【內(nèi)容提要】 傳統(tǒng)的全球治理模式主要是霸權(quán)與多邊主義的結(jié)合，是由美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的以國(guó)際組織為載體的治理。冷戰(zhàn)結(jié)束后尤其是2008年金融危機(jī)后，由于全球性問(wèn)題的凸顯以及國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化，使得傳統(tǒng)治理模式遭遇“治理赤字”，非正式與私有化治理模式逐漸受到國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。非正式治理模式是世界主要國(guó)家就應(yīng)對(duì)全球問(wèn)題進(jìn)行平等協(xié)商的非正式制度安排。私有化治理模式是非國(guó)家權(quán)威以市場(chǎng)為導(dǎo)向建立的治理體系，主要在環(huán)境保護(hù)與氣候變化等領(lǐng)域發(fā)揮作用。新治理模式的靈活性、操作性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)彌補(bǔ)了傳統(tǒng)治理模式的不足，因此在全球治理中發(fā)揮著積極作用。雖然新的治理模式也存在缺陷，但其在未來(lái)全球治理中的作用將進(jìn)一步提升。全球治理模式的轉(zhuǎn)型對(duì)中國(guó)而言既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，中國(guó)需要處理好新舊兩種治理模式的關(guān)系，并推動(dòng)全球治理朝著公平和民主的方向發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 全球治理 治理模式 非正式治理 私有化治理 模式轉(zhuǎn)型

【作者簡(jiǎn)介】 李明月，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生

【中圖分類號(hào)】 D5

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【文章編號(hào)】 1006-1568-（2015）05-0001-19

【DOI編號(hào)】 10.13851/j.cnki.gjzw.201505001

全球治理理論與實(shí)踐興起于20世紀(jì)90年代，它是全球化推動(dòng)的結(jié)果。隨著經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的高漲，全球相互依存不斷加深，全球性問(wèn)題不斷凸顯，全球治理受到越來(lái)越多的關(guān)注。進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)際體系正經(jīng)歷快速的變革與調(diào)整，而現(xiàn)有的國(guó)際機(jī)制大都形成于20世紀(jì)中期，已經(jīng)不能充分解決諸如環(huán)境保護(hù)與氣候變化、恐怖主義、流行性疾病、貧困與發(fā)展等層出不窮的全球性問(wèn)題。2006年1月9日，《華盛頓郵報(bào)》發(fā)表題為《全球化赤字》的社論，認(rèn)為聯(lián)合國(guó)、世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等全球治理機(jī)制“已經(jīng)失去了前進(jìn)的動(dòng)力”，由于不堪重負(fù)出現(xiàn)嚴(yán)重的治理“赤字”。 自2008年金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，正式國(guó)際組織的治理“赤字”更加凸顯，全球治理再次受到廣泛關(guān)注。在傳統(tǒng)的霸權(quán)與多邊主義相結(jié)合的治理模式面臨重重困境的時(shí)候，國(guó)際社會(huì)呼吁建立更有效的全球治理新模式。由此，全球治理兩種不同的新模式應(yīng)運(yùn)而生：一是非正式的小集團(tuán)治理模式，二是“私有化”治理模式。這兩種新的治理模式在一定程度上彌補(bǔ)了全球多邊主義治理的缺陷，并對(duì)一些全球性問(wèn)題的有效治理發(fā)揮了積極作用。

一、全球治理困境與治理新模式的興起

2008年始于美國(guó)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)催生了全球治理新模式。一方面，傳統(tǒng)的全球治理模式在危機(jī)面前顯得力不從心，難以走出困境；另一方面，權(quán)力轉(zhuǎn)移與權(quán)力擴(kuò)散導(dǎo)致具有全球和地區(qū)影響力的行為體越來(lái)越多，這推動(dòng)了全球治理理念和模式的競(jìng)爭(zhēng)。在此背景下，國(guó)際社會(huì)開始探尋全球治理的新模式。

（一）傳統(tǒng)治理模式的困境

傳統(tǒng)的治理模式主要產(chǎn)生于二戰(zhàn)后，是以美國(guó)等西方國(guó)家的霸權(quán)為主導(dǎo)建立的多邊體系：聯(lián)合國(guó)（UN）主要對(duì)世界政治與安全問(wèn)題進(jìn)行治理，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）、國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行（或稱世界銀行，WB）、關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT，后發(fā)展成為世界貿(mào)易組織，WTO）對(duì)世界經(jīng)濟(jì)問(wèn)題進(jìn)行治理。上述國(guó)際機(jī)制對(duì)于重建戰(zhàn)后秩序，治理戰(zhàn)后安全與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題發(fā)揮了重要作用。冷戰(zhàn)結(jié)束后特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，形成于半個(gè)世紀(jì)以前的國(guó)際機(jī)制在治理新的全球性問(wèn)題方面顯得越來(lái)越力不從心。尤其是金融危機(jī)以來(lái)，這種傳統(tǒng)的治理模式面臨諸多問(wèn)題與挑戰(zhàn)。

第一，誰(shuí)來(lái)提供公共產(chǎn)品？全球性問(wèn)題的解決需要全球公共物品的供給。誰(shuí)來(lái)提供公共產(chǎn)品的問(wèn)題實(shí)際上就是傳統(tǒng)治理模式中領(lǐng)導(dǎo)力缺失的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)作為霸權(quán)國(guó)，也是世界唯一的超級(jí)大國(guó)，一直是全球公共產(chǎn)品的主要提供者。其通過(guò)主導(dǎo)建立聯(lián)合國(guó)、北約（NATO）、IMF、WB、WTO等全球性政治、軍事、經(jīng)濟(jì)組織，以及北美自由貿(mào)易區(qū)、美洲國(guó)家組織等大量的功能性地區(qū)組織，構(gòu)建了一張以其為中心的巨大制度網(wǎng)絡(luò)，推行符合美國(guó)利益的整體秩序。同時(shí)，美國(guó)也通過(guò)提供公共產(chǎn)品來(lái)獲得其他國(guó)家對(duì)其霸權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)地位合法性的認(rèn)同。但是2008年金融危機(jī)使美國(guó)經(jīng)濟(jì)受挫，“美國(guó)衰落論”一度成為國(guó)際輿論的主流。在此情形下，美國(guó)繼續(xù)提供全球公共產(chǎn)品的能力和意愿都大大降低。歐盟、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家也或多或少受到金融危機(jī)的沖擊，開始更多地關(guān)注自身利益。美國(guó)外交政策甚至逐漸從傳統(tǒng)的多邊主義開始轉(zhuǎn)向諸邊和地區(qū)主義，如其推動(dòng)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（Trans-Pacific Partnership Agreement， TPP）和跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定（Transatlantic Trade and Investment Partnership， TTIP）等。新興經(jīng)濟(jì)體盡管在金融危機(jī)中表現(xiàn)不俗，出現(xiàn)群體性崛起的態(tài)勢(shì)，并建立了金磚國(guó)家組織（BRICS），但由于力量仍嫌不足且存在內(nèi)部分歧，尚不能取代美國(guó)成為公共產(chǎn)品的主要提供者。因此可以認(rèn)為，目前還沒(méi)有一個(gè)國(guó)家或國(guó)家聯(lián)盟能夠承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)世界共同應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)的任務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)力缺失成為傳統(tǒng)的由美國(guó)主導(dǎo)的多邊治理模式面臨的首要問(wèn)題。

第二，全球治理的供求矛盾。全球治理的供應(yīng)與需求之間的尖銳矛盾是全球治理議題不斷擴(kuò)展而全球公共產(chǎn)品短缺。全球化導(dǎo)致國(guó)家相互依賴的加深決定了全球性問(wèn)題的普遍性、公共性、多樣化、動(dòng)態(tài)化、尖銳性和超越意識(shí)形態(tài)的特征。 在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，貿(mào)易、金融和投資體系都面臨著規(guī)則重構(gòu)的問(wèn)題；在安全領(lǐng)域，核擴(kuò)散問(wèn)題和恐怖主義問(wèn)題亟待解決；在發(fā)展領(lǐng)域，貧困問(wèn)題、難民問(wèn)題、環(huán)境和氣候變化問(wèn)題等影響著全球的發(fā)展與穩(wěn)定。在傳統(tǒng)治理模式下，國(guó)家和政府間組織是主要的“治理者”。如今，一個(gè)國(guó)家或國(guó)家聯(lián)盟很難獨(dú)立解決日益復(fù)雜多樣的全球性問(wèn)題，傳統(tǒng)的制度安排在全球治理問(wèn)題上也顯得捉襟見(jiàn)肘，已有的規(guī)則和制度并不能完全解決這些全球問(wèn)題，而是需要提供更多新的公共產(chǎn)品。但由于各方發(fā)展水平的差異與利益分歧，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的規(guī)則重構(gòu)難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，甚至出現(xiàn)新貿(mào)易保護(hù)主義趨勢(shì)。環(huán)境與氣候問(wèn)題雖然引起各國(guó)的重視，但國(guó)際社會(huì)迄今為止尚未形成一套統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和氣候治理方案。很多全球性問(wèn)題并未得到及時(shí)有效的治理，沒(méi)有形成全球?qū)用娴闹卫矸桨?。另外，“民族主義的廣泛興起和高揚(yáng)，進(jìn)一步加劇了全球治理的困難”。 隨著全球化的深入發(fā)展，民族認(rèn)同受到前所有未的挑戰(zhàn)，也對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成沖擊，這使得民族主義意識(shí)形態(tài)更加突出。發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部都出現(xiàn)了反全球化、質(zhì)疑國(guó)際合作的趨勢(shì)，這使得以大國(guó)協(xié)調(diào)與合作為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)全球治理模式在提供公共產(chǎn)品方面表現(xiàn)不佳。

第三，傳統(tǒng)治理模式的內(nèi)在缺陷。以聯(lián)合國(guó)、世界貿(mào)易組織等為代表的傳統(tǒng)治理機(jī)制都是正式的政府間組織，成員國(guó)眾多、討論的議題廣泛，且各自有一套組織機(jī)構(gòu)和章程。它們?cè)谌蛑卫碇惺艿降奶魬?zhàn)越來(lái)越大。例如，“聯(lián)合國(guó)體系的價(jià)值觀正受到質(zhì)疑，安理會(huì)的合法性面臨挑戰(zhàn)，一些多邊機(jī)制的工作實(shí)踐也遭受批評(píng)”。 這些傳統(tǒng)多邊機(jī)制的內(nèi)在缺陷也使全球治理的效率大大降低。主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：其一，達(dá)成協(xié)議困難。各成員國(guó)的利益需求各不相同，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間、發(fā)達(dá)國(guó)家之間、發(fā)展中國(guó)家之間都存在利益分歧與博弈。由于難以滿足各個(gè)國(guó)家的實(shí)際需求，很難就某一全球性問(wèn)題達(dá)成協(xié)議。其二，解決實(shí)際問(wèn)題的難度增加。全球性問(wèn)題日益多樣化，聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織的能力有限，勢(shì)必造成一些全球性問(wèn)題只能置于次要位置，導(dǎo)致這些全球性問(wèn)題得不到及時(shí)應(yīng)對(duì)。其三，正式國(guó)際組織的決策機(jī)制問(wèn)題。聯(lián)合國(guó)安理會(huì)采取“一票否決”制，WTO談判采取“協(xié)商一致”的原則，這意味著只要有一個(gè)成員國(guó)反對(duì)，就不能達(dá)成協(xié)議?？傮w來(lái)看，二戰(zhàn)后以正式國(guó)際組織形態(tài)出現(xiàn)的大范圍國(guó)際合作和國(guó)際制度安排均因功能、效率下降等原因面臨“治理赤字”問(wèn)題，因此全球治理亟須新的治理模式。

（二）全球治理模式的競(jìng)爭(zhēng)

美國(guó)學(xué)者約瑟夫·奈（Joseph Nye）認(rèn)為，21世紀(jì)權(quán)力結(jié)構(gòu)正發(fā)生兩大變化：一是國(guó)家之間權(quán)力的轉(zhuǎn)移，正在從西方轉(zhuǎn)移到東方；二是權(quán)力的擴(kuò)散，正在從國(guó)家向非國(guó)家行為體擴(kuò)散。 他認(rèn)為當(dāng)今世界的權(quán)力分布呈現(xiàn)出一種三維態(tài)勢(shì)：第一維，軍事力量在很大程度上是單極的，美國(guó)的霸權(quán)地位還將持續(xù)一段時(shí)間；第二維，經(jīng)濟(jì)實(shí)力是多極的，美國(guó)、歐洲、日本和中國(guó)是主要的角色，還有其他一些國(guó)家的實(shí)力也在上升；第三維，在跨國(guó)關(guān)系領(lǐng)域內(nèi)，非國(guó)家行為體廣泛參與其中，包括恐怖主義、黑客攻擊、流行病、氣候變暖、毒品走私等問(wèn)題，這些都是國(guó)家無(wú)法控制的，在這里談?wù)搯螛O、多極或霸權(quán)都是毫無(wú)意義的。 國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生的變化使得“全球領(lǐng)導(dǎo)力嚴(yán)重匱乏”，但卻創(chuàng)造了一個(gè)更加多元化的國(guó)際秩序。 在傳統(tǒng)的治理模式陷入困境時(shí)，國(guó)際社會(huì)出現(xiàn)了全球治理的新理念和新模式，并出現(xiàn)了相互競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)。

全球治理模式的競(jìng)爭(zhēng)首先是發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)。傳統(tǒng)的以正式國(guó)際組織為代表的全球治理模式是發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)建立的。在這些機(jī)制的創(chuàng)立階段，西方的精英和公眾認(rèn)為其具有普世性，西方世界在冷戰(zhàn)中的“勝利”使他們更加確信這一點(diǎn)。因此，國(guó)際規(guī)范的變遷和制度的變化也都體現(xiàn)了發(fā)達(dá)國(guó)家利益需求的變化。然而，進(jìn)入21世紀(jì)尤其是2008年金融危機(jī)之后，新興經(jīng)濟(jì)體群體性崛起引起了國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化。美國(guó)與其他西方國(guó)家主導(dǎo)權(quán)面臨的潛在挑戰(zhàn)并非僅是全球權(quán)力的重新分配，而是另一種更微妙的變化，即由中國(guó)和其他崛起國(guó)家塑造的全球治理新模式。“西方不再是全球化的主導(dǎo)，多個(gè)權(quán)力中心以及它們所代表的相互競(jìng)爭(zhēng)的模式將在更加公平的舞臺(tái)上進(jìn)行角逐。有效的全球治理需要求同存異，以求平等分配權(quán)力以及增強(qiáng)意識(shí)形態(tài)的多樣性?！?隨著國(guó)家綜合實(shí)力的上升，新興經(jīng)濟(jì)體希望獲得與之相應(yīng)的權(quán)力地位，希望擁有更多的話語(yǔ)權(quán)，參與規(guī)則制定，在全球治理中體現(xiàn)自身的利益和價(jià)值。與此同時(shí)，雖然不愿分享世界的主導(dǎo)權(quán)，但以歐美為首的發(fā)達(dá)國(guó)家無(wú)力單獨(dú)解決日益嚴(yán)峻的全球性問(wèn)題，也希望與新興經(jīng)濟(jì)體分擔(dān)治理責(zé)任。因此，全球治理出現(xiàn)了新的發(fā)展模式，如發(fā)達(dá)國(guó)家與新興經(jīng)濟(jì)體平等協(xié)商的二十國(guó)集團(tuán)（G20）、新興經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部協(xié)調(diào)的金磚國(guó)家組織等非正式的新型制度安排。

全球治理模式的競(jìng)爭(zhēng)也在國(guó)家和市場(chǎng)之間展開。不管是傳統(tǒng)的正式國(guó)際組織安排，還是非正式的新型制度安排，無(wú)一例外地都是國(guó)家發(fā)揮中心作用?！坝捎跈?quán)力從國(guó)家行為體向非國(guó)家行為體擴(kuò)散，越來(lái)越多的問(wèn)題已經(jīng)超出國(guó)家的控制范圍，即使最強(qiáng)大的國(guó)家也不例外。” 聯(lián)合國(guó)安理會(huì)、IMF和WB等國(guó)際機(jī)構(gòu)也不可能發(fā)揮真正的領(lǐng)導(dǎo)作用，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)不能真正反映當(dāng)今世界政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)力平衡的態(tài)勢(shì)，而G20等非正式的制度安排實(shí)際上并沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性的東西。 有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在全球化時(shí)代，出現(xiàn)了“政府失靈”的現(xiàn)象，即國(guó)家并不能控制所有事務(wù)，因此以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的行為體開始“填補(bǔ)空缺”（fill the void）。 蘇珊·斯特蘭奇（Susan Strange）認(rèn)為，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的私有權(quán)威的重要性之所以不斷提升，是因?yàn)閲?guó)家在“自由市場(chǎng)”不能發(fā)揮作用的領(lǐng)域也喪失了有效性，例如安全、貨幣穩(wěn)定、法律執(zhí)行和提供公共產(chǎn)品等方面。由于技術(shù)革新的步伐不斷加快以及與此相關(guān)的成本不斷上升，與非國(guó)家的私有權(quán)威相比較而言，國(guó)家正在不斷弱化。 正是由于國(guó)家的權(quán)威在這些領(lǐng)域不斷下降，市場(chǎng)主導(dǎo)的私有權(quán)威治理形式正在興起，并對(duì)國(guó)家不能甚至不愿治理的方面發(fā)出挑戰(zhàn)。

全球性問(wèn)題的復(fù)雜化、多樣性、領(lǐng)導(dǎo)力缺乏以及體制缺陷等使得傳統(tǒng)的以美國(guó)為首的西方國(guó)家主導(dǎo)的正式國(guó)際組織治理模式出現(xiàn)嚴(yán)重的“治理赤字”。國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化使得新興經(jīng)濟(jì)體與市場(chǎng)導(dǎo)向的非國(guó)家行為體在國(guó)際社會(huì)中的作用越來(lái)越突出，全球治理也出現(xiàn)了體現(xiàn)新興經(jīng)濟(jì)體利益的非正式以及以市場(chǎng)導(dǎo)向的“私有化”治理新模式。

二、非正式全球治理模式

目前全球治理出現(xiàn)一種與二戰(zhàn)后以國(guó)際組織為核心的正式制度安排不同的治理形態(tài)，大有“取代”國(guó)際組織治理之勢(shì)，這種治理模式的表現(xiàn)之一為“非正式性”。這些非正式的國(guó)際制度安排并非國(guó)際社會(huì)的新生事物，只是近年來(lái)在國(guó)際關(guān)系舞臺(tái)和全球治理中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，成為全球治理的一種主要模式。

（一）非正式治理模式的概念與特征

當(dāng)前全球治理的非正式制度安排數(shù)目眾多，主要有七國(guó)集團(tuán)/八國(guó)集團(tuán)（G7/G8）、G20、金磚國(guó)家和亞太經(jīng)合組織（APEC）等。除此之外，還有應(yīng)對(duì)朝核問(wèn)題的“六方會(huì)談”機(jī)制、解決伊朗核問(wèn)題的“5+1”機(jī)制等眾多功能性的小集團(tuán)或小團(tuán)體。這些非正式機(jī)制“多半由一些具有體系影響的地區(qū)或全球性大國(guó)組成，就特定議題或彼此關(guān)心的重大全球或地區(qū)性議題舉行磋商，協(xié)調(diào)立場(chǎng)，做出承諾”。

這些新的全球治理行為體的第一個(gè)特征是“非正式性”，這首先體現(xiàn)在組織結(jié)構(gòu)上。與聯(lián)合國(guó)、IMF、WTO等正式的國(guó)際組織相比，非正式機(jī)制的組織松散，沒(méi)有章程約束，也沒(méi)有組織機(jī)構(gòu)，主要通過(guò)定期或不定期的領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議針對(duì)所關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行溝通與協(xié)商，這種治理形式更易達(dá)成協(xié)議，實(shí)踐性更強(qiáng)。達(dá)成的協(xié)議也不具備強(qiáng)制力，具有靈活性和軟約束力的特征。另外，這種非正式治理機(jī)制也具有開放性。一是成員的開放性。這些組織不是封閉的制度安排，多以峰會(huì)和論壇形式出現(xiàn)，相關(guān)成員都可以加入進(jìn)來(lái)。二是議題的開放性。正式的國(guó)際組織一般是對(duì)固定的議題進(jìn)行正式談判，如聯(lián)合國(guó)安理會(huì)討論的是國(guó)際安全問(wèn)題，IMF、WTO解決世界經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，G20、APEC等非正式組織的議題則是不固定的，每次會(huì)議都有新的主題和議程，成員國(guó)對(duì)此交換意見(jiàn)、進(jìn)行協(xié)商，隨著時(shí)間的推移，議題也會(huì)不斷擴(kuò)展。

非正式治理模式的第二個(gè)特征是小團(tuán)體化。聯(lián)合國(guó)成立之初有51個(gè)成員國(guó)，目前成員國(guó)已達(dá)到193個(gè)，基本上囊括了世界上所有國(guó)家。 截至2014年6月26日，WTO擁有160個(gè)國(guó)家和地區(qū)成員國(guó)或觀察員國(guó)。 傳統(tǒng)治理模式以正式的國(guó)際組織為載體，這些國(guó)際組織奉行普遍的多邊主義，幾乎涵蓋世界上絕大部分國(guó)家和地區(qū)。成員眾多也使這些國(guó)際組織擁有極強(qiáng)的合法性，但由于無(wú)法平衡彼此利益，各方難以達(dá)成一致，導(dǎo)致治理效率低下。正是考慮到傳統(tǒng)治理模式成員多、效率低的情況，非正式的制度安排往往是小集團(tuán)形式。地理相鄰或利益相近的國(guó)家首先接近，建立起非正式的小團(tuán)體，對(duì)共同關(guān)心的問(wèn)題交換意見(jiàn)，達(dá)成協(xié)議。G7/G8只有七八個(gè)成員國(guó)，金磚國(guó)家組織只有五個(gè)成員國(guó)。這樣一種小團(tuán)體可以大大提高全球治理的效率，但也存在合法性問(wèn)題，即這些小團(tuán)體是否有權(quán)代表世界對(duì)全球性問(wèn)題做出安排。而且值得注意的是，一些非正式集團(tuán)也并非鐵板一塊，其內(nèi)部還存在小團(tuán)體。例如，在APEC中還有TPP成員，G20中有G7和金磚國(guó)家，甚至在金磚五國(guó)內(nèi)部也存在團(tuán)體分化現(xiàn)象。

非正式治理模式的第三個(gè)特征是新興經(jīng)濟(jì)體發(fā)揮積極作用。新興經(jīng)濟(jì)體發(fā)揮積極作用是冷戰(zhàn)后全球治理的新現(xiàn)象。新興大國(guó)的崛起既改變了原有的國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)，也為全球治理提供了新鮮血液。西方發(fā)達(dá)國(guó)家謀求與發(fā)展中大國(guó)合作，邀請(qǐng)中國(guó)、印度、巴西、南非和墨西哥加入“G8+5”非正式論壇，就國(guó)際經(jīng)濟(jì)、貨幣政策等進(jìn)行溝通和對(duì)話，防止類似亞洲金融風(fēng)暴的重演，為在G20中實(shí)現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家與新興經(jīng)濟(jì)體的平等協(xié)商奠定了基礎(chǔ)。這表明，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)無(wú)力單獨(dú)解決安全、可持續(xù)發(fā)展等全球性問(wèn)題，希望與新興大國(guó)進(jìn)行責(zé)任分擔(dān)。但發(fā)達(dá)國(guó)家并不甘愿讓出治理世界的主導(dǎo)權(quán)。正是認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，新興國(guó)家內(nèi)部也在不斷加強(qiáng)合作與協(xié)調(diào)，成立了金磚國(guó)家組織這樣的機(jī)制“加強(qiáng)彼此交流與合作，以集團(tuán)身份參與、改進(jìn)全球治理，推進(jìn)全球治理體系朝著更加公平、合理、包容的方向發(fā)展”。

（二）G20：非正式治理模式的典型案例

當(dāng)前國(guó)際社會(huì)中有眾多非正式的制度安排，其中G20是比較有代表性的一個(gè)。它是發(fā)達(dá)國(guó)家與新興經(jīng)濟(jì)體平等協(xié)商的非正式對(duì)話機(jī)制，在金融危機(jī)后的全球經(jīng)濟(jì)治理中發(fā)揮重要作用。

G20的形成可追溯至上世紀(jì)末，為應(yīng)對(duì)拉美和亞洲的金融危機(jī)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家希望將新興經(jīng)濟(jì)體納入國(guó)際金融問(wèn)題的解決中，新興經(jīng)濟(jì)體也希望參與到世界經(jīng)濟(jì)規(guī)則制定中。1999年12月，20國(guó)財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)在柏林舉行會(huì)議，20國(guó)集團(tuán)正式成立。在2008年11月的20國(guó)首腦峰會(huì)前，其一直是部長(zhǎng)級(jí)論壇，對(duì)全球治理的作用和影響有限。發(fā)達(dá)國(guó)家是2008年金融危機(jī)的重災(zāi)區(qū)，它們?cè)谶@次危機(jī)中損失慘重，需要借助中國(guó)等新興大國(guó)來(lái)擺脫危機(jī)。G20的作用由此逐年上升，并從邊緣走向中心。 截至2015年，G20共舉行了十次峰會(huì)，在全球經(jīng)濟(jì)治理方面取得了重要成果，主要包括推動(dòng)國(guó)際金融體系改革、完善國(guó)際金融監(jiān)管、加強(qiáng)各國(guó)宏觀政策協(xié)調(diào)等。

G20作為一種非正式的全球治理形式，其“非正式性”主要表現(xiàn)在以下方面：第一，從組織架構(gòu)來(lái)看，從G20誕生起，就明確定位為一個(gè)“非正式的、由成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人提供動(dòng)力的集團(tuán)”。 G20不像聯(lián)合國(guó)等正式的機(jī)構(gòu)那樣有常設(shè)秘書處和工作人員，是由當(dāng)年主席國(guó)設(shè)立臨時(shí)秘書處組織會(huì)議。這體現(xiàn)了G20松散的、非正式論壇的性質(zhì)。第二，從決策程序來(lái)看，G20遵循協(xié)商一致的原則，即只有在各成員國(guó)充分討論、達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，才能成為G20的成果。G20至今未采取投票表決等強(qiáng)制通過(guò)的決策程序。第三，從政策落實(shí)來(lái)看，G20主要是通過(guò)軟約束力的方式發(fā)揮影響。“G20成果是各方共識(shí)的反映，這意味著各成員對(duì)落實(shí)成果已經(jīng)做出承諾，” 而不再有強(qiáng)制性或報(bào)復(fù)性措施來(lái)要求和監(jiān)督成員國(guó)是否真正貫徹落實(shí)。

G20為美國(guó)及其他發(fā)達(dá)國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體改善全球經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)提供了一個(gè)溝通平臺(tái)。G20成立之初因作用有限，并不為國(guó)際社會(huì)所重視，但如今“幾乎已經(jīng)成為世界經(jīng)濟(jì)的最高決策機(jī)構(gòu)，這樣的變化堪稱一場(chǎng)國(guó)際革命”。 其成立之初是為了維護(hù)國(guó)際金融穩(wěn)定、防止金融危機(jī)再次發(fā)生，并在2008年金融危機(jī)中發(fā)揮了重要作用?，F(xiàn)在G20關(guān)注的議題已經(jīng)擴(kuò)展至推進(jìn)國(guó)際金融改革、推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)、援助發(fā)展中國(guó)家等更廣泛的領(lǐng)域?！半S著中國(guó)、巴西、印度、俄羅斯和其他正在出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)體出席圓桌會(huì)議，一個(gè)更具代表性的多邊治理時(shí)代來(lái)臨。” G20已經(jīng)從全球治理的邊緣走向中心，成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的主要平臺(tái)以及全球經(jīng)濟(jì)治理的重要力量。但G20成立至今僅16年，峰會(huì)機(jī)制也只有七年歷史，仍是一個(gè)處在起步階段的新興機(jī)制。G20未來(lái)如何發(fā)展，能否真正平衡發(fā)達(dá)國(guó)家與新興國(guó)家的發(fā)展，能否從短期應(yīng)對(duì)危機(jī)轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)治理，能否真正成為全球治理的主導(dǎo)性機(jī)制還有待觀察。

三、私有化全球治理模式

國(guó)際政策的制定有兩種進(jìn)程：一是國(guó)家主導(dǎo)的政策制定權(quán)威，二是市場(chǎng)導(dǎo)向的政策制定權(quán)威。 國(guó)家決策權(quán)來(lái)源于其主權(quán)權(quán)威，市場(chǎng)的決策權(quán)并非源于國(guó)家，而是對(duì)全球市場(chǎng)的操縱和對(duì)市場(chǎng)中客戶偏好的關(guān)注。由于國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化，一方面權(quán)力從國(guó)家平行轉(zhuǎn)移至市場(chǎng)；另一方面，由于權(quán)力擴(kuò)散的作用，國(guó)際舞臺(tái)上的影響力也擴(kuò)散到非國(guó)家權(quán)威行為體，包括非政府組織、跨國(guó)公司、各種恐怖組織和犯罪組織以及特殊的個(gè)人。 由于政府在全球治理方面出現(xiàn)“失靈”的情況，市場(chǎng)導(dǎo)向的政策制定權(quán)威開始在全球治理中發(fā)揮越來(lái)越顯著的作用。

（一）私有化治理模式的概念與特征

所謂的“私有化”治理模式，就是近年來(lái)跨國(guó)的以及國(guó)家內(nèi)部的非國(guó)家權(quán)威創(chuàng)立的一種非國(guó)家的、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的治理體系，其目的是發(fā)展和實(shí)施一種體現(xiàn)環(huán)境與社會(huì)責(zé)任的管理實(shí)踐。 這些體系及其支持者們避開傳統(tǒng)的國(guó)家權(quán)威，轉(zhuǎn)向市場(chǎng)供應(yīng)鏈以建立激勵(lì)機(jī)制來(lái)迫使企業(yè)遵守規(guī)則。它們?cè)诹謽I(yè)、漁業(yè)、食品生產(chǎn)、環(huán)境甚至恐怖主義等領(lǐng)域建立治理結(jié)構(gòu)，關(guān)注產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)與銷售。 私有權(quán)威是指私營(yíng)部門、市場(chǎng)參與者、非政府組織、跨國(guó)行為體以及其他制度等能夠得到合法性的權(quán)威。 以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的私有權(quán)威參與國(guó)際規(guī)則制定在19世紀(jì)非常普遍，因?yàn)樗接袡C(jī)構(gòu)想要?jiǎng)?chuàng)建國(guó)際治理的結(jié)構(gòu)來(lái)促進(jìn)“自由世界”的經(jīng)濟(jì)交流。二戰(zhàn)之后，國(guó)家主導(dǎo)了機(jī)制構(gòu)建和規(guī)則制定。但是近年來(lái)，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的非國(guó)家權(quán)威在全球規(guī)則和規(guī)范制定中越來(lái)越具有存在感。由于全球性問(wèn)題的復(fù)雜性、多樣化以及國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化，國(guó)家喪失了一定的治理能力。政府想要減輕負(fù)擔(dān)，于是將治理成本（尤其是遵守規(guī)則的成本）轉(zhuǎn)移到私人領(lǐng)域；私有主體也希望在國(guó)家還未來(lái)得及發(fā)揮作用的治理領(lǐng)域搶占先機(jī)，因此全球治理的私有權(quán)威又開始有了新的發(fā)展。以市場(chǎng)為導(dǎo)向的多邊機(jī)構(gòu)（multilateral institutions）、跨國(guó)公司、企業(yè)協(xié)會(huì)等私有權(quán)威成為重要的國(guó)際行為體，在促進(jìn)全球合作和全球治理方面正發(fā)揮著越來(lái)越重大的作用，不僅協(xié)調(diào)和維護(hù)公共產(chǎn)品的供給，而且建立了一些“私有機(jī)制”（private regimes）和“公私混合機(jī)制”（hybrid public-private regimes）。

在私有化治理中，市場(chǎng)的角色主要根據(jù)消費(fèi)者和供應(yīng)者的需求對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行規(guī)范，國(guó)家不能運(yùn)用其主權(quán)權(quán)威直接作用于這些規(guī)則。由此可見(jiàn)，私有化治理具有非政治性的特點(diǎn)，因?yàn)槠渲饕墒袌?chǎng)主導(dǎo)。WTO就將國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（International Organization for Standardization， ISO）自愿設(shè)立的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)視為合法的“標(biāo)準(zhǔn)”，而將由國(guó)家、政府間組織或其聯(lián)合設(shè)立的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)視作破壞自由貿(mào)易的“貿(mào)易壁壘”。 但這并不意味著私有權(quán)威可以獨(dú)立于國(guó)家權(quán)威而存在。在全球治理中，既有的國(guó)家主導(dǎo)規(guī)則和政策在私有化治理中發(fā)揮著重要作用。市場(chǎng)不可能獨(dú)立于國(guó)家政策運(yùn)作，私有化治理也不可能完全脫離以國(guó)家為中心的公共治理。在私有化治理中，國(guó)家可以作為傳統(tǒng)的利益團(tuán)體影響私有權(quán)威的政策制定進(jìn)程。例如，通過(guò)提供建議要求制定特殊規(guī)則，或者通過(guò)政府采購(gòu)政策和其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來(lái)影響市場(chǎng)動(dòng)態(tài)。但正如利益集團(tuán)在以國(guó)家為中心的規(guī)則制定進(jìn)程中不可能有直接的決策權(quán)力一樣，政府尋求影響和塑造非政府私有權(quán)威的規(guī)則制定，也并不意味著政府成為私有權(quán)威的來(lái)源。私有化治理的權(quán)威來(lái)源于“外部觀眾”（external audience）或“利益相關(guān)者”（stakeholder），主要包括作為行為體的國(guó)家，市場(chǎng)的需求方和供應(yīng)方，環(huán)境組織、勞工組織、媒體等社會(huì)利益組織。 他們接受私有權(quán)威治理體系基于經(jīng)濟(jì)實(shí)惠（市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格溢價(jià)等）和道德勸服，或僅僅是因?yàn)槠湟呀?jīng)變成一種可接受和可理解的實(shí)踐。當(dāng)然，來(lái)自不同“外部觀眾”的壓力，也會(huì)導(dǎo)致不同的治理效果。

雖然國(guó)家在某種程度上喪失了一定的治理能力，但公共治理模式和私有化治理模式的關(guān)系非常復(fù)雜。隨著國(guó)家逐漸接受私有權(quán)威在規(guī)則制定方面日益重要的作用，國(guó)家和非國(guó)家行為體都積極參與的混合機(jī)制逐漸增多。事實(shí)上，大多是國(guó)家主導(dǎo)的正式機(jī)制或多或少引入私有行為體，甚至有些機(jī)制事實(shí)上是由非國(guó)家行為體主導(dǎo)，但之后卻由國(guó)家來(lái)“背書”，并最終與國(guó)家目標(biāo)相一致。雖然國(guó)家在治理方面的財(cái)政和技術(shù)能力上有所下降，但其可能成為非國(guó)家行為體的代表，盡管這些非國(guó)家權(quán)威有能力進(jìn)行治理，但也可能自愿選擇這種形式，畢竟國(guó)家仍然壟斷著武力的使用和達(dá)成社會(huì)契約的合法性。未來(lái)，國(guó)家可能將更有效的私有化治理視作公共治理的有限補(bǔ)充。也就是說(shuō)，國(guó)家利益和私人利益在某些領(lǐng)域不斷融合，“公共領(lǐng)域和私有領(lǐng)域的界限也越來(lái)越模糊”。

（二）ISO：私有化治理模式的典型案例

全球治理的私有化模式突出表現(xiàn)在環(huán)境治理方面?！叭驓夂蜃兓耐{是我們這個(gè)時(shí)代最具影響的科學(xué)和政治挑戰(zhàn)?！?目前國(guó)際社會(huì)尚未建立一套統(tǒng)一的、完善的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。這首先是因?yàn)榘l(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在環(huán)境保護(hù)方面分歧嚴(yán)重，難以達(dá)成共識(shí)，另外企業(yè)也試圖在環(huán)境規(guī)則制定中搶占先機(jī)，因此私有化治理在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立方面發(fā)揮著積極作用。其中最典型的案例就是ISO關(guān)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定。

ISO成立于1947年，現(xiàn)有162個(gè)成員。其主要目的是在世界范圍內(nèi)促進(jìn)信息技術(shù)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)、保健和環(huán)境等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的發(fā)展。該組織從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)既不是公共機(jī)構(gòu)也不是私有機(jī)構(gòu)，其自我定位為非政府組織，但聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議（United Nations Conference on Trade and Development， UNCTAD）認(rèn)為它是一個(gè)私有的、以企業(yè)為基礎(chǔ)的組織。ISO的成員并非國(guó)家或政府，而是來(lái)自117個(gè)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立組織，有政府機(jī)構(gòu)、私人企業(yè)聯(lián)合會(huì)，也有公私混合機(jī)構(gòu)。雖然從成員構(gòu)成上來(lái)說(shuō)，ISO是一個(gè)混合組織，但其決策制定過(guò)程則由私有企業(yè)尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家的私有企業(yè)主導(dǎo)，這顯然不同于由國(guó)家全權(quán)代表的聯(lián)合國(guó)體系下的政府間組織和國(guó)家間非正式制度安排。ISO制定的標(biāo)準(zhǔn)并非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，各企業(yè)自愿遵守。由于其標(biāo)準(zhǔn)必是最優(yōu)的、有利于企業(yè)的，所以在一般情況下這些企業(yè)會(huì)自覺(jué)遵守標(biāo)準(zhǔn)，而不需要運(yùn)用國(guó)家權(quán)威來(lái)強(qiáng)制執(zhí)行。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題也越來(lái)越突出。從上世紀(jì)90年代開始，西方發(fā)達(dá)國(guó)家就開始設(shè)立自己的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。這些各不相同的標(biāo)準(zhǔn)很容易造成“貿(mào)易壁壘”，擾亂市場(chǎng)，因此ISO決定在環(huán)境領(lǐng)域采取行動(dòng)，制定統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。這對(duì)ISO來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)重大舉措，標(biāo)志著其從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域進(jìn)入與公共政策相關(guān)的“軟標(biāo)準(zhǔn)”領(lǐng)域。該組織認(rèn)為由其設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)化管理系統(tǒng)可以將環(huán)境保護(hù)問(wèn)題納入企業(yè)生產(chǎn)和銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)，這是從源頭解決環(huán)境問(wèn)題的最有效方式。在ISO環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程中，大約有20個(gè)國(guó)家政府或公共利益團(tuán)體列席，企業(yè)團(tuán)體與環(huán)境顧問(wèn)享有更高的代表權(quán)，且政府并不能全權(quán)代表，僅美國(guó)就有400多家企業(yè)參與標(biāo)準(zhǔn)制定。標(biāo)準(zhǔn)起草委員會(huì)主要由跨國(guó)公司高管、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立組織和咨詢公司組成。盡管ISO制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)得到了多數(shù)國(guó)家的廣泛認(rèn)同，并且一些國(guó)家切實(shí)參與到規(guī)則制定中，但這些標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立仍是由私有企業(yè)主導(dǎo)，是私有權(quán)威發(fā)揮作用的結(jié)果，代表的是大型跨國(guó)公司的利益。

支持者將這些新的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)視為環(huán)境友好行為的正激發(fā)機(jī)制，認(rèn)為這些標(biāo)準(zhǔn)可以將規(guī)則制定的成本尤其是監(jiān)測(cè)達(dá)標(biāo)的成本轉(zhuǎn)移到私人領(lǐng)域，以減輕政府的負(fù)擔(dān)。這些標(biāo)準(zhǔn)也得到越來(lái)越多的國(guó)家和國(guó)際組織的認(rèn)可，并將其納入國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、治理規(guī)則和政府的政策中。國(guó)家為這些標(biāo)準(zhǔn)“背書”的原因在于其在環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)行有效治理的能力下降，將監(jiān)督遵守規(guī)則的舉證責(zé)任直接轉(zhuǎn)移到企業(yè)。但如此一來(lái)，就很難區(qū)分對(duì)規(guī)則的遵守到底是市場(chǎng)自發(fā)作用還是國(guó)家權(quán)威強(qiáng)制作用的結(jié)果。另外，國(guó)家只是將這些標(biāo)準(zhǔn)納入到已有的標(biāo)準(zhǔn)體系中，并不是取消已有的標(biāo)準(zhǔn)，這說(shuō)明國(guó)家還沒(méi)完全喪失規(guī)則治理的能力。

四、非正式與私有化治理模式的價(jià)值與缺陷

以美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的傳統(tǒng)全球治理模式，自二戰(zhàn)后建立至今對(duì)全球治理發(fā)揮了巨大作用，這一點(diǎn)我們無(wú)法否認(rèn)，今后這一治理模式的作用仍不可低估。然而其在應(yīng)對(duì)冷戰(zhàn)后尤其是金融危機(jī)后產(chǎn)生的眾多新問(wèn)題時(shí)顯得力不從心，作用日益降低。而非正式與私有化治理模式恰好彌補(bǔ)了傳統(tǒng)治理模式的不足，為全球治理注入新的活力。

其一，非正式與私有化治理模式具有靈活性和軟約束力的特征，更易在實(shí)踐中推行，這在一定程度上彌補(bǔ)了傳統(tǒng)治理模式的困境。傳統(tǒng)的政府間組織由于成員多、談判進(jìn)程復(fù)雜，效率低下，談判的成果和協(xié)議也往往很難落實(shí)。在非正式的制度安排中，成員有限，各個(gè)成員都可以就關(guān)心的問(wèn)題表達(dá)立場(chǎng)、交換意見(jiàn)，較容易達(dá)成共識(shí)。而在私有化治理模式中，以市場(chǎng)為導(dǎo)向的私人權(quán)威治理不具有政治性，從決策到執(zhí)行基本都以市場(chǎng)為主導(dǎo)，也不是強(qiáng)制實(shí)施，因此其靈活性更突出。

其二，非正式和私有化治理模式反映了冷戰(zhàn)結(jié)束后國(guó)際力量結(jié)構(gòu)變化的現(xiàn)實(shí)。隨著美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)力相對(duì)衰落，新興經(jīng)濟(jì)體的實(shí)力相對(duì)提升，這一力量變化使得發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的傳統(tǒng)治理模式的合法性和有效性受到質(zhì)疑。新興經(jīng)濟(jì)體也迫切需要獲得與其實(shí)力相稱的國(guó)際地位，希望積極參與全球治理進(jìn)程。非正式的治理模式在某種程度上反映了發(fā)達(dá)國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體的平等協(xié)商，廣大發(fā)展中國(guó)家的利益也逐漸受到重視，這順應(yīng)了國(guó)際社會(huì)中權(quán)力從“西方”轉(zhuǎn)移到“東方”的現(xiàn)實(shí)。權(quán)力的擴(kuò)散也使跨國(guó)公司等非國(guó)家行為體的國(guó)際地位不斷上升，并在全球治理中發(fā)揮著不可忽視的作用。他們以市場(chǎng)為導(dǎo)向建立治理體系，在國(guó)家無(wú)睱顧及或能力不及的領(lǐng)域設(shè)立規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)國(guó)家也樂(lè)于將一些治理成本轉(zhuǎn)移到私人領(lǐng)域，以減輕負(fù)擔(dān)。

其三，非正式和私有化治理模式的出現(xiàn)并不意味著其可以取代傳統(tǒng)的治理模式。“美國(guó)衰落論”在金融危機(jī)后一度甚囂塵上，但這種衰落只是相對(duì)的，而非絕對(duì)的。雖然美國(guó)已經(jīng)不能完全主導(dǎo)聯(lián)合國(guó)、IMF、WTO等國(guó)際組織，但不可否認(rèn)的是，以其為首的西方發(fā)達(dá)國(guó)家仍在上述國(guó)際組織中占據(jù)著優(yōu)勢(shì)地位。這些正式的國(guó)際組織在應(yīng)對(duì)全球性問(wèn)題上仍發(fā)揮著不可替代的作用，同時(shí)它們也在進(jìn)行自我調(diào)適，這都將有利于其自身不斷完善，以不斷適應(yīng)新的全球治理要求。此外，非正式與私有化治理模式本身也都存在缺陷，其未來(lái)的發(fā)展尚有諸多不確定性。

一方面，非正式與私有化治理模式可能會(huì)增加國(guó)際機(jī)制的復(fù)雜性，反而不利于整體性的全球治理。“國(guó)際機(jī)制復(fù)雜性包含了無(wú)等級(jí)秩序下嵌套的、部分重疊的以及平行的機(jī)制，但缺乏總體的結(jié)構(gòu)安排?！?國(guó)家行為體和非國(guó)家行為體會(huì)根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)和利益需求建立治理機(jī)制，盡管可能針對(duì)的是同一類全球性問(wèn)題，但是這兩者強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)和解決思路是不同的。如此一來(lái)，就造成了國(guó)際機(jī)制的冗雜，行為體可能會(huì)選擇符合自己利益、標(biāo)準(zhǔn)較低的規(guī)則，而忽視標(biāo)準(zhǔn)較高的規(guī)則，甚至違背不符合自身利益的規(guī)則。如在氣候變化治理方面，就不存在一個(gè)統(tǒng)一的治理機(jī)制，而是有一系列不同的治理機(jī)制共同參與治理。如聯(lián)合國(guó)的法律框架、APEC宣言、G8共識(shí)以及一些地區(qū)和國(guó)家行為體（歐盟、東盟、日本、韓國(guó)）的單邊行動(dòng)計(jì)劃，非國(guó)家行為體也廣泛參與其中。甚至同一個(gè)國(guó)家可能參與多個(gè)非正式集團(tuán)，造成參與者規(guī)則選擇上的困難。一套系統(tǒng)、完善、得到廣泛認(rèn)同和遵守的多邊規(guī)則才是全球治理的最有效形式。非正式和私有化模式造成的國(guó)際機(jī)制的嵌套與復(fù)雜化會(huì)使得未來(lái)全球治理中多邊主義的推行更加困難。

另一方面，發(fā)展中國(guó)家在非正式與私有化治理模式中的影響仍然有限。國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化和國(guó)際體系的轉(zhuǎn)型將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，雖然西方發(fā)達(dá)國(guó)家相對(duì)衰落，新興經(jīng)濟(jì)體群體性崛起，但西方發(fā)達(dá)國(guó)家只是希望與新興經(jīng)濟(jì)體分擔(dān)治理責(zé)任，并不希望分享治理主導(dǎo)權(quán)。而且新興經(jīng)濟(jì)體實(shí)力仍然不足，在國(guó)際機(jī)制中的話語(yǔ)權(quán)有限，它們內(nèi)部的利益分歧也會(huì)影響其話語(yǔ)權(quán)能力的提升。就G20這一非正式的制度安排而言，其成立是由美國(guó)和加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家倡導(dǎo)，目的是讓有關(guān)國(guó)家進(jìn)行非正式對(duì)話，促進(jìn)國(guó)際金融和貨幣體系的穩(wěn)定，但其最初的考量仍是發(fā)達(dá)國(guó)家想借助發(fā)展中國(guó)家擺脫危機(jī)。雖然G20由10個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家和10個(gè)發(fā)展中國(guó)家組成，顯示了發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的平等對(duì)話與協(xié)商，但是以美國(guó)為主導(dǎo)的政治軍事板塊仍占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位， 其他國(guó)家在G20框架下也很難改變這種局面。另外，由于G20沒(méi)有常設(shè)秘書處和工作人員，其達(dá)成的很多協(xié)議和共識(shí)仍需通過(guò)有關(guān)國(guó)際組織推行和落實(shí)，如WTO、IMF、WB等，而這些國(guó)際組織仍是發(fā)達(dá)國(guó)家占據(jù)主導(dǎo)地位。

私有化治理模式也會(huì)在一定程度上削弱發(fā)展中國(guó)家在全球政策制定中的話語(yǔ)權(quán)。私有化治理中規(guī)則的制定一般考慮的是發(fā)達(dá)國(guó)家的要求，而不是發(fā)展中國(guó)家的利益。因?yàn)樵诤芏嗨接袡C(jī)制的建立過(guò)程中，發(fā)展中國(guó)家參與有限，并沒(méi)有真正參與到規(guī)則的設(shè)計(jì)中。其中部分原因在于與會(huì)成本，這與代表權(quán)息息相關(guān)。而且在規(guī)則制定中，私有化機(jī)制也并沒(méi)有切實(shí)考慮發(fā)展中國(guó)家的國(guó)情和發(fā)展需求。如ISO環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立，就沒(méi)有考慮發(fā)達(dá)國(guó)家如何幫助促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家清潔生產(chǎn)和技術(shù)援助的問(wèn)題，甚至在規(guī)則制定之后，發(fā)展中國(guó)家獲得相關(guān)的信息也存在很大困難。這并不是說(shuō)在傳統(tǒng)治理模式下南北不平等的問(wèn)題不存在，但在傳統(tǒng)的國(guó)際規(guī)則制定過(guò)程中，發(fā)展中國(guó)家至少還擁有平等的、正式的代表權(quán)。 從這一意義上來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)的正式國(guó)際組織的治理模式也不應(yīng)該被取代，非正式與私有化治理模式應(yīng)該成為傳統(tǒng)治理模式的有效補(bǔ)充。

五、中國(guó)與全球治理模式轉(zhuǎn)型

黨的十八大報(bào)告指出，“全球治理機(jī)制正在發(fā)生深刻變革”。 這是中國(guó)第一次在官方文件中以“全球治理”取代“全球經(jīng)濟(jì)治理”，表明中國(guó)對(duì)全球治理的認(rèn)識(shí)有了質(zhì)的提高，也說(shuō)明中國(guó)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到整個(gè)世界處在全球治理模式轉(zhuǎn)型的“十字路口”。 現(xiàn)實(shí)中，實(shí)力不斷上升的中國(guó)是全球治理模式轉(zhuǎn)型的重要推手。中國(guó)等新興大國(guó)的崛起作為國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的重要一環(huán)，使傳統(tǒng)的西方主導(dǎo)的國(guó)際組織治理模式面臨挑戰(zhàn)，推動(dòng)全球治理模式朝著公平和民主的方向發(fā)展。全球非正式與私有化治理模式進(jìn)一步促進(jìn)全球治理主客體的多元化、治理機(jī)制的民主化和治理理念的普適化，這有利于中國(guó)等新興大國(guó)切實(shí)參與國(guó)際事務(wù)的治理。

中國(guó)參與全球治理的路徑基本是以國(guó)家為中心的，但隨著非正式與私有化治理模式正在全球治理中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，中國(guó)在參與既有模式下的治理活動(dòng)并改造舊模式的同時(shí)，也在積極參與新模式。一方面，中國(guó)力促增加新興市場(chǎng)國(guó)家在IMF和WB等機(jī)制中的投票權(quán)，使傳統(tǒng)治理模式能更好地反映現(xiàn)實(shí)力量的對(duì)比，加強(qiáng)傳統(tǒng)治理模式的合法性和有效性；另一方面，中國(guó)也參與諸多非正式國(guó)家集團(tuán)（如APEC、G20、BRICS等）和一些重要的國(guó)際非政府組織（如ISO等）。

然而多元化主體與多層次治理體系的涌現(xiàn)，并不一定會(huì)給發(fā)展中國(guó)家創(chuàng)造有效的參與治理的空間。 在非正式治理模式中，中國(guó)面臨著諸多挑戰(zhàn)：第一，盡管非正式治理模式為中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家參與全球治理提供了新的平臺(tái)，但美國(guó)等西方國(guó)家在新模式中仍占據(jù)著優(yōu)勢(shì)地位。盡管在非正式治理模式中，幾乎所有成員都可以按照自己的偏好塑造議程，但實(shí)際運(yùn)作情況并非如此。以G20議程為例，中國(guó)等新興大國(guó)僅在國(guó)際金融改革議題上有較強(qiáng)影響力，但在新興國(guó)家共同關(guān)注的消除貧困與發(fā)展援助、國(guó)際貨幣體系改革兩大議題上，其影響力較弱。在其他議題上，沒(méi)有證據(jù)表明新興大國(guó)對(duì)G20議程具有獨(dú)立影響力。

第二，新興國(guó)家內(nèi)部的分裂也會(huì)削弱中國(guó)在非正式治理模式中的影響力。隨著中國(guó)與其他發(fā)展中國(guó)家之間經(jīng)濟(jì)實(shí)力差距的拉大，可能會(huì)出現(xiàn)中國(guó)與其他發(fā)展中國(guó)家間的緊張關(guān)系。它們懷疑中國(guó)在逐漸成長(zhǎng)為全球治理中越來(lái)越具有影響力的行為體的同時(shí)，是否仍然能夠代表發(fā)展中國(guó)家發(fā)聲，而不是首先追求自己的利益。例如金磚國(guó)家在全球治理議題上的合作有限，分歧嚴(yán)重。而且在人民幣匯率問(wèn)題上，印度和巴西同西方國(guó)家一道向中國(guó)施壓。

第三，雖然非正式國(guó)家集團(tuán)沒(méi)有明確的成員資格規(guī)定，但其仍然具有一定的選擇性和排外性。一些重要的非正式安排（如G7、TPP）就將中國(guó)排除在外，這將稀釋中國(guó)在全球治理中的影響力。另外，由于經(jīng)濟(jì)增速放緩和軟實(shí)力較弱的狀況，中國(guó)要想在非正式治理模式中進(jìn)一步提升自身的地位和影響力將面臨重重困難。

在私有化治理模式中，中國(guó)的參與不夠、影響力有限。目前有實(shí)力和影響力的國(guó)際非政府組織大都起源于西方國(guó)家，其治理理念和規(guī)則制定也大都代表了發(fā)達(dá)國(guó)家的立場(chǎng)和利益，加之西方國(guó)家在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上都處于優(yōu)勢(shì)地位，因此西方國(guó)家參與全球治理也更為主動(dòng)。全球化的深入發(fā)展使中國(guó)加強(qiáng)了與國(guó)際非政府組織（INGOs）的合作，但合作的范圍和程度仍然十分有限。中國(guó)官方和學(xué)界普遍認(rèn)為國(guó)家和政府間國(guó)際組織仍是全球治理最重要的行為體，非政府組織等只是發(fā)揮輔助作用，因此對(duì)其重視不夠。在企業(yè)協(xié)會(huì)和和跨國(guó)公司層面，中國(guó)企業(yè)家和管理人員缺乏全球治理意識(shí)，他們更關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益。況且中國(guó)真正意義上的跨國(guó)公司屈指可數(shù)，企業(yè)社會(huì)責(zé)任理念才剛剛起步。 此外，中國(guó)在全球治理不同領(lǐng)域的能力發(fā)展極不平衡，目前較為有效的主要在國(guó)際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。私有化治理模式體現(xiàn)在國(guó)際和平與安全、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、環(huán)境保護(hù)、人權(quán)等多個(gè)領(lǐng)域，特別是在私有化治理特別關(guān)注的社會(huì)責(zé)任、社會(huì)進(jìn)步與可持續(xù)發(fā)展等方面，中國(guó)在上述領(lǐng)域的治理貢獻(xiàn)仍然十分有限。

為了應(yīng)對(duì)全球治理模式轉(zhuǎn)型帶來(lái)的挑戰(zhàn)，中國(guó)需要采取如下措施：

第一，中國(guó)需要增強(qiáng)在非正式與私有化治理模式中的影響力，尤其是要拓展與INGOs之間的互動(dòng)關(guān)系，同時(shí)也要仔細(xì)辨別，有所取舍。要推動(dòng)中國(guó)非政府組織的國(guó)際化，促使其借助靈活性、專業(yè)性等優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)其在國(guó)際非政府組織中的聲音。中國(guó)的跨國(guó)公司也要承擔(dān)全球責(zé)任，以積極主動(dòng)的態(tài)度參與國(guó)際規(guī)則的制定，這樣才有可能在全球治理中發(fā)揮更重要的作用。

第二，中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)培養(yǎng)專業(yè)談判人才。全球治理模式的轉(zhuǎn)型意味著中國(guó)參與的平臺(tái)越來(lái)越多，這需要中國(guó)在各種場(chǎng)合與其他治理主體協(xié)調(diào)立場(chǎng)，發(fā)出自己的聲音。鑒于此，中國(guó)必須培養(yǎng)一批具有國(guó)際視野、專業(yè)知識(shí)、良好政治素質(zhì)和語(yǔ)言能力，并有豐富談判經(jīng)驗(yàn)和熟練溝通能力的專業(yè)人才。

第三，切實(shí)處理好新舊兩種治理模式之間的關(guān)系。非正式和私有化的治理模式反映了國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的現(xiàn)實(shí)，在一定程度上彌補(bǔ)了傳統(tǒng)治理模式的不足，但二者并非替代關(guān)系。因?yàn)閭鹘y(tǒng)的治理模式仍在發(fā)揮重要作用且在不斷進(jìn)行自我調(diào)適，美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家也不會(huì)甘心讓出治理的主導(dǎo)權(quán)，而且新的治理模式也并非盡善盡美，其未來(lái)的發(fā)展尚存在很大的不確定性。因此，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，更可能出現(xiàn)的是新的治理模式和舊的治理模式并存的狀況，如何處理好兩者之間的關(guān)系并積極參與其中是中國(guó)必須要認(rèn)真思考的問(wèn)題。

[收稿日期：2015-05-23]

[修回日期：2015-06-26]

[責(zé)任編輯：張 春]