiáng)國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)”的雙向互動(dòng)模式轉(zhuǎn)變。其演化動(dòng)力包括外生動(dòng)力和內(nèi)生動(dòng)力。最后，總結(jié)出70年來(lái)中國(guó)公共治理研究演化的經(jīng)驗(yàn)與啟示。

關(guān)鍵詞：1949—2019；公共治理；演化邏輯；文獻(xiàn)計(jì)量分析

中圖分類(lèi)號(hào)：D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2020）19-0007-17

The Characteristics，Logic and Dynamics of the Evolution of Public Governance Research in the Past 70 Years：A Bibliometric Analysis Based on CNKI （1949-2019）

SUN Fei YE Feng XU Huaizhi

Abstract：Based on the perspective of state-society interaction，this paper examines the characteristics，logic and dynamics of the evolution of public governance research in the past 70 years. Firstly，according to the changes of the volume of the sample literature and the distribution of the co-occurrence keywords，the evolution process of the research on public governance in the past 70 years is divided into three stages，and the knowledge map of each evolutionary stage is drawn by bibliometric method to reveal the evolutionary characteristics.Secondly，it reveals the evolutionary logic of public governance research：focusing on the dynamic balance between the state and society，through continuous adjustment of the interface and interaction mode between the state and society，in order to realize the two-way interaction mode from the traditional one-way control model of "strong state-weak society" to "strong state-strong society" change.Its evolutional dynamics includes exogenous dynamic and endogenous dynamic.Finally，it sums up the 70 years of Chinas public governance research evolution experience and enlightenment.

Keywords：70 Years of New China；Public Governance；Evolutionary Logic；Bibliometric Analysis

中華人民共和國(guó)成立70多年來(lái)，在堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展道路的改革進(jìn)程中，中國(guó)取得了舉世矚目的治理績(jī)效。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，以不變價(jià)格計(jì)算，2018年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比1952年增長(zhǎng)了175倍，年均增長(zhǎng)8.1%[1]，實(shí)現(xiàn)了從溫飽不足向全面小康的飛躍。在創(chuàng)新能力方面，2017年規(guī)模以上工業(yè)的有效發(fā)明專(zhuān)利數(shù)比2004年增長(zhǎng)了29.8倍[2]。世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織2016年8月發(fā)布的2016年全球創(chuàng)新指數(shù)排名顯示，中國(guó)已躋身世界前25位最具創(chuàng)新力的經(jīng)濟(jì)體行列，并且是其中唯一的發(fā)展中國(guó)家。在減貧事業(yè)上，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，中國(guó)貧困人口數(shù)量從1978年末的7.7億人下降到2017年末的3046萬(wàn)人，累計(jì)減貧7.4億人，貧困發(fā)生率由 97.5%下降至3.1%，對(duì)全球減貧貢獻(xiàn)超過(guò)70%。

然而，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面取得輝煌成就的同時(shí)，中國(guó)的發(fā)展也積累了不少問(wèn)題與矛盾。特別是在“高績(jī)效”成績(jī)背后，仍存在局部性治理危機(jī)。從反映社會(huì)公平的全國(guó)居民收入基尼系數(shù)來(lái)看，2003—2017年的基尼系數(shù)維持在0.462～0.491之間[3]，高于國(guó)際公認(rèn)的紅色警戒線(xiàn)0.4。與此同時(shí)，中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系與治理能力面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，2008—2017年的十年間，主流網(wǎng)絡(luò)報(bào)道的全國(guó)食品安全事件數(shù)量高達(dá)40.8萬(wàn)起，平均每天約發(fā)生111.8起[4]。此外，根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)庫(kù)中的“全球治理指標(biāo)”，中國(guó)在腐敗控制、政治穩(wěn)定、政府效能和質(zhì)量監(jiān)管等方面的得分排名長(zhǎng)期處于最后25%至50%的區(qū)間，說(shuō)明中國(guó)的公共治理能力仍有待提升。

在此背景下，黨的十八屆三中全會(huì)將國(guó)家治理現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，黨的十九大進(jìn)一步明確了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的階段性目標(biāo)，這既是對(duì)中華人民共和國(guó)成立以來(lái)中國(guó)公共治理實(shí)踐的一個(gè)重要理論總結(jié)，也是對(duì)未來(lái)中國(guó)公共治理發(fā)展的指引。面對(duì)新時(shí)代的治理要求，中國(guó)公共治理研究勢(shì)必要肩負(fù)起這一歷史重任，問(wèn)題在于發(fā)展路徑是繼續(xù)引進(jìn)西方治理理論，還是立足本國(guó)現(xiàn)實(shí)情境，或者是本土治理理論與西方治理理論的碰撞與揚(yáng)起后的再創(chuàng)新？受制于治理基本內(nèi)涵的模糊性與研究視角的多維性，現(xiàn)有研究成果主要是對(duì)不同領(lǐng)域和不同層次的治理研究現(xiàn)狀進(jìn)行反思。就研究領(lǐng)域和分析層次而言，包括社區(qū)治理[5]、政府治理[6]、鄉(xiāng)村治理[7]和全球治理等[8]；研究?jī)?nèi)容涵蓋公共治理研究主題的歸納、現(xiàn)有研究不足的分析、研究趨勢(shì)展望等。概言之，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有研究側(cè)重于通過(guò)橫向比較分析，繪制中國(guó)公共治理研究的全景，但缺少引入時(shí)間維度的縱向比較分析，導(dǎo)致難以對(duì)前述問(wèn)題作出全面、系統(tǒng)的回答。因此，有賴(lài)于站在歷史長(zhǎng)河之中，以1949—2019年70年的長(zhǎng)鏡頭來(lái)考察公共治理研究的演化脈絡(luò)，方能從中總結(jié)出中國(guó)公共治理研究的演化邏輯與動(dòng)力。

一、研究設(shè)計(jì)

（一）研究方法

面對(duì)研究成果爆炸式增長(zhǎng)的大數(shù)據(jù)挑戰(zhàn)，科學(xué)知識(shí)圖譜方法正成為一種有效獲取知識(shí)的新手段。由于可以揭示某一學(xué)科或研究主題的知識(shí)發(fā)展進(jìn)程與結(jié)構(gòu)特征，挖掘知識(shí)單元或知識(shí)群之間的互動(dòng)、交叉、演化等關(guān)系，該方法備受研究者青睞，被廣泛地應(yīng)用于信息科學(xué)、地理科學(xué)、醫(yī)學(xué)等領(lǐng)域。本文通過(guò)共詞分析的方式，對(duì)中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫(kù)1949—2019年關(guān)于“公共治理”研究的期刊論文進(jìn)行計(jì)量分析，繪制出知識(shí)圖譜，以期回答中國(guó)公共治理研究的演化歷程、邏輯和動(dòng)力等核心問(wèn)題[9]。具體操作步驟是：根據(jù)樣本文獻(xiàn)發(fā)文量的變化與共現(xiàn)關(guān)鍵詞的分布，將有關(guān)中國(guó)公共治理研究的演化歷程劃分為三個(gè)階段；抽取每個(gè)階段前30位的高頻關(guān)鍵詞并形成高頻關(guān)鍵詞共現(xiàn)矩陣，并將其導(dǎo)入Gephi軟件進(jìn)行關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析與模塊分析，繪制公共治理研究各演化階段的知識(shí)圖譜，以呈現(xiàn)演化特征。

（二）樣本選擇與數(shù)據(jù)來(lái)源

由于學(xué)界對(duì)“公共治理”的界定還沒(méi)有形成共識(shí)，致使在文獻(xiàn)樣本的選擇上存在障礙。為保證樣本選擇的信效度，參考王紹光教授的研究成果，選擇與公共管理領(lǐng)域和公共行政領(lǐng)域強(qiáng)相關(guān)的社會(huì)科學(xué)Ⅰ輯和社會(huì)科學(xué)Ⅱ輯作為文獻(xiàn)分類(lèi)目錄來(lái)源，數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫(kù)。檢索式為：“篇名=‘治理and檢索條件=‘精確and時(shí)間跨度=‘1949—2019and來(lái)源類(lèi)別=‘全部期刊and文獻(xiàn)分類(lèi)目錄=（‘社會(huì)科學(xué)Ⅰ輯and‘社會(huì)科學(xué)Ⅱ輯）”。檢索時(shí)間為2019年7月，數(shù)據(jù)來(lái)源截至2019年6月，檢索得到數(shù)據(jù)記錄57434條。為確保每條記錄都包含篇名、作者、關(guān)鍵詞、發(fā)表年、刊名這些變量信息，人工剔除不符合上述要求的數(shù)據(jù)記錄，得到最終樣本文獻(xiàn)26421篇。

二、中國(guó)公共治理研究的演化路徑與階段特征

（一）中國(guó)公共治理研究的演化路徑

為了把握中華人民共和國(guó)成立以來(lái)中國(guó)公共治理研究的階段性特征及其演化邏輯，對(duì)1949—2019年間的樣本文獻(xiàn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，繪制成發(fā)文量變化折線(xiàn)圖（見(jiàn)圖1），并使用CiteSpace可視化軟件繪制關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的時(shí)區(qū)圖（見(jiàn)圖2）。在對(duì)圖1與圖2分析的基礎(chǔ)上，將中國(guó)公共治理70年研究的演化歷程劃分為三個(gè)階段。

第一，1949年至1998年，涌現(xiàn)出“治理”“治理整頓”“綜合治理”“村民自治”等高頻共現(xiàn)關(guān)鍵詞，發(fā)文量共計(jì)275篇。因此，將該階段命名為國(guó)家管控與社會(huì)治理萌發(fā)階段。

第二，1999年，“治理理論”“善治”“全球治理”等高頻共現(xiàn)關(guān)鍵詞的出現(xiàn)表明西方治理理論的引入。從1999年至2012年，公共治理研究的主題不斷拓展，出現(xiàn)了“國(guó)家治理”“社會(huì)治理”“社區(qū)治理”“政府治理”等高頻共現(xiàn)關(guān)鍵詞，發(fā)文量呈現(xiàn)螺旋式快速上升的態(tài)勢(shì)?；诖?，將該階段命名為國(guó)家治理與社會(huì)治理雙重變奏階段。

第三，2013年至今，“國(guó)家治理現(xiàn)代化”“治理能力”“國(guó)家治理體系”“治理現(xiàn)代化”與“大數(shù)據(jù)”等關(guān)鍵詞成為新“寵兒”。從發(fā)文量來(lái)看，2013年至2015年出現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)，2015年至2018年保持每年3500篇以上的高發(fā)文量態(tài)勢(shì)。因此，將該階段命名為國(guó)家主導(dǎo)下的社會(huì)治理階段。

（二）中國(guó)公共治理研究的演化特征

1.國(guó)家管控與社會(huì)治理萌芽階段（1949—1998年）

對(duì)這一階段樣本文獻(xiàn)的高頻關(guān)鍵詞進(jìn)行共詞分析和模塊分析，得到知識(shí)圖譜（見(jiàn)圖3），該圖譜所呈現(xiàn)的研究主題表明該階段公共治理研究的演化特征。在知識(shí)圖譜中，節(jié)點(diǎn)大小反映節(jié)點(diǎn)的中心度大小，節(jié)點(diǎn)越大，表明與該節(jié)點(diǎn)聯(lián)系的節(jié)點(diǎn)越多，也說(shuō)明該節(jié)點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)中的重要性越強(qiáng)；模塊分析是基于連接強(qiáng)度對(duì)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行聚類(lèi)分區(qū)。圖3顯示出兩個(gè)模塊，根據(jù)關(guān)鍵詞的含義及其聯(lián)系，我們將這兩個(gè)模塊所代表的研究主題概括為“社會(huì)問(wèn)題治理”與“經(jīng)濟(jì)體制改革”。

（1）社會(huì)問(wèn)題治理

圖3中的節(jié)點(diǎn)顯示，社會(huì)問(wèn)題有社會(huì)治安問(wèn)題、青少年犯罪、“三亂”（亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款）問(wèn)題、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)造假和貪污腐敗等。丁水木在其論文《論改革開(kāi)放中的社會(huì)問(wèn)題》中探究了上述社會(huì)問(wèn)題的成因：一方面是在“全能型”政府逐漸轉(zhuǎn)型過(guò)程中，國(guó)家對(duì)社會(huì)干預(yù)收縮，個(gè)人本位價(jià)值觀崛起，導(dǎo)致個(gè)體經(jīng)濟(jì)理性行為動(dòng)機(jī)惡性膨脹；另一方面，社會(huì)轉(zhuǎn)型期的制度真空導(dǎo)致一些侵害他人利益與公共利益的行為得不到有效約束[10]。對(duì)社會(huì)問(wèn)題的治理，“綜合治理”是理論界與實(shí)踐界所推崇的一種治理方式，即堅(jiān)持黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)動(dòng)群眾，及時(shí)對(duì)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行多角度、多層次、多手段的防治[11]。從治理的具體舉措來(lái)看，不同于“革命型”的群眾政治性運(yùn)動(dòng)，開(kāi)始注重方針、政策與法律的制定，實(shí)行各主體（企業(yè)工廠(chǎng)、學(xué)校、街道、家長(zhǎng)）包管包教責(zé)任制。

此外，在“后進(jìn)村”的治理探索上，徐勇、鐘年和吳從環(huán)分別在其論文《論中國(guó)農(nóng)村村民自治的創(chuàng)造性和獨(dú)特性》《中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)控制的變遷》和《中國(guó)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化中的組織重構(gòu)》中提出村民自治是最重要的舉措①[12][13][14]。但不同于人民公社“政社合一”體制下“命令-服從”的互動(dòng)邏輯，村民自治條件下的農(nóng)村秩序重構(gòu)有賴(lài)于在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系調(diào)試的基礎(chǔ)上，通過(guò)治理機(jī)制的設(shè)計(jì)與創(chuàng)新、多元主體的積極參與和治理資源的有效整合等路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)，這顯然是一個(gè)不斷探索的過(guò)程。

（2）經(jīng)濟(jì)體制改革

經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)質(zhì)是改變國(guó)家過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)的局面，社會(huì)資源配置由行政支配向有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)起基礎(chǔ)作用轉(zhuǎn)變。政府由直接的微觀管理向間接的宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變過(guò)程中，由于政治體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)管理體制改革不到位，致使積累的矛盾逐漸顯現(xiàn)。1985年以后，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)諸多問(wèn)題，因此，開(kāi)始“治理整頓”。

在此背景下，何建章在《治理整頓與深化改革的辯證關(guān)系》一文中，聚焦經(jīng)濟(jì)體制改革與深化改革開(kāi)放之間的辯證關(guān)系，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)行學(xué)理論證，即兩者是相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系，目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展。深化改革開(kāi)放是要轉(zhuǎn)變以往管制型的治理模式，為經(jīng)濟(jì)體制改革提供制度保障，經(jīng)濟(jì)治理整頓為深化改革創(chuàng)造條件[15]。

總之，這一階段的兩個(gè)研究主題反映改革開(kāi)放初期，在國(guó)家對(duì)社會(huì)干預(yù)收縮的過(guò)程中迫切需要處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)與市場(chǎng)這兩對(duì)關(guān)系。由于國(guó)家對(duì)社會(huì)的管理在轉(zhuǎn)向宏觀、間接的過(guò)程中相應(yīng)的制度機(jī)制、法律規(guī)范和社會(huì)自治能力十分缺乏，致使國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系沒(méi)有突破以往管制型的治理模式，學(xué)者們依舊強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)社會(huì)的支配以防止經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域中系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。但在鄉(xiāng)村治理的探索中，學(xué)者們大力推崇村民自治，強(qiáng)調(diào)村民對(duì)個(gè)人利益的維護(hù)和個(gè)人權(quán)利的運(yùn)作[16]，這體現(xiàn)了社會(huì)治理的萌芽。

2.國(guó)家治理與社會(huì)治理雙重變奏階段（1999—2012年）

該階段共有7個(gè)模塊（如圖4所示），根據(jù)關(guān)鍵詞的含義及其聯(lián)系，將這7個(gè)模塊所代表的研究主題概括為“治理與善治”“公共危機(jī)治理”“全球治理”“社區(qū)治理”“鄉(xiāng)村治理”“地方治理”和“政府治理”。

（1）治理與善治

治理與善治理論的實(shí)質(zhì)是從治理有效的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，重構(gòu)國(guó)家與社會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系，以達(dá)到共同管理公共事務(wù)的目的。在西方治理與善治理論的指引下，中國(guó)學(xué)者開(kāi)始打破以往研究過(guò)程中一些過(guò)分簡(jiǎn)單化的非此即彼的兩分法，如公共部門(mén)與私人部門(mén)、政治國(guó)家與公民社會(huì)、民族國(guó)家與國(guó)際社會(huì)等[17]，并對(duì)“善治”的要素進(jìn)行中國(guó)式表達(dá)，實(shí)現(xiàn)對(duì)已有理論體系的重構(gòu)。

但是，西方治理理論存在價(jià)值主張和治理機(jī)制的內(nèi)在矛盾，不可避免地出現(xiàn)治理失靈問(wèn)題。例如，郁建興在《治理與國(guó)家建構(gòu)的張力》一文中指出，西方治理理論強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)市場(chǎng)和公民社會(huì)的賦權(quán)，主張“多中心治理”，但在治理機(jī)制上卻否定、忽視國(guó)家作為重要治理主體的地位和作用，導(dǎo)致社會(huì)分裂與政治失序的治理困境[18]。因此，中國(guó)情境下治理理論的適用性問(wèn)題備受學(xué)者關(guān)注。一方面，劉建軍、沈承誠(chéng)和楊雪冬分別在其論文《治理緩行：跳出國(guó)家權(quán)力回歸社會(huì)的陷阱》《西方治理理論引入的社會(huì)條件分析》和《論治理的制度基礎(chǔ)》中指出，治理理論尚不成熟，有意識(shí)形態(tài)的傾向性，并且中國(guó)行政管理現(xiàn)狀與西方學(xué)者口中的治理實(shí)施情境存在較大差異[19][20][21]。另一方面，何增科、徐勇和劉志昌等學(xué)者分別在其論文《政治合法性與中國(guó)地方政府創(chuàng)新：一項(xiàng)初步的經(jīng)驗(yàn)性研究》《精鄉(xiāng)擴(kuò)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治：鄉(xiāng)級(jí)治理體制的結(jié)構(gòu)性改革》和《草根組織的生長(zhǎng)與社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型》中指出，治理理論所蘊(yùn)含的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系超越以往中國(guó)強(qiáng)調(diào)的國(guó)家主義模式，因而將“治理”與中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建、政治和行政體制改革緊密聯(lián)系在一起，積極推進(jìn)公共治理的實(shí)踐[22][23][24]。

（2）公共危機(jī)治理

隨著社會(huì)日益復(fù)雜化且不確定性增強(qiáng)以及經(jīng)濟(jì)的全球化和自然環(huán)境的惡化，公共危機(jī)的常態(tài)化特征日益凸顯，傳統(tǒng)的公共危機(jī)管理理論（政府中心論，即強(qiáng)調(diào)政府對(duì)公共危機(jī)的控制）面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。隨著治理理論的引進(jìn)，人們?nèi)找嬲J(rèn)識(shí)到公共危機(jī)需要政府與非政府組織、公眾等多元主體進(jìn)行協(xié)同治理。

公共危機(jī)協(xié)同治理過(guò)程中的多元主體參與，特別是非政府組織的參與，建立在社會(huì)從國(guó)家的超強(qiáng)控制中脫離出來(lái)的前提上。因?yàn)橹挥挟?dāng)社會(huì)不再以政府為中心、被動(dòng)響應(yīng)時(shí)，才能避免政府失靈的困境，從而更好地發(fā)揮社會(huì)組織與公眾在公共危機(jī)治理過(guò)程中的專(zhuān)業(yè)性、靈活性和高效性的優(yōu)勢(shì)[25]。公共危機(jī)協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)，亟需在軟件層面著力，包括法律法規(guī)的完善、政府理念的轉(zhuǎn)變、公眾參與意識(shí)的培養(yǎng)、社會(huì)資本的培育、協(xié)同治理機(jī)制的構(gòu)建等[26]。

（3）全球治理

全球治理是治理理論在國(guó)際層面延伸的理論成果，探討的是民族國(guó)家與國(guó)際社會(huì)之間的關(guān)系。全球治理是多元主體通過(guò)協(xié)商與談判建立規(guī)則、以合作的方式來(lái)解決全球性問(wèn)題的過(guò)程。欲實(shí)現(xiàn)有效的全球治理須從共同價(jià)值的確立、治理機(jī)制的變革和治理網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建與創(chuàng)新著手。在全球化時(shí)代，全球性問(wèn)題需要合作，并形成共同的價(jià)值理念、行為準(zhǔn)則，而全球治理的困境恰恰在于共同價(jià)值難以確立[27]。此外，傳統(tǒng)的全球治理機(jī)制脫胎于美國(guó)主導(dǎo)的霸權(quán)穩(wěn)定體系，隨著國(guó)際格局的變化以及非政府組織與非正式集團(tuán)的日益活躍，全球治理機(jī)制出現(xiàn)危機(jī)和“碎片化”。全球性問(wèn)題依靠單一主體難以解決或無(wú)法達(dá)到帕累托最優(yōu)。顯然，全球治理網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，特別是網(wǎng)絡(luò)中的信任機(jī)制與協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建尤為重要。

隨著中國(guó)的發(fā)展，中國(guó)對(duì)世界格局的影響力逐步增強(qiáng)，已成為全球治理不可或缺的行動(dòng)主體。我國(guó)在2005年提出的“和諧世界”主張，是在國(guó)際格局發(fā)生大變革的背景下，對(duì)民族國(guó)家之間、民族國(guó)家與國(guó)際組織之間關(guān)系調(diào)整的原則與路徑的倡議。

（4）社區(qū)治理

社區(qū)治理興起的背景是國(guó)家還權(quán)于社會(huì)，政府從“全能型”向“有限型”轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為單位制度逐步解體。從國(guó)家-社會(huì)關(guān)系理論視角出發(fā)，王英偉、李保明和聶林等學(xué)者分別在其代表作《我國(guó)城市社區(qū)的多元型管理模式》《國(guó)外城市社區(qū)管理模式及其啟示》和《國(guó)外社區(qū)管理模式比較》中，歸納出“自治型社區(qū)”“國(guó)家主導(dǎo)型社區(qū)”（或行政型社區(qū)）和“融合型社區(qū)”（或合作型社區(qū)）三種治理模式[28][29][30]。也有學(xué)者進(jìn)一步指出這三種模式代表著社區(qū)治理的演化趨勢(shì)，即從“國(guó)家主導(dǎo)型社區(qū)”（或行政型社區(qū)）向“融合型社區(qū)”（或合作型社區(qū)）過(guò)渡，最終實(shí)現(xiàn)“自治型社區(qū)”[31]。

“融合型社區(qū)”（或合作型社區(qū)）作為契合當(dāng)前社區(qū)治理情境的治理模式，其實(shí)現(xiàn)特別需要在社會(huì)資本投資和鼓勵(lì)公眾參與上著力。一方面，社會(huì)資本作為社會(huì)的一種“粘合劑”，能夠促進(jìn)社會(huì)合作，提升集體行動(dòng)能力，是取得良好社區(qū)治理績(jī)效的關(guān)鍵[32]。另一方面，盡管單位制已解體，但“社區(qū)冷漠癥”問(wèn)題突出，社區(qū)居民對(duì)政府的依賴(lài)性依舊很強(qiáng)，主動(dòng)參與的意識(shí)與能力不足，導(dǎo)致社區(qū)治理績(jī)效不理想，因而亟待提升社區(qū)居民的參與意愿和能力[33]。

（5）鄉(xiāng)村治理

從中國(guó)鄉(xiāng)村治理模式的歷史演進(jìn)看，中國(guó)鄉(xiāng)村治理改革一直處于國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)動(dòng)態(tài)交替的互動(dòng)中，這使得鄉(xiāng)村治理研究存在宏觀、中觀和微觀三個(gè)視角：宏觀層面的研究主要是理解鄉(xiāng)村治理的外部條件，由國(guó)家的發(fā)展需求和制度政策所決定；中觀層面的研究主要是理解國(guó)家制度嵌入鄉(xiāng)村治理的過(guò)程、機(jī)制及后果；微觀層面的研究主要是理解鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)在的運(yùn)作機(jī)制及農(nóng)民的生活邏輯[34]。

村民自治作為鄉(xiāng)村治理的核心內(nèi)容，是國(guó)家賦權(quán)的結(jié)果，歷經(jīng)試點(diǎn)示范、全國(guó)推廣與創(chuàng)新發(fā)展的演化，其目標(biāo)是村民在村民委員會(huì)自治平臺(tái)上，通過(guò)自我管理、自我教育、自我服務(wù)，實(shí)現(xiàn)村莊的有效治理。但是，農(nóng)村發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的“一統(tǒng)就死，一放就亂”“村委會(huì)職能行政化”“能人治村”“干部支配”與“兩委矛盾”等問(wèn)題備受學(xué)者關(guān)注，這也表明村民自治的效果不太理想。

（6）地方治理

地方治理是治理權(quán)威在市場(chǎng)、政府和第三部門(mén)之間的分化和擴(kuò)散，其實(shí)質(zhì)是治理權(quán)從國(guó)家中心主義向橫向多中心化和縱向多層次化變遷[35]。一方面，在地方政府提供公共服務(wù)的過(guò)程中，網(wǎng)絡(luò)治理與合作治理為多元主體的行動(dòng)提供了理論基礎(chǔ)，都強(qiáng)調(diào)多元主體的積極參與以實(shí)現(xiàn)理想的治理績(jī)效，只是網(wǎng)絡(luò)治理更加主張主體間權(quán)力的共享，而合作治理傾向于政府與其他主體進(jìn)行協(xié)商、對(duì)話(huà)與合作。另一方面，地方政府治理結(jié)構(gòu)是影響地方治理績(jī)效的關(guān)鍵因素。整體而言，中國(guó)地方政府的治理結(jié)構(gòu)是多級(jí)政府間的多任務(wù)委托-代理關(guān)系[36]，這種治理結(jié)構(gòu)往往帶來(lái)“唯GDP主義”“政績(jī)工程”、事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等諸多弊端，阻礙了善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

此外，婁成武、李超和李靜等學(xué)者分別在其論文《從地方政府到地方治理——地方治理之內(nèi)涵與模式研究》《論我國(guó)地方政府治理的模式選擇及其對(duì)策》和《治理理論與我國(guó)地方政府治理模式初探》中指出，基于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情境，地方治理模式應(yīng)采用政府主導(dǎo)-合作模式或政府主導(dǎo)-多元參與模式，以實(shí)現(xiàn)多元利益訴求與資源的整合，最終達(dá)到善治的目標(biāo)[37][38][39]。

（7）政府治理

政府治理所蘊(yùn)含的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系具有鮮明的中國(guó)特色，包含“縱向治理”與“橫向治理”兩個(gè)向度[40]?！翱v向治理”在于推動(dòng)政府組織架構(gòu)及其運(yùn)行體系的轉(zhuǎn)型，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，為中國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)提供保障。對(duì)于這一問(wèn)題，有學(xué)者借鑒西方公共行政的改革理論，如新公共服務(wù)、新公共治理、公共價(jià)值管理等進(jìn)行研究；也有學(xué)者結(jié)合中國(guó)實(shí)際提出有限政府、法治型政府和服務(wù)型政府等概念?？傊?，研究趨向于轉(zhuǎn)變過(guò)去“全能型”和“管制型”的政府治理模式，以符合中國(guó)國(guó)家與社會(huì)的現(xiàn)實(shí)關(guān)系，以及信息時(shí)代對(duì)政府治理的新要求。

“橫向治理”是要厘清治理網(wǎng)絡(luò)中政府應(yīng)該扮演何種角色、如何發(fā)揮作用的問(wèn)題。對(duì)此，張康之在《作為一種新型社會(huì)治理模式的服務(wù)行政——現(xiàn)實(shí)訴求、理論定位及研究取向》一文中提出服務(wù)型治理模式[41]，徐勇在《治理轉(zhuǎn)型與競(jìng)爭(zhēng)——合作主義》一文中主張競(jìng)爭(zhēng)-合作主義模式[42]，張立榮則在《論中國(guó)未來(lái)政府治理范式的特質(zhì)與進(jìn)路》一文中建議“政府主導(dǎo)-官民協(xié)同”的多中心社會(huì)公共事務(wù)治理模式[43]。從整體來(lái)看，學(xué)界較為認(rèn)同多中心合作治理模式，并強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用。

這一階段展現(xiàn)出中國(guó)以治理為主題的全方位深層次改革過(guò)程，也是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系深刻調(diào)整的過(guò)程。在此背景下，貫穿中國(guó)公共治理研究的主線(xiàn)是“管理”向“治理”轉(zhuǎn)向，包含觀念、邏輯與方法（或工具）的全面革新，西方治理理論在此轉(zhuǎn)變過(guò)程中發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用。然而，西方治理理論的適用情境，如高度發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)和以個(gè)人主義為基礎(chǔ)的契約合作文化，與中國(guó)所處的社會(huì)主義初級(jí)階段和集體主義價(jià)值觀的現(xiàn)實(shí)情境存在巨大差異。遺憾的是，部分研究者往往忽視甚至刻意回避這一客觀事實(shí)，遵循西方話(huà)語(yǔ)體系下的治理取向，導(dǎo)致理論研究與治理實(shí)踐之間的鴻溝日益擴(kuò)大。因此，中國(guó)公共治理研究亟待在西方治理理論本土化和本土理論國(guó)際化的雙重變奏中實(shí)現(xiàn)自我重構(gòu)。

3.國(guó)家主導(dǎo)下的社會(huì)治理階段（2013年至今）

該階段模塊分析顯示6個(gè)模塊（見(jiàn)圖5），根據(jù)關(guān)鍵詞的含義及其聯(lián)系，將這6個(gè)模塊所代表的研究主題概括為“國(guó)家治理”“鄉(xiāng)村治理”“社會(huì)治理”“政府治理”“社區(qū)治理”與“城市治理”。

（1）國(guó)家治理

國(guó)家治理的提出是在結(jié)合中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上對(duì)西方治理理論的反思與超越。國(guó)外研究往往排斥“國(guó)家主義”，把“治理”放在國(guó)家“徹底中立”或者“完全不起作用”的背景下來(lái)討論，對(duì)公民社會(huì)和市場(chǎng)的作用過(guò)度夸大[44]。馬克思主義理論則強(qiáng)調(diào)兩者的關(guān)系是一定歷史階段的產(chǎn)物，并隨著歷史條件的變化而變化，理想的狀態(tài)是根據(jù)具體的歷史條件尋求兩者的平衡以實(shí)現(xiàn)有效治理[45]。國(guó)家治理現(xiàn)代化的提出，表明在結(jié)合社會(huì)主義初級(jí)階段基本國(guó)情的基礎(chǔ)上，中國(guó)堅(jiān)持馬克思主義國(guó)家理論，重新認(rèn)識(shí)到現(xiàn)階段既需要“強(qiáng)國(guó)家”，也需要“強(qiáng)社會(huì)”。

國(guó)家治理體系和治理能力是國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，也是目標(biāo)與過(guò)程的統(tǒng)一。它應(yīng)該達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)或必備要素歸結(jié)起來(lái)是治理的法治化、民主化和科學(xué)化。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑應(yīng)該從戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)兩方面著力，即頂層設(shè)計(jì)與系統(tǒng)推進(jìn)的戰(zhàn)略和漸進(jìn)調(diào)試與泥濘前行的推進(jìn)方式[46]。

（2）鄉(xiāng)村治理

伴隨著新型城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化的加速推進(jìn)，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生巨變，呈現(xiàn)出一片繁榮景象。但與此同時(shí)，鄉(xiāng)村治理也出現(xiàn)“復(fù)合型危機(jī)”，包括治理技術(shù)與治理體制的危機(jī)以及鄉(xiāng)村生態(tài)、文明與文化的危機(jī)，多重危機(jī)相互交織、相互影響，形成互為因果的循環(huán)[47]。這種“復(fù)合性危機(jī)”本質(zhì)上是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系不平衡的后果，如鄉(xiāng)村治理中“懸浮型”政權(quán)所反映出的政府缺位，使得鄉(xiāng)村社會(huì)陷入治理失靈的困境[48]。

2013年以來(lái)，在精準(zhǔn)扶貧政策的推動(dòng)下，國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)入一種高密度的互動(dòng)狀態(tài)，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)新景象，展現(xiàn)出國(guó)家意志與鄉(xiāng)土邏輯之間的融合，即在大量扶貧資源輸入的背景下，政府調(diào)控能力增強(qiáng)，但村莊的自主性不減。精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施過(guò)程表明鄉(xiāng)村的良好治理有賴(lài)于在國(guó)家權(quán)力下沉與鄉(xiāng)村社會(huì)的自治之間尋求一個(gè)適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)[49]。因此，鄧大才、季麗新和黃君錄等學(xué)者分別在其論文《走向善治之路：自治、法治與德治的選擇與組合——以鄉(xiāng)村治理體系為研究對(duì)象》《自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系生成邏輯及其探索》和《新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系建構(gòu)的邏輯、模式與路徑——基于自治、法治、德治相結(jié)合的視角》中繼續(xù)強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村自治的同時(shí)，進(jìn)一步提出要構(gòu)建自治、法治、德治“三治合一”的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化[50][51][52]。

（3）社會(huì)治理

在提出國(guó)家治理現(xiàn)代化的同時(shí)提出推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，表征國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的特征是在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域，國(guó)家與社會(huì)找到共同的“利益契合”點(diǎn)，即通過(guò)社會(huì)建設(shè)，既可以推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化和治理績(jī)效，也可以為社會(huì)治理現(xiàn)代化奠定社會(huì)基礎(chǔ)[53]。因此，王浦劬與李忠漢分別在其論文《國(guó)家治理、政府治理和社會(huì)治理的含義及其相互關(guān)系》和《“國(guó)家-社會(huì)”關(guān)系理論視野下社會(huì)治理的建構(gòu)邏輯》中提出“國(guó)家主導(dǎo)的社會(huì)治理”是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)路徑和內(nèi)在邏輯[54][55]。

“國(guó)家主導(dǎo)的社會(huì)治理”反映國(guó)家在社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)中“主導(dǎo)者”與“參與者”雙重角色的統(tǒng)一。國(guó)家作為社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)中的“主導(dǎo)者”體現(xiàn)為國(guó)家承擔(dān)“制度供給者”的角色。國(guó)家通過(guò)制度供給與治理策略安排實(shí)現(xiàn)治理的有效性與合法性；國(guó)家作為社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)中的“參與者”體現(xiàn)為國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)為社會(huì)治理奠定良好的社會(huì)基礎(chǔ)。國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)過(guò)程是“自上而下”與“自下而上”雙重路徑推動(dòng)的社會(huì)力量成長(zhǎng)與能力建設(shè)過(guò)程。一方面，國(guó)家通過(guò)具體的社會(huì)體制機(jī)制建設(shè)，在培育社會(huì)力量的同時(shí)，讓組織化的利益沖突在國(guó)家引導(dǎo)下得到有效整合；另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)成員的自主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)不斷提高，公眾參與的動(dòng)機(jī)與能力不斷增強(qiáng)，形成了社會(huì)對(duì)國(guó)家的“形塑”。因此，“國(guó)家主導(dǎo)的社會(huì)治理”最終目標(biāo)是形成“強(qiáng)國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)”的格局。

（4）政府治理

這一階段，政府治理現(xiàn)代化是研究的焦點(diǎn)，包括政府治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵、路徑、評(píng)估與模式創(chuàng)新。政府治理現(xiàn)代化最核心的特征是民主化、科學(xué)化和法治化，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，政府治理現(xiàn)代化的前提是分權(quán)化。從世界各國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程來(lái)看，處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間以及政府與政府之間的關(guān)系，建立起分權(quán)體制，才能為民主參與搭建寬廣平臺(tái)，為政府治理的科學(xué)化和法治化創(chuàng)造條件[56]。在治理工具層面，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用備受推崇，有助于提升政府的治理能力，優(yōu)化公共服務(wù)供給，成為推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化的重要杠桿。

唐天偉和曹清華等學(xué)者立足于中國(guó)現(xiàn)實(shí)情境，在借鑒聯(lián)合國(guó)與世界銀行等國(guó)際組織建立的政府治理現(xiàn)代化測(cè)度指標(biāo)的基礎(chǔ)上，建立了一套符合中國(guó)國(guó)情的政府治理現(xiàn)代化測(cè)度指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系包含地方政府治理體系現(xiàn)代化和地方政府治理能力現(xiàn)代化兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)治理、政治治理和社會(huì)治理等七個(gè)二級(jí)指標(biāo)以及二十一個(gè)三級(jí)指標(biāo)[57]。此外，在信息化時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)極大地方便了我們生活，同時(shí)也重塑了政府與公眾之間的互動(dòng)方式?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”有助于實(shí)現(xiàn)政府的整體性治理、開(kāi)放性治理、協(xié)同性治理與智慧性治理，是實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的重要引領(lǐng)[58]。

（5）社區(qū)治理

在社區(qū)治理的“單位制”時(shí)代，盡管這種高度結(jié)構(gòu)化的治理模式使人們喪失了部分自主權(quán)，但在整體上維持了社會(huì)的穩(wěn)定。在“單位制”解體后，卻一直存在社區(qū)治理科層化與“社區(qū)冷漠癥”現(xiàn)象，致使社區(qū)治理績(jī)效不佳且治理成本高昂。社區(qū)治理的歷史經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)困境表明，在當(dāng)前社區(qū)社會(huì)資本不發(fā)達(dá)且居民參與意愿與能力不足的現(xiàn)實(shí)情境下，需要某些主體積極承擔(dān)責(zé)任，增進(jìn)多元主體間的信任與持續(xù)對(duì)話(huà)。

在此背景下，城市社區(qū)開(kāi)展了諸多探索，其中“一核為主，多元共治”的網(wǎng)絡(luò)化治理模式被稱(chēng)為“新型社區(qū)治理機(jī)制”[59]。在這一模式中，“一核”是指社區(qū)黨委，“多元”則包括社區(qū)自治組織以及駐轄區(qū)的企事業(yè)單位、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織、居民等主體。這種治理模式旨在形成“強(qiáng)國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)”的治理范式，一方面，通過(guò)社區(qū)黨的建設(shè)來(lái)執(zhí)行國(guó)家意志、維護(hù)治理秩序、保障民主自治、提供民生服務(wù)和協(xié)調(diào)多元利益；另一方面，通過(guò)對(duì)社區(qū)自治組織的賦權(quán)與引導(dǎo)居民積極參與來(lái)提升社區(qū)的自治水平。

（6）城市治理

伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，城市問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，城市治理創(chuàng)新成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。從中西方城市發(fā)展的主導(dǎo)力量來(lái)看，西方是“市場(chǎng)主導(dǎo)”，有濃厚的自治傳統(tǒng)；中國(guó)則是“政府主導(dǎo)”，存在治理主體單一、目標(biāo)功利化和治理空間封閉化的弊端[60]。這也導(dǎo)致中國(guó)城市發(fā)展過(guò)程中“城市病”問(wèn)題突出，城市主體間沖突加劇，城市治理成本高昂且治理績(jī)效不佳。

在新型城鎮(zhèn)化的背景下，國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)城市治理創(chuàng)新提出新要求，需要在城市治理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，即走向整體性治理、參與式治理與精細(xì)化治理。整體性治理的目標(biāo)在于破除城市治理過(guò)程中的“碎片化”格局，實(shí)現(xiàn)治理過(guò)程中的服務(wù)、管理與執(zhí)法的一體化[61]。參與式治理在于轉(zhuǎn)變過(guò)去一元化的治理主體格局，實(shí)現(xiàn)多元參與，發(fā)揮社會(huì)的作用，使城市的治理目標(biāo)更聚焦于發(fā)展質(zhì)量[62]。城市治理的精細(xì)化意味著在治理過(guò)程中提升靈敏度與細(xì)致化水平，最終的治理目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)治理績(jī)效的提升[63]。在此過(guò)程中，以大數(shù)據(jù)為抓手的智慧城市建設(shè)在城市治理中的嵌入，是提升城市治理能力、實(shí)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵路徑。

這一階段的研究聚焦于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵、意義、制度設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)路徑，以及在此框架下對(duì)原有議題進(jìn)行細(xì)化，反映出中國(guó)公共治理研究整體的知識(shí)體系日趨成熟。黨的十八屆三中全會(huì)將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，這是黨在日益復(fù)雜與不確定性社會(huì)情境下對(duì)各層面、各領(lǐng)域治理的目標(biāo)要求，也為公共治理研究指明了發(fā)展方向。因此，這一階段的研究得到國(guó)家意志的助力。理論研究的重大轉(zhuǎn)向是重新確立了馬克思主義的“國(guó)家-社會(huì)”關(guān)系理論，在治理研究的取向上用“國(guó)家治理”來(lái)統(tǒng)領(lǐng)其他層面、領(lǐng)域的治理研究，這是中國(guó)公共治理研究整體上邁向中國(guó)化的關(guān)鍵一步，超越了以往研究的局限，是在不改變國(guó)家治理主導(dǎo)地位的前提下，為社會(huì)治理賦予更多的權(quán)力，重構(gòu)國(guó)家治理與社會(huì)治理之間的關(guān)系，以形成“強(qiáng)國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)”的最佳狀態(tài)。

三、中國(guó)公共治理研究的演化邏輯與動(dòng)力

縱覽70年的發(fā)展歷程，中國(guó)公共治理研究歷經(jīng)三個(gè)演化階段，其演化邏輯是以國(guó)家與社會(huì)的動(dòng)態(tài)平衡為中心，通過(guò)不斷調(diào)適國(guó)家與社會(huì)的界面與互動(dòng)方式，實(shí)現(xiàn)從“強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)”的傳統(tǒng)單向控制模式向“強(qiáng)國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)”的雙向互動(dòng)模式轉(zhuǎn)變。

在第一個(gè)階段，中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)處于起步和探索階段，國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系亟待調(diào)整。這表現(xiàn)在國(guó)家放松了對(duì)社會(huì)的直接和微觀控制，但相應(yīng)的制度安排與治理策略滯后于社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問(wèn)題不斷出現(xiàn)。在此條件下，延續(xù)著國(guó)家支配社會(huì)的治理理念，形成了以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的國(guó)家管控式治理模式。隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)，市場(chǎng)力量在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域扮演著越來(lái)越重要的角色，推動(dòng)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系出現(xiàn)新發(fā)展，表現(xiàn)為村民自治的基層治理實(shí)踐上升為國(guó)家的基本政治制度。

在第二個(gè)階段，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，國(guó)家開(kāi)始有選擇地向社會(huì)分權(quán)。在此背景下，西方治理理論以一種思潮、理論、范式、技術(shù)的姿態(tài)進(jìn)入中國(guó)學(xué)者的視野，被迅速接受和運(yùn)用。對(duì)西方治理理論的引進(jìn)、吸收極大地推動(dòng)了中國(guó)公共治理研究和實(shí)踐的發(fā)展，形成國(guó)家治理與社會(huì)治理的雙重變奏：在“強(qiáng)國(guó)家”狀態(tài)下，國(guó)家治理依然面臨有效性與合法性的問(wèn)題，因而強(qiáng)調(diào)政府治理理念與模式的轉(zhuǎn)變；在“弱社會(huì)”狀態(tài)下，政府通過(guò)有效性積累合法性來(lái)推進(jìn)國(guó)家治理的傳統(tǒng)治理策略存在邊際效應(yīng)遞減[64]，因而期望通過(guò)社會(huì)建構(gòu)的路徑實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效治理。

在第三個(gè)階段，“國(guó)家治理”概念的提出表明中國(guó)公共治理研究的話(huà)語(yǔ)體系由原來(lái)的西方治理理論體系轉(zhuǎn)向?yàn)轳R克思主義國(guó)家治理理論體系。這種話(huà)語(yǔ)體系的轉(zhuǎn)向是通過(guò)本土治理理論與西方治理理論的碰撞、揚(yáng)起、再創(chuàng)新得以實(shí)現(xiàn)的，其本質(zhì)是“國(guó)家主導(dǎo)”的回歸。這種回歸不同于國(guó)家支配社會(huì)的傳統(tǒng)模式，而是糾正第二階段對(duì)西方治理理論“拿來(lái)主義”的弊端，強(qiáng)調(diào)在中國(guó)情境下，充分發(fā)揮國(guó)家在社會(huì)治理中的重要作用，推動(dòng)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系向“強(qiáng)國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)”模式轉(zhuǎn)變。

從知識(shí)社會(huì)學(xué)理論視角來(lái)看，理論思想的演化是社會(huì)-歷史背景現(xiàn)代化進(jìn)程的深化與學(xué)術(shù)共同體努力建構(gòu)的結(jié)果。具體而言，中國(guó)公共治理研究是在內(nèi)生和外生動(dòng)力的合力作用下，完成了自身的演進(jìn)。外生動(dòng)力為中國(guó)公共治理實(shí)踐對(duì)理論發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求；內(nèi)生動(dòng)力則包括學(xué)術(shù)同體對(duì)西方治理理論的借鑒與反思，以及研究者基于被“承認(rèn)”的研究動(dòng)機(jī)。

首先，中國(guó)公共治理實(shí)踐的先行先試迫切需要相應(yīng)的理論給予指導(dǎo)和解釋?zhuān)纱水a(chǎn)生了對(duì)理論研究成果的需求——外生動(dòng)力。由于不同時(shí)期公共治理實(shí)踐需解決的問(wèn)題呈現(xiàn)差異性，導(dǎo)致對(duì)理論研究需求的不同。不同時(shí)期的中國(guó)公共治理實(shí)踐對(duì)理論研究提出的需求，恰恰形塑了中國(guó)公共治理研究的階段性特征。

在第一個(gè)階段，黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，但受制于法律制度的不完善，社會(huì)與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域矛盾突出，亟待以強(qiáng)有力的手段穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。因此，管制型的治理模式得以延續(xù)，學(xué)術(shù)界依舊強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)社會(huì)的支配性，關(guān)注“社會(huì)問(wèn)題治理”和“經(jīng)濟(jì)體制改革”等主題。

在第二個(gè)階段，中國(guó)改革開(kāi)放取得巨大成就，經(jīng)濟(jì)與文化大發(fā)展大繁榮。但是社會(huì)問(wèn)題進(jìn)入高發(fā)狀態(tài)，管制型治理模式成本越發(fā)高昂，無(wú)法適應(yīng)新情況，迫切需要調(diào)適國(guó)家與社會(huì)的界面和互動(dòng)策略的新理論。在此背景下，中國(guó)公共治理研究的主線(xiàn)由“管理”轉(zhuǎn)向“治理”，在借鑒西方治理理論的基礎(chǔ)上，就治理的觀念、邏輯與方法（或工具）進(jìn)行全方位探討，呈現(xiàn)出“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”的景象。

在第三個(gè)階段，中國(guó)綜合國(guó)力日益增強(qiáng)，國(guó)際地位不斷提高，國(guó)家既強(qiáng)調(diào)用中國(guó)理論解釋中國(guó)實(shí)踐，又要求提升中國(guó)的話(huà)語(yǔ)權(quán)，提出中國(guó)特色公共治理理論體系與話(huà)語(yǔ)體系的建構(gòu)問(wèn)題。為了回應(yīng)這一實(shí)踐需求，此階段的理論研究重新確立了馬克思主義的“國(guó)家-社會(huì)”關(guān)系理論，在治理研究的取向上用“國(guó)家治理”來(lái)統(tǒng)領(lǐng)其他層面及領(lǐng)域的治理研究，并聚焦于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵、意義、制度設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)路徑等。

其次，學(xué)術(shù)共同體的努力建構(gòu)是中國(guó)公共治理研究演化的內(nèi)生動(dòng)力。一方面，研究者擁有建構(gòu)中國(guó)特色公共治理理論體系與話(huà)語(yǔ)體系的自覺(jué)性。從西方治理理論譯介到中國(guó)之日起，學(xué)者們就關(guān)注到該理論與中國(guó)治理實(shí)踐之間的鴻溝，提出治理理論的中國(guó)適用性問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)用中國(guó)理論解釋中國(guó)實(shí)踐，不斷推進(jìn)中國(guó)特色公共治理理論體系與話(huà)語(yǔ)體系建構(gòu)；另一方面，研究者擁有被科學(xué)共同體“承認(rèn)”的研究動(dòng)機(jī)。中國(guó)的科學(xué)知識(shí)生產(chǎn)還處于“學(xué)院科學(xué)”時(shí)代，推動(dòng)研究者不斷發(fā)表研究成果的內(nèi)在動(dòng)機(jī)是獲取科學(xué)共同體對(duì)其科學(xué)發(fā)現(xiàn)優(yōu)先權(quán)的認(rèn)定和“承認(rèn)”[65]，這種內(nèi)在動(dòng)機(jī)加快了知識(shí)積累的速度。

總之，中國(guó)的公共治理研究在其內(nèi)生和外生動(dòng)力的合力作用下，經(jīng)歷了本土研究、本土化與國(guó)際化雙軌并行、本土化與國(guó)際化逐漸融合并凸顯中國(guó)特色的演化歷程。

四、結(jié)論與啟示

本研究根據(jù)1949—2019年中國(guó)公共治理研究樣本文獻(xiàn)發(fā)文量的變化與共現(xiàn)關(guān)鍵詞的分布，將其演化歷程劃分為三個(gè)階段，并運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量方法繪制各演化階段的知識(shí)圖譜以呈現(xiàn)演化特征。在此基礎(chǔ)上，厘清中國(guó)公共治理研究的演化邏輯，并分析其演化的內(nèi)生和外生動(dòng)力?；诖?，本研究總結(jié)出中國(guó)公共治理研究的三點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與啟示。

第一，不斷調(diào)適國(guó)家與社會(huì)的界面與互動(dòng)方式，推動(dòng)國(guó)家與社會(huì)的動(dòng)態(tài)平衡既是中國(guó)公共治理研究的核心問(wèn)題，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本要求。治理可以看成是一種政府與社會(huì)共同管理的理想類(lèi)型[66]，強(qiáng)調(diào)國(guó)家和社會(huì)之間的良好合作。但西方治理理論的話(huà)語(yǔ)體系暗含國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系是一種零和博弈關(guān)系，這是導(dǎo)致治理失靈的內(nèi)在原因。為有效應(yīng)對(duì)治理失靈，需要實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)之間的動(dòng)態(tài)平衡，即認(rèn)可國(guó)家和社會(huì)是治理網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，它們相互合作相互平衡并承擔(dān)各自的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的共同治理，以排除社會(huì)中心論和國(guó)家中心論[67]。國(guó)家與社會(huì)之間的這種相互關(guān)系，構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)，成為觀察和分析國(guó)家治理的重要維度，也為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明方向?？傊?，中國(guó)公共治理研究70年的演化歷程，折射出現(xiàn)代社會(huì)的培育與現(xiàn)代國(guó)家的成長(zhǎng)，本質(zhì)上是國(guó)家與社會(huì)之間動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系的重構(gòu)過(guò)程。

第二，構(gòu)建多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)治理模式，增強(qiáng)政府在網(wǎng)絡(luò)治理中的領(lǐng)導(dǎo)力是破解治理失靈的現(xiàn)實(shí)路徑。在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系上，中國(guó)長(zhǎng)期處于“強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)”模式，甚至是國(guó)家對(duì)社會(huì)進(jìn)行支配，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公共管理情境的復(fù)雜化與不確定性增加，以往單向度的管理模式出現(xiàn)危機(jī)。因此，構(gòu)建多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)治理模式是必然選擇，也是提高治理績(jī)效的內(nèi)在要求。但網(wǎng)絡(luò)治理也同樣存在失靈的風(fēng)險(xiǎn)，這緣于“責(zé)任真空”、信任缺失以及網(wǎng)絡(luò)伙伴之間持續(xù)回應(yīng)與協(xié)商的斷裂[68]。這就需要一個(gè)強(qiáng)有力的主體發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，承擔(dān)主體責(zé)任，構(gòu)建起良好的協(xié)調(diào)機(jī)制以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)治理過(guò)程中的價(jià)值協(xié)同、信息共享以及誘導(dǎo)與動(dòng)員參與，從而真正培育起主體間的信任關(guān)系[69]。現(xiàn)實(shí)情況下，政府作為網(wǎng)絡(luò)治理中的核心力量，扮演著多重角色，發(fā)揮著重要作用。因此，需要增強(qiáng)政府在網(wǎng)絡(luò)治理中的領(lǐng)導(dǎo)力來(lái)克服“責(zé)任真空”，整合治理資源，引導(dǎo)多元主體進(jìn)行持續(xù)對(duì)話(huà)，以此破解網(wǎng)絡(luò)治理失靈問(wèn)題。

第三，解構(gòu)“西方話(huà)語(yǔ)”，推進(jìn)“中國(guó)敘事”是構(gòu)建中國(guó)特色公共治理理論體系與話(huà)語(yǔ)體系的必由之路。構(gòu)建中國(guó)特色公共治理理論體系與話(huà)語(yǔ)體系的目的是要形成具有主體性和原創(chuàng)性的概念、范疇和原理，以回答中國(guó)發(fā)展中的公共治理問(wèn)題，并為人類(lèi)發(fā)展貢獻(xiàn)“中國(guó)智慧”。然而，中國(guó)公共治理研究存在自覺(jué)或不自覺(jué)地跳入西方話(huà)語(yǔ)陷阱的風(fēng)險(xiǎn)，將西方治理理論的一些觀點(diǎn)奉為圭臬，導(dǎo)致中國(guó)公共治理研究面臨話(huà)語(yǔ)權(quán)喪失的困境。構(gòu)建中國(guó)特色公共治理理論體系與話(huà)語(yǔ)體系需要解構(gòu)“西方話(huà)語(yǔ)”，推進(jìn)“中國(guó)敘事”。一方面，要運(yùn)用后現(xiàn)代公共行政的解構(gòu)概念，對(duì)西方治理理論的核心概念進(jìn)行解構(gòu)，從本質(zhì)上準(zhǔn)確解讀這些概念及其背后所蘊(yùn)含的公共行政情境，借鑒其概念建構(gòu)的方法，融入“中國(guó)情境”，增強(qiáng)中國(guó)公共治理研究的概念建構(gòu)能力；另一方面，推進(jìn)中國(guó)公共治理研究的多元化敘事。西方公共治理研究注重解釋性敘事，但忽略另外兩種同樣至關(guān)重要的研究路徑：詮釋性研究和批判性研究，因此，有必要推進(jìn)詮釋性研究和批判性研究，即從治理領(lǐng)域的歷史文本與中國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)這一具體的詮釋學(xué)情境的張力中提煉“真問(wèn)題”，對(duì)西方治理理論開(kāi)展批判式分析，以期建構(gòu)理論分析框架，并通過(guò)規(guī)范的實(shí)證研究為公共治理理論提供堅(jiān)實(shí)可靠的基礎(chǔ)，最終形成中國(guó)特色的公共治理話(huà)語(yǔ)體系。

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責(zé)任編輯：趙春燕

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（20AZD023）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金資助項(xiàng)目（2020jbkyzy030）。

作者單位：孫斐，蘭州大學(xué)管理學(xué)院；甘肅蘭州730000；Email：sunfei@lzu.edu.cn。葉烽，蘭州大學(xué)管理學(xué)院；甘肅蘭州730000；Email： 1092859055@qq.com。徐淮智（通訊作者），蘭州大學(xué)管理學(xué)院；甘肅蘭州730000；Email：xuhzh17@lzu.edu.cn。