摘要：[目的/意義]跨國智庫網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為全球治理政策制定的積極參與者，為什么它們能夠占據(jù)一定的政策決策位置并發(fā)揮一定的政策影響力值得研究。[方法/過程]跨國智庫網(wǎng)絡(luò)參與全球治理的過程建立在生產(chǎn)權(quán)威的政策知識以塑造政策辯論和議題設(shè)置的基礎(chǔ)上，具體分析了跨國智庫網(wǎng)絡(luò)生產(chǎn)政策知識和影響政策的微觀過程。[結(jié)果/結(jié)論]跨國智庫網(wǎng)絡(luò)具備的4種能力：知識轉(zhuǎn)換、知識整合與戰(zhàn)略思考、政策創(chuàng)新和政策倡議，為國際公共政策決策提供了獨(dú)特的價值。

關(guān)鍵詞：跨國智庫網(wǎng)絡(luò) 全球治理 政策知識生產(chǎn) 政策參與

分類號：C932.2

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2020.05.04

中外學(xué)術(shù)界非常關(guān)注智庫在國際政治中的作用[1-3]，還提出了“智庫外交”“智庫公共外交”[4，5]的概念。智庫本質(zhì)上是一種生產(chǎn)政策知識的社會組織機(jī)構(gòu)，其主要是通過提供權(quán)威的、可信的政策知識和創(chuàng)新性的政策概念來影響政策決策。但是，最近一些學(xué)者特別注意到智庫的影響是扎根于龐大的社會網(wǎng)絡(luò)[6]。本文將聚焦于智庫運(yùn)作的這種新模式，即智庫網(wǎng)絡(luò)化，并著重分析跨國智庫網(wǎng)絡(luò)在全球治理政策辯論中的政策參與能力?？鐕菐炀W(wǎng)絡(luò)可以簡單地定義為“不同國家的多個智庫組成地區(qū)性的或全球性的政策研究網(wǎng)絡(luò)，或一個智庫或多個智庫與產(chǎn)業(yè)界、利益集團(tuán)等合作而結(jié)成的政策倡議網(wǎng)絡(luò)”。跨國智庫網(wǎng)絡(luò)參與全球治理的過程也是以生產(chǎn)權(quán)威的政策知識來塑造政策議題為基礎(chǔ)的。但是，一些重要的問題仍然有待澄清。比如，為什么跨國智庫網(wǎng)絡(luò)在國際公共政策辯論中能夠占據(jù)一定的位置？大體而言，一個跨國智庫網(wǎng)絡(luò)通常具備以下4種能力中的一種或多種，這些能力使其能夠提供權(quán)威性的、創(chuàng)新性的政策知識并影響政策議題。具備這些能力是一個跨國智庫網(wǎng)絡(luò)能夠發(fā)揮政策影響力的必要條件。

1 跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的知識轉(zhuǎn)換能力

在政策決策中，跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的知識轉(zhuǎn)換能力是指它通過發(fā)起研討活動幫助不同參與主體之間對事物或問題的主觀理解達(dá)成一致性。在參與國際關(guān)系事務(wù)時，跨國智庫網(wǎng)絡(luò)必須重視知識轉(zhuǎn)換問題①，其中很重要的一個方面是在科學(xué)家掌握的專業(yè)知識和使用的術(shù)語與決策者所熟悉的政策語言之間的轉(zhuǎn)換[7]。

當(dāng)科學(xué)家參與政策決策，其身份是一位政策專家，人們期望他能為政策制定者和公眾提供相關(guān)的知識，以為社會推理和政策辯論提供認(rèn)知基礎(chǔ)[8]。雖然科學(xué)知識在當(dāng)今社會因具有科學(xué)理性而享有社會權(quán)威，但純粹的科學(xué)知識是不能滿足政策決策者的要求的。要理解這點(diǎn)，需要研究科學(xué)知識是如何生產(chǎn)的。在馬克斯·韋伯（Max Weber）有關(guān)社會科學(xué)的性質(zhì)和基本任務(wù)的研究之基礎(chǔ)上，勒博（Richard Ned Lebow）對自然科學(xué)和社會科學(xué)的知識生產(chǎn)的特征進(jìn)行了比較分析[9]。勒博認(rèn)為，自然科學(xué)，如物理學(xué)、化學(xué)，探究的是自然宇宙中的普遍規(guī)律（general law），而社會科學(xué)無法獲得這樣的知識，因為人類社會不存在普遍的、永恒不變的規(guī)律。但是，社會科學(xué)研究者立足某個觀點(diǎn)或視角，對社會生活進(jìn)行觀察和研究是可能的②。因此，社會科學(xué)的目的是從某個視角探究在獨(dú)特的重要事件中表現(xiàn)出的具體因果關(guān)系③[10]。

自然科學(xué)家和社會科學(xué)工作者們試圖知道為什么一個事件會發(fā)生，通過研究發(fā)現(xiàn)其間存在的因果關(guān)系，并歸納概括其發(fā)展特征。自然科學(xué)家、社會科學(xué)家都是在被自己所屬的“科學(xué)共同體”所認(rèn)可的內(nèi)部規(guī)則指導(dǎo)下，運(yùn)用具體的科學(xué)研究方法進(jìn)行研究，并分享、評估、驗證、傳播相關(guān)的知識。自然科學(xué)的研究結(jié)論只是初步的，有待以后研究的進(jìn)一步證偽；而社會科學(xué)研究則強(qiáng)調(diào)觀察視角的不同，運(yùn)用新的視角就能獲得新的洞察。由此可見，科學(xué)解決真相問題的能力是有限的，科學(xué)是不斷發(fā)展的，某個時期的科學(xué)知識不能成為衡量真理的標(biāo)準(zhǔn)，更不能完全凌駕于政治權(quán)威之上。

與自然科學(xué)家、社會科學(xué)家們的旨趣比起來，政策官員追求的知識是不同的?？茖W(xué)知識和決策中需要的政策知識之間是存在差異的。相比較而言，決策者關(guān)心的是對特定的政策決策過程有用的“政策知識”——即某一特定領(lǐng)域中事物之間的因果關(guān)系、應(yīng)該實施一項什么樣的政策干預(yù)，以及干預(yù)會如何改變原問題并帶來什么樣的社會影響。科學(xué)知識必須經(jīng)過轉(zhuǎn)換，才能成為決策者需要的政策知識。這個問題涉及科學(xué)的社會功能?？茖W(xué)研究不僅僅是出于純粹科學(xué)的目的，科學(xué)和社會生活不是完全隔離的。所以，從科學(xué)證據(jù)到科學(xué)斷言（scientific claims）需要科學(xué)主體做出價值判斷。價值不僅讓科學(xué)家判斷什么是重要的，以此決定了他們的研究方向，還是他們判斷是否獲得了足夠科學(xué)證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)。不完成價值判斷，科學(xué)研究者的工作無法推進(jìn)。具體而言，科學(xué)研究活動需要兩種不同的價值：科學(xué)認(rèn)知價值、社會（道德的）價值。道德的或社會的價值只能影響科學(xué)的外在方面。道德的和社會的價值在決定一個科學(xué)斷言是否充分合理方面具有正當(dāng)?shù)淖饔茫╨egitimate role）——社會價值和道德價值是判斷一個事物及其引發(fā)的結(jié)果是否重要，以及是否有足夠的證據(jù)來支持某種風(fēng)險是值得社會各行業(yè)的人、決策者重視并需要采取干預(yù)行動的一個衡量標(biāo)準(zhǔn)。還比如，一個科學(xué)研究及其采用的方法論是否在倫理道德上是可接受的。然而，對于科學(xué)的內(nèi)在方面——如簡潔性、科學(xué)解釋的范圍、科學(xué)的解釋能力——科學(xué)家依靠認(rèn)知價值（epistemic values/cognitive values）進(jìn)行判斷[11]。

科學(xué)知識是技術(shù)信息和有關(guān)這些信息的理論的總和，體現(xiàn)了科學(xué)理性。但是，科學(xué)研究離不開社會系統(tǒng)的價值判斷，科學(xué)為政策決策提供支持更離不開政治價值。因此，科學(xué)研究要在政治價值、社會價值等的參與下，經(jīng)過一番轉(zhuǎn)換，才能和政策決策需求相匹配。如果不同的主體不能就價值取舍達(dá)成一致，科學(xué)就無法超越意識形態(tài)的分歧。歸根結(jié)底，科學(xué)支持的政治決策離不開知識轉(zhuǎn)換過程，這需要科學(xué)和政治的連續(xù)互動才能實現(xiàn)。歐內(nèi)斯特·哈斯（Ernst B. Haas）認(rèn)為，政策知識是“社會目標(biāo)和科學(xué)概念的融合”，它們是利益攸關(guān)方在特定的時間內(nèi)基于共同的價值判斷而達(dá)成的充分共識，這些共識轉(zhuǎn)而成為制定公共政策以實現(xiàn)某種社會目標(biāo)或社會價值的指南[12]。

跨國智庫網(wǎng)絡(luò)把科學(xué)知識轉(zhuǎn)換為有用的政策知識的能力主要體現(xiàn)在以下兩個方面。第一，跨國智庫網(wǎng)絡(luò)把多個政策參與方組織起來，為他們提供交流的平臺和機(jī)會，讓他們就某個政策進(jìn)行面對面地討論，促進(jìn)共識的達(dá)成。第二，跨國智庫網(wǎng)絡(luò)中的政策專家可以扮演“催化”的角色，因為他們大多既有在政府從政的經(jīng)驗，也有在科學(xué)界從事科學(xué)研究的經(jīng)驗，他們即是享有盛譽(yù)的科學(xué)研究人員（精通某個專業(yè)領(lǐng)域的科學(xué)家）、又是政策分析師（熟悉政治體系的運(yùn)作，熟悉決策流程，知悉決策圈的人際關(guān)系），有些甚至是高層決策者的好朋友，他們能扮演“知識掮客”（knowledge brokers），成為科學(xué)家群體與決策圈之間的中間人。跨國智庫網(wǎng)絡(luò)中的政策專家是實際的“轉(zhuǎn)換者”（translators），他們能把科學(xué)研究與政策決策關(guān)聯(lián)起來，把科學(xué)知識轉(zhuǎn)化為政策知識[13]。

不過，要注意的是，這種“轉(zhuǎn)換”（translation）并不只是兩種或多種語言（科學(xué)術(shù)語、政治話語）之間的關(guān)系，更是在復(fù)雜的社會和政治互動過程中通過建立一種新的關(guān)系，讓各參與方之間互動。作為行為主體，他們之間會生成新的社會意義。國際關(guān)系研究中的“客體轉(zhuǎn)向”（the turn to objects）為理解這里的知識轉(zhuǎn)換問題提供了一個全新的視角。在科學(xué)專業(yè)知識、政治價值的共同參與下，對國際關(guān)系中的“客體”進(jìn)行設(shè)計、轉(zhuǎn)換、“問題化”（problematization），只有經(jīng)歷這些過程之后，這些客體才能成為政治干預(yù)的獨(dú)特對象④[14]。“知識轉(zhuǎn)換”是在人、語言和各種可見的人為構(gòu)造物之間建立起聯(lián)系，這個過程中充滿了爭取權(quán)力和展現(xiàn)主導(dǎo)性地位的斗爭。研究政策制定中觀念和規(guī)范擴(kuò)散的學(xué)者非常重視這種轉(zhuǎn)換，他們的研究非常關(guān)注某個規(guī)范從一個地方傳播到另一個地方的復(fù)雜過程、規(guī)范意義的變化方式，以及促使規(guī)范被改變的社會和政治背景。他們發(fā)現(xiàn)，政策的對象是知識、事實描述、概念、觀念、工具、項目，這些政策對象的轉(zhuǎn)換不是在不同的層次發(fā)生的，而是發(fā)生在具體的社會背景中，發(fā)生在由不同的行為體之間構(gòu)成的一種特殊關(guān)系中。這種轉(zhuǎn)換發(fā)生在具體的地點(diǎn)（site）⑤，比如在政策論壇、國際組織、首腦峰會，各個地點(diǎn)在空間上是平等的[15]。

2 跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的知識整合和戰(zhàn)略思考能力

除了科學(xué)知識的轉(zhuǎn)換，跨國智庫網(wǎng)絡(luò)還需要進(jìn)行知識整合的工作?！爸R整合能力”是政策參與方掌握的多種不同信息的相互交流和確證，在盡力減少信息不對稱問題的基礎(chǔ)上以及在通過產(chǎn)生共情、互相理解而協(xié)調(diào)不同的價值觀的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)彼此利益關(guān)切，讓各方一致同意政策研究使用的某個分析工具是合理的，在公開發(fā)布的會議紀(jì)要、政策研究報告、政策建議提案中可以采用哪些圖表、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、重要的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，以及明確各方尚存在的一些分歧點(diǎn)是什么，原因在哪里。

在現(xiàn)代社會，知識生產(chǎn)在社會不同行業(yè)之間廣泛分布，某個機(jī)構(gòu)已不能壟斷某個領(lǐng)域的知識生產(chǎn)，在決策中必須進(jìn)行知識整合。因此，就某個具體政策問題而言，分布在不同場域或行業(yè)的多個機(jī)構(gòu)，如科學(xué)研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)、智庫、工業(yè)組織、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、政府部門，都可以提供相關(guān)的知識，在它們之間形成了一個新的知識場域。這種狀況導(dǎo)致的一個結(jié)果是，國際公共政策決策過程中有用的信息和政策知識的供給與需求不匹配。具體而言，有多種表現(xiàn)形式：信息和政策知識供給不足的問題[16]；信息供給過剩（information overload），決策者無法有效地使用；信息源太多太泛，導(dǎo)致信息混亂[17]；還有政策信息和知識之間的相互矛盾。另外，當(dāng)科學(xué)證據(jù)成為政策決策的依據(jù)時，其隨之進(jìn)入公共知識范疇，科學(xué)知識又不得不接受公眾的質(zhì)疑和檢驗，專家的地位會受到公眾的挑戰(zhàn)。各方不同的黨派利益、立場、價值觀會促使他們就決策中的科學(xué)知識的不同方面展開爭論，比如科學(xué)事實，以及科學(xué)工具的準(zhǔn)確性、可靠性和可信性。

這些因素會導(dǎo)致的一個結(jié)局是，如安德魯·巴里（Andrew Barry）觀察到的，全球性問題的出現(xiàn)導(dǎo)致各種新型跨國制度的擴(kuò)散，“跨國性的知識爭議”（transnational knowledge controversies）也越來越多[18]。比如，圍繞氣候變化治理的爭論不僅涉及氣候變化的科學(xué)模型、數(shù)據(jù)的可靠性，還涉及國家主權(quán)、環(huán)境保護(hù)、碳交易市場的設(shè)計。在這種情況下，只有不同國家就氣候變化問題的嚴(yán)重性、應(yīng)該采取什么措施來解決這個問題形成一些共識，才可能創(chuàng)建相應(yīng)的氣候變化治理制度。而且，跨國治理制度一旦建立，新的爭論還會出現(xiàn)。比如，新創(chuàng)建的氣候變化治理機(jī)制的效率如何、國家是否遵守相關(guān)的約定。各方關(guān)于政策知識的競爭會給治理制度的運(yùn)作帶來新的挑戰(zhàn)，在一定條件下會刺激變革，新的治理制度會形成。

決策過程中，政策決策信息不一致以及價值觀不同和利益分歧的共同交織會增加決策的難度，因此，如何整合不同的知識是現(xiàn)代公共政策決策的一個首要任務(wù)。比如，在全球氣候變化談判中，在一段時間內(nèi)一直關(guān)注的是科學(xué)知識如何轉(zhuǎn)化為政治行動。在氣候談判過程中，科學(xué)知識一直比其他知識，如基于信仰的宗教知識，具有更高的權(quán)威性。但是，最近宗教加入了氣候變化的辯論。科學(xué)家和技術(shù)專家提供的是科學(xué)知識和實踐知識，這兩種知識是基于觀察和實際經(jīng)驗而獲得的，而宗教是基于某種獨(dú)特價值做出判斷。在政策辯論中如何對待科學(xué)知識和宗教知識，如何進(jìn)行知識整合，關(guān)系到氣候變化政策的未來。

為了解決知識整合問題，決策者采取了一些專門的行動?！霸诖嬖诓淮_定性和無序的情況下，一個專業(yè)機(jī)構(gòu)或官僚組織，作為知識和權(quán)力儲存庫……可以認(rèn)證新知識的有效性，承認(rèn)新技術(shù)系統(tǒng)的安全性，以及通過生產(chǎn)知識為處于無序狀態(tài)的領(lǐng)域制定行為規(guī)則?！盵19]國家通常建立專門的專業(yè)機(jī)構(gòu)，以管理政策決策與科學(xué)研究、專家知識之間的復(fù)雜關(guān)系。這些專業(yè)機(jī)構(gòu)的任務(wù)是就關(guān)于某個問題的最新科學(xué)研究進(jìn)行評估，并整合不同學(xué)科的研究和相關(guān)證據(jù)，考慮各方的利益訴求，然后制定一些政策提案，提交給決策者。這樣的知識生產(chǎn)機(jī)構(gòu)種類很多，它們的組織結(jié)構(gòu)、被賦予的任務(wù)、運(yùn)行環(huán)境各不相同?？鐕菐炀W(wǎng)絡(luò)就是其中的一種，它處在學(xué)術(shù)、政治、經(jīng)濟(jì)和媒體等社會場域的交界地帶，可以發(fā)揮“橋梁”的角色，發(fā)揮連接和溝通功能，促進(jìn)知識整合方面的工作[20]。

跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的知識整合能力運(yùn)用得當(dāng)，就能夠形成一種寶貴的戰(zhàn)略思考能力。這種能力是指其對不同來源的相關(guān)知識進(jìn)行“跨尺度整合”（cross-scale integration）⑥，通過在不同視角和不同視野之間的比較和切換，全面地研究一個問題或事物之間的復(fù)雜聯(lián)系[21]。因為政府官員被繁瑣的日常行政工作所困，沒有時間、精力進(jìn)行綜合性思考。然而，跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的戰(zhàn)略思考能力可以在不同視角和視野之間進(jìn)行切換，彌補(bǔ)政府官僚體系的不足，從而讓決策者的決策更明智。

不同地點(diǎn)的人的生活經(jīng)驗、文化價值觀和思維特征不同，看待事物的視角和視野是不同的，持有的知識也不同，國際公共決策時必須讓不同的知識實現(xiàn)整合，以確保能夠綜合地、全面地理解全球化的世界。不過，這絕非易事。比如，農(nóng)場主的決策通常是在本地知識的基礎(chǔ)上進(jìn)行的， 他們通常根據(jù)自己以及前輩積累的生產(chǎn)生活經(jīng)驗決策，而很少考慮到氣候研究和相關(guān)預(yù)測。這樣他們在決定耕種什么作物、耕種面積時，常常沒有意識到當(dāng)?shù)氐臍夂驎艿教窖蟮摹岸驙柲嶂Z”現(xiàn)象的影響——即將出現(xiàn)的一個干旱期會導(dǎo)致他們的收成受損。所以，由于不是在“跨尺度”的框架下進(jìn)行的，他們往往會選擇次優(yōu)的選項。如果有意識地解決“跨尺度”的問題，并弄清不同尺度之間的動態(tài)聯(lián)系，那么就能更好地評估問題，并找到可行的、可持續(xù)的解決方案。

在實際操作中，“跨尺度”知識整合通常需要一個好的制度安排。政府和科學(xué)界單獨(dú)完成這種“跨尺度”思考是很難的，原因有三。第一，行政官員和科學(xué)家思考問題時的視野、跨度不同。政府官員最優(yōu)先考慮的政策問題大多數(shù)是那些在公共輿論中引起強(qiáng)烈反響的問題，而且媒體總是不停地迫使各國政府對輿論做出回應(yīng)。一些國家的行政官僚系統(tǒng)在選舉政治下頻繁更替，人事變動頻繁，導(dǎo)致政府對公共政策問題、外交事務(wù)的關(guān)注缺乏一定的延續(xù)性[22]。而且，官員思考問題時也很難超越自己的政治利益，現(xiàn)有決策體制的制度慣性強(qiáng)，容易讓他們陷入“路徑依賴”。在研究體制上普遍采取的學(xué)科門類劃分和部門分隔導(dǎo)致不同部門的科學(xué)研究會關(guān)注一個很小的范圍，并專注于深度研究分析。由此，專業(yè)性科研機(jī)構(gòu)無法進(jìn)行廣泛的跨學(xué)科的或多學(xué)科的知識整合，這導(dǎo)致政府決策者容易忽略具有長遠(yuǎn)戰(zhàn)略性的問題。然而，面對許多決策問題，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平等、貧困、清潔能源、移民、氣候變化，都需要一個橫跨較長時間段的、跨部門的視野才能更好地從整體上理解和把握[23]。

第二，政府的行政部門和專業(yè)性科學(xué)研究機(jī)構(gòu)之間有不同的時間節(jié)奏。大學(xué)或公共研究機(jī)構(gòu)的專業(yè)性科學(xué)研究往往注重基礎(chǔ)研究。沒有長期性的、專業(yè)的科學(xué)研究工作，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)就不可能提供嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯空撟C和系統(tǒng)的研究成果。因此，學(xué)術(shù)界的分析報道常常是長篇的詳細(xì)論證，需要大量的編審工作，出版周期漫長。此外，新技術(shù)層出不窮，科學(xué)技術(shù)和社會的結(jié)合形成的新社會應(yīng)用不斷變化，科學(xué)家對如何管制這些新技術(shù)也會產(chǎn)生分歧；而且，現(xiàn)代公共政策處理的都是非常復(fù)雜的問題，科學(xué)家常常提供的是可能事件的發(fā)生概率、不確定性、多種可能性等，他們很少能夠就風(fēng)險評估達(dá)成一致。政府部門決策需要更多確定性以及可行性的解決方案?；A(chǔ)性的科學(xué)研究提供的信息根本不能滿足決策者快速地制定政策的要求。這導(dǎo)致的一個后果是，科學(xué)家無法滿足當(dāng)代社會中高速變化的決策需求。

第三，政府的行政部門和專業(yè)性學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)之間也有不同的溝通方式。決策者或技術(shù)官僚常常援引學(xué)術(shù)界的證據(jù)來證明其決定的合理性，或者讓他們感到自信，因為這些證據(jù)證明了他們早已經(jīng)知道需要做什么。如果他們已有的觀點(diǎn)受到批評，他們會迅速反擊，并駁回相互矛盾的證據(jù)，因為這是對其權(quán)威的維護(hù)[24]。與經(jīng)濟(jì)市場中的競爭相比，政治決策中的學(xué)習(xí)和競爭的效果要差很多。但是，科學(xué)家或?qū)W者之間卻非常流行同行批評，因為基于共同規(guī)范的學(xué)術(shù)批評不被看成是針對學(xué)者個人的攻擊，而且學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)必須接受公眾辯論，在形成共識的基礎(chǔ)上付諸政策實踐。

因為上面分析的差異，科學(xué)和政治之間需要一個橋梁，幫助它們完成這種“跨尺度思考”。一個好的方法是重視那些具有戰(zhàn)略研究能力的行為體或研究機(jī)構(gòu)。顯然，跨國智庫網(wǎng)絡(luò)就非常擅長從戰(zhàn)略層面進(jìn)行政策分析和對策研究⑦，幫助科學(xué)界和政策界進(jìn)行溝通[25]。這是由于跨國智庫網(wǎng)絡(luò)常常擁有不同學(xué)科背景的分析師和有豐富政策決策經(jīng)驗的、熟悉各國政治系統(tǒng)如何運(yùn)作的在任或退休的高級政府官員組成的分析團(tuán)隊，以及專門的傳播團(tuán)隊、研究項目管理人員。更重要的是，跨國智庫網(wǎng)絡(luò)也擅長與不同的政府、跨國公司、研究機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系。所以，跨國智庫網(wǎng)絡(luò)擅長整合各種短、中、長時段的信息以及不同學(xué)科的信息、不同國家的視角和利益訴求，進(jìn)行綜合性的政策研究；為解決某個具體政策問題，它們可以組建一個跨國政策網(wǎng)絡(luò)，靈活地邀請利益相關(guān)方、相關(guān)的知識機(jī)構(gòu)和決策部門參加，跨國智庫網(wǎng)絡(luò)能夠扮演一個政策辯論平臺的角色，從而進(jìn)行政策問題設(shè)定、提供政策建議，而不僅僅是根據(jù)決策者的要求開展研究，被動地滿足決策者的需求[26]。

3 跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的政策創(chuàng)新能力

跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的政策創(chuàng)新能力是跨國智庫網(wǎng)絡(luò)中的專家在扮演“知識掮客”的角色過程中，提出被政府忽略或者政府沒有意識到的但是具有重要性的政策議題的能力。這種能力與前面分析的跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的戰(zhàn)略思考能力有一些細(xì)微的區(qū)別。跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的戰(zhàn)略思考能力往往針對的是政府官員已經(jīng)意識到并在著手處理的政策問題，擺脫國家政府官員的單一視角，更全面地研究問題的本質(zhì)，并提出一些全面的、整合度更高的政策知識，幫助決策者決策。

由于種種原因，比如關(guān)注自己的政治生涯，一些問題永遠(yuǎn)不會成為民選政府的官員優(yōu)先關(guān)注的事項。而且，國家政府往往不能擺脫自己的利益關(guān)切和意識形態(tài)思考問題，很多跨國問題就被忽視了。作為“知識掮客”，獨(dú)立的、自主的跨國智庫網(wǎng)絡(luò)可以組織專家，擺脫一些政治規(guī)則的束縛，開放地研究那些政策制定者極力避免的、有爭議性的問題。智庫專家能夠站在戰(zhàn)略高度關(guān)注影響世界的重大問題，例如大規(guī)模毀滅性武器的擴(kuò)散、氣候變化等。

在跨國問題迅速增多的情況下，跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的這種專有能力特別重要，而且寶貴。特別是在危機(jī)事件發(fā)生時間，跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的這種專有能力對政策的影響力非常大。根據(jù)新制度主義理論，制度發(fā)展演變的典型特點(diǎn)是相對較長的制度穩(wěn)定性之后突然的制度改變——稱為“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”，在此期間整個制度可能發(fā)生劇烈的變化。而在發(fā)生危機(jī)的時期，這種關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)往往會形成，為跨國智庫網(wǎng)絡(luò)提供了向政策決策部門輸入新的政策理念從而改變政府的政策選擇的機(jī)會[27]。比如，在1997年亞洲金融危機(jī)、2007年到2008年的全球金融危機(jī)之后，亞洲的智庫在闡述替代性的經(jīng)濟(jì)政策方面提供了寶貴的意見。

跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的政策創(chuàng)新能力能指出被政府忽略或者政府沒有意識到問題的重要性，并要求政府在議事日程上添加新的政策議題。比如，在冷戰(zhàn)之后的亞洲安全體系建設(shè)中，東盟主張不對抗、不沖突的外交政策，在“東盟”框架下，非傳統(tǒng)安全很難被討論。但是，跨國智庫網(wǎng)絡(luò)通過“第二軌道外交”的形式，建立起了一個與非傳統(tǒng)安全相關(guān)的話語空間，推動非傳統(tǒng)安全進(jìn)入東盟的政策議程。在“第二軌道外交”中，智庫組織官員、學(xué)者、產(chǎn)業(yè)界領(lǐng)袖共同討論，由于是非官方的討論，他們不再受自己的身份或官員責(zé)任的束縛，他們更容易接受一些新的政策觀念[28]。

一個有趣的現(xiàn)象是，當(dāng)政府官員或國際組織技術(shù)官僚就某種政策存在觀點(diǎn)分歧，而且一派的主張很難被其對手所支持時，他們就會利用組建跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的策略，讓自己提出的替代性政策方案贏得更多的支持。比如，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（the Organization for Economic Co-operation and Development，以下簡稱OECD）和“羅馬俱樂部”（the Club of Rome）的關(guān)系就是一個極好的案例。1960年代末，OECD的科學(xué)家和行政官員開始討論當(dāng)代社會面臨的發(fā)展和生態(tài)問題，內(nèi)部開始對數(shù)量型經(jīng)濟(jì)增長范式提出批評。但是，OECD中的一部分科學(xué)家和行政官員認(rèn)為OECD作為一個國家間政府組織很難集中討論新的政策觀念，所以這部分人在OECD之外組建了羅馬俱樂部，開始討論地球生態(tài)問題。直到《增長的極限》報告發(fā)布之前，羅馬俱樂部的成員要么是OECD的官員，要么就是OECD的科學(xué)委員會成員。之后，羅馬俱樂部開始聯(lián)合來自發(fā)達(dá)國家的學(xué)者、工程師、科學(xué)家、商人組成一個精英團(tuán)體。OECD當(dāng)時制定的規(guī)范代表了那個時期指導(dǎo)發(fā)達(dá)國家實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的權(quán)威性操作程序，但是羅馬俱樂部的研究對這種傳統(tǒng)的權(quán)威教條提出了挑戰(zhàn)，最后促進(jìn)OECD經(jīng)濟(jì)增長規(guī)范的變化[29]。羅馬俱樂部和OECD的這段關(guān)系體現(xiàn)了跨國智庫網(wǎng)絡(luò)對制定國際治理政策的獨(dú)特價值：跨國智庫網(wǎng)絡(luò)通過整合新知識，提出一種與主導(dǎo)政策不同的政策理念，其引起的爭議及指明的政策不確定性一旦引起決策者的重視，就會在政策辯論中被認(rèn)真地加以考慮[30]。威廉姆·卡羅爾（William K. Carroll）的研究也表明，除了傳統(tǒng)的功能，如為決策者提供咨詢之外，跨國智庫網(wǎng)絡(luò)可以發(fā)揮“跨國替代性政策團(tuán)體”（Transnational Alternative Policy Groups）的作用，對處于主導(dǎo)性的政策話語和實踐進(jìn)行批判，特別是倡導(dǎo)建立有別于新自由資本主義所主張的社會政治經(jīng)濟(jì)制度或組織[31]。

4 跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的政策倡議能力

跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的政策倡議能力是跨國智庫網(wǎng)絡(luò)利用智庫專家的專業(yè)數(shù)據(jù)分析和復(fù)雜的科學(xué)推理能力單獨(dú)或與其他利益集體結(jié)成政策聯(lián)盟共同進(jìn)行有目的的政策倡議。智庫是基于可靠的、系統(tǒng)的數(shù)據(jù)收集和復(fù)雜的推理分析，獲得一個事物的狀態(tài)或一個事件的發(fā)展脈絡(luò)的確鑿證據(jù)。利用大眾媒體呈現(xiàn)和傳播自己的研究報告和政策證據(jù)，是智庫影響公共政策決策的一個主要途徑。在20世紀(jì)的大部分時間里，智庫都非常珍視自己的獨(dú)立研究分析能力。比如，美國智庫非常強(qiáng)調(diào)要與黨派政治、公司保持獨(dú)立，這些智庫想要展示出的形象是它們與那些試圖影響美國國會立法的利益集團(tuán)、外國游說團(tuán)體很不一樣。但是，從20世紀(jì)60年代末和70年代初開始，一些美國智庫認(rèn)識到，提供政策知識的機(jī)構(gòu)越來越多，政策知識市場中的競爭越來越激烈，僅靠發(fā)行自己的學(xué)術(shù)出版物并不能保證有效地影響行政官員、國會議員，它們的行動策略開始逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變，成立了專門的部門，利用有效的營銷技術(shù)，以直接影響決策者[32]。因此，可以看到，除了通過專業(yè)性分析提供證據(jù)，智庫也越來越重視進(jìn)行政策倡議活動。特別是，一些智庫對政治倡議的重視程度甚至高于其對政策研究的重視程度[33]。

另外，智庫作為一種非營利的獨(dú)立研究機(jī)構(gòu)，它們的目標(biāo)不是尋求利潤最大化，其研究和分析常常被視為比政府的政策報告、政策倡議組織和私人公司的分析更可信、更客觀、更科學(xué)。一些非政府組織、政策倡議組織都偏愛與智庫建立良好的關(guān)系，或者支持建立一些跨國智庫網(wǎng)絡(luò)，開展特定的研究，以加強(qiáng)自己的政策主張的知識基礎(chǔ)[34]。當(dāng)智庫網(wǎng)絡(luò)的知識生產(chǎn)能力與其他政策參與者，如利益集團(tuán)、倡議組織，結(jié)合起來，形成了一個政策倡議網(wǎng)絡(luò)，那么智庫的政策倡議能力就能得到增強(qiáng)。所以，智庫越來越多地與利益集團(tuán)合作，共同參與政策倡議活動。

5 結(jié)語

西方學(xué)術(shù)界最早對智庫的定義是“獨(dú)立的、非營利的政策研究機(jī)構(gòu)”，這個定義適合于傳統(tǒng)的智庫運(yùn)作模式——智庫是“獨(dú)立地進(jìn)行公共政策研究、分析和咨詢的機(jī)構(gòu)”，強(qiáng)調(diào)智庫必須不受國家、政黨、公司的利益干擾，具有一定的自主性。但是，在全球化的世界，跨國相互依賴加深，各種跨國性問題相互交叉，以及政策咨詢市場競爭更激烈，對智庫的政策參與能力提出了新的要求。突破傳統(tǒng)的智庫運(yùn)作模式，建立跨國智庫網(wǎng)絡(luò)是一種有效的行動策略。進(jìn)一步而言，一個跨國智庫網(wǎng)絡(luò)還需要具備上述的4種能力中的一種或多種，從而使其能夠提供權(quán)威性的、創(chuàng)新性的政策知識或/和進(jìn)行政策倡議，才能影響全球治理的政策決策過程。具備這些能力是一個跨國智庫網(wǎng)絡(luò)能夠發(fā)揮政策影響力的必要條件。

但是，在實踐中，這些能力并不是輕而易舉就能獲得的。智庫的管理者一定要明白這一點(diǎn)：一個跨國智庫網(wǎng)絡(luò)要想具備知識轉(zhuǎn)換、知識整合與戰(zhàn)略思考、政策創(chuàng)新和政策倡議等能力，其管理者需要建立起并管理好龐大的跨國社會網(wǎng)絡(luò)。比如，就知識轉(zhuǎn)換、知識整合與戰(zhàn)略思考的能力而言，如果不能組建起跨國性的社會網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)政策界和學(xué)術(shù)界的對話，就不能對一個跨國性問題進(jìn)行多層面的、多視角的研究。傳統(tǒng)的智庫運(yùn)作模式只注重把智庫的研究和政策建議向媒體、決策圈的單向傳遞，沒有重視政策分析界和決策界的雙向互動。特別要強(qiáng)調(diào)的是，跨國智庫網(wǎng)絡(luò)要促進(jìn)不同國家的政府決策者和非國家行為體（包括政策研究專家、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)、利益集團(tuán)、第三部門組織）之間進(jìn)行開放的、自由的跨國對話，否則是不能進(jìn)行知識轉(zhuǎn)換、知識整合的。智庫的管理者要注重利用“二軌外交”等，通過靈活地吸收不同國家的學(xué)者、決策者加入，形成一個跨國對話網(wǎng)絡(luò)。而且，溝通和整合是長期的、持續(xù)的過程，不是短時間所能達(dá)到的。據(jù)筆者所知，2016年中國為G20峰會輪值主席國，在中國政府的指派下，中國的一些知名智庫積極組織并參與“二十國智庫”的研討活動，但是2016年G20峰會結(jié)束后，中國的一些智庫不再重視參與“二十國智庫”的活動。如果不能持續(xù)性地就某個問題進(jìn)行研討，中國的智庫就很難把中國的政策聲音和國外的政策訴求進(jìn)行整合，并提出各方都滿意的政策提案。

從組織形式、成員構(gòu)成來分，跨國智庫網(wǎng)絡(luò)可以分為不同的種類?？傮w而言，可分為3個種類。第一種是跨國智庫，即一個智庫在不同國家設(shè)立多個分支研究機(jī)構(gòu)，這樣的智庫有時可以稱為“全球智庫”，如國際危機(jī)集團(tuán)、卡內(nèi)基國際和平基金會，或者“地區(qū)智庫”，如歐洲外交關(guān)系理事會。一個智庫在海外建立分支機(jī)構(gòu)，它就能夠招聘當(dāng)?shù)氐难芯糠治鋈藛T，從而能夠收集珍貴的地方信息和積累從不同的分析視角看待問題的能力。比如，清華-卡內(nèi)基全球政策研究中心（the Carnegie–Tsinghua Center for Global Policy）的研究人員一半是中國人，另一半則是來自歐美的學(xué)者和研究人員。這種人員結(jié)構(gòu)有助于智庫人員相互學(xué)習(xí)，增進(jìn)理解。第二種是分布在不同國家的多個智庫或/和研究機(jī)構(gòu)通過一個具體的政策研究項目把彼此聯(lián)合起來，以提高某個政策領(lǐng)域的政策分析能力和解決政策難題的能力。比如在歐盟層面，這樣的項目有1974年建立的“泛歐政策研究網(wǎng)絡(luò)”（the Trans-European Policy Studies Network）和20世紀(jì)90年代建立的“歐盟政策研究機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)”（European Policy Institutes Network）。第一種和第二種本質(zhì)上都是跨國性政策研究網(wǎng)絡(luò)或跨國知識網(wǎng)絡(luò)。第三種跨國智庫網(wǎng)絡(luò)是智庫發(fā)起、推動建立并管理的，包括一個或多個智庫以及其他相關(guān)的政策參與方共同參與的跨國政策網(wǎng)絡(luò)。這類跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的主要功能是搭建一個政策平臺，幫助具有不同利益訴求的政策參與主體之間實現(xiàn)交流、協(xié)調(diào)和共同理解，他們在相互討論中形成共識，從而增加生產(chǎn)出來的政策知識之合理性、權(quán)威性。與此同時，因為知識與社會力量相結(jié)合，進(jìn)行共同的政策倡議，能夠產(chǎn)生更大的政策影響。智庫要想更大地發(fā)揮政策影響力，不僅要依靠專業(yè)分析技能、專業(yè)知識的積累，還需要通過主動建立包括眾多重要的政策參與者的政策網(wǎng)絡(luò)，讓他們能夠相互商議和辯論，這是很重要的。所以，這種類型的跨國智庫網(wǎng)絡(luò)不僅是政策知識網(wǎng)絡(luò)，還是政策倡議網(wǎng)絡(luò)，吸納相關(guān)的政策決策參與者，比如政策決策者、社會活動家、企業(yè)家、利益集團(tuán)代表、產(chǎn)業(yè)界的領(lǐng)袖等，建立起了一種正式或非正式的跨國性政策網(wǎng)絡(luò)。

不同類型的跨國智庫網(wǎng)絡(luò)具有不同的政策參與能力。比如，那些只由智庫、學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)組成的單純注重政策研究的跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的政策倡議能力就不強(qiáng)。但是，比較而言，單純注重政策研究的跨國智庫網(wǎng)絡(luò)在參與全球治理的過程中，也有自己的優(yōu)勢。因為它不會受到?jīng)Q策者、利益集團(tuán)的干擾，獨(dú)立性更強(qiáng)，而且其運(yùn)作成本要低很多。智庫的領(lǐng)導(dǎo)者對此也要有所了解，根據(jù)不同的政策問題和情景采取靈活的策略。由于篇幅的限制，本文沒有提供更多的案例來展開討論。未來的研究將會通過深度的案例研究、跨案例比較，對不同類型的跨國智庫網(wǎng)絡(luò)在不同的跨國政策領(lǐng)域的政策參與能力進(jìn)行研究。

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Policy Engagement Capabilities of Transnational Think Tanks Networks in Global Governance

An Dewan

School of Marxism， Chengdu University of TCM， Chengdu 611137

Abstract： [Purpose/significance] Transnational think tanks networks have become active policy actors in global governance. It is an important topic why they can occupy a certain policy space and influence the process of policy-making. [Method/process] The process of transnational think tanks networks participation in global governance is based on the production of authoritative policy knowledge to shape policy debates and agenda setting. It analyzes the microcosmic process of how transnational think tanks networks to produce policy knowledge and to engage in policy-making. [Result/conclusion] The four capabilities of transnational think tanks networks are knowledge translation， knowledge integration and strategic thinking， policy innovation， and policy advocacy， which provide unique value for international public policy decision-making.

Keywords： transnational think tanks network global governance policy knowledge production policy engagement

作者簡介：安德萬（ORCID：0000-0002-2637-5797），成都中醫(yī)藥大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，博士，E-mail：andrewrochurlin@126.com。

①約翰·麥金尼斯認(rèn)為，政策制定過程中知識轉(zhuǎn)換的問題常常被忽略。一方面，盡管科學(xué)研究改進(jìn)政策績效的潛力大大增加了，但是政府決策很少參考社會科學(xué)的研究。一些政策制定者們對利用社會科學(xué)研究來分析現(xiàn)有政策的有效性并改進(jìn)政策常常猶豫不決。另一方面，政府的很多政策設(shè)計并不科學(xué)，沒有明確界定衡量政策成功的具體標(biāo)準(zhǔn)，很難產(chǎn)生有用的實驗數(shù)據(jù)，讓社會科學(xué)家進(jìn)行比較分析，以改進(jìn)政策。